Association internationale de la sécurité sociale Séminaire sur les techniques statistiques et actuarielles de la sécurité sociale pour les pays francophones Cotonou, Bénin, 6-10 février 2006 Les réformes de la sécurité sociale en Amérique latine: observations sur le rapport de 2005 de la Banque mondiale Carmelo Mesa-Lago Professeur émérite d'économie Université de Pittsburgh Etats-Unis ISSA/ACT/COTONOU/06/VIII(b)
LA SÉCURITÉ SOCIALE EN AMÉRIQUE LATINE Les réformes de la sécurité sociale en Amérique latine: observations sur le rapport de 2005 de la Banque mondiale Carmelo Mesa-Lago Professeur émérite d économie à l Université de Pittsburgh, Etats-Unis La Banque mondiale a publié en 2005 un rapport sur les résultats des réformes structurelles des systèmes de pensions en Amérique latine. Revenant sur les hypothèses retenues et les recommandations formulées dans le rapport de 1994 de la banque, en confirmant la justesse pour certaines, les remettant en question pour d autres, les auteurs de ce nouveau document notent d importants problèmes et tracent de nouvelles orientations. Dans l article qui suit, l auteur examine, sur la base des données nationales et de ses propres travaux, les résultats des réformes conduites dans dix pays, considérés sous neuf grands aspects: l étendue de la protection, la participation effective, la concurrence entre les institutions de gestion, les frais d administration, l accumulation de capitaux, les effets sur le marché des capitaux, le coût du changement de système pour l Etat, l équité générale et l équité pour les hommes et les femmes, l élimination des risques d ingérences politiques. 115 Cette étude a été pré sentée dans une ver sion pré li mi naire plus courte à la confé rence or ga nisée par la Banque mon diale en 2004 à Bo gotá sur les ré for mes de la sé cu ri té so - ciale en Amé rique la tine. Elle l est ici dans une ver sion consi dé ra ble ment aug mentée conte nant des don nées nou vel les ou plus ré cen tes (août 2004). Le rap port de la banque est pré ci sé ment cité. L étude s en ri chit de nou vel les ana ly ses et d une bi blio - graphie. L au teur ex prime ses re mer cie ments à Fa bio Ber tra nou et à Tru man Pac kard, pour leurs ob ser va tions, ain si qu à Au re lio Sua rez Verge, pour les in for ma tions qu il lui a four nies. Les opi nions ex pri mées dans cet ar ticle n en ga gent que l auteur. As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
Observations sur le rap port de la Banque mondiale 116 En 1994, la Banque mon diale pu bliait un rap port Aver ting the old age cri sis (La crise du vieil lis se ment) qui de vait de ve nir la ré fé - rence mon diale sur la ques tion des ré for mes struc tu rel les des sys tè - mes de pen sions. Il s agis sait de pas ser des ré gi mes pu blics (ré gi mes à pres ta tions dé fi nies fi nan cés par ré par ti tion et ad mi nis trés par des or ga nis mes pu blics) à des ré gi mes pri vés (à co ti sa tions dé fi nies, fi - nan cés par ca pi ta li sa tion et ad mi nis trés par des or ga nis mes pri vés). En Amé rique la tine, la pre mière ré forme de ce genre a été opérée au Chi li en 1981, bien avant la pu bli ca tion du rap port de la Banque mondiale où l in fluence de cet exemple se ré vé lait. Neuf au tres pays ont sui vi: le Pé rou en 1993, l Argen tine et la Co lombie en 1994, l Uru guay en 1996, la Bo livie et le Mexique en 1997, le Sal va dor en 1998, Cos ta Rica en 2001 et la Ré pu blique do mi ni caine en 2003 (voir Mesa-Lago, 2004). Dans ce der nier pays, la ré forme, censée s étendre sur les an nées 2003-2006, com porte trois pha ses; en août 2004, la phase qui de vait être lancée cette année-là (la deuxième) ne l avait tou jours pas été. En Equa teur, la ré forme n avait pas dé mar ré, la loi de 2001 ayant été contestée de vant la Cour cons ti tu tion nelle. Au Ni - ca ra gua, la mise en œuvre de la loi de 2000 a été re poussée jus qu à nou vel ordre, en rai son du coût ex ces sif du chan ge ment de sys tème pour le bud get de l Etat. Dix ans après la pa ru tion du rap port sus men tion né, la Banque mon diale a pu blié en 2005 un nou veau rap port sur les ré sul tats des ré for mes en Amé rique la tine, une étude fouillée qui in vite au dé bat (Gill, Pac kard et Yer mo, ci-après GPY). Les au teurs de cet im por tant do cu ment re vien nent sur les hy po thè ses re te nues dans le rap port de 1994 et les re com man da tions for mu lées alors ils en confir ment la jus tesse pour cer tai nes, les re met tent en ques tion pour d au tres et ana ly sent les prin ci paux pro blè mes qui se po sent, en sa chant faire preuve d une re mar quable fran chise. Les ré for mes opé rées peu ventel les être consi dé rées comme des succès? Selon le rapport, tout dé - pend du point de vue: Si l on consi dère que les nou