Non classifié SAH/REFA(2000)2 Club du sahel OLIS : 09-Aug-2000 Organisation de Coopération et de Développement Economiques Dist. : 10-Aug-2000 Or. Fra. CLUB DU SAHEL SAH/REFA(2000)2 Or. Fra. Non classifié Réforme de l'aide LA COMPTABILISATION DES FLUX D'AIDE AU MALI Synthèse par Jean-David Naudet 94283 Document complet disponible sur OLIS dans son format d origine Complete document available on OLIS in its original format
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TABLE DES MATIÈRES /$&2037$%,/,6$7,21'(6)/8;' $,'($80$/, $3(5d80$&52e&2120,48('(/$&2037$%,/,6$7,21'(/ $,'( 352&e'85(6&<&/('(6$&7,216(7&2037$%,/,6$7,21'(/ $,'( '(6&,5&8,76'(&2037$%,/,6$7,21',))e5(1763285',))e5(1767<3(6' $,'( 2Ô(7&200(17&2037$%,/,6(5/ $,'(48(67,2167(&+1,48(6 'pshqvhexgjpwdluhhwgpshqvhsxeoltxh / REVROHVFHQFHGXV\VWqPH37,%6, 9DORULVDWLRQORFDOHGHVIOX[G DLGH 2Ô(7&200(17&2037$%,/,6(5/ $,'(48(67,216,167,787,211(//(6 /HVSUpDODEOHV $PpOLRUHUO H[LVWDQW $OOHUYHUVGHUpIRUPHVSOXVDPELWLHXVHV 3
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/DFRPSWDELOLVDWLRQGHVIOX[G DLGHDX0DOL Synthèse Aperçu macro-économique de la comptabilisation de l aide L aide déclarée par les donateurs en faveur du Mali se monte ces dernières années à environ 15% à 20% du PIB. Cette somme importante recouvre des éléments diversifiés et doit être comptabilisée de diverses manières selon la nature des flux concernés. Le graphique ci-dessous reprend, pour l année 1998, les montants d aide (hors traitement de la dette) déclarés par les donateurs, selon les différentes sources, et les montants comptabilisés par les principaux instruments comptables ou statistiques nationaux. 0LOOLDUGVGH)&)$ &RPSWDELOLVDWLRQGHVIOX[GDLGH $3'ÃHVWLPpHÃV\QWKqVHÃGHVÃGLIIpUHQWHV VRXUFHV $3'ÃEUXWHÃVRXUFHÃ&$' 'pfdlvãgrqdwhxuvãvrxufhã318'ã )LQDQFHPHQWÃH[WpULHXUÃ%XGJHW GLQYHVWLVVHPHQW )LQDQFHPHQWÃH[WpULHXUÃ72)( )LQDQFHPHQWÃH[WpULHXUÃGHVÃDGPLQLVWUDWLRQV SXEOLTXHVÃEDODQFHÃGHVÃSDLHPHQWV Il existe des différences de contenu qui peuvent expliquer une partie des écarts constatés (notamment le traitement de l assistance technique hors projet). Il n en reste pas moins que les comptes publics et la balance des paiements sont les seuls instruments nationaux d enregistrement des flux extérieurs (ce sont les sources reprises par la comptabilité nationale). On peut ainsi dire en première approximation qu une proportion importante des flux d aide (entre 70 milliards et 100 milliards de FCFA selon les années, soit près d un tiers) échappe à tout type de comptabilisation nationale. En fait, la situation réelle est plus préoccupante que cela, car la partie de l aide qui est en principe enregistrée, principalement au sein du budget spécial d investissement (BSI), donne en fait lieu à une comptabilisation très approximative qui n a qu un lointain rapport avec la réalité. Les tendances d évolution du financement extérieur telles que reflétées par le budget d investissement donnent un aperçu du «décalage» entre flux comptabilisés et flux réels. 5
(YROXWLRQGHVIOX[GDLGHH[WpULHXUH )LQDQFÃH[WpULHXU H[pFXWLRQÃ%6, 'pfdlv GRQDWHXUV VRXUFHÃ318' On s aperçoit ainsi qu alors que l aide stagne approximativement en FCFA courant (+6% entre 1994 et 1998) selon les déclarations des donateurs, les financements extérieurs enregistrés au titre du budget d investissement ont progressé de 60% entre 1994 et 1998. Une comparaison des déclarations des donateurs avec le budget d investissement confirme le constat d une mauvaise comptabilisation des flux d aide par le BSI. Une analyse détaillée a été réalisée sur le secteur santé en 1996. Cette année-là, les donateurs déclaraient des décaissements de 17.1 milliards pour ce secteur, au titre de 86 projets. Le BSI faisait pour sa part état d une dépense de 8.3 milliards pour un total de 29 projets. De très nombreux projets déclarés par les donateurs au PNUD ne figurent pas dans le budget d investissement. Le cas inverse existe également et certains projets enregistrés au budget d investissement ne sont pas déclarés par les donateurs au PNUD. Plus grave encore, les dépenses enregistrées au titre des projets que l on retrouve dans les deux bases de données sont dans la plupart des cas radicalement différentes, ce qui laisse à penser que les fiches de reporting des dépenses servant à alimenter le suivi de l exécution du budget d investissement