Dossier pédagogique Réforme des financements de l IAE Le 17 juillet, le Conseil National de l IAE (CNIAE), présidé par Christiane Demontès, a rendu un avis officiel sur la réforme du financement de l IAE, clôturant ainsi un premier cycle de travail de l ensemble des membres du CNIAE. Le 31 juillet, le Premier Ministre, Jean-Marc Ayrault, a validé cet avis, posant les bases d une réforme à mettre en œuvre au premier janvier 2014, pour l ensemble du secteur. Vous trouverez ci-après l explication des éléments actés par le Gouvernement, constitutifs de la réforme. Partenaires tout au long des travaux préparatoires du CNIAE, COORACE, Emmaüs France et la FNARS ont soutenu cette réforme et se montrent satisfaits des engagements pris par le Premier Ministre. Ils vont être vigilants quant à la réalisation de ces engagements mais également sur de nombreux aspects techniques de mise en œuvre de l aide au poste, aspects qui seront largement travaillés en septembre et octobre au sein du CNIAE. Pourquoi avoir souhaité une réforme Une vision commune de l IAE COORACE, Emmaüs France et la FNARS partagent une même vision de l IAE depuis de nombreuses années, et l ont portée fortement, du Grenelle de l insertion de 2008 au lancement des travaux du CNIAE en avril dernier, en passant par la Conférence contre la pauvreté et pour l inclusion sociale de décembre 2012 : L IAE doit permettre d accompagner les personnes les plus en difficulté et proposer un accompagnement adapté à leurs besoins pour qu elles puissent, à terme, retrouver le chemin de l emploi et de l autonomie financière, participer pleinement aux échanges économiques et sociaux et retrouver, ainsi, une place citoyenne dans la société. L IAE doit, plus largement, concourir au développement d une autre économie, plus solidaire et durable, ancrée dans les territoires. Pour cela, l IAE doit pouvoir : disposer du temps nécessaire à un travail effectif sur l insertion des personnes et ne pas subir des durées de contrat et de travail hebdomadaires rigides et prédéfinies, ni des stop and go dans les renouvellements des contrats de travail ou des financements. organiser un accompagnement social et professionnel des personnes et rechercher les conditions de leur formation, de leur accès à l emploi ordinaire et de leur (re)découverte de l entreprise ou de tout milieu de travail (chez les particuliers, en collectivité ) sans avoir à craindre pour son propre équilibre économique. être en lien avec les entreprises/employeurs et s inscrire dans une vraie logique de développement territorial, créant de l activité, proposant des services, aidant au recrutement des entreprises.
Un souhait partagé de réforme Partant de cette vision, les trois réseaux se sont montrés favorables à cette réforme pour une raison simple : la politique publique actuelle de l IAE ne permet pas d aider les structures du secteur à mettre en place ces actions et à répondre à ces objectifs. Les structures de l IAE rencontrent de nombreux obstacles dans la réalisation de leurs missions au service des salariés en insertion : contraintes administratives excessives évaluation peu pertinente de leur action moyens d accompagnement insuffisants faible accès à la formation professionnelle continue déconnexion avec le monde de l entreprise C est pour apporter un environnement plus favorable à leur action que les trois réseaux ont soutenu cette nouvelle réforme du secteur. Le contenu de la réforme des financements La validation du Premier Ministre intervenue le 31 juillet dernier (voir I et II) permet de considérer comme acquis dans le principe les points et revendications détaillés ci-après. Il nous faut cependant rester vigilant dans l attente de la traduction juridique de ces engagements. 