Centre Interaméricain des Administrations Fiscales CIAT CONFÉRENCE TECHNIQUE CIAT

Centre Interaméricain des Administrations Fiscales CIAT CONFÉRENCE TECHNIQUE CIAT LE RECOUVREMENT ADMINISTRATIF COMME MECANISME EFFECTIF D AUGMENTATION DES RECETTES FISCALES Subtema 1.1 COMPETENCES POUR LE RECOUVREMENT ADMINISTRATIF AMIABLE ET FORCE: LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES, LA PORTEE, LES AVANTAGES ET INCONVENIENTS DIRECTION GENERALE DES FINANCES PUBLIQUES (DGFIP) France Lisbonne, Portugal 24-27 octobre

Introduction Le recouvrement administratif amiable et forcé représente des enjeux importants et constitue à l évidence un facteur essentiel pour l amélioration de l efficacité de l administration fiscale. Les mesures mises en œuvre dans ce cadre poursuivent trois finalités: une finalité dissuasive qui vise, par une action cohérente et harmonieuse de l administration sur l ensemble du territoire, à améliorer le civisme fiscal ; l Etat ; une finalité budgétaire qui consiste à faire recouvrer le maximum de créances de une finalité répressive qui a pour objectif, à défaut de perspective de recouvrement, de faire cesser l activité du redevable pour arrêter le creusement du passif fiscal. L assignation en liquidation judiciaire est une illustration de cette finalité. Pour la France, et dans un contexte de profonde réforme (fusion de l ex-direction générale des impôts et l ex-direction générale de la comptabilité publique), la prise en compte de cette priorité a conduit à l élaboration d une stratégie de recouvrement et l harmonisation des procédures se traduisant par des évolutions juridiques, organisationnelles et informatiques. Au-delà de la présentation de cette expérience très actuelle portant à la fois sur les structures administratives, les procédures et les outils mis en œuvre, mon intervention visera à évaluer les résultats et à esquisser quelques marges de progression. I. Une stratégie de politique de recouvrement qui intègre un dispositif formalisé et développé de recouvrement amiable. A Recouvrer au plus près de la défaillance de paiement. Deux mots d ordre doivent guider l action des services administratifs chargés du recouvrement: la réactivité et la pugnacité. La défaillance de paiement doit être traitée très rapidement: plus les actions sont engagées dès le constat de la défaillance, plus les perspectives de recouvrement sont fortes. La détermination vise surtout le recouvrement forcé et démontre la volonté et la capacité d engager des poursuites à l encontre de contribuables difficiles. A.1 Un examen de la typologie des créances et une analyse des dossiers effectuée à l aide des outils de requêtage (applications informatiques SIRIUS-Rec et MIRIAM) doivent permettre de classer les contribuables et d évaluer les risques de recouvrement. 2

Cette démarche vise à assurer une meilleure adaptation des mesures à prendre par rapport au comportement et à la situation du redevable. Elle peut être schématisée de la façon suivante: Principe d action Phase 1 : analyse et segmentation Constat de la défaillance de paiement Réactivité / pugnacité Caractéristiques des contribuables / de la créance / risque ou complexité associés au recouvrement Phase 2 : mise en œuvre d approches spécifiques Approche amiable Utilisation d actions «de masse» Utilisation d actions «lourdes» A titre d exemple, en fonction des éléments locaux et du risque évalué, la stratégie peut être déclinée de la manière suivante: - Une approche amiable avec une relance progressive (téléphonique, courrier ou lettre de rappel, visite sur place ) sera privilégiée notamment pour les primo-défaillants: particuliers ou professionnels qui rencontrent des difficultés conjoncturelles, afin de les inciter à régler leur dette au plus vite et pour leur proposer la conclusion d un plan de règlement tenant compte de leurs capacités financières. - Un engagement des actions dites de «masse» après un délai de 30 jours de l envoi d une mise en demeure (actions qui ne nécessitent pas l intervention du juge pour les engager ATD, saisies mobilières ) à l égard de reliquataires habituels ou lorsque la procédure amiable s est avérée infructueuse. - Un engagement d actions lourdes dont l utilisation nécessite l intervention du juge (saisie immobilière, action paulienne, mise en cause de dirigeant ) dans les cas graves: fraude caractérisée, organisation de son insolvabilité, reliquataire chronique Ainsi, il apparaît souhaitable de pouvoir procéder à un examen précoce des dossiers pour que les services administratifs compétents puissent mettre en œuvre les dispositifs juridiques adaptés en fonction de la nature de la créance à recouvrer (exemple contrôle fiscal externe) ou du comportement du redevable (primo-défaillant ou reliquataire chronique). 3

