La performance publique : quels partenariats public/privé à mettre en place pour une meilleure efficience? Débat partenarial 3 Décembre 2008 Organisateur : Accor Services & Ecole de Management de Grenoble. Coordinatrice : Sidonie COT-QUILICI, Accor Services. Intervenants : Tamara LEYLAVERGNE, Directrice générale du Pôle Aides Publiques et Sociales de Accor Services ; Jean-Claude PLACIARD, Directeur général adjoint Solidarités du département de la Somme ; Hubert PATINGRE, Directeur de l apprentissage du Conseil régional d Île-de-France. L atelier était animé par Benoît MEYRONIN, Professeur à l Ecole de management de Grenoble et co animé par Cédric GRAIL, Directeur général adjoint ressources de la ville de Saint-Etienne. I. Introduction (Cédric GRAIL) Cet atelier interroge la possibilité d optimiser le rapport qualité dans les partenariats public/privé. La réflexion s inscrit dans un contexte budgétaire tendu : les finances de l Etat se dégradent fortement depuis une dizaine d années et le déficit public a dépassé désormais les 50 milliards d'euros. Pourtant, l Etat s efforce de se restructurer, à travers la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 et la Révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2008. Or la dégradation de la situation financière de l Etat a des conséquences sur les finances locales. La ville de Saint-Etienne subit par exemple un effet de ciseaux qui lui coûte entre 2 et 3 points d impôts par an. L augmentation des impôts locaux est devenue la seule solution pour certaines communes, mais elle ne peut pas être indéfinie car elle est alors sanctionnée par l élection. L optimisation des recettes ou la baisse des charges de fonctionnement sont des alternatives. Ces problèmes sont sous-tendus par une question idéologique : faut-il s inspirer des pratiques du privé? Si certains partenaires sociaux n acceptent pas l idée de conduire une politique publique sur le modèle d une entreprise privée, il n en demeure pas moins qu il devient nécessaire de piloter les coûts au plus près, à travers un système clair d informations et de processus décisionnels. Dans la relation public/privé, qui est une forme de rapport de force mais aussi d intérêts partagés, les collectivités apportent de l activité à des entreprises et les sociétés privées démarchent pour obtenir des commandes publiques : chaque acteur doit donc se concentrer sur ce qu il maîtrise le mieux. Le public observe souvent une certaine méfiance à l égard des opérateurs privés. Pourtant, les délégations de service public (DSP) fonctionnent bien, si ce n est que les collectivités territoriales ne sont, bien souvent, pas organisées pour suivre ces contrats sur plusieurs années. Cette asymétrie de compétences conduit parfois à des abus. Les DSP doivent donc être négociées et Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 1
contractualisées de manière plus professionnelle et surtout plus équilibrée. Les acteurs publics doivent, par exemple, être en mesure d établir un cahier des charges précis ou avoir suffisamment de connaissances en finances pour ne pas se laisser abuser par des conseillers qui feraient prendre trop de risques à leurs actifs. La relation public/privé ne doit pas être fondée sur l unique objectif d obtenir le meilleur rapport coût/qualité. Les relations doivent être saines et équilibrées, sur le modèle de ce qui est actuellement négocié avec EDF : un partenariat de performance énergétique a été conclu avec EDF, qui doit financer l investissement et réaliser les travaux d isolation de bâtiments publics, contre le versement d un loyer par les acteurs publics. II. Deux exemples d aide à la performance des politiques locales LEYLAVERGNE) (Tamara Accor Services travaille avec les collectivités territoriales et l Etat depuis une quinzaine d années et se positionne comme un prestataire technique. 