CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DU CENTRE, LIMOUSIN Avis du 23 septembre 2013 N 1 Chambre SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire (Loiret) SAISINE DU PREFET DU LOIRET Article 4 de la loi n 2012-1510 du 31 décembre 2012 de finances rectificatives pour 2012 LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DU CENTRE, LIMOUSIN Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1612-4 et L. 1612-14 ; Vu le code des juridictions financières ; Vu la loi n 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 et notamment son article 4 ; Vu les lois et règlements relatifs aux budgets et à la comptabilité des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics ; Vu la lettre du 8 août 2013, enregistrée au greffe le 9 août 2013, par laquelle le préfet du Loiret a saisi la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin d une demande présentée le 25 juillet 2013 par le SYndicat mixte Central de Traitement des Ordures Ménagères (SYCTOM) des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire sollicitant l aide financière du fonds de soutien mis en place par l article 4 de la loi n 2012-1510 du 29 décembre 2012, ensemble les contrats d emprunt à l appui ; Vu la lettre en date du 13 août 2013 par laquelle le président de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin a informé le président du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire de la saisine de la chambre et l a invité à formuler ses observations soit par écrit, soit oralement ; Vu les lettres en date du 13 août 2013 par lesquelles le président de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin a informé les présidents du Syndicat Intercommunal de Collecte et Traitement des Ordures Ménagères (SICTOM) de la région de Châteauneuf-sur-Loire et du Syndicat MIxte de Collecte et Traitement des Ordures Ménagères (SMICTOM) des cantons de Gien, Châtillon-Coligny, Briare et Châtillon-sur- Loire, membres du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf sur Loire, de la saisine de la chambre par le préfet du Loiret ;
2 Vu l ensemble des éléments transmis par le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire, notamment les documents budgétaires relatifs aux exercices 2010 à 2013, par lettre en date du 22 août 2013, enregistrée le 23 août suivant au greffe de la chambre, ainsi que les projections financières pluriannuelles ; Vu les conclusions du procureur financier ; Après avoir entendu M me rapport ; Isabelle Montès-Derouet, première conseillère, en son 1. Sur la recevabilité de la saisine Considérant que la loi n 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a institué un fonds de soutien aux collectivités territoriales et à leurs groupements ayant contracté des emprunts structurés avant la promulgation de la loi ; que ce fonds «a pour objet l'octroi d'une aide aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour lesquels, après des efforts portant sur leurs recettes et leurs dépenses, le coût de refinancement de leurs emprunts structurés, afin d'en diminuer le risque, porterait durablement atteinte à l'équilibre de leur budget tel que défini aux articles L. 1612-4 et L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales. Les collectivités souhaitant s'inscrire dans ce dispositif doivent en faire la demande avant le 30 septembre 2013 auprès du représentant de l'etat dans le département, qui saisit pour avis la chambre régionale des comptes compétente. Celle-ci se prononce dans un délai d'un mois sur la capacité de la collectivité à prendre en charge financièrement le coût de refinancement de ses emprunts. Ces versements sont conditionnés à la signature, avant le 31 décembre 2013, d'une convention entre le représentant de l'etat dans le département et la collectivité territoriale ou le groupement bénéficiaire. Cette convention doit notamment comporter le montant de la subvention et son échelonnement ainsi que le plan pluriannuel de retour à l'équilibre auquel s'engage la collectivité ou le groupement. Le projet de convention peut être soumis pour avis à la chambre régionale des comptes compétente qui dispose d'un délai d'un mois pour se prononcer sur ses stipulations. La signature du représentant de l'etat dans le département ne peut intervenir qu'après publication d'un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget qui fixe le montant des aides.» CONSIDERANT que par un courrier en date du 25 juillet 2013 adressé au préfet de la région Centre, préfet du Loiret, le président du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire (Loiret), a sollicité l aide du fonds de soutien institué par la loi de finances rectificative pour 2012 ; que l aide demandée, non chiffrée, est destinée au financement du coût supporté pour la réduction du risque d un emprunt structuré de 2,5 M, contracté en 2007 par le SYCTOM ; CONSIDERANT que par courrier du 8 août 2013, enregistré au greffe de la chambre le 9 août suivant, le préfet du Loiret a saisi la chambre régionale des comptes afin qu elle se prononce, conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l article 4 de la loi n 2012-1510 du 29 décembre 2012, sur la capacité du groupement à prendre en charge financièrement le coût de refinancement de cet emprunt ;