A.2 Le recouvrement administratif amiable: un dispositif réglementé et efficace qui s est développé. Définition et modalités: - Le recouvrement amiable ou incitatif est l action administrative qui précède la mise en œuvre d une procédure d exécution forcée. Dans sa partie amiable, le recouvrement de l impôt, qu il s agisse des particuliers ou des professionnels, obéit principalement à une logique de relation usager et est largement indissociable du processus déclaratif d assiette. Moderniser la relation avec les contribuables signifie aussi tenir davantage compte de leurs contraintes. Auparavant, l administration relançait les contribuables défaillants tard et fort, en passant immédiatement à des démarches de redressement ou de mise en demeure. Cette démarche est apparue inefficace car trop tardive et elle contribuait à créer avec l usager un climat hostile, contraire in fine au civisme fiscal. La politique de relance a été totalement revue. - La prise de contact doit être privilégiée, notamment à l égard des primodéfaillants, car elle constitue une étape essentielle du recouvrement. Cependant, pour être efficace, elle doit s exercer au plus près du constat de la défaillance c'est-à-dire: - En cas de non paiement à la date limite de paiement ou de non dépôt d une déclaration ou de paiement partiel à l appui de la déclaration; - dès la prise en charge en cas de contrôle fiscal externe, de contrôle sur pièces ou de taxation d office; - dès la constatation d une échéance de plan impayée. Elle peut consister en l envoi de courriels, d une lettre de relance, d un contact téléphonique ou en la prise d un rendez-vous. Il s agit pour l administration de se montrer persuasive et d inviter le redevable à rencontrer le service pour évoquer avec lui les raisons de cette défaillance et y remédier. Cette prise de contact qui a lieu dès l automne pour les particuliers débouche généralement sur la conclusion d un plan de règlement; Pour les professionnels qui ont des échéances encore plus fréquentes mensuelles ou trimestrielles, il convient d être encore plus réactif. Les services contactent par téléphone ou courriels, les entreprises qui n ont pas déclaré ou payé à temps dans les jours qui suivent l échéance. Cette démarche est très appréciée notamment de petites entreprises car souvent l absence de paiement est la conséquence d un simple oubli. S il s agit de difficultés financières, des plans de règlement sont systématiquement proposés. Ce dispositif a été particulièrement efficace en 2009 lors de la crise financière et du plan de soutien aux entreprises. Dans ce cadre, 52.000 plans de règlement ont été accordés pour un montant de 718 millions d euros avec remise de pénalités correspondantes. 4

B - Un nouveau schéma de relance formalisé des défaillants est mis en œuvre à compter du 1 er octobre 2011. Il s inscrit dans le cadre de la réforme et dans une démarche d harmonisation des procédures, des imprimés et des délais entre les impôts des particuliers et les impôts des professionnels. Au-delà des nombreux contacts déjà cités, deux procédures ont ainsi été définies par la loi: - une relance progressive: envoi d une lettre de relance suivi d une mise en demeure de payer ; - une relance directe: envoi d une mise en demeure de payer, sans envoi préalable d une lettre de relance. L objectif est de donner de la souplesse dans la manière dont le comptable public souhaite relancer le redevable défaillant en fonction de sa situation et de son comportement fiscal. C Les résultats obtenus dans le cadre du recouvrement amiable sont significatifs et témoignent d actions concrètes importantes. Trois indicateurs permettent de mesurer l efficacité de l action en recouvrement: - Taux de paiement à l échéance: (à titre d exemple 93,7 % pour le recouvrement des impôts des particuliers au titre de 2010) - Taux de paiement au basculement: mesure les recouvrements à l issue de la phase pré-contentieuse. La différence entre le taux au basculement et le taux à l échéance mesure notamment l efficacité des actions du recouvrement amiable et notamment des lettres de relance. Il s établit au titre de 2010 à 96,92 % pour les particuliers et le gain s élève donc à + 3,22 % par rapport au taux de recouvrement à l échéance. - Le taux brut de recouvrement qui permet de mesurer l efficacité du recouvrement en rapportant les recettes effectives et d ordre en principal sur les prises en charge en principal des impôts. Le résultat 2010 pour le recouvrement des impôts des particuliers s élève à +98,79% soit un taux particulièrement élevé qui traduit l importance des actions et des moyens déployés dans les phases de recouvrement amiable et forcé. 5