veaux sys tè mes ont trouvé leur forme défi ni - tive, le juge ment risque d être sévère: quan tité de gens sont tou jours sans pro tec tion [ ]; du point de vue de l é quité, les régi mes ont cer tains effets néga tifs [ ]; les aspects coût et ges tion des ris ques [ ] lais sent à dési rer. Mais si l on voit ces nou veaux sys tè mes comme des éta pes, les réfor mes appa rais sent posi ti ves: on est allé dans la bonne direc tion. En dé pit des pro blè mes ren con trés, «ce se rait une er reur de re ve nir aux sys tè mes non via bles qui exis taient [an té rieu re ment], mais ce se - rait une er reur aus si de te nir les nou veaux sys tè mes, dans leur état Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
ac tuel, pour dé fi ni tifs [ ]. On peut voir les an nées quatre-vingt-dix comme une pé riode de tran si tion [...] vers des sys tè mes qui pour ront fonctionner durablement» (GPY, pp. 12 et 13). Les au teurs du nou veau rap port si gna lent deux gran des dif fé ren - ces par rap port à ce lui de 1994. Il y a d a bord l ex pé rience ac quise: «Du do maine de la conjec ture ré fléchie fondée sur l exemple d un pays (le Chi li), on passe à ce lui de l é va lua tion fac tuelle d une ex pé - rience de plus de vingt ans au Chi li» et de six à dix ans dans sept au - tres pays. C est en suite le point de vue adop té: «Le prin ci pal but de l é tude est de dé ter mi ner si, pour les par ti ci pants (et pas seu le ment pour les ad mi nis tra teurs), les cho ses vont mieux ou moins bien de - puis les ré for mes» (GPY, pp. 1 et 3). Le nou veau rap port, pré sen té pu bli que ment et dis cu té dans une ver sion pré li mi naire au cours d une confé rence tenue à Bogotá en juin 2004 (www.worldbank. org/lacpensionconf) 1, se ré vèle aus si beau coup plus nuan cé que celui de 1994 et témoigne éga le ment d une beaucoup plus grande ou ver ture. Nous ne sau rions faire le tour de cet im por tant do cu ment dans le cadre de cet ar ticle. Nous li mi te rons donc notre exa men à neuf as - pects des ré for mes struc tu rel les des sys tè mes de pen sions opé rées dans dix pays d Amé rique la tine, étu diés à la lu mière des don nées na tio na les ré cen tes et de nos pro pres tra vaux: étendue de la pro tec - tion, participation effective, concurrence entre les institutions de gestion, frais d administration, accumulation de capitaux, effets sur le mar ché des ca pi taux, coût du chan ge ment de sys tème pour l Etat, équi té gé né rale et équi té pour les hom mes et les femmes, élimination des risques d ingérences politiques. 117 Etendue de la protection Les ré for mes des sys tè mes de pen sions étaient cen sées as su rer la pro tec tion d une frac tion plus large de la po pu la tion. En éta blis sant un lien étroit entre le mon tant de la pen sion et l ap port de co ti sa - tions, le nou veau sys tème de vait en cou ra ger les tra vail leurs, dans le sec teur non struc tu ré en par ti cu lier, à y par ti ci per. Se lon le rap port de la Banque mon diale, l in ci ta tion a été ef fec ti ve ment renforcée dans la plupart des pays. Pourtant: 1. Les cri ti ques dont le rap port a fait l ob jet au cours de la confé rence de Bogotá sont venues principalement de représentants des institutions de gestion. Le directeur de l or ga nisme de con trôle argen tin a expo sé quant à lui les défauts du sys tème. As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
118 après avoir légè re ment aug menté à la suite des réfor mes, le taux de cou - ver ture s est main tenu à un niveau cor res pon dant à la moi tié envi ron de la popu la tion active dans les pays où la par ti ci pa tion est la plus forte (le Chili et le Mexique). Dans la plu part des autres pays, le taux est beau coup plus bas [ ]. Ce phé no mène montre que, mal gré ses avan ta ges, le nou - veau sys tème se heurte au scep ti cisme [ ]. Il pour rait même être l in dice d un rejet du sys tème à trois piliers chez de nom breux tra vail leurs [ ]. Comme l un des objec tifs des réfor mes était d as su rer une pro tec tion plus étendue, [ ] l ab sence de pro grès à cet égard est un sujet de mécon ten te - ment (GPY, pp. 3, 5, 70, 217). Nos pro pres es ti ma tions don nent à pen ser que le pro blème est plus grave, que le taux de cou ver ture n a pas sta gné mais qu il a di mi nué. Les chiffres du tableau 1 (deux premières colonnes) indiquent, calculé d a près le nombre de co ti sants ef fec tifs, le pour cen tage de la po pu la - tion ac tive cou vert par le ré gime pu blic avant la ré forme (ou l année de la ré forme) et le pour cen tage cou vert par les ré gi mes pri vé et pu - blic en 2002. Le taux a bais sé dans tous les pays, le chiffre moyen pon - dé ré tom bant de 38 à 27 pour cent 2. Des pro blè mes de don nées ren - dent la com pa rai son dé li cate (voir Mesa-Lago, 