1. Contrôle et maîtrise des dépenses : l exemple des aides à l autonomie du Conseil général des Bouches-du Rhône Dans le cadre du versement de l Allocation de prestation d autonomie (APA), le Conseil général des Bouches-du Rhône a souhaité avoir la possibilité de valider la réalité et l efficacité de ses dépenses en matière d aides à l autonomie. Le budget des aides versées dans le cadre de la dépendance représente 80 millions d euros par an. Accor Services a proposé au Conseil général des Bouches-du-Rhône un outil de télégestion qui permet d évaluer l effectivité des plans d intervention à domicile. Les intervenants à domicile signalent leur arrivée et leur départ et le Conseil général peut vérifier que le plan d aide est bien réalisé dans les conditions prévues. Il peut ainsi connaître en temps réel les heures effectuées par les intervenants qu il finance. L opération a été mise en place en 2000 et concerne des intervenants issus d une centaine d associations : le Conseil général a constaté une baisse de 25 % de ses dépenses par rapport aux années précédentes. Au cours des huit années d application de cet outil, les budgets enregistrés font apparaître des différences de l ordre de 10 à 15 %, ce qui est très important pour le Conseil général dont les dépenses sociales représentent de 40 à 50 %, voire 60 %, du budget global. 2. Lisibilité de l action publique : l exemple des politiques jeunesses du Conseil régional de Rhône-Alpes Dans le cadre de sa politique à l égard des jeunes, le Conseil régional de Rhône-Alpes a souhaité mettre en place un dispositif d accompagnement à la culture. Accor Services a proposé la mise en place de «chèques culture» au cours des années 90. Cette politique a très bien fonctionné et a été élargie à de nombreuses autres aides en direction des jeunes, par exemple pour l acquisition de manuels scolaires, ou les pratiques sportives et culturelles, etc. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 2
L intérêt du dispositif pour la collectivité est double : d une part, la politique du Conseil régional a gagné en visibilité ; d autre part, le Conseil régional bénéficie d outils d analyse précis, qui lui ont permis d assurer un meilleur suivi de ses dépenses à l égard des jeunes, de mieux identifier les bénéficiaires et les territoires concernés et d ajuster sa politique en fonction de ses objectifs prioritaires. I. L entreprise comme partenaire incontournable des politiques publiques (Jean-Claude PLACIARD) En préambule, il est nécessaire de rappeler que l intelligence, comme la bêtise, sont partagées tant par le public que par le privé. Par ailleurs, pour réussir les stratégies de coopération sont toujours payantes, dans le privé comme dans le public. De plus, que la prestation soit assurée par un acteur public ou privé, l usager/citoyen attend toujours une réponse efficace à sa demande. Le temps s écoule aussi vite pour le privé que pour le public. Enfin, l évaluation est indispensable au développement de toute organisation. Trois expériences peuvent illustrer ces postulats. 1. Le micro crédit social dans le Puy-de-Dôme Un partenariat public/privé a été mis en place par le Conseil général du Puy-de-Dôme avec un établissement bancaire, afin de permettre, par exemple, à des citoyens du département d obtenir des crédits pour financer, à la hauteur de leurs moyens, l achat d un véhicule pour se rendre au travail. Une convention a été signée entre l établissement bancaire, la Caisse des dépôts et le Conseil général : ce dernier accompagnait, par l intermédiaire des travailleurs sociaux, les familles dans le remboursement, tandis que la banque et la Caisse des dépôts couvraient chacune la moitié des garanties en cas de non remboursement du prêt. A cette occasion, il est apparu que les travailleurs sociaux ne connaissaient pas assez les logiques du secteur bancaire et les banques de leur côté appréhendaient mal le travail social Les banques se sont aussi aperçues qu elles avaient un avantage à ce dispositif, qui leur permettait de conserver, voire de retrouver, des clients et elles ont accepté de baisser leurs taux de crédit. Pour le Conseil général, le système a permis d éviter que les usagers/citoyens sollicitent ses services et n obtiennent des réponses à court terme et inadaptées à leurs besoins pour l achat d équipements importants. Cette expérience a mis en évidence l intérêt partagé des acteurs publics et privés. 2. L aide au déplacement en Puy-de-Dôme MobiPlus est un dispositif proposé par le Conseil général du Puy-de-Dôme pour faciliter les déplacements des personnes habitant en milieu rural. Se présentant sous forme de carnet de 24 chèques d une valeur faciale de 3 euros, il permet à des personnes isolées de se déplacer en utilisant par exemple les taxis. Il s adresse aux personnes âgées et aux bénéficiaires du RMI. A l origine, le Conseil général ne pensait pas recourir au secteur privé. Cependant, il s est aperçu qu il n était pas suffisamment équipé pour élargir son offre à neuf territoires et offrir ce service à un public potentiel de plus de 5 000 personnes. Il a estimé que cette action ne faisait pas partie de son cœur de mission et souhaitait, en outre, bénéficier d un regard extérieur. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 3