1- LA GENERALISATION DE L AIDE AU POSTE 1-1 La mesure L aide au poste s appliquera désormais à l ensemble des entreprises du secteur, dès le 1er janvier 2014. Elle sera indexée sur le niveau du SMIC. Elle sera constituée de 2 parties : o o un socle, avec un montant par ETP d insertion i.e. ETP d heures de travail des salarié-e-s en insertion - spécifique à chacun des types de conventionnement IAE (proratisé pour chaque structure en fonction du nombre d ETP d insertion), une partie modulable, vue comme un «bonus» pour les structures allant au-delà de leurs missions de base et définie selon des critères simples, opérationnels et peu nombreux axés sur les publics (types de personnes salariées) l effort d insertion les résultats emplois 1-2 Pourquoi avoir soutenu cette mesure Ou en quoi passer à une aide au poste modulable sur les financements Etat pour toutes les SIAE soutient la vision de l IAE des trois réseaux? Certains territoires pratiquent déjà une modulation de l aide à l accompagnement Etat, selon des critères définis localement. Cela reste une exception. La règle est plus généralement celle d un financement déconnecté des pratiques et de la situation de la structure. 2
Un ACI ayant choisi d accompagner des publics très désocialisés, faisant appel pour cela à des compétences renforcées d accompagnement social (psychologues, médecins ) ou une structure ayant choisi de multiplier les périodes d immersion ou de formation pour ses salariés en insertion quitte à diminuer les revenus de sa production ne bénéficient pas d un soutien particulier de l Etat. Leurs efforts prononcés d insertion des publics, au détriment de leur propre performance économique, ne sont pas soutenus. Quant aux structures de grande taille, qui cherchent à se développer pour pouvoir proposer des activités innovantes sur le territoire ou améliorer leur outil d insertion, elles subissent de plein fouet le plafonnement actuel de l aide à l accompagnement. Le financement public de l IAE tel qu organisé à l heure actuelle n est pas un levier pour la qualité de l offre d insertion. En introduisant une part de modulation dans une aide au poste généralisée au secteur sur les financements Etat, la réforme va permettre de mieux connecter le financement avec l action des structures et de soutenir des projets d insertion de qualité. Ou pourquoi est-il préférable que les structures ne soient pas financées uniquement en fonction de leurs résultats «sortie emploi»? Aujourd hui, le seul élément clair d évaluation d une structure est sa capacité à atteindre les objectifs «sortie emploi». La réforme, en proposant trois critères de modulation de l aide (les caractéristiques des publics accompagnés, les moyens investis dans l accompagnement et l atteinte des résultats «emplois») va permettre de mieux apprécier la réalité du travail des SIAE et de tenir compte de leur situation particulière (types de publics accompagnés, modes d accompagnements etc.). Par ailleurs, cette diversification des critères réduit la prégnance du critère «sortie emploi» et donc le risque d incitation à une forte sélection à l embauche. A noter : les 3 critères seront pondérés différemment et le critère «résultats emplois» ne sera pas le plus important puisque le CNIAE proposera des pondérations pour chacun de ces critères donnant un poids plus important aux deux premiers. 1-3 Questions / réponses Le montant de l aide au poste sera-t-il lié à l agrément par Pole emploi de la personne réalisant les heures de travail prises en compte? Le passage à l aide au poste n a pas d incidence sur les pratiques actuelles d agrément des personnes et de financement. Autrement dit, les Associations Intermédiaires, qui n ont pas d obligation d agrément pour l intégralité des salariés en insertion, percevront l aide au poste sur la totalité du nombre d ETP et non pas uniquement pour les personnes ayant reçu l agrément de Pôle Emploi. Comment seront évalués les 3 critères de la partie modulable de l aide au poste? Des indicateurs pour chacun des 3 critères sont en cours de construction ; Ils seront a priori de deux types : Quantitatifs, objectifs et simples. Exemple pour les publics : part de bénéficiaires de minimas sociaux dans l effectif, part de demandeurs d emploi de plus de 24 mois, part de salariés de niveau de qualification infra V. Qualitatifs, avec des éléments à observer pour apprécier la situation d une structure. Exemple pour les publics : part de personnes sans ressources à leur entrée dans la SIAE, part de personnes sans logement à leur entrée dans la SIAE etc. 3