II. La réforme réalisée, portant création de la Direction générale des finances publiques le 4 avril 2008, s est accompagnée d une nouvelle organisation et de nouveaux services permettant une plus grande mutualisation des informations fiscales et une meilleure synergie entre l assiette, le contrôle et le recouvrement. La création de la direction générale des finances publiques issue de la fusion de la Direction générale des impôts (DGI) et de la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et la mise en place des directions régionales et départementales des finances publiques ont profondément modifié le contexte d exercice de la mission du recouvrement des produits fiscaux qui se trouve désormais placée au sein du pôle gestion fiscale et confiée à des services préexistants, les SIE et les trésoreries, mais également à de nouveaux services, les services des impôts des particuliers (SIP) et les pôles de recouvrement spécialisés (PRS). Le principal objectif de cette réforme a été d améliorer le service rendu aux usagers. Avant la création de la DGFIP, le particulier devait s adresser à plusieurs services, selon la nature de sa question: les questions d assiette étaient traitées dans les centres des impôts et les questions de recouvrement dans les trésoreries. Ce cloisonnement des compétences, pas toujours bien assimilé par le public, était souvent synonyme de déplacements inutiles et de perte de temps. En outre, les relations professionnelles entre services relevant de deux Directions générales étaient limitées et très disparates. Grâce à la fusion et la mise en place du guichet fiscal unique, l ensemble des compétences fiscales est désormais regroupé sur un seul lieu: le centre des finances publiques. L ensemble des démarches (assiette et recouvrement) concernant les impôts et notamment des particuliers, sont aujourd hui effectuées sur un même lieu. Ce guichet fiscal unique prend deux formes: dans les villes où existait un centre des impôts, un service des impôts des particuliers (SIP), compétent à la fois en matière d assiette et de recouvrement, se met en place. De plus, sur tout le territoire dans tous les centres des finances publiques (nouvelle appellation générique de la DGFIP ouverts au public) chargés d une mission fiscale, un «accueil fiscal de proximité» est offert aux usagers et leur assure la prise en compte de l essentiel de leurs demandes en une seule démarche, sans déplacement supplémentaire. Par ailleurs, le service des impôts des entreprises (SIE) traite toutes les demandes des professionnels. 6