Dans cette expérience le partenaire privé a, certes, dégagé des bénéfices en étant associé au dispositif, mais le service public a, lui aussi, été gagnant, en économisant des coûts notamment sur la formation du personnel et la logistique pour mettre en place un système plus large et plus sécurisé permettant par ailleurs de faire des analyses de fréquentation et d usage des chèques et qui venaient compléter les entretiens qualitatifs réalisés par les travailleurs sociaux. 3. Le transport des personnes handicapés au Conseil général de l Oise Le Conseil général de l Oise a organisé un service de transport adapté aux déplacements des personnes handicapées, mais devant l augmentation de la demande, il a préféré s orienter vers une DSP. Car le Conseil général ne savait pas gérer les flux en passant de 300 à plus de 1 000 usagers et ne possédait pas les véhicules adaptés. Il souhaitait également s approcher du coût réel du service. Le passage de la régie à la DSP a permis d élargir l offre, en demandant aux usagers d assumer une part du coût. En général les personnes sont prêtes à payer plus pour disposer d un service ponctuel et adapté à leurs besoins. En définitive, les partenariats public/privé permettent d utiliser des compétences acquises dans le privé, si les personnels administratifs sont exigeants dans le cahier des charges et le suivi et sont capables de faire du contrôle de gestion et surtout lorsque les exécutifs définissent des politiques volontaristes et claires. Il y a bien là des synergies entre les compétences privées et publiques dans l intérêt des usagers-citoyens IV. Les pôles de compétitivité (Hubert PATINGRE) La crise économique contraint les collectivités territoriales et les entreprises à travailler ensemble. 1. L apprentissage au Conseil régional d Ile-de-France Le Conseil régional d Ile-de-France a un rôle d impulsion en matière d apprentissage : il mène une politique publique en faveur de l insertion des jeunes et en réponse aux besoins des entreprises. Il s agit d une politique volontariste, qui représente 10 % du budget global de l Ile-de-France, à savoir 385 millions d euros. La politique d apprentissage bénéficie d un soutien de l Etat, par l intermédiaire de la participation directe des entreprises sur la taxe d apprentissage. Le coût total est en effet de 900 millions d euros par an, pour former près de 90 000 jeunes. Le Conseil régional est financeur au second degré, cette compétence lui ayant été conférée par le législateur. Il travaille avec différents secteurs professionnels (les chambres de commerce, le bâtiment, l hôtellerie, l artisanat, mais également de plus en plus de nouveaux secteurs professionnels comme l activité culturelle ou financière, etc.). Les grandes entreprises utilisent de plus en plus l apprentissage comme un mode de recrutement. 2. Pôles de compétitivité et attractivité du territoire Le partenariat entre collectivités territoriales et entreprises se traduit également à travers la mise en place de pôles de compétitivité, destinés à développer la recherche et la création d activité dans certains secteurs. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 4
Le secteur du numérique représente 160 000 emplois en Ile-de-France et a enregistré une croissance de 47 % des emplois au cours des dix dernières années. Le Conseil régional a donc décidé d accompagner la professionnalisation des jeunes dans le secteur du numérique, en leur permettant d identifier des niches pour créer leur entreprise. Ainsi, une vingtaine des trente jeunes de la promotion Bac Pro du centre de formation dédié au CFA du numérique et de la communication ont le désir de créer leur entreprise. Il était important de réunir les professionnels de l image, les grandes entreprises, le Conseil général et le Conseil régional pour créer une synergie. Une grande fête Futur en Seine sera organisée au mois de juin 2009. Les collectivités territoriales doivent anticiper les mutations professionnelles et économiques à venir. L Etat devrait augmenter le nombre de contrats aidés et l offre de formation pour les demandeurs d emploi. Mais c est la collectivité territoriale qui va assurer le suivi des investissements. V. Questions Un intervenant s interroge sur le schéma de garanties offert dans le cadre de l exemple proposé sur le micro crédit et le taux