Quel impact sur le recours aux contrats dits aidés et notamment le CUI-CAE en ACI? Le basculement vers un CDDI «amélioré» La réforme implique que les structures du secteur ne puissent plus recourir aux contrats aidés types CUI-CAE pour les salarié-e-s en parcours, y compris pour les ACI, du fait du passage au financement via une aide au poste. Les ACI ne pourront plus conclure de CUI-CAE et devront utiliser le «CDDI» actuellement visé à l article L. 5132-15-1 du code du travail. Cela comporte plusieurs avantages. Le premier est majeur. Il correspond à une demande ancienne de nos réseaux : celle de pouvoir conclure des contrats plus longs avec les salariés en insertion. Si le CAE peut être de deux ans, dans les faits, les pratiques des prescripteurs imposent des contrats plus courts et dont le renouvellement est soumis à conditions. Cela a abouti à une durée moyenne de contrat de 12 mois, souvent insuffisante pour des personnes en grande difficulté. A l inverse, le CDDI est plus souple et ne dépend que de l employeur. Avec le CDDI, il sera donc réellement possible de proposer des parcours plus long en ACI. La réforme permet alors aux employeurs de redevenir maitres de la durée du contrat de travail (dans les limites légales). Cependant, et en tenant compte également de la Loi de sécurisation de l emploi du 14 juin 2013, il nous semble nécessaire de faciliter l entrée dans ce contrat de travail, notamment pour les AI, en réduisant la durée minimale initiale à 3 mois et en instituant un régime de modulation de la durée du travail opérationnel. Le second avantage réside dans le fait que le CDDI se rapproche un peu plus du droit commun en matière de droit des salariés. Il reste dans le même temps aligné sur le CUI-CAE sur des éléments tels que les possibilités de suspension du contrat, d égalité de rémunération d immersion etc. Ainsi, le CDDI compte dans les effectifs contrairement aux CUI-CAE. Ce changement va générer de nouvelles obligations notamment en matière de mise en place des institutions représentatives du personnel. Des tests seront réalisés pour observer les impacts principalement sur les ACI. Des DLA pourraient être mobilisés ensuite pour que les employeurs s approprient ces évolutions juridiques et organisationnelles. Des évolutions qui, rappelons-le, traduiront une meilleure reconnaissance des salarié-e-s en insertion et favoriseront le développement du dialogue social, dans une perspective de participation des personnes accompagnées, valeur fondamentale des réseaux COORACE, Emmaüs France et FNARS. A noter que la DGEFP a confirmé que l exclusion de certains contrats des effectifs étant contraire au droit européen, la France risquait, très prochainement, de devoir supprimer toutes ces exclusions. En revanche, à ce jour, contrairement au CUI-CAE, le CDDI n est pas éligible aux périodes de professionnalisation, de plus en plus essentielles dans le cadre des parcours d insertion. C est pourquoi COORACE, Emmaüs France et la FNARS souhaitent que le passage à un CDDI entraîne une amélioration de ce même CDDI, en le rendant éligible aux périodes de professionnalisation. Ce point doit générer une modification du code du travail ne posant aucun problème technique ou politique à notre connaissance. Enfin, le taux de cotisation pour les accidents du travail, fixé forfaitairement à 1.5 % pour les CUI-CAE des ACI, devra faire l objet d un arrêté pour être applicable aux CDDI en ACI. Voir également sur le passage au CDDI, la compensation des pertes d exonérations pour les ACI (point 6) 4