2004), mais la ten dance est confirmée par deux sé ries sta tis ti ques norma lisées concer nant le Chi li. Se lon la pre mière, le taux, qui était de 79 pour cent en 1973, tombe à 64 pour cent en 1980 (année pré cé dant la ré forme) puis à 58 pour cent en 1997, ni veau qu'il garde par la suite (SAFP, 2002). Se - lon la se conde, il chute de 62 pour cent en 1975 à 48 pour cent en 1980 puis re monte à 62 pour cent en 1997 et re des cend à 58 pour cent en 2000 (Are nas de Mesa et Hernández, 2001). Le rap port de la Banque mon diale fait état d une lé gère aug men ta tion du taux de cou ver ture après la ré forme, sans re le ver qu il était su pé rieur avant le coup d Etat mi li taire et qu il pas sait par un mi ni mum en 1980 (année avant la ré - forme). A lire le rap port, l é tendue de la pro tec tion au rait été moindre s il n y avait pas eu de ré for mes; nos es ti ma tions pour 2002 don nent ce pen dant pour deux ré gi mes pu blics (ceux du Bré sil et du Pa na ma) des taux de cou ver ture deux et quatre fois su pé rieurs aux taux en re - gis trés dans sept pays ayant chan gé de sys tème (Mesa- Lago, 2004). 2. Les chif fres de la troi sième colonne sont les esti ma tions don nées par le rap port de la Banque mon diale (GPY). Sauf pour le Pérou, elles dif fè rent nota ble ment des nôtres, plus for tes pour l Argen tine, le Chi li, le Sal va dor et le Mexique, plus fai bles pour la Bolivie et, de façon impor tante, pour le Cos ta Rica (il n est pas don né de chif fres pour la Colombie, la Répu blique domi ni caine et l Uru guay). Il semble que ces esti ma tions englo bent les per son nes pro té gées par les deux régi mes pri vé et public; s il ne s a gis - sait que du régime pri vé, les taux seraient net te ment plus bas (voir AIOS, 2004). Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
Tab leau 1. Etendue de la pro tec tion: pourcentage de la pop u la tion ac tive couvert avant la réforme (régime pub lic) et en 2002 (régimes privé et pub lic) Pays Avant la réforme (année), d après le nombre de cotisants effectifs 2002, d après le nombre de cotisants effectifs Chiffres de la Banque mondiale, 1998-2002 Ar gen tine 50 (1994) 24 36 Bolivie 12 (1996) 11 10 Chili 64 (1980) 58 63 Colombie 32 (1993) 24 nd Costa Rica 53 (2000) 48 b 23 République dominicaine 30 (2000) 12 nd El Sal va dor 26 (1996) 19 26 Mexique 37 (1997) 30 46 Pérou 31 (1993) 11 11 Uru guay 73 (1997) 60 nd 119 Moyenne a 38 27 nd nd = non dis po nible. a Chiffre pon dé ré en fonc tion de l ef fec tif de la po pu la tion de chaque pays. b Juin 2003. Sour ces: Mesa-Lago, 2004; Ré pu blique do mi ni caine: don nées de la SIPEN, 2004; chif fres de la Banque mon diale: en quê tes au près des mé na ges, GPY, p. 6. L at trait sup po sé des nou veaux sys tè mes de pen sions, qui de - vaient en cou ra ger la par ti ci pa tion, n a pas stop pé l af flux de tra vail - leurs dans l é co nomie in for melle, qui s est dé ve loppée au con traire avec la trans for ma tion du mar ché du tra vail (elle re pré sen tait en 1990 42 pour cent de l em ploi ur bain, et 47 pour cent en 2001). Il n y a pas ame né non plus l ac crois se ment es pé ré du taux de cou ver ture, ce sec teur de meu rant pra ti que ment ex clu de la pro tec tion. Au Chi li, plus de vingt ans après la ré forme, la pro por tion des tra vail leurs in - dé pen dants (le gros de la main-d œuvre de l é co nomie in for melle) cou verte par le sys tème de pen sions ne dé pas sait pas 5 pour cent. Le chiffre était de moins de 10 pour cent en Co lombie et de 1 pour cent en vi ron au Mexique. Pri vés ou pu blics, les ré gi mes de re traite font As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
120 face en Amé rique la tine à un double défi: en rayer la baisse du taux de cou ver ture dans le sec teur for mel de l é co nomie et étendre la pro - tec tion au sec teur non struc tu ré, en ex pan sion. Fait à sou li gner, les pays où la pau vre té est la moins ré pandue sont ceux le pe tit nombre où une frac tion re la ti ve ment im por tante de la po pu la tion est cou verte par le sys tème de pen sions, avec des pres ta tions d aide so ciale pour les per son nes pau vres; les pays où ces condi tions ne sont pas rem plies la grande ma jo ri té sont aus si ceux où la pau - vre té est la plus ré pandue (Mesa-Lago, 2004). Le rap port de la Banque mon diale si gnale qu avec les taux de cou - ver ture ac tuels, une bonne partie des per son nes âgées pour raient à l a ve nir se trou ver sans pro tec tion quand bien même la plu part des pays ont les moyens bud gé tai res et ad mi nis tra tifs d as su rer cette pro tec tion. Se lon les ré sul tats des son da ges me nés entre 1997 et 2002 et ci tés par le rap port, il ap pa raît que dans six des pays consi dé rés les pen sion nés ne re pré sen taient pas plus de 