Le guichet fiscal unique, véritable symbole de la réforme a largement contribué à: - simplifier les démarches des usagers; - mutualiser l information sur l ensemble des éléments fiscaux d un contribuable; - rapprocher les agents exerçant des fonctions d assiette et de recouvrement et créer des synergies. Force est de reconnaître que malgré tous les efforts organisationnels et les progrès informatiques, la Direction générale des impôts et la Direction générale de la comptabilité publique ne pouvaient pas surmonter le grave inconvénient d origine pour les usagers de l administration du partage de l assiette et du recouvrement des impôts sur rôle entre deux directions distinctes. Ces deux directions avaient développé des outils d échanges notamment dans la recherche du renseignement (applicatifs informatiques) pour surmonter cette césure mais ils ne constituaient que des rustines pour le système. Cette réforme des structures administratives a favorisé le développement du recouvrement administratif amiable car celui-ci est en effet indissociable du processus déclaratif d assiette pour les impôts auto-liquidés et en constitue le prolongement direct pour les impôts sur rôle. S agissant du recouvrement forcé, la création des pôles de recouvrement spécialisé (PRS, un service par département) : un service par département a eu pour principal objectif d améliorer le taux de recouvrement des créances fiscales complexes et des créances prises en charge suite à contrôle fiscal. La mission de recouvrement forcé des impôts des particuliers et des professionnels met en œuvre des procédures qui demandent une grande technicité, du savoir faire et un investissement fonctionnel. L amélioration du recouvrement des créances issue du contrôle fiscal est une orientation forte de la Direction eu égard aux difficultés rencontrées (taux de l ordre de 45 % par rapport aux prises en charge). Elle exige une collaboration forte entre les services de contrôle et de recouvrement et une détection le plus en amont possible des dossiers pour lesquels les risques de recouvrement sont élevés. Ces liaisons sont naturellement favorisées par la mise en place du pôle de recouvrement spécialisé (PRS) qui constitue l interlocuteur privilégié des services de contrôle. Les informations recueillies doivent permettre de: - connaître la composition et la valeur des éléments du patrimoine ou des actifs du débiteur ; - choisir la mesure conservatoire appropriée (stratégie) pour éviter de pénaliser l activité du débiteur; - mettre en œuvre ces mesures. 7

III. Le recouvrement forcé: un enjeu important qui nécessite des pouvoirs particuliers et mobilise d importants moyens humains et informatiques au sein de structures administratives spécifiques. A Un enjeu important. En matière fiscale, les restes à recouvrer consécutifs à une défaillance de paiement représentent environ 2 % des recouvrements attendus. Au 31 décembre 2010, le montant des restes à recouvrer bruts est de 19,3 Mds d euros pour les impôts des particuliers et des professionnels. Au-delà de ces enjeux financiers, le recouvrement forcé est emblématique de la capacité à agir sur des créances complexes et des contribuables peu coopératifs. A ce titre, il constitue par son caractère d exemplarité, un instrument de consolidation du civisme fiscal et un élément constitutif de la justice fiscale. B Un pilotage spécifique et une mobilisation importante. Communes à tous les impôts, les procédures de recouvrement forcé présentent une sensibilité toute particulière, compte tenu de leur caractère contraignant. Elles s adressent à une population qui justifie d un suivi et d un traitement particulier. Leur mise en œuvre est de la compétence et de la responsabilité de chaque comptable à la tête d un pôle de recouvrement spécialisé (PRS) du service des impôts des entreprises (SIE) et du service des impôts des particuliers (SIP). Au sein de chaque direction départementale des finances publiques a été mise en place une équipe dédiée chargée du pilotage et de la mise en œuvre de la politique de recouvrement forcé des impôts des particuliers et des professionnels du département, contribuant ainsi à harmoniser les règles de traitement des dossiers et à améliorer la qualité des travaux. Eu égard à sa compétence et à ses connaissances en matière de recouvrement forcé, cette équipe dédiée apporte un soutien juridique et technique au postes comptables et une assistance dans l engagement d actions lourdes. Elle assure en outre, le suivi des cotes irrécouvrables et le traitement du contentieux du recouvrement. La mission du recouvrement forcé mobilise d importants moyens humains et informatiques. Environ 730 agents dans les pôles de recouvrement spécialisés près de 400 agents dans les équipes dédiés des directions départementales sans compter les agents dans les SIE les SIP et les trésoriers qui effectuent également du recouvrement forcé. 8