d impayés. Jean-Claude PLACIARD précise que le montant des aides est compris entre 500 et 3 000 euros, pour des mensualités de remboursement d environ 50 euros. Les défauts de paiement sont couverts à 50 % par la banque et à 50 % par la Caisse des dépôts, mais le risque est mineur, car 98 % des sommes sont remboursées. Un intervenant s enquiert des mesures prises pour favoriser l accès des étudiants au crédit à taux zéro, dès lors que les collectivités territoriales doivent encourager l attractivité des Universités ou des écoles situées sur leur territoire. Hubert PATINGRE indique que les pôles de recherche des Universités, des établissements d enseignements supérieurs et des écoles d ingénieurs de la région Ile-de-France ont été regroupés dans les PRESS, qui ont à la fois une mission d insertion et une vocation internationale. La Région développe des coopérations bilatérales avec d autres régions en Europe et dans le monde et encourage la mobilité des apprentis, dans le cadre de la formation en alternance. Ainsi, 20 % des étudiants de Paris XII Créteil sont des apprentis. Dans 50 % des cas, ces jeunes sont ensuite recrutés dans l entreprise pour laquelle ils sont en contrat d apprentissage. Un intervenant demande des précisions sur les gains dégagés par les collectivités territoriales ayant recours à des partenariats avec le privé. Tamara LEYLAVERGNE précise que le système de contrôle mis en place par Accor Services pour le Conseil général des Bouches-du Rhône a permis de gérer au mieux les facturations des prestataires intervenants dans le cadre des plans d aide à l autonomie. Le prestataire aide les collectivités territoriales dans la mise en œuvre de leur politique, mais n ont cependant aucune compétence pour décider de l affectation des sommes économisées. Jean-Claude PLACIARD indique qu un tel dispositif permet de dégager environ 5% du budget APA pour un budget moyen de département autour de 50 millions d euros pour l APA il est possible de dégager au moins 1 million d euros, et surtout de vérifier si le service est rendu. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 5
V. Quelle compétence des acteurs publics? Les sociétés d autoroutes ont été privatisées en août 2005. Une sous-direction de la Direction des routes du Ministère de l équipement regroupait 30 cadres compétents pour gérer les contrats de concession de 10 000 kilomètres d autoroute. Toute cette expertise a été perdue lors de la privatisation et n a pas été remplacée. Des compétences en interne doivent être trouvées pour assurer le suivi et la négociation dans le cadre des DSP. La compétence financière des collectivités territoriales est un vrai sujet de préoccupation. Sans aller jusqu à recruter d anciens traders, ne faudrait-il pas fixer des règles contraignantes, en interne, interdisant le recours à des supports risqués? La relation public/privé doit être fondée sur une bonne intelligence et sur la confiance. Avoir des compétences en interne, c est aussi savoir s organiser pour dire non. Les collectivités territoriales ont une bonne culture juridique, mais la culture budgétaire nécessaire au contrôle de gestion leur fait encore cruellement défaut. Les agents doivent oser suivre des formations dans des secteurs où ils sont ignorants. Les partenariats public/privé n ont de sens que s ils sont légitimes pour les deux parties, c est-à-dire s ils permettent aux collectivités d économiser la ressource publique et s ils conduisent les entreprises à réaliser des profits. Un intervenant fait part de son sentiment que les acteurs publics et leurs délégataires sont dans un perpétuel rapport de force au quotidien. Cédric GRAIL estime que la qualité du cahier des charges et le dialogue sont essentiels. Les entreprises privées se sentent souvent mal à l aise face à des acteurs qui ne les comprennent pas. Inversement, les acteurs publics doivent connaître leurs interlocuteurs et leur mode de fonctionnement. En conclusion, les citoyens usagers semblent plutôt satisfaits des services publics locaux, ce qui signifie que le contrat est en grande partie rempli. Les systèmes d évaluation des politiques publiques renforcent la réactivité et favorisent l amélioration de la qualité des services publics. La crise des finances publiques devrait encourager encore le recours aux partenariats public/privé. Pour les réussir, il est indispensable que chacun des acteurs fasse l effort de comprendre l autre. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 6