3 CONSIDERANT que le délai d un mois dont la chambre disposait pour rendre son avis a couru à compter du 23 août 2013, date à laquelle la chambre a pu disposer de l ensemble des documents nécessaires à l instruction de la saisine ; CONSIDERANT qu aucune condition de délai n est imposée au représentant de l Etat pour saisir la chambre ; que la saisine est présentée pour le préfet du Loiret, sans qu il soit besoin de statuer sur la délégation de signature en application de laquelle le secrétaire général de la préfecture aurait signé la lettre de saisine, eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouve le préfet pour saisir la chambre sur le fondement de l article 4 de la loi de finances rectificative pour 2012 ; que la saisine de la chambre porte sur le coût du refinancement d un emprunt structuré, au sens de la circulaire interministérielle n IOCB1015077C du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics ; que cet emprunt a été contracté antérieurement à l entrée en vigueur de la loi ; que le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire, qui a renoncé, par délibération en date du 11 juin 2013, à toute action contentieuse à l encontre de l organisme bancaire auprès duquel l emprunt structuré a été souscrit, justifie de la renégociation et du refinancement dudit emprunt ; qu il s ensuit que la saisine est recevable ; 2. Sur le refinancement CONSIDERANT que la chambre est saisie du refinancement d un emprunt d un montant de 2,5 M, contracté le 15 mai 2007 (reçu en préfecture le 16 mai 2007), souscrit auprès du groupe Caisse d Epargne Loire Centre Crédit foncier de France ; que ce contrat, basé sur un indice hors zone euro (classé «hors charte Gissler») comprenant deux phases d amortissement sur une durée totale de 23 ans, avait été conclu aux conditions suivantes : le taux applicable pendant la première phase, d une durée de cinq ans, était fixé à 3,69 % ; le taux applicable pendant la seconde phase, d une durée de dix-huit ans à compter du 25 octobre 2012, était indexé sur la variation du taux de change Euro/CHF, selon la formule suivante : [si 1 > ou = 1,45 CHF, le taux est égal à 3,69 % ; si 1 < ou = 1,45 CHF, le taux est égal à 3,69 % + 50 % * [(1,45 taux de change Euro/CHF) / taux de change Euro/CHF] ; CONSIDERANT que le SYCTOM a demandé, en mars 2013, à l organisme bancaire de réaliser une simulation de l emprunt structuré à l horizon 2030 sur la base du taux de change Euro/Franc suisse (CHF) connu au 25 octobre 2012, date de démarrage de la seconde phase de l emprunt structuré, soit 1,20 ; que l application de l indice construit sur la variation du taux de change Euro/CH conduisait, dans cette simulation, à un taux de 14,11 % ; que, dès avant l exigibilité au 25 octobre 2013 de l échéance annuelle déterminée par application de cet indice, ce niveau de taux a conduit le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire à négocier le refinancement de cet emprunt ; qu après avoir renoncé à toute action contentieuse, le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire a passé à cet effet, le 8 juillet 2013, deux contrats (reçus en préfecture le 11 juillet) avec le même groupe Caisse d Epargne Loire Centre Crédit foncier de France ;
4 CONSIDERANT que le premier contrat d emprunt, présenté comme un avenant au contrat initial du 15 mai 2007, a pour objet le réaménagement des conditions de l emprunt structuré pour le capital restant dû d un montant de 2 148 746,34 au 25 octobre 2012 ; que ce nouvel emprunt est assis, pour une durée de 18 ans, sur un taux fixe de 5,20 % avec des échéances annuelles ; qu il prévoit en outre le versement par l emprunteur d une indemnité d un montant de 900 000, due au titre du réaménagement de l emprunt structuré, dont 600 000 à verser par autofinancement à la date du 30 août 2013, le solde devant être financé dans le cadre d un second emprunt ; que l avenant au contrat initial stipule, en effet, que son entrée en vigueur est subordonnée à la souscription concomitante d un second emprunt de 900 000 auprès du même organisme bancaire ; CONSIDERANT que par un second contrat, le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire a souscrit un nouvel emprunt de 900 000, d une durée de 10 ans, assorti d un taux fixe de 3,03 % ; qu aux termes de ce contrat, cet emprunt a pour objet de financer, à hauteur de 600 000, le programme d investissement du SYCTOM et, à hauteur de 300 000, le paiement du solde de l indemnité de retrait anticipé mise à la charge du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire ; que dans les faits, les parties ont procédé à une contraction de la somme de 300 000 à verser par le SYCTOM au titre de l indemnité de retrait anticipé et du montant du prêt consenti par la banque pour son financement ; CONSIDERANT que l objectif de réduction du risque financier pesant sur la collectivité du fait de son emprunt structuré initial est atteint, le refinancement ayant permis de soustraire du produit structuré l intégralité du capital restant dû s élevant à la somme de 2 148 746,34 ; CONSIDERANT qu il convient de fixer le coût de refinancement de l emprunt structuré à la somme de 1 M, intégrant le montant de l indemnité de retrait anticipé de 900 000 ainsi que les charges d intérêt afférentes à l emprunt de 900 000 finançant en partie l indemnité mise à la charge du SYCTOM, à l exclusion de l évolution des charges d intérêt consécutives au réaménagement de l emprunt structuré ; 3. Sur les efforts consentis par le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire sur ses recettes et dépenses CONSIDERANT que le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire, qui regroupe deux syndicats intercommunaux, le SICTOM de la région de Châteauneuf-sur-Loire et le SMICTOM des cantons de Gien, Châtillon-Coligny, Briare et Châtillon-sur-Loire, a pour objet, aux termes de l article 2 de ses statuts «( ) le transfert et le traitement des déchets collectés par les groupements de communes ( ), ainsi que le transfert et la mise en décharge des sous-produits résultant de l incinération. En principe, le mode de traitement retenu est l incinération avec valorisation énergétique ( )» ; CONSIDERANT que l exploitation des différentes installations de traitement des déchets ménagers résiduels collectés par les deux syndicats membres, que sont la station de transit des déchets, l installation de stockage des déchets non dangereux, la plateforme de compostage des déchets végétaux et l usine de valorisation énergétique ainsi que les opérations de transferts des déchets entre l usine d incinération et le centre d enfouissement, a été confiée à des prestataires privés opérant dans le cadre de marchés publics de service et d une délégation de services publics pour la gestion de l installation de stockage des déchets non dangereux ;
5 CONSIDERANT que la capacité de traitement de l usine de valorisation énergétique de 78 000 tonnes autorisée par arrêté préfectoral sur la commune d Arrabloy n a jamais été atteinte depuis sa mise en service en 1999 ; que le plan départemental d élimination des déchets ménagers et assimilés du Loiret, adopté par délibération du 15 avril 2011 par l assemblée départementale, fait état de la surcapacité de l unité de traitement au regard des besoins de traitement par incinération, de l ordre de 36 600 tonnes, et préconise «l'incinération d autres déchets (encombrants incinérables, déchets industriels banals, déchets extérieurs au périmètre du plan, voire déchets de soins pour les incinérateurs de Arrabloy et Saran)» ; CONSIDERANT que pour remédier à cette situation, amplifiée par le constat sur le premier semestre 2013, d une réduction des déchets ménagers collectés par le SICTOM de la région de Châteauneuf-sur-Loire, le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire s emploie à diversifier la nature des déchets à traiter en étendant son activité auprès de collectivités extérieures au périmètre du plan départemental d élimination des déchets ménagers et assimilés du Loiret et en recherchant de nouveaux gisements de déchets auprès des entreprises et des établissements hospitaliers ; CONSIDERANT qu en revanche le niveau de contribution appelé auprès des deux syndicats membres n a que faiblement progressé ; qu il résulte en effet de l instruction que les contributions des syndicats membres appelées par le SYCTOM, qui représentent 77 % des produits de gestion en 2012, se caractérisent par une très grande stabilité, celles-ci n ayant évolué de 2009 à 2012 qu à un rythme moyen annuel de 0,4 %, sans que cette absence de progression, qui ne suit pas l évolution des charges de gestion, trouve une justification dans la situation financière des syndicats membres ; CONSIDERANT, toutefois, que si les efforts ainsi consentis sont sources de nouvelles recettes pour le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire, ils