C Des compétences étendues comportant certaines procédures «existantes de droit commun». Dans le cadre de l expérience française et s agissant du recouvrement forcé, il convient de distinguer l utilisation: 1) d actions de «masse»: il s agit des actions simples à utiliser car ne nécessitant pas l intervention du juge pour les engager et qui permettent de recouvrer les créances rapidement et à moindre frais pour l administration. L avis à tiers détenteur, qui ne génère aucun frais à la charge du Trésor, constitue une procédure de recouvrement forcé très utilisée (5 millions en 2009) et particulièrement efficace. Il est mis en œuvre dès la connaissance des comptes bancaires (application informatique FICOBA) ou de tiers détenteurs en relation d affaires avec le débiteur tels que les clients, les notaires, les séquestres, les locataires mais également les employeurs. Toutefois, le recours trop systématique à cette poursuite «exorbitante de droit commun» pourrait être de nature à la fragiliser sur un plan juridique et politique et à affecter la crédibilité de mon administration. Dès lors, elle doit être utilisée avec discernement et ne doit pas se traduire par un envoi massif d avis pour un même débiteur et sur des périodes très rapprochées. L optimisation de son utilisation repose notamment sur un ciblage fondé sur la connaissance de la période où les tiers détenteurs sont susceptibles de disposer de fonds pour le compte de débiteur. L annotation systématique du résultat des avis à tiers détenteur dans les applications (MIRIAM et RAR) permet d apprécier l impact et l efficacité de la procédure sur chaque redevable. Les saisies mobilières. Parmi les voies d exécution prévues par la loi du 9 juillet 1991, la saisie vente de meubles corporels demeure la procédure la plus utilisée. Cependant, il convient de s interroger sur le recours massif à cette procédure coûteuse (frais avancés par le Trésor avec un fort risque de non remboursement du débiteur), dont un nombre dérisoire aboutit à la vente effective des biens saisis (sur 408.000 saisies mobilières réalisées en 2009, seulement 1 % suivies de la vente effective des objets saisis). Force est de reconnaître, toutefois, que le simple engagement de cette procédure se traduit par la réaction du débiteur et l obtention d une modalité alternative de recouvrement. 9

L amélioration de la qualité et de l efficacité de cette procédure de saisie, repose également sur la recherche de renseignements par le service (immobilisations corporelles portées au bilan, droit de communication ), qui pourront être communiqués aux huissiers pour les orienter dans leur intervention. 2) D actions dites «lourdes» : il s agit d actions qui supposent pour leur mise en œuvre, de requérir l autorisation du juge et dont l engagement peut avoir des conséquences importantes sur l activité du débiteur ou sa situation personnelle (exemple la saisie immobilière). La mise en cause de la responsabilité des dirigeants prévue par l article L.267 du livre des procédures fiscales vise à obtenir la condamnation du dirigeant au paiement solidaire des impositions dues par une personne morale. Il est rappelé que le comptable qui engage l action doit: - démontrer le caractère grave et répété du non respect des obligations fiscales ou l existence de manœuvres frauduleuses ; - faire état des diligences accomplies par l administration pour recouvrer l impôt dû tant au niveau de l assiette que du recouvrement ; - établir le lien entre les inobservations rencontrées et les diligences effectuées aboutissant à la constatation d une impossibilité de recouvrement. La saisie immobilière de la résidence principale du débiteur. L assignation en liquidation judiciaire. L action paulienne (action en reconstitution de patrimoine). 3) Les garanties. L ensemble de ces actions, amiables, de «masse», «lourdes» doit être complété, en tant que de besoin, de la prise de garanties éventuelles. Ces dernières peuvent également être utilisées en prévision de difficultés à venir. L hypothèque légale. Les comptables disposent de l hypothèque légale du Trésor pour le recouvrement: - des impositions de toute nature et amendes fiscales (art. 1929 ter du code général des impôts) ; - de certains droits de mutation à titre gratuit (articles 1929-2 1929-3 du CGI). 10

