La gestion des performances en Europe. Panel d expériences européennes et possibles synergies Atelier n 15 Organisateurs : Conseil de l Europe (Centre d expertise sur la réforme de l administration locale DGDAP) & Afigese (Association finances gestion évaluation des collectivités territoriales). Intervenants : Terry HUGGINS, Directeur général des services du district de South Holland ; Kjell-Torgeir SKJETNE, Directeur des analyses et de l économie, Association des villes et régions de Norvège (KS) ; François RUFFIER, Directeur général adjoint des finances et du contrôle de gestion de la ville du Havre, membre de l Afigese. L atelier était animé par Olivier TERRIEN, Responsable de programmes au Conseil de l Europe et coordonné par Sandra DE PINHO, Directrice générale adjointe en charge des finances, des moyens et de l économie à l Afigese. I. Introduction (Olivier TERRIEN) Le Conseil de l Europe a créé en 2006 le Centre d expertise sur la réforme de l administration locale. L Afigese a, pour sa part, mis en place un groupe de travail, Opale, pour échanger les bonnes pratiques de performances au sein des collectivités territoriales françaises. La performance est devenue un sujet à la mode, car elle est considérée comme la clé d une gestion efficace et démocratique des services publics. Les pratiques au sein des différentes pays de l Union européenne sont très diverses. Le Royaume-Uni en a une approche très centralisée et associe les citoyens à la démarche de performance. En Norvège, la performance est fondée sur l idée de réseaux d amélioration de l efficience, créés en 2001, pour promouvoir le benchmarking. Le Conseil de l Europe serait tenté de suivre cette approche. La méthode française est beaucoup plus décentralisée et essentiellement budgétaire. L étude comparée permet-elle de dégager des synergies? Comment intégrer les citoyens au contrôle de la performance? Un véritable échange des savoir-faire en Europe est-il souhaitable et réalisable? Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 1
II. Forces et faiblesses de l évaluation de la performance au Royaume- Uni, en Norvège et en France : des synergies sont-elles possibles? 1. Le cas du district de South Holland (Terry HUGGINS) Au Royaume-Uni, la gestion des performances consiste non seulement à recueillir la qualité des prestations publiques offertes par une collectivité, mais aussi à évaluer la performance individuelle des fonctionnaires. Elle établit ensuite des mesures destinée à améliorer la qualité d une prestation dans l intérêt des citoyens, puis à les évaluer. 33 des 46 millions de livres du budget de la municipalité de South Holland proviennent de l Etat. Le gouvernement britannique étant le plus grand bailleur de fonds des municipalités, il souhaite veiller au bon usage de ses financements. L efficacité de gestion des municipalités est contrôlée de manière stricte, sous une forme de championnat : les municipalités obtenant les moins bons résultats font l objet d inspections et le gouvernement local peut alors être privé du contrôle de certaines prestations. Les résultats obtenus depuis 9 ans grâce à ce système sont très positifs et, après avoir suscité une certaine méfiance, ont au contraire renforcé la confiance. Des rapports, fondés sur des indicateurs de gestion de performance précis et uniformisés, permettent de fixer des objectifs d amélioration en matière de santé, de sécurité ou d emploi au niveau local. Les citoyens sont interrogés sur le temps d attente moyen et la qualité de la réponse apportée à leurs questions. L enthousiasme du gouvernement pour l utilisation de ces indicateurs a conduit les collectivités territoriales à se soumettre à l inspection de plusieurs organismes de contrôle. Ce suivi étant particulièrement chronophage, un nouveau système d évaluation est en cours d élaboration, afin de réduire le nombre d indicateurs nationaux devant faire l objet de rapports à 200. Cependant, les objectifs d une administration locale sont façonnés par les souhaits de sa population. Les collectivités territoriales ont donc signé des accords avec le gouvernement, pour définir une trentaine d indicateurs prioritaires dans chaque région considérée. Ainsi, le logement social figure en bonne place dans l accord local négocié par la municipalité de South Holland avec le gouvernement, ce qui n est pas le cas dans d autres régions déjà largement dotées en logements sociaux. 2. Les réseaux d amélioration de l efficience en Norvège (Kjell-Torgeir SKJETNE) Le système de benchmarking norvégien fonctionne, depuis 2002, sur un réseau créé par l association KS en vue d améliorer la qualité et la productivité des services offerts par les communes. KS a proposé à ces dernières de participer au travail d évaluation qu il finance à 70 %, 20 % incombant aux collectivités et 10 % étant couverts par l Etat. Les communes doivent financer le temps de travail et les déplacements de leurs fonctionnaires lors de Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 2