ne constituent pas une réponse à l incidence du coût du refinancement de l emprunt structuré, mais à des difficultés préexistantes, d ordre structurel ; qu en outre, le SYCTOM dispose, en l état actuel des contrats d exploitation en cours, de faibles marges de manœuvre sur l évolution de ses dépenses de fonctionnement, lesquelles sont constituées essentiellement des redevances versées aux exploitants des différentes installations de traitement ; CONSIDERANT que les projections financières à moyen terme produites par le SYCTOM, ne sont pas fondées sur les réalisations de 2012, s agissant des charges à caractère général et des produits de services, et qu elles n intègrent ni la nouvelle annuité de la dette issue de la renégociation de l emprunt structuré ni le versement de l indemnité de retrait anticipé de 900 000 ; qu elles ne sont pas en outre en concordance avec l état de consommation des crédits réalisés au 17 septembre 2013 ; que la chambre s est, dans ces conditions, fondée sur un scénario partant du réalisé 2012 ainsi que de l état de consommation des crédits au 17 septembre 2013, en appliquant cependant sur ces nouvelles bases les taux de progression des charges à caractère général, des produits de services et des contributions des syndicats membres proposés par le SYCTOM ;
6 4. Sur l équilibre du budget du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire CONSIDERANT qu il convient d examiner les conséquences éventuelles du refinancement de l emprunt structuré sur l'équilibre du budget du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire «tel que défini aux articles L. 1612-4 et L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales» aux termes de l article 4 de la loi du 29 décembre 2012 précitée ; CONSIDERANT qu aux termes de l article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : «Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, (..)» ; que cet équilibre s apprécie budget par budget et section par section ; qu il ressort de l examen des documents budgétaires pour 2013 (budget primitif et décision modificative) transmis à la chambre que chacune des sections du budget du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire a été votée en équilibre ; CONSIDERANT par ailleurs que le budget n est en équilibre réel que lorsque «le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice» ; qu il apparaît que le budget 2013 de l établissement, tel qu arrêté par la décision modificative adoptée le 11 juin 2013 aux fins d y intégrer le coût de refinancement de l emprunt structuré, ne remplit pas cette condition ; qu il résulte en outre de la projection à l horizon 2017 réalisée à partir de la consommation réelle des crédits constatée au 17 septembre 2013 et sur laquelle ont été appliqués les taux de progression des charges à caractère général estimés par le SYCTOM, que cette condition ne serait pas davantage respectée ; CONSIDERANT qu aux termes de l article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales, il y a déficit «lorsque l'arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître dans l'exécution du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section de fonctionnement s'il s'agit d'une commune de moins de 20 000 habitants et à 5 % dans les autres cas» ; CONSIDERANT que les comptes du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire de l exercice 2012 sont arrêtés à 13 209 393 en dépenses et 14 478 784 en recettes ; que les résultats de l exercice figurant au compte administratif sont constitués du déficit ou de l'excédent réalisé de chacune des deux sections ainsi que des restes à réaliser en dépenses et en recettes de la section d investissement ; qu il résulte de la prise en compte des restes à réaliser de l exercice 2012 un excédent de 1 269 391 ; qu il ressort en outre de la projection à l horizon 2017 réalisée à partir de la consommation réelle des crédits constatée au 17 septembre 2013 et sur laquelle ont été appliqués les taux de progression des charges à caractère général estimés par le SYCTOM, que cette condition serait amplement respectée, toutes choses égales par ailleurs ;