Quid de la spécificité ACI? La différence ACI/ EI subsiste Les ACI quitteront le couple contrat aidé/aide à l accompagnement qui constitue les financements Etat aujourd hui (avec une part de cofinancement «obligatoire» des conseils généraux sur les contrats aidés des bénéficiaires du RSA). Ils seront financés désormais sur le même mécanisme que les EI. Cependant, la différence entre l ACI et l EI, qui réside principalement dans la différence des personnes accompagnées (plus en difficulté en ACI) et dans le type d activités mises en œuvre (plus souvent marchandes et concurrentielles en EI), demeure. Cette différence s explique en effet par le montant de financement public, qui permet de recruter en ACI des personnes moins «productives» à court terme et par la règlementation du dispositif, qui encadre l activité économique de la structure. Le fait que les salariés en insertion soient en contrat aidé n intervient pas ici ; le contrat d accompagnement dans l emploi peut certes être perçu comme valorisation de l identité associative d un ACI, mais la définition même de l ACI dans le code du travail limite la liste des structures pouvant porter le dispositif, écartant les acteurs privés lucratifs, et reconnaît ainsi l utilité sociale de l ACI. La réforme ne remet pas cela en cause, continuant d accorder significativement plus d aide à un ACI qu à une EI (voir les montants plus loin) et ne faisant évoluer, ni la règle du plafond des 30% (avec toujours les dérogations possibles jusqu à 50%), ni les conditions de pratique de l activité économique de l ACI définies depuis 2005 (quel faisceau d indices pour déterminer s il effectue une concurrence déloyale ou pas ), ni l identité des opérateurs pouvant porter un ACI. La réforme simplifie donc un mécanisme de financement tout en reconnaissant l apport spécifique des différents types de structures ; elle ne participe pas d une fusion ACI/EI. 2- LES MONTANTS DE L AIDE AU POSTE 2-1 La mesure Les montants de la partie socle seront les suivants incluant un taux moyen de modulation de 5 % des montants totaux : Entreprises d insertion : 10 500 (10 000 de socle et 500 de modulation) Entreprises de travail temporaire d insertion : 4 463 Ateliers et chantiers d insertion : 20 160 (19 200 de socle et 960 de modulation) Associations intermédiaires : 1 365 (1 300 de socle et 65 de modulation) Les montants de la partie modulable pouvant représenter jusqu à 10 % du montant socle seront définis comme indiqué ci-dessus selon des critères simples, opérationnels et peu nombreux axés sur les publics l effort d insertion les résultats NB : l avis officiel du CNIAE mentionne un montant d aide socle pour les ACI de 18 700, tandis que le montant annoncé par le Premier Ministre aboutit à un montant socle de 19 200. Cette différence est due à la correction d une erreur de calcul. La négociation pour parvenir à 18 700 partait d une base proposée par l Etat qui n incluait pas la revalorisation du SMIC et s appuyait sur le perçu en 2012 par les ACI, avec donc le taux d absentéisme moyen des salariés en insertion au lieu d une hypothèse d occupation complète du poste. Les réseaux ont partagé cette analyse avec l Etat, qui a rectifié le calcul, aboutissant à 19 200 d aide socle pour 2014. 5
2-2 Pourquoi avoir soutenu cette mesure Ou les montants déterminés sont-ils favorables aux structures du secteur? Le secteur se voit ici globalement alloué un budget additionnel de près de 20 millions d euros. Comparatif avant la réforme / après la réforme des montants «socle» par type d entreprise conventionnée : Type d entreprise Avant la réforme Après en moyenne EI 9 681 10 500 ETTI 4 250 4 463 ACI en moyenne 18 571 aujourd hui (soit 17 792 au titre des CUI- CAE et 779 au titre de l aide à l accompagnement Etat). Quant aux exonérations CUI-CAE, estimées à 1 800, elles seront être conservées ou compensées (voir point 6) 20 160 AI en moyenne 907 aujourd hui d aide à l accompagnement ; Quant aux exonérations spécifiques AI, elles seront conservées ou compensées (voir point 6) 1 365 La marge de manœuvre supplémentaire ainsi octroyée aux structures dans un contexte économique extrêmement défavorable est, pour COORACE, Emmaüs France et la