fournissent très fréquemment des informations inexactes. La mauvaise comptabilisation des flux d aide entraîne un suivi incorrect de l économie malienne et notamment des erreurs importantes dans tous les principaux tableaux économiques nationaux : TOFE, balance des paiements et comptabilité nationale. L ampleur des flux ignorés, la mauvaise comptabilisation des investissements publics et les tendances erronées qui sont reportées laissent penser que les corrections à effectuer à ces différents tableaux, résultant d une bonne prise en compte de l aide extérieure, seraient très significatives. Procédures, cycle des actions et comptabilisation de l aide Le cycle de la dépense dans les actions d aide peut se découper schématiquement en trois phases : engagement, ordonnancement, exécution. Le donateur s engage avec l autorité compétente sur un programme d actions et de dépenses. Chaque dépense est ensuite décidée par un ou plusieurs ordonnateurs désignés pour chaque action. Enfin, la dépense est exécutée et justifiée par des pièces correspondantes. On peut rapidement décrire chacun de ces niveaux et les difficultés associées, compte tenu de la diversité des procédures des donateurs, avant d examiner de manière globale les échanges d information entre donateurs et autorités maliennes sur les flux d aide. Il existe une grande diversité des pratiques en matière d engagement. Cela recouvre le champ couvert par les conventions, la personnalité de l autorité partenaire, et la nature des engagements souscrits. ½ Certains bailleurs signent annuellement avec la partie malienne des accords globaux couvrant la totalité ou quasi-totalité de leurs activités (UNICEF ou Pays-Bas par exemple), d autres signent des 6
conventions différenciées pour chaque projet (banques de développement), d autres encore signent des accords globaux pour chaque cycle de programme (commissions mixtes) et des conventions par la suite pour des projets issus de ces programmes. Enfin, il semble que certaines structures mènent des actions sans conventions particulières. De plus, la plupart des donateurs ont certains instruments, parfois gérés depuis les sièges des agences, qui échappent à ces cadres formels (lignes budgétaires, lignes ONG, petits projets, projets régionaux, etc.) ½ Les partenaires des bailleurs de fonds, pour la signature des accords et conventions, ne sont pas les mêmes selon les bailleurs, même pour des accords de nature semblable. Ainsi, les conventions portant sur des dons sont le plus souvent signées avec le Ministère des Affaires Extérieures et des Maliens à l Etranger (MAEME), alors que les accords de prêts sont signés avec le Ministère de l Economie et des Finances (MEF). En ce qui concerne les conventions de projets, elles peuvent être signées avec le MEF, le MAEME, les ministères sectoriels, des entités para-étatiques ou régionales, voire des structures civiles selon les cas. ½ Le terme d engagement prend des significations différentes selon les donateurs. Pour certains, conformément à l optique projet, il s agit d un engagement contractuel pluri-annuel portant sur la garantie d un montant, associé à des actions et des objectifs. Pour d autres, ayant adopté une approche souple, il s agit d une planification indicative de dépense qui donne lieu à réorientation annuelle et même à des amendements en cours d année. Dans ce dernier cas, on n est plus dans une optique budgétaire d ouverture d une «autorisation de dépense», mais dans une logique de prévision. Cette diversité dans l étape d engagement fait qu il n existe dans aucune institution une base relativement complète des accords et conventions signés entre le Mali et ses partenaires extérieurs, qui pourrait servir d instrument pour l orientation et le suivi des flux d aide. Toutefois, cette variété n est rien en face de celle que l on retrouve dans l étape suivante d ordonnancement où de nombreux cas de figure sont possibles. Ainsi, au sein de l administration les ordonnateurs peuvent être, selon les bailleurs et les projets, le Ministre des Finances (AFD), le Ministre des Affaires Etrangères (FED), les secrétaires généraux, directeurs de CPS ou de DAF des ministères sectoriels, les directeurs régionaux des mêmes ministères ou encore les chefs de projets. Mais on trouvera également souvent des ordonnateurs en dehors