L hypothèque légale ne porte que sur des droits immobiliers et la garantie est constituée par la valeur du bien. Le comptable doit donc s assurer de la consistance du patrimoine préalablement à l inscription de l hypothèque en consultant les applications informatiques (ADONIS, BNDP, SYNCOFI et FIDJI). La caution. La caution présente un triple avantage: la rapidité, la gratuité pour le souscripteur et le choix dans l engagement des poursuites en cas de défaillance du débiteur principal. La démarche de modernisation conduite avec la mise en œuvre de la réforme, l application par les services chargés du recouvrement des différents dispositifs juridiques dans le cadre du recouvrement amiable et forcé et de la stratégie fixée, ont eu des effets positifs sur le civisme des particuliers et des professionnels. Ainsi le taux de paiement des impôts sur rôle (particuliers, est passé de 97,6 % à 98,5 %). Le taux de paiement spontané des impôts auto-liquidés (professionnels) est resté plus stable mais il était déjà à un niveau élevé autour de 98 %. Il a bien résisté en 2009 dans un contexte économique très défavorable avec la crise que traversaient les entreprises. Il faut souligner toutefois que l allure des courbes montre que cette amélioration ne peut être infinie et on peut constater de manière empirique qu une fois le niveau de 98 % passé, il devient de plus en plus difficile de progresser significativement. D Quelques marges de progression. Un bon recouvrement n est pas celui qui multiplie les actes, mais celui qui est engagé de façon opportune. Il convient de veiller à ne pas enchaîner et empiler des procédures qui n auraient pour seul objectif que l interruption de la prescription. Proportionner le choix de la procédure envisagée au montant de la créance. A cette fin, des seuils d engagement des poursuites ont été fixés dans le cadre des travaux de réingénierie des procédures de recouvrement car dans certains cas on observe que les frais s annoncent supérieurs aux montants de la créance à recouvrer. Optimiser la nécessaire coordination et collaboration entre les services notamment ceux chargés du recouvrement mais aussi avec les services de contrôle fiscal. Le taux de recouvrement des créances issues du contrôle fiscal doit être amélioré (46 % en 2010). Assurer un bon suivi des affaires contentieuses. Ce contentieux qui regroupe l ensemble des contestations d un redevable à l encontre des poursuites engagées par l administration, constitue le dernier élément de la chaîne du recouvrement forcé et les décisions rendues en la matière par les différentes juridictions sont un indicateur de la pertinence et la qualité des actions engagées. Force est de reconnaître que le contentieux 11

du recouvrement est peu important et les décisions judiciaires sont majoritairement favorables à l administration (61 % en première instance, 65 % en appel mais cette situation peut encore être améliorée). * * * En France, il n y a pas eu d expérience d externalisation dans le traitement du recouvrement amiable et du recouvrement forcé. Plusieurs raisons justifient cette option: - la confidentialité de l information à l égard des tiers dans un domaine très sensible avec des conséquences très importantes portant sur la vie privée des contribuables ou la pérennité d une activité; - les liaisons indispensables entre l assiette, le contrôle et le recouvrement qui impliquent de mettre en place des applications informatiques lourdes et partagées; - les résultats obtenus (plus de 98 % de taux de recouvrement) et un contentieux qui se caractérise par un volume peu important et des décisions du Juge très majoritairement favorables à l administration. - une politique intégrant tous les aspects de la fiscalité à l égard des usagers. A la différence du civisme fiscal «classique» fondé uniquement sur la confiance du contribuable dans le processus politique de décision fiscale, le «nouveau civisme fiscal» suppose en sus des rapports de confiance mutuelle entre les contribuables et l administration. Il en résulte un déplacement du consentement de l impôt du cadre politique vers le cadre administratif. Autrement dit, le consentement de l impôt ne se joue plus seulement au Parlement, mais aussi et pour beaucoup, au niveau de la pratique administrative. C est ainsi que l administration fiscale, en France, la Direction générale des finances publiques (DGFIP), devient peu ou prou le vecteur clef de l acceptation de l impôt et qu un léger glissement de sens semble ainsi s opérer, le civisme fiscal prenant une dimension plus administrative et gestionnaire que politique. Cette conception a d ailleurs conduit certains pays, comme le Canada ou la Grande Bretagne, à créer des agences fiscales. Il s agit de structures relativement autonomes dans leur gestion et complètement responsables de la réalisation de leurs objectifs. Elles reposent sur une culture de la responsabilité et de l évaluation des résultats en fonction d indicateurs qui déterminent l action des personnels; D autres expériences fondées sur l externalisation peuvent, toutefois, aboutir à la même efficience des actions avec un coût global sensiblement moins élevé. 12