9 à 20 pour cent de la po pu - la tion âgée, la pro por tion ne dé pas sant ces chif fres que dans trois (33 pour cent au Cos ta Rica, 41 au Chi li et 66 en Argen tine). «Dans plu sieurs pays d Amé rique la tine, lit-on en core, la pro por tion des per son nes âgées tou chant une pen sion est en di mi nu tion.» La pre - mière re com man da tion for mulée dans le rapport, la plus importante aussi, est donc parfaitement fondée: Il importe d ac cor der beau coup plus d at ten tion au pre mier pilier de la pro tec tion, la pré ven tion de la pau vreté, qu on ne l a fait en Amé rique latine ces dix der niè res années [ ]. Dans la mesure où l Etat ne dis pose, pour faire fonc tion ner ou sur veil ler le sys tème de pen sions, que de res - sour ces limi tées, la prio rité doit aller au pre mier pilier [la pré ven tion de la pau vreté] et non au dis po si tif d é pargne obli ga toire [deuxième pilier] (GPY, pp. 6, 10, 99, 219-220) 3. Participation effective Se lon le rap port de la Banque mon diale, «il semble que les ré for mes aient ren for cé l in ci ta tion à co ti ser au sys tème de pen sions [ré gi mes pri vés]». L ins ti tu tion de comp tes in di vi duels éta blis sant un lien étroit entre le mon tant de la pen sion et l ap port de co ti sa tions de vrait 3. Selon des enquê tes men tion nées dans le rap port, les tra vail leurs sou hai tent un régime public qui leur per mette de s as su rer contre le risque de pau vre té dans la vieil - lesse grâce à un apport com mun de res sour ces; les régi mes d é pargne obli ga toire mis en place par l Etat les inté res sent peu (GPY, p. 5). Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
en ef fet en cou ra ger le paie ment ponc tuel de cel les-ci et ré duire le phé no mène d «éva sion». Le rap port nuance tou te fois le pro pos: «Bien qu un cer tain temps se soit déjà écou lé dans plu sieurs pays de - puis les ré for mes, l a mé lio ra tion at tendue quant à l in ci ta tion à par - ti ci per au sys tème [ ] n a pu être ri gou reu se ment vé rifiée». Au Chi - li, «le nombre de co ti sants ef fec tifs dans la po pu la tion ac tive est en di mi nu tion». En Amé rique la tine, «la den si té con tri bu tive est faible dans le dis po si tif d é pargne obli ga toire» (GPY, pp. 4, 81, 179). Se fon - dant sur des en quê tes ef fec tuées dans les seu les vil les de San tia go au Chi li et de Lima au Pé rou (et non à l é chelle na tio nale), le rap port con clut à une aug men ta tion de la den si té con tri bu tive après les ré - for mes. Ces ré sul tats, lit-on ce pen dant, «ne si gni fient pas que l ins ti - tu tion de comp tes in di vi duels pri vés soit le seul moyen de ren for cer l at trait du sys tème et d ac croître le de gré de par ti ci pa tion»: on peut ob te nir une amé lio ra tion iden tique en créant un lien entre le mon - tant de la pen sion et l ap port de co ti sa tions dans des ré gi mes fi nan - cés par ré par ti tion [comme au Bré sil] ou dans des ré gi mes à co ti sa - tions dé fi nies avec le mé ca nisme des comp tes fic tifs (GPY, p. 151; le mot en ita lique l est éga le ment dans l o ri gi nal). Autre fait si gna lé: au Chi li, les par ti ci pants qui ont rem pli les condi tions de co ti sa tion fixées dans le ré gime pri vé pour le droit à la pen sion mi ni male ces - sent gé né ra le ment de co ti ser et se tour nent très ra tion nel le ment vers d au tres for mes d é pargne ou d in ves tis se ment, moins coû teu ses et moins ris quées: le lo ge ment, la créa tion d une en tre prise fa mi liale, l é du ca tion des en fants. Au Pé rou, la pro ba bi li té de pour suite de la par ti ci pa tion di minue au fur et à me sure que les par ti ci pants accumulent les cotisations. Une autre forme d épargne prisée est le logement (GPY, pp. 146, 150). Con trai re ment à la con clu sion des au teurs du rap port de la Banque mon diale, pour qui le de gré de par ti ci pa tion au rait aug men - té après les ré for mes, le ta bleau 2 fait ap pa raître en 2004 une baisse gé né rale de la pro por tion des af fi liés qui co ti saient ef fec ti ve ment aux ré gi mes pri vés par rap port à 1998 (est ré pu té co ti sant l af fi lié qui a ef fec ti ve ment co ti sé le mois pré cé dant l en quête). Pour la Co - lombie, le pour cen tage de 2004 (cal cu lé se lon cette règle) marque une diminution de 10 points par rap port au chiffre de 2003 (cal cu lé pour les af fi liés qui avaient co ti sé une fois au moins au cours des six mois pré cé dents). On ob serve aus si de for tes bais ses pour la Bo livie en 2003 et pour le Mexique en 2001. Estimée pour la to ta li té des af fi - liés et des co ti sants dans les pays pour les quels il exis tait des chif fres, la pro por tion chute de 58 à 42 pour cent entre 1998 et 2003. 121 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