de l administration dans des entreprises publiques (Manatali, Office du Niger, etc.), dans des structures ad hoc (comité de gestion de projets, cellules diverses), des collectivités territoriales ou encore dans des organisations civiles. Enfin, un certain nombre de bailleurs sont, eux-mêmes ou par l intermédiaire d un contractant privé, ordonnateurs d un certain nombre de leurs projets (GTZ, FAC, par exemple). La situation est d autant plus complexe que l on trouvera souvent plusieurs ordonnateurs pour le même projet. Il en est ainsi par exemple des projets où le bailleur est ordonnateur de certaines dépenses (assistance technique, gros matériel) tandis que la structure locale de projet occupe cette fonction pour les dépenses courantes locales. La phase d exécution de la dépense découle de la phase précédente d ordonnancement à la différence que le bailleur de fonds est souvent lui-même l exécuteur de la dépense. On trouve schématiquement trois cas. ½ La dépense est exécutée dans la procédure budgétaire de l Etat : c est essentiellement le cas de l aide budgétaire, mais partiellement celui des projets de l AFD (en ce qui concerne les dépenses locales). ½ La structure gestionnaire de projet est dotée d une régie ou d un compte d avance (Banque Mondiale, Coopération suisse, PNUD, USAID, etc.), alimenté au fur et à mesure des décaissements, qui lui permet d exécuter elle-même les dépenses (à nouveau en général seulement les dépenses locales). 7
½ Le bailleur de fonds exécute lui-même les dépenses sur requête de l ordonnateur (GTZ, FAC, UNICEF, Pays-Bas). Cette dernière phase est importante, car c est l exécutant de la dépense qui est détenteur des pièces justificatives et qui est le véritable «comptable» des flux d aide. Ce rapide survol de la diversité des pratiques et procédures illustre bien la difficulté du suivi des flux d aide et permet de comprendre les insuffisances constatées plus haut. De manière plus précise, les principales difficultés sont les suivantes : ½ Une bonne circulation d information est rendue extrêmement difficile par la variété et la diversité des acteurs (sans liens hiérarchiques entre eux pour la plupart) qui sont parties prenantes dans les trois phases décrites du cycle de la dépense. De nombreuses structures possèdent des informations partielles qui sont à elles seules de peu d intérêt. ½ Une bonne partie des structures gestionnaires de l aide n ont pas de vocation financière ou comptable (c est le cas du MAEME mais aussi des structures projets ou des comités de gestion ou autres structures ad hoc). A ce titre, elles ne sont pas liées au processus budgétaire national et s investissent souvent davantage dans la gestion technique que dans le reporting financier. ½ Il est rare qu une structure nationale soit responsabilisée sur la totalité de l exécution d une action. Il en résulte que le suivi des flux d aide ne peut être généralement placé dans une optique purement comptable (vérifiable par des pièces justificatives), mais doit relever d une opération statistique. Cette opération est délicate car : (i) les structures concernées ne sont pas formées à cela, (ii) elles ne possèdent généralement pas la totalité des informations, (iii) l absence de pièces fait qu il est très difficile de vérifier les informations transmises. Le résultat fréquent est que les informations statistiques transmises sont de mauvaise qualité sans que cela ne puisse même être diagnostiqué. ½ De nombreuses structures para-étatiques ou non gouvernementales interviennent dans la mise en œuvre des flux d aide. Même si la plupart des actions s abritent sous la tutelle d un ministère, elles sont parfois très éloignées des activités de ce dernier et dans ces cas là la transmission d information est improbable. Des circuits de comptabilisation différents pour différents types d aide Du point de vue des procédures et des perspectives d enregistrement des flux, on peut distinguer quatre principales catégories d aide : ½ L aide budgétaire. Cette aide (en provenance du FMI, de l UE et des Pays-Bas ces dernières années), parfaitement intégrée dans les procédures budgétaires nationales, ne devrait poser en principe aucun problème de comptabilisation bien qu il soit en pratique difficile de faire coïncider les chiffres du TOFE avec ceux déclarés par les bailleurs. ½ L