ces échanges. KS aide les communes à interpréter leurs résultats et à mettre en œuvre des dispositifs d amélioration, en les accompagnant et en échangeant les bonnes pratiques. L association a identifié trois facteurs de réussite : l organisation en réseaux, l harmonisation des données entre les communes et l assistance en termes de compétence. Les communes sont évaluées à partir d un document comparatif le Commune State Reporting élaboré grâce aux ressources de l Office norvégien des statistiques et à partir d enquêtes réalisées auprès des usagers. Ce document regroupe les performances des communes en fonction d une vingtaine d indicateurs «objectifs», tels que le nombre d enseignants par élèves, le nombre de conseils de classe par an et par élève ou l absentéisme des enseignants et des données «subjectives», telle que la satisfaction des parents en matière de participation. A ce jour, 77 % des communes norvégiennes ont participé au réseau pour un ou plusieurs de leurs services pendant une durée allant de 1 à 3 ans. Près de 70 % des communes participantes ont modifié l affectation de leurs ressources, dont un peu moins de 60 % entre groupes d usagers au sein d un même service. Le système est cependant limité par son caractère facultatif, ainsi que son coût, qui dissuade les communes les moins riches de participer. De plus, beaucoup de communes apparaissent très actives au stade de l analyse mais ne sont pas toujours aussi impliquées dans les phases de mises en œuvre des mesures d amélioration. Le succès dépend souvent du dynamisme de la personne portant le projet au sein de la collectivité. Par ailleurs, les élus, même s ils sont les premiers à utiliser les résultats de ces études comparatives, participent peu au travail en réseau. Il apparaît pourtant que leur intérêt augmente lorsque l administration met en évidence des informations utiles. Les communes ont découvert qu elles pouvaient améliorer la qualité de leurs prestations, sans augmenter leur niveau de ressources. Elles apparaissent mieux armées dans leurs relations avec les élus, les salariés, les usagers ou même le gouvernement. L une des priorités du projet était de renforcer le contrôle des communes sur leur propre gestion : l Etat doit donc admettre l idée qu elles poursuivent le même objectif que le sien, à savoir l accroissement du bien-être de sa population, sans en profiter pour retrouver, par ce biais, une forme de centralisation et de contrôle des pouvoirs locaux. KS et les communes ne renonceront jamais à l autonomie dont elles jouissent dans leur processus d évaluation. 3. L expérience de la ville du Havre (François RUFFIER) L expérience française est marquée par un paradoxe : l Etat a conservé un pouvoir normatif et une influence importante sur les collectivités territoriales, mais il s inspire beaucoup des initiatives locales pour se réformer. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 3
Le pouvoir normatif de l Etat s exerce à travers la Direction générale des collectivités locales et la Direction générale des finances publiques, qui déterminent le cadre budgétaire des collectivités territoriales. En revanche, l Etat donne peu d éléments aux collectivités en matière d évaluation de gestion et d indicateurs de performance. Pourtant, la modernisation de la procédure budgétaire nationale au travers de la LOLF a eu des impacts au niveau local. Le président de la Cour des comptes souhaiterait d ailleurs étendre la certification des comptes de l Etat aux collectivités territoriales. L Etat exerce déjà un contrôle réel sur les administrations locales par l intermédiaire du contrôle de légalité et des actes budgétaires. Il est un contributeur important des budgets locaux, même si sa participation est plus limitée que celle observée en Angleterre : il finance les grandes villes à hauteur de 25 à 30 % et les petites collectivités à près de 