Tab leau 2. Degré de par tic i pa tion: pourcentage des affiliés qui cotisaient au régime privé (le mois précédant l enquête), décembre 1998-mi lieu de 2004 Pays 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 a Ar gen tine 48,9 44,3 39,1 29,0 33,2 35,2 37,2 Bolivie nd c nd c nd c 47,0 46,9 39,0 nd Chili 52,8 53,4 50,9 53,7 51,0 51,9 51,6 Colombie nd 51,6 d 48,5 d 48,7 d 47,6 d 48,7 d 38,5 d Costa Rica nd e nd e 73,1 nd El Sal va dor 67,2 63,7 55,2 53,2 47,6 46,3 42,5 Mexique 63,4 f 60,2 f 57,9 f 44,7 41,7 39,3 nd Pérou 45,6 45,7 41,7 41,2 39,4 41,9 40,2 Uru guay 67,4 58,7 53,9 53,2 45,1 52,7 52,9 En sem ble des pays b 57,9 55,5 51,0 43,5 42,1 42,0 nd 122 nd = non dis po nible. a Mars-juil let. b Esti ma tion fondée sur le nombre to tal des af fi liés et le nombre to tal des co ti sants dans l en semble des pays pour les quels il exis tait des don nées. c Jus qu à 2001, était ré pu té co ti sant l af fi lié qui avait co ti sé une fois au moins de puis la mise en place du sys tème. d Con di tion de co ti sa tion de 1999 à 2003: une co ti sa tion au moins au cours des six mois pré cé dents; en 2004, co ti sa tion le mois pré cé dent. e Le sys tème est en tré en vi gueur en 2001. Con di tion de co ti sa tion en 2001 et 2002: une co ti sa tion au moins au cours de l année pré cé dente. f Con di tion de co ti sa tion de 1998 à 2000: une co ti sa tion au cours des deux mois pré cé dents. Sour ces: Pour les an nées 1998-2002: Mesa-Lago, 2004. Pour 2003: AIOS, 2004. Pour 2004: BCU, CONSAR, SAFJP, SAFP, SBC, SBS, SP, SPVS, SUPEN, 2004 dans tous les cas. Le re cul de la par ti ci pa tion s ex plique par de mul ti ples rai sons. Des par ti ci pants per dent leur em ploi, pas sent du sec teur for mel de l é co nomie dans le sec teur non struc tu ré ou ces sent de faire partie de la po pu la tion ac tive. Des em ployeurs gar dent les co ti sa tions re te - nues sur les sa lai res au lieu de les ver ser au ré gime (au Chi li, le mon - tant des som mes ain si dues par les em ployeurs re pré sen tait, en 2002, 1 pour cent du to tal des ca pi taux du ré gime, six fois plus qu en 1990; pour une part de 43 pour cent il était ir ré cou vrable). Sou vent, les par - ti ci pants ne co ti sent que le temps né ces saire pour avoir droit à la Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
pen sion mi ni male, en ti rant l a van tage maxi mal de la ga rantie de l Etat, après quoi ils ces sent de co ti ser. Enfin, l im por tance des co ti - sa tions de man dées aux tra vail leurs, re le vées dans six pays (en grande partie pour com pen ser la sup pres sion ou la ré duc tion des cotisations pa tro na les) pous sent cer tains à se sous traire à leurs obli - ga tions ou en traîne des re tards de paie ment (Mesa-Lago, 2004). Ce pro blème n é chappe pas aux au teurs du rap port de la Banque mon - diale: «A voir la fa ci li té avec la quelle il est pos sible d é chap per en Amé rique la tine à l o bli ga tion d é par gner, on peut se de man der s il est bien utile de l im po ser, en tout cas lorsque les co ti sa tions at tei - gnent les ni veaux ac tuels. On peut pen ser que [ ] le phé no mène d é va sion est dû en partie à l im por tance des co ti sa tions dans les ré - gi mes obli ga toi res [ ]. Il est pro bable que, si les taux étaient moin - dres, [ ] les co ti sa tions se raient plus sou vent ac quit tées» chez les jeu nes tra vail leurs et les tra vail leurs à faible re ve nu. Pour cette rai - son et d au tres, le rap port pré co nise très jus te ment de ré duire les taux de co ti sa tion et d a bais ser le pla fond des sa lai res sou mis à co ti - sa tion dans le dis po si tif d é pargne obli ga toire (deuxième pi lier), de fixer un ni veau mi ni mal de co ti sa tion pour l ob ten tion de la pen sion de base et de faire une place plus grande au dis po si tif d é pargne vo - lon taire (troi sième pi lier), les tra vail leurs ayant là la li ber té de dé ci - der s ils veu lent ou non cons ti tuer une telle épargne, de choi sir la forme et l ins ti tu tion d é pargne qui leur convien nent et de dé ter mi - ner le mon tant de leur ap port (GPY, pp. 13, 194-196). 123 Concurrence entre les institutions de gestion En ce qui concerne la concur rence entre les ins ti tu tions de ges tion des fonds de pen sions, le rap port de la Banque mon diale si gnale d im por tants pro blè mes. Le sec teur est un oli go pole. La ré gle men ta - tion, très lourde, et les sé vè res res tric tions im po sées pour le pas sage d une ins ti tu tion dans une autre «ren dent la clien tèle des dif fé ren tes ins ti tu tions cap tive de cel les-ci et ins ti tu tion na li sent l o li go pole de fait». Le sec teur des fonds de pen sions en Amé rique la tine «est tout sauf un bon exemple de concur rence» (GPY, pp. 52-53, 115, 180, 185). La concur rence dé pend dans une large me sure de la taille du mar - ché, c est-à-dire du nombre de par ti ci pants: plus il est im por tant, plus il y aura en prin cipe d ins ti tu tions de ges tion, comme le mon - trent les chif fres du ta bleau 3 (deux pre miè res co lon nes). Au Mexique, on dé nom brait en 2004 32 mil lions de par ti ci pants et 12 ins ti tu tions de ges tion; au Chi li, 7 mil lions de par ti ci pants et 6 ins - As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