FNARS, le signe d une reconnaissance par l Etat de de l importance des structures de l IAE. 2-3 Questions / réponses Quelles structures pourraient ne pas s y retrouver avec ce nouveau système? Pour les AI et les ACI, le calcul des augmentations obtenues est réalisée par rapport à des moyennes nationales. Pour les ACI : les pratiques diverses d utilisation de l aide à l accompagnement et le montant des enveloppes départementales font que certaines structures ACI perçoivent aujourd hui plus de 779 par poste au titre de l aide à l accompagnement. Ces structures-là seraient perdantes si elles perçoivent bien ce montant sur l ensemble de leurs postes et ne sont pas pénalisées par le plafonnement des 15 000 ou 3 x 15 000. En revanche, l ensemble des structures percevant moins de 779 ou subissant les plafonds actuels seraient gagnantes. Pour les AI : les AI qui totalisent un faible nombre d ETP et qui, pour autant, touchaient un montant important d aide au titre de l'accompagnement et du suivi professionnels de l'ensemble des personnes mises à disposition (indépendamment du nombre d ETP) pourraient y perdre. Inversement, les AI qui atteignaient le plafond des 30 000 de cette aide à l accompagnement mais totalisant un grand nombre d ETP ne se verront plus limiter dans leur projet. Enfin, toutes les AI qui en moyenne bénéficiaient d un montant moyen par ETP inférieur à 907 seront largement gagnantes. Des tests seront réalisés pour évaluer l incidence de la réforme et voir comment lisser la situation, sachant qu en année 2 (2015 donc), le montant de l aide socle sera indexée sur le niveau du SMIC. 6
3- LE MAINTIEN DU FINANCEMENT PAR LES CONSEILS GENERAUX ET L ABSENCE D IMPACT MECANIQUE DE LA REFORME SUR LES AUTRES FINANCEURS PUBLICS Le seul impact direct de la réforme sur les financeurs publics concerne les conseils généraux, qui cofinancent aujourd hui les CUI-CAE des bénéficiaires RSA. Ce cofinancement est «automatique», dans le sens où la structure n a pas à rechercher l aide et voit le montant garanti, l Etat et le conseil général contractualisant sur le montant et surtout sur le volume de contrats cofinancés. COORACE, Emmaüs France et la FNARS ont rappelé ce mécanisme lors des réunions de travail, insistant sur la nécessité de le préserver dans le cadre de la future réforme. Ce point a été rappelé et acté lors du CNIAE du 17 juillet et validé par le Premier Ministre le 31 juillet. Les autres cofinancements, y compris celui accordé sous forme de subvention par les conseils généraux, peuvent se rajouter à cette aide selon la forme et les montants voulus par les collectivités publiques, conformément au principe de libre administration dont elles jouissent. Vontelles se désengager? Rien n empêche aujourd hui une collectivité de se désengager financièrement de l IAE, ce phénomène s observant déjà. La réforme ne va donc pas fragiliser ce système. Avec la "conférence des financeurs", actée dans son principe, la réforme pourrait au contraire offrir un argument favorable au financement des SIAE, en simplifiant l ensemble du secteur, en apportant une meilleure lisibilité pluriannuelle des engagements de chacun et en posant des critères partagés de modulation. Quoi qu il en soit les moyens d'action de l'iae dépendront toujours d une position politique de la part de financeurs publics, quelle que soit la mécanique promue par la réforme. 4- LA MISE EN PLACE D UN CONVENTIONNEMENT PLURIANNUEL et LE MODE DE CALCUL DE LA SUBVENTION «N-1» Le mécanisme retenu dans les travaux du CNIAE devrait coupler un conventionnement pluriannuel avec l idée de calculer les montants de subvention de l année N en partant de la situation constatée en année N-1, et non pas l idée d un solde de subvention versé en fin d année sur la base des pratiques observées durant ce même exercice. Par ailleurs, comme indiqué ci-dessus (voir II), la partie modulable devrait être équivalente au maximum à 10% du socle et en moyenne à 5% du socle. Ainsi, le montant total de l aide au poste sera en moyenne égal à «aide socle x 1,05». Le poids de la modulation dans l aide au poste est minoritaire et donc raisonnable pour assurer la visibilité recherchée. 5- MODULATION : DES CRITERES OBJECTIFS MAIS UNE ADAPTATION AU TERRITOIRE 5-1 La mesure La réforme complète les quelques indicateurs nationaux objectifs par des indicateurs plus qualitatifs qu il reviendra d apprécier localement, le poids de l ensemble et les objectifs à atteindre (sur l emploi surtout) devant être déterminés collectivement en conseil départemental de l IAE. 7