aide projet partiellement intégrable (ou intégrée) dans les procédures budgétaires nationales. Il s agit essentiellement de l aide dont l ordonnancement et/ou l exécution est centralisée auprès d un gestionnaire unique au niveau national et qui adopte les procédures de ce gestionnaire (AFD, banques de développement, FED). Cette aide pourrait être enregistrée de façon comptable ou quasi comptable (car une partie de l exécution peut échapper aux structures nationales) et intégrée à la procédure budgétaire. En pratique, cela n est pas le cas du fait de l éparpillement des structures centralisatrices, de la procédure alternative du budget d investissement et surtout de l absence d une prise de 8
conscience de l intérêt d une telle intégration. Dans les faits, ce type d aide n est pas mieux enregistré que les autres aides projets. ½ L aide projet ordinaire en appui au gouvernement. La dispersion de l ordonnancement et de l exécution, et notamment le rôle important des bailleurs de fonds eux-mêmes dans ces phases fait qu un suivi comptable de ces flux au niveau national n est pas réalisable et qu il faut construire un système de suivi statistique. Pour mieux fonctionner, ce système devrait être conçu autour de deux principes : (i) s appuyer sur un nombre restreint de sources d information centralisatrices, (ii) obtenir l information de plusieurs sources afin de pouvoir la vérifier. Il semble ainsi indispensable de s appuyer en partie sur une collecte d information directe auprès des bailleurs de fonds. A l heure actuelle, l information sur les flux de ce type d aide est lacunaire et d une très faible fiabilité. ½ L aide résiduelle (secteur public non enregistré). Cette catégorie très variée comprend tout ce qui n est pas aide budgétaire ou projet au gouvernement, c est-à-dire de façon non exhaustive : les projets menés avec des structures publiques non strictement gouvernementales, les appuis ONG, collectivités territoriales ou société civile, les instruments souples à disposition des agences locales, les instruments gérés par les sièges des agences (assistance technique, volontaires, lignes budgétaires thématiques), les fonds d urgence, les projets régionaux, le fonctionnement des agences locales, etc. A l heure actuelle, cette aide n est pas du tout comptabilisée par l Etat (bien qu elle soit importante pour la balance des paiements ou la comptabilité nationale), si bien que l on peut parler à son sujet de «secteur public non enregistré» de l aide extérieure. Ce type d aide ne peut être enregistré qu à l aide d une enquête régulière auprès des bailleurs de fonds. Il est difficile de situer les ordres de grandeur de ces différents types d aide. Mais de manière très approximative, sur un total d environ 265 milliards de FCFA correspondant à l année 1997, on peut estimer grossièrement l aide projet avec le gouvernement autour de 140 milliards de FCFA (pour plus de la moitié partiellement intégrable dans les procédures budgétaires nationales), l aide budgétaire à environ 25 milliards ; le reste, soit de manière très approximative un peu moins de 100 milliards de FCFA, est résiduel et se répartit en trois grandes enveloppes principales : l aide aux structures para-étatiques (entreprises publiques, structures publiques ou mixtes autonomes, organisations régionales), l aide à la société civile et aux entités décentralisées, la coopération technique et le fonctionnement des agences. Où et comment comptabiliser l aide : questions techniques La partie précédente a relevé la difficulté de la comptabilisation des flux d aide. Mais, au-delà de l amélioration des instruments et des circuits d information existants, la variété croissante et l évolution constante de l aide au développement posent des problèmes de fonds sur la nature des instruments de comptabilisation de l aide. On examinera en particulier trois questions : le champ de la dépense budgétaire et de la dépense publique, l adéquation du système Programme Triennal d Investissement/Budget Spécial d Investissement (PTI/BSI) à l enregistrement des flux d aide actuels, la valorisation locale des flux d aide. Dépense budgétaire et dépense publique La dépense effectuée par les bailleurs de fonds est incontestablement de nature publique. En revanche, elle sort fréquemment du cadre budgétaire de l Etat malien. Cette question semble ne pas encore avoir été envisagée et le budget d investissement de l Etat reste le seul instrument national d enregistrement de l aide. Mais le soutien direct d un bailleur de fonds à une commune, une ONG ou un fonds autonome de financement n a pas réellement sa place dans le budget de l Etat malien. Il s agit d une «dépense publique externe» effectuée par une «administration externe». Le gouvernement a certes la responsabilité de l orientation de l ensemble des dépenses publiques, cela ne veut pas pour autant dire que 9