Tab leau 3. Con cur rence: taille du marché (nombre de par tic i pants), nombre d institutions de gestion, degré de con cen tra tion, fin de 2003-mi lieu de 2004 Pays Nombre de par tic i pants (milliers) a Nombre d institutions a Pourcentage de par tic i pants affiliés aux principales in sti tu tions b Deux plus grandes Trois plus grandes Ar gen tine 9 712 12 42 55 Bolivie 860 2 100 100 Chili 7 046 6 56 80 Colombie 5 453 6 46 66 Costa Rica 1 140 9 66 nd République dominicaine 552 9 56 71 El Sal va dor 1 124 2 100 100 124 Mexique 32 322 12 44 nd Pérou 3 274 4 59 76 Uru guay 646 4 75 86 nd = non dis po nible. a Mai-juil let 2004; pour le nombre de par ti ci pants au Cos ta Rica: dé cembre 2003. b Dé cembre 2003. Sour ces: AIOS, BCU, CONSAR, SAFJP, SAFP, SBC, SBS, SIPEN, SP, SPVS, SUPEN, 2004 dans tous les cas. titutions; au Pérou, 3 mil lions de par ti ci pants et 4 institutions; en Bolivie et au Sal va dor, 1 mil lion en vi ron de par ti ci pants et 2 ins ti tu - tions 4. Avec le temps, le nombre des ins ti tu tions de ges tion tend à diminuer; il est pas sé ain si de 25 à 12 en Argen tine et de 21 à 6 au Chi li. Au Cos ta Rica et en Ré pu blique do mi ni caine, il est im por tant 9 institutions bien que le mar ché soit res treint; c est que le nou - veau sys tème vient d être mis en place ou l a été très ré cem ment. Il semble que les ins ti tu tions de ges tion soient plus nom breu ses aus si 4. En Bolivie, les affi liés ont été répar tis en fonc tion de leur domi cile entre deux ins ti - tu tions de ges tion, sans pos si bi li té, jus qu en 2002, de pas ser de l une à l autre. Le prin - ci pal action naire est, dans les deux, une banque espa gnole. Le mar ché devait être ouvert à une troi sième ins ti tu tion, mais cela n é tait pas encore fait au milieu de 2004. Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
dans les sys tè mes com bi nant un ré gime pu blic et un ré gime pri vé; tel est le cas en Uru guay, où l on dé nom brait 4 institutions comme au Pé rou bien que le mar ché soit cinq fois plus pe tit. Des pays comme l Equa teur et le Ni ca ra gua, qui ont des plans de ré forme (non en core mis en œuvre) et où le mar ché ne dé passe pas 300 000 per son nes et 1 mil lion en vi ron, au ront beau coup de dif fi cul té à mo bi li ser un nombre suffisant d institutions pour assurer une certaine concur - rence. Il en irait de même pour des pays comme le Gua te ma la, le Hon du ras, Pa na ma et le Pa ra guay s ils de vaient chan ger de sys tème. Pour fa ci li ter la concur rence, ces pays de vraient ou vrir le mar ché aux ban ques ou aux au tres ins ti tu tions fi nan ciè res qui ont déjà des ré seaux na tio naux d é ta blis se ments, ce qui per met trait d a bais ser les coûts. Le rap port de la Banque mon diale évoque le rôle des so cié - tés mutualistes et des compagnies d assurances, notamment pour l épargne vo lon taire (troi sième pi lier) (GPY, pp. 196-206). Les au teurs du rap port s in quiè tent de la forte concen tra tion des participants dans un petit nombre d institutions de gestion, comme le mon trent les chif fres du ta bleau 3 (deux der niè res co lon nes). Dans deux pays, la to ta li té des par ti ci pants se ré par tis sait en 2003 entre deux ins ti tu tions. Cal cu lé pour les trois prin ci pa les ins ti tu tions, le de gré de concen tra tion at tei gnait de 71 à 86 pour cent dans quatre au tres pays; cal cu lé pour les deux prin ci pa les ins ti tu tions, il était en - core de 56 à 75 pour cent dans cinq au tres. Au Mexique, le de gré de concen tra tion ne dé passe pas 44 pour cent, la loi li mi tant à 20 pour cent la part maxi male du mar ché pour une ins ti tu tion. Au Chi li, le pourcentage des participants adhérant aux trois principales institu - tions de ges tion a aug men té entre 1983 et 2004 de 63 à 80 pour cent. On dira que, si ces ins ti tu tions sont cel les qui of frent les meil leu res condi tions (les frais d ad mi nis tra tion les plus fai bles, le meil leur ren - de ment des pla ce ments), le phé no mène n a rien d in quié tant. Nous avons mon tré que tel n a vait pas tou jours été le cas au Chi li. Les en - quê tes fai tes dans plu sieurs pays in di quent que les par ti ci pants sont ex trê me ment mal ren sei gnés sur l é tat de leur compte, le mon tant des com mis sions ou le ren de ment des pla ce ments. Ils sont ra re ment ca pa bles de dé ter mi ner eux-mê mes quelle est la meil leure ins ti tu - tion et sont gui dés sur tout dans leur choix par la pu bli ci té et par les ar gu ments des dé mar cheurs des gran des ins ti tu tions, in té res sés fi - nan ciè re ment au re cru te ment de nou veaux ad hé rents (Mesa-Lago, 2004). Il n y a pas eu de la part des ins ti tu tions de ges tion, des or ga - nis mes de con trôle et des ser vi ces de l Etat d ef fort sui vi et concer té d in for ma tion et d é du ca tion. Une partie des fonds consi dé ra bles 125 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