50 %. Par ailleurs, l Etat s appuie sur des expériences locales pour moderniser sa gestion. Le débat sur les orientations budgétaires nationales a été initié en 1992 par Pierre Joxe, qui permet de les inscrire dans la durée. L Etat s inspire également des bonnes pratiques locales, en réduisant, par exemple, son parc automobile pour optimiser ses ressources, sur le modèle de ce qu avait initié la ville du Havre. A partir de 2009, l Etat va mettre en place une nouvelle organisation territoriale à travers une réforme et un processus de simplification des services déconcentrés. L Etat a pris acte de l émergence des régions au plan économique et adapte l appareil administratif au fait territorial. Sur le plan des statuts, les réformes de la fonction publique s inspirent des pratiques de la fonction publique territoriale, qui a un statut particulier depuis 1984, et tendant à supplanter la notion de carrière et d appartenance à un corps par celle de métier, permettant une plus grande mobilité. Ce rôle de «laboratoire» des collectivités locales sera sans doute renforcé par le champ ouvert à la notion d expérimentation, dont les collectivités territoriales ont plus l habitude que l Etat. 4. Questions/Réponses : quelle est la pertinence de ces différentes approches? Le Directeur des concours au CNFPT souhaite savoir si les indicateurs de suivi des performances ont été imposés aux collectivités britanniques ou si elles sont négociées et peuvent être adaptées en fonction des territoires. Il demande également si l Etat juge la performance générale des collectivités ou uniquement la bonne utilisation des fonds provenant du pouvoir central. Terry HUGGINS précise que les indicateurs définis par le gouvernement britannique sont utilisés sur l ensemble du territoire de l Angleterre et du Pays de Galle. Ils sont actuellement au nombre de 200. En accord avec le gouvernement, chaque collectivité territoriale choisit 30 indicateurs qui lui paraissent prioritaires, en fonction de ses caractéristiques locales. Cette pratique permet aux collectivités de conserver une certaine autonomie dans leurs objectifs, la planification de leurs ressources et l amélioration de leurs services. L Etat évalue la performance globale des collectivités, à travers le degré de satisfaction des citoyens, mais également à partir d éléments financiers «objectifs» en comparant par exemple le coût de la collecte des déchets par ménage. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 4
Olivier TERRIEN note que le système britannique associe aux indicateurs un système de sanctions et de récompenses. Pour obtenir des fonds centraux, les collectivités doivent donc savoir ce qu elles souhaitent valoriser. Un intervenant, Directeur général adjoint d une commune de 20 000 habitants, salue la démarche norvégienne pour son caractère facultatif et estime qu elle serait applicable en France. En revanche, l expérience britannique lui semble trop contraignante et opposée à la quête d autonomie des collectivités françaises depuis 20 ans. III. Aspects qualitatifs de la performance : comment intégrer les citoyens? Olivier TERRIEN rappelle que les citoyens français sont intégrés à la question de la performance des collectivités dans le cadre des Conseils de quartiers : faut-il pour autant mesurer l action en faveur d une démocratie participative et y intégrer systématiquement des indicateurs qualitatifs? 1. Terry HUGGINS Il est essentiel de choisir des indicateurs de performance pertinents, de les hiérarchiser et d associer une responsabilité à chaque résultat. Les mesures doivent être effectuées de manière régulière, scientifique et homogène. Outre l observation d éléments quantitatifs, le système anglais repose sur une évaluation qualitative par les citoyens. Auparavant, une enquête nationale était réalisée tous les trois ans auprès des citoyens pour connaître leur avis sur l état des espaces verts ou le degré de propreté des rues. Ce questionnaire a été remplacé par une enquête de lieu place survey plus centrée sur la vie des citoyens dans leur commune. Fondée sur une vingtaine d indicateurs, cette enquête ne se limite pas à l action municipale : elle s intéresse, par exemple, à la qualité de cohabitation de personnes issues d origines diverses dans un même lieu, ou à l implication des bénévoles ou des acteurs du monde des affaires dans la vie locale. 