toute dépense publique est par nature budgétaire. Il est en revanche nécessaire que l Etat comptabilise et oriente la totalité de la dépense publique d origine interne ou externe qu elle soit de nature budgétaire ou non. Cela demande une nouvelle approche du problème et de nouveaux instruments. L obsolescence du système PTI/BSI Plusieurs évolutions concourent à rendre l instrument PTI/BSI de moins en moins adapté pour suivre la réalité des flux d aide au Mali : ½ Le premier déjà cité est la définition du champ entre dépense publique et dépense budgétaire et l utilité de séparer ces deux notions. ½ La différence entre budget de fonctionnement et budget d investissement a également complètement perdu son sens. Le BSI est avant tout un recueil de dépenses budgétaires d origine externe (avec les contreparties internes) et non un budget d investissement. ½ La notion de projet est toujours dominante chez les bailleurs de fonds mais n est plus monopolistique. De nombreux instruments souples, basés généralement sur une budgétisation annuelle ont fait leur apparition. Certains bailleurs ont même totalement abandonné le fonctionnement par projet (USAID ou UNICEF). Ces programmes ou instruments souples se prêtent mal à l inclusion dans le système PTI/BSI. ½ Du fait de cette évolution, la notion d engagement devient ambiguë et différente selon les donateurs. Le système PTI/BSI où l engagement ouvre une autorisation de paiement ciblée qui est ensuite décaissée par tranches annuelles ne correspond plus à une réalité pour certains bailleurs et certains instruments. Valorisation locale des flux d aide Tout flux d aide doit être enregistré d une façon ou d une autre car il engendre forcément un «effet» dans l économie malienne, même lorsque la dépense n est pas effectuée au Mali. En revanche, il conviendrait sans doute de différencier la valorisation de l aide, selon sa nature, selon qu elle est comptabilisée du point de vue du donateur et du point de vue du receveur. Les donateurs ont dépensé 250 milliards de FCFA pour le Mali en 1998, mais cela ne veut pas dire que le Mali a reçu 250 milliards d aide. Cela peut se voir à travers deux exemples opposés. A un extrême, se trouve l aide budgétaire : dans ce cas ce qui est reçu par le bénéficiaire est exactement ce qui est versé par le donateur. A l autre extrême, se situent les dépenses de fonctionnement des agences : on peut considérer dans ce cas que le bénéficiaire ne reçoit rien, même si les donateurs ont réalisé des dépenses et que ces dépenses ont leur place dans la comptabilité nationale ou la balance des paiements maliennes. Entre ces extrêmes, il existe toute sorte de situations. Dans le cas de l aide liée, et en particulier de l assistance technique, il est tout à fait légitime de valoriser le don pour le bénéficiaire, non au prix où le donateur le paye, mais plutôt au coût de substitution locale. A terme, il serait bon que les pays bénéficiaires (et pourquoi pas le Mali) se livrent à leur propre comptabilisation de l aide, selon leurs propres règles et déterminent ainsi une comptabilisation de ce qu ils reçoivent, complémentaire à la comptabilisation de ce que les donateurs dépensent. 10