consa crés au mar ke ting de vrait ser vir en fait à four nir ra pi de ment aux par ti ci pants des in for ma tions clai res qui leur per met tent de com pa rer et de mieux choi sir leur ins ti tu tion. Le rap port de la Banque mon diale re com mande aus si, pour rendre plus trans pa ren - tes les in for ma tions sur les som mes dé po sées et les com mis sions, «de pro cé der à des simulations qui en montrent l incidence sur les pensions futures» (GPY, p. 186). Frais d administration 126 Se lon le rap port de la Banque mon diale, les ré gi mes pri vés de pen - sions mis en place en Amé rique la tine «sont gé né ra le ment par ve nus à ré duire les frais d ad mi nis tra tion». La ré duc tion a été ob tenue ce - pen dant «au prix d un ré tré cis se ment des pos si bi li tés in dividuelles de choix et d une li mi ta tion de la concur rence entre les ins ti tu tions de ges tion», et les com mis sions pré le vées de meu rent «ex ces si ves pour une grande partie de la po pu la tion». Au Chi li et dans quel ques au tres pays, le mon tant de la com mis sion par rap port à la co ti sa tion totale «s approche, mais lentement, d un palier raisonnable (moins de 20 pour cent de la co ti sa tion)». «Seule une pe tite partie de la baisse des frais de fonc tion ne ment est ré per cutée sur les par ti ci pants sous forme d une ré duc tion des com mis sions.» Au Pé rou, on en re - gistre «une di mi nu tion spec ta cu laire des frais de fonc tion ne ment [d en vi ron 50 pour cent entre 1998 et 2002] et un ac crois se ment de la ren ta bi li té des pla ce ments, mais les com mis sions res tent éle vées». «Pa reille ponc tion sur des co ti sa tions dont le paie ment est im po sé aux tra vail leurs par l Etat est préoc cu pante» (GPY, pp. 7, 115, 180). Les chif fres du ta bleau 4 in di quent, en pour cen tage des sa lai res, le mon tant des re te nues opé rées au titre du dé pôt d é pargne sur les comp tes in di vi duels et des frais d ad mi nis tra tion et ce lui de la co ti - sa tion to tale; ils in di quent en outre (der nière co lonne) le poids des frais d administration en pourcentage de la cotisation totale. Ces frais comprennent la commission prélevée par les institutions de ges tion des fonds et la prime payée à des com pa gnies com mer cia les d as su rances pour la cou ver ture des ris ques d in va li di té et de dé cès (pres ta tions de sur vi vants) 5. A la fin de 2003, ils re pré sen taient de 5. L a na lyse de la Banque mon diale se concentre sur le coût des com mis sions, dis tin - guées des primes. Les commissions, principal élément des frais d administration, repré sen tent tou jours un pour cen tage impor tant de la coti sa tion totale, et l on ne dis - tingue pas, dans la plu part des pays, de mou ve ment de baisse (Mesa-Lago, 2004). Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
Tab leau 4. Frais d administration dans les régimes privés: dépôt d épargne, frais, cotisation totale, poids des frais, décembre 2003 Pays Dépôt sur les comptes individuels (en pour cent des salaires) Frais d admi - nistration (com mis sion et prime) (en pour cent des salaires) a Cotisation totale (en pour cent des salaires) Poids des frais (en pour cent de la cotisation totale) Ar gen tine 4,46 2,54 7,00 36,28 Bolivie 10,00 2,21 12,21 18,10 Chili 10,00 2,26 12,26 18,43 Colombie 10,00 3,50 13,50 25,93 Costa Rica 4,50 d na na République dominicaine b 5,00 2,00 7,00 28,57 El Sal va dor 11,02 2,98 14,00 21,28 Mexique 6,99 4,01 11,00 36,45 Pérou 8,00 3,19 11,19 28,51 127 Uru guay 12,18 2,82 15,00 18,80 Moyenne c 8,63 2,83 11,46 25,82 na = non ap pli cable. a Com mis sion pré levée par les ins ti tu tions de ges tion des fonds et prime d as su rance vieil lesse et dé cès. b Avec un pré lè ve ment sup plé men taire sur le pro duit des pla ce ments, si le ren de ment ex cède le chiffre moyen, égal à 30 pour cent du sur plus. c Moyenne non pon dérée pour neuf pays (à l ex clu sion du Cos ta Rica). d Il n est pas pré le vé de com mis sions sur les sa lai res; les ins ti tu tions de ges tion sont ré mu né rées par un pour cen tage du pro duit brut des pla ce ments. Sour ces: AIOS, 2004; Co lombie: SBC, 2004; Ré pu blique do mi ni caine: SIPEN, 2004. 2 à 4 pour cent des sa lai res. Ils n é taient in fé rieurs à 20 pour cent de la co ti sa tion to tale que dans trois pays (18-19 pour cent en Bo livie, au Chi li et en Uru guay); dans les six au tres pays, ils re pré sen taient de 21 à 36 pour cent de la co ti sa tion to tale, avec une moyenne de 26 pour cent pour les neuf pays. Cette lourde charge est sup portée en tiè re ment par les tra vail leurs (sauf en Co lombie). Le poids des frais d ad mi nis tra tion et de la co ti sa tion to tale est propre à dé tour ner les tra vail leurs de par ti ci per au sys tème et de cotiser. As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