7 5. Sur la situation financière du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire et sa capacité à supporter le coût du refinancement CONSIDERANT que l endettement du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur- Loire s élève à 20 850 680 à la clôture de l exercice 2012 ; que cet encours, après intégration du refinancement de l emprunt structuré ainsi que de la souscription de l emprunt de 900 000, devrait être ramené, toutes choses égales par ailleurs, au 31 décembre 2013 à la somme de 19 593 399 ; que la capacité de désendettement du SYCTOM, au regard de l évolution de la capacité d autofinancement brute (CAF) issue de la projection établie à l horizon 2017 à partir de la consommation réelle des crédits constatée au 17 septembre 2013 devrait s améliorer, le nombre d années de CAF nécessaires pour amortir la totalité de la dette passant de huit années en 2013 à trois années en 2017 ; qu il s ensuit que la structure de la dette ne semble pas être porteuse de risques majeurs pour l avenir ; CONSIDERANT qu il résulte de l instruction que le SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire a d ores et déjà supporté l intégralité du paiement de l indemnité de retrait anticipé de 900 000, sans que cette dépense ne dégrade significativement son résultat de fonctionnement, lequel peut être estimé, au regard de la consommation réelle des crédits constatée au 17 septembre 2013, de l ordre de 1,5 M ; CONSIDERANT que, dans la projection assise sur l état de consommation des crédit au 17 septembre 2013 ainsi que sur une programmation d investissements de faibles montants, telle qu envisagée par le SYCTOM, l épargne brute, estimée à 2,3 M en 2013, soit un niveau équivalent à celui de l exercice 2012, permettrait de couvrir le remboursement de la dette en capital ; que la progression continue de la charge de l amortissement du capital de la dette, qui s établirait en 2017 à près de 2,5 M, ne permettrait toutefois de dégager qu un niveau relativement modeste d autofinancement, celui-ci s établissant à 886 346 en 2017 ; CONSIDERANT que si la charge de l amortissement du capital de la dette, que le SYCTOM supportait dès avant le refinancement de l emprunt structuré, s alourdit et devient de nature à causer un possible déséquilibre des comptes au sens de l article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales sur la période courant de 2013 à 2018, il ressort du profil d extinction de la dette du groupement que cette difficulté, en l absence de la souscription de tout nouvel emprunt d importance, sera résorbée à l horizon 2019 ; qu en tout état de cause, si le budget du SYCTOM devait être regardé, au cours de la période à venir, comme n étant pas en équilibre réel du fait de l insuffisance des ressources propres pour couvrir l annuité de la dette, ce déséquilibre devra être comblé par un effort sur les dépenses et recettes d exploitation, notamment par une augmentation temporaire, non consentie jusqu alors, du niveau des participations versées par les deux syndicats intercommunaux membres du SYCTOM ; CONSIDERANT que l analyse de la situation financière du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire révèle que l équilibre budgétaire au sens des articles L. 1612-4 et L. 612-14 du CGCT n est pas durablement atteint par le seul coût du refinancement de son emprunt structuré ; que le groupement dispose de marges de manœuvre financières, tant au niveau des produits de ses services que des contributions de ses syndicats membres, qui devraient lui permettre de supporter l accroissement temporaire de la charge de sa dette ;
8 CONSIDERANT qu il résulte de l examen par la chambre de la situation financière du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire que le coût de refinancement de son emprunt structuré ne porte pas durablement atteinte à l équilibre de son budget ; PAR CES MOTIFS, DECLARE recevable la saisine du préfet du Loiret, sur le fondement des dispositions de l article 4 de la loi n 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012. CONSTATE que le coût de refinancement de son emprunt structuré ne porte pas durablement atteinte à l équilibre du budget du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire et peut être supporté par le syndicat en exploitation et au besoin par des efforts à consentir par ses membres. DIT que le présent avis sera notifié au préfet du Loiret et au président du SYCTOM des régions de Gien et Châteauneuf-sur-Loire. Fait et délibéré par la chambre régionale des comptes de Centre, Limousin, le vingt-trois septembre deux mille treize. Présents : M. Pierre Rocca, président, M. Dominique Gillier, président de section, M. Guy Duguépéroux, président de section, M. Bertrand Volpette, premier conseiller, Mme Annick Nenquin, première conseillère, Mme Carole Collinet, première conseillère, M. Marc Tirvaudey, premier conseiller, Mme Sonia Lavoux-Fontaine, première conseillère et Mme Isabelle Montès-Derouet, première conseillère rapporteure. La première conseillère rapporteure Le président Isabelle MONTÈS-DEROUET Pierre ROCCA Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la chambre régionale des comptes du Centre, Limousin et délivré par moi, secrétaire général. Le secrétaire général Stéphane BLANCHET