2. Kjell-Torgeir SKJETNE Les données qualitatives sont plus difficiles à étudier que des données quantitatives. KS a cependant développé des outils permettant aux communes de se situer les unes par rapport aux autres. Ainsi, des données relatives à l enseignement, accessibles sur un portail électronique national, sont mises en parallèle avec des statistiques sur l affectation des ressources dans telle ou telle commune. Certains résultats amènent les collectivités à s interroger, lorsqu elles qu elles obtiennent de moins bons résultats que leurs voisines dans un domaine où elles dépensent plus. L élaboration conjointe de données de qualité est une tâche essentielle dans toute société moderne. Le dialogue avec l usager et la participation citoyenne sont des instruments très précieux. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 5
3. François RUFFIER Depuis le milieu des années 90, la ville du Havre s est engagée dans une démarche de performance locale. Elle a mit en place un système de contrôle de gestion interne, qui exerce une sorte de pré contrôle de légalité. Il associe les services financiers et juridiques très en amont. Par ailleurs, la ville a initié plusieurs démarches qualité, telle que la réduction du temps d attente dans les services d accueil du public ou la réduction du délai de paiement à 27 jours au service comptable. Sur la base d audits externe, la ville a également réorganisé ses services en matière d action foncière, de gestion du patrimoine, de ressources humaines ou de politique des Achats. Elle a enfin introduit une nouvelle procédure budgétaire en 2005, en partant d une analyse des tâches effectuées dans chaque service et en les agrégeant en activités puis en missions. Globalement, la politique de démarche qualité a permis d améliorer les services à la population, sans hausse de la fiscalité en 13 ans. Sandra DE PINHO fait observer que les français semblent réticent à mener des enquêtes directement auprès des citoyens, alors que cette pratique semble banale en Norvège et au Royaume-Uni. IV. Un véritable échange de savoir-faire est-il souhaitable et réalisable? 1. Terry HUGGINS La gestion de performance est souhaitable, car elle apporte une amélioration des services au bénéfice de tous : les responsables administratifs sont plus efficaces, les politiques des élus sont mieux mises en œuvre et les usagers sont plus satisfaits. Il serait intéressant de mettre en place un système d échange des bonnes pratiques au niveau européen, à condition qu il ne soit pas rigide et qu il observe des collectivités comparables par exemple les villes portuaires en Europe. 2. Kjell-Torgeir SKJETNE L association KS serait intéressée par un rapprochement européen, à condition qu il n entraîne pas un retour à la centralisation, mais permette au contraire de renforcer la tutelle locale, sous l égide du Conseil de l Europe par exemple. Des indicateurs communs pourraient être définis, sur le modèle de l enquête PISAR dans le domaine de l enseignement. L association KS a accueilli des communes issues de 15 à 20 pays différents, qui souhaitent s inspirer de son benchmarking. Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 6
3. François RUFFIER Les bonnes pratiques locales peuvent être échangées dans le cadre de coopérations transfrontalières ou par les visites réciproques des délégations d élus. 4. Questions/Réponses : comment échanger les bonnes pratiques en Europe? Un participant propose de créer une banque de données européennes au service des collectivités locales, afin que les acteurs locaux disposent d informations précises sur les politiques d achats. Sandra DE PINHO indique qu Opale, l observatoire de performance créé par l AFIGESE, devrait être prochainement élargi au niveau européen. Pour Olivier TERRIEN, les échanges d expériences au niveau européen sont nécessaires, mais ils doivent être fondés sur des projets précis et encadrés. Le Conseil de l Europe soutient par exemple un programme réunissant des collectivités serbes et françaises, autour de l évaluation de la performance publique locale et de la participation des citoyens : les élus se sont approprié la démarche et les liens de jumelage se sont renforcés. Il ne s agit pas uniquement d échanger des documents, mais plutôt de développer un langage commun. En mai 2008, les 47 Etats-membres du Conseil de l Europe ont adopté une Charte de la bonne gouvernance et de l innovation. Document rédigé par la société Ubiqus Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008 7