Où et comment comptabiliser l aide : questions institutionnelles La comptabilisation de l aide (première étape pour un meilleur pilotage national) est un sujet extrêmement complexe qui ne peut être traité que dans un partenariat étroit entre le gouvernement et l ensemble des partenaires au développement. A ce titre le dispositif institutionnel de la réforme de l aide apparaît pour le Mali comme un avantage certain pour progresser sur cette question et un cadre tout à fait approprié pour discuter des pistes d amélioration. On envisagera ici rapidement les préalables à une meilleure comptabilisation de l aide, les voies d amélioration de l existant et les pistes de réformes plus ambitieuses pour se donner les moyens d une réelle transparence. Les préalables Le préalable le plus important à l amélioration de la comptabilisation de l aide est que cela réponde à un réel besoin national, ce qui est loin d être évident. On peut légitimement se poser la question, devant toutes les priorités auxquelles le Mali doit faire face, de la nécessité de se lancer dans une entreprise complexe sans profit immédiat évident. C est la question de la nécessité du pilotage global de l économie, et de la maîtrise nationale de l aide, qui est ainsi posée. Dans le passé, l absence de demande, jointe à la complexificaton croissante des instruments et procédures, semble être la principale raison qui a présidé à la détérioration de la comptabilisation de l aide. Aujourd hui encore, la mauvaise qualité du budget d investissement, largement connue, ne semble guère susciter de réelle préoccupation. Le deuxième préalable repose sur une réelle volonté de simplification institutionnelle. L éclatement des institutions partenaires des bailleurs de fonds est une entrave à la coordination qui a été plusieurs fois reconnue. Une meilleure comptabilisation de l aide passe par la responsabilisation d une structure unique, à vocation financière et économique, pour le suivi de la coopération internationale. Le troisième préalable est une réelle volonté de transparence des donateurs. Cette condition est grandement favorisée par le processus en cours de réforme de l aide. Mais, on ne peut que constater en général la faible disponibilité avec laquelle les donateurs rendent compte de leurs activités au cours des enquêtes nationales (telles que celle menée par la BCEAO), si ces opérations ne sont pas précédées d une sensibilisation active menée au niveau politique par le gouvernement malien. Améliorer l existant Il semble assez simple (si ce n est la contrainte des capacités) d améliorer la fiabilité et la couverture du BSI. Il suffirait de confronter les informations existantes avec celles détenues par les bailleurs de fonds, compléter la liste des projets en cours et d améliorer le suivi des décaissements. Cette amélioration pourrait grandement profiter de l expérience et de la base de données du PNUD, ainsi que des bases de données OCDE, et donner lieu à une collaboration active entre la DNP, le PNUD et l ensemble des bailleurs de fonds. Aller vers de réformes plus ambitieuses Une amélioration du BSI est une chose importante mais ne résoudra pas tous les problèmes cités ci-avant. Des réformes plus ambitieuses seraient nécessaires à un suivi et un pilotage réel des flux d aide. On peut ici suggérer quelques pistes pour ces réformes : 11
½ Simplifier le dispositif institutionnel de partenariat. Ce sujet a déjà été mentionné. L atelier de 1999 sur le dispositif institutionnel de gestion de l aide a établi dans ce but des recommandations opérationnelles. ½ Responsabiliser une structure, à vocation économique et financière, pour le suivi de l aide extérieure. Le budget d investissement ne peut suivre que la dépense budgétaire telle qu enregistrée par les donateurs et peine à prendre en compte de nombreuses formes d aide. Un suivi plus complet de l aide extérieure (des accords et conventions aussi bien que des décaissements), distinguant dépense budgétaire et dépense publique, dépense des donateurs et réception des bénéficiaires, projets et instruments souples ne peut être réalisé que si le suivi des dépenses publiques externes devient l attribution d une structure spécifiquement responsabilisée. ½ Inciter les donateurs à se rapprocher des procédures budgétaires nationales. Le mouvement est déjà en cours avec la mise en place de programmes dans différents domaines (éducation, santé, décentralisation). Il ne faut cependant pas ignorer que les bailleurs de fonds qui respectent le plus les procédures nationales sont également ceux qui ont le plus de mal à décaisser les fonds engagés, et que seuls un meilleur partage de procédures communément acceptées et une amélioration des circuits de co-décision pourraient inciter un rapprochement avec les procédures nationales. Une extension de la pratique de contrepartie budgétaire des projets serait également un excellent moyen de budgétiser de nombreux projets. 12