5-2 Pourquoi avoir soutenu cette mesure A ce jour, le financement de l aide à l accompagnement est parfois attribué sans règle claire, laissant parfois imaginer que les dialogues de gestion aboutissent à des phénomènes d injustice, avec des structures moins soutenues que d autres réalisant pourtant le même travail d insertion. A la demande des réseaux COORACE, Emmaüs France et FNARS, un équilibre a été recherché entre un cadrage national, avec des critères définis nationalement permettant de prévenir les risques de dérive et une adaptation au territoire, tous les territoires n ayant pas les mêmes besoins, les mêmes enjeux et ne présentant pas les mêmes opportunités. Si le système ne peut supprimer la dimension «arbitraire» de certaines décisions, le cadre imaginé essaie néanmoins de la limiter tout en permettant une gouvernance locale réelle de l IAE, renouvelée, basée sur la volonté des acteurs, la transparence et la confiance. Ceci répond à une nécessité pour mieux répondre aux besoins des personnes et relier réellement le secteur à son territoire. 6- LA NON REMISE EN CAUSE DES EXONERATIONS DIVERSES DONT LES STRUCTURES BENEFICIENT ACTUELLEMENT Les CUI-CAE bénéficient d exonérations importantes de cotisations sociales, dont ne bénéficient pas les CDDI. Les membres du CNIAE ont pris en compte ce paramètre pour que le changement de contrat ne soit en définitive pas pénalisant budgétairement pour les ACI. Les exonérations spécifiques au CUI-CAE seront, soit maintenues pour les ACI, soit compensées par une bonification du montant de l aide socle équivalente au différentiel existant entre ces exonérations et les exonérations de droit commun sur les bas salaires (exonérations «Fillon»). Pour les AI les exonérations actuelles applicables dans la limite de 750 heures seront de la même manière soit maintenues, soit compensées. COORACE, Emmaüs France et la FNARS ont eu l occasion de se féliciter de la qualité des travaux menés par la présidente du CNIAE et le ministère du Travail, de l Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social. Les travaux ont été l occasion d échanges nombreux, placés sous le signe de l ouverture et de la recherche d un consensus entre acteurs. Le contenu de la réforme présentée ci-dessus correspond à nos attentes et présente un budget global de l IAE en hausse de près de 20 M, répartis entre les différents types de SIAE. Le montant de l aide pour les ACI a ainsi été porté à 20 160 sur notre demande quand la proposition initiale s élevait à 18 000. De même le montant pour les AI a été porté à notre demande à 1 365 pour 1000 au départ. Dans le contexte budgétaire actuel, cet effort est à saluer. Ainsi, COORACE, Emmaüs France et la FNARS seront pleinement favorable à la réforme du financement de l IAE si les conditions suivantes sont réunies : Que les montants soient repris dans la loi de finances, leur indexation sur le SMIC également et donc que les décisions gouvernementales ne soient pas remises en cause à la baisse par les discussions parlementaires. Que le CDDI ouvre droit à la période de professionnalisation au même titre que le CUI-CAE aujourd hui. Que les 10M affectés en plus au secteur pour 2013 et non dépensés actuellement soient affectés principalement à la consolidation des structures, via le FDI, et ce dès 2013. Les semaines à venir permettront de travailler sur d autres effets indirects de la réforme et sur la gestion de la transition, notamment pour les personnes en CUI-CAE en 2014. 8