128 La for mule de fixa tion des frais de ges tion adoptée dans la plu part des pays un cer tain pour cen tage des sa lai res ne pousse pas à ré duire ces frais, d au tant que la concur rence joue très im par fai te - ment entre les ins ti tu tions de ges tion. On pour rait lui pré fé rer la formule re tenue au Cos ta Rica un cer tain pour cen tage du pro - duit des pla ce ments, mais il fau drait mieux en connaître les ré sul - tats. Le rap port de la Banque mon diale fait de la ré duc tion des frais d ad mi nis tra tion un ob jec tif prio ri taire et parle d une lente di mi nu - tion au Chi li. Se lon des don nées chro no lo gi ques, ces frais, qui re pré - sen taient dans ce pays 2,44 pour cent des sa lai res en 1981, ont aug - men té jus qu à 3,60 pour cent en 1984 pour re des cendre à 2,26 pour cent en 2003, soit 0,18 point de moins qu au dé part au bout de vingt-deux ans. Le rapport évoque différentes mesures: plafonne - ment des com mis sions (cela a été fait dans des pays de l OCDE); mise en place d un sys tème cen tra li sé de re cou vre ment (le rap port ne si gnale ce pen dant pas d im por tante baisse des frais par rap port à leur ni veau dans les sys tè mes dé cen tra li sés, les plus cou rants); ouverture du marché à d autres institutions financières (GPY, pp. 11-12, 180-186). Accumulation de capitaux Le rap port de la Banque mon diale fait état d une im por tante ac cu - mu la tion de ca pi taux dans les fonds de pen sions. A l é chelle de la ré - gion, le mon tant a dou blé, lit-on, entre 1998 et 2002, pas sant de 7,1 à 13,5 pour cent du pro duit in té rieur brut (GPY, p. 50). Les chif fres du ta bleau 5 corroborent cette constatation mais montrent aussi que les mon tants ac cu mu lés, en va leur ab solue et en pour cen tage du PIB, va rient beau coup se lon les pays en fonc tion de fac teurs tels que la taille de l é co nomie, le nombre de par ti ci pants, le ni veau des sa lai - res, le pro duit des pla ce ments et l âge du sys tème. A la fin de 2003, on trouve au som met de l é chelle le Chi li (près de 50 000 mil lions de dol lars des Etats-Unis, 64 pour cent du PIB), au bas de l é chelle le Cos ta Rica (305 mil lions de dol lars, 1,8 pour cent du PIB). Pour les neuf pays, on ar rive à 117 835 mil lions de dol lars et à 12,0 pour cent du PIB. En fait, c est au Bré sil, pre mière éco nomie de la ré gion, que le mon tant ac cu mu lé a été le plus im por tant (80 000 mil lions de dol - lars); en pour cen tage du PIB, le pays oc cupe la troi sième place (18 pour cent). Ce ré sul tat est d au tant plus re mar quable qu on se trouve en pré sence, non d un ré gime d épargne obligatoire, mais de régimes complémentaires établis sur une base volontaire. Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
Tab leau 5. Capitaux accumulés dans les régimes privés, décembre 2003 Pays Capitaux accumulés sur les comptes individuels USD (mil lions) Pour cent du PIB Ar gen tine 16 139 13,5 Bolivie 1 493 20,9 Chili 49 690 64,5 Colombie 5 350 a 6,2 a Costa Rica 305 1,8 El Sal va dor 1 572 10,9 Mexique 35 743 5,7 Pérou 6 311 10,6 Uru guay 1 232 11,4 En sem ble des pays 117 835 12,0 a Dé cembre 2002. Sour ces: AIOS, 2004; Co lombie: Mesa-Lago, 2004. 129 Face à ces cons ta ta tions, les au teurs du rap port nuan cent leurs conclusions. Ils relèvent que pour assurer l accumulation de capi - taux, il n est pas obli ga toire d as seoir le sys tème sur un ré gime d épar gne obli ga toire (deuxième pi lier), comme dans les douze pays qui ont opté pour une ré forme, «un ins tru ment ri gi de ment conçu qu il n est pas vrai ment fa cile de mettre en œuvre et qu il convient de réé va luer». Un tel ré gime «pour rait être éta bli à titre pro vi soire, à défaut d ins tru ments conve na bles, jus qu à ce que le mar ché pri vé des ca pi taux puisse lui-même of frir des moyens d é pargne et d as su - rance au juste prix». Dans les pays qui n ont pas chan gé de sys tème et où il existe déjà de tels ins tru ments, «l ins ti tu tion d un ré gime pri - vé spé cial d é pargne obli ga toire [le deuxième pi lier] risque de créer de nou vel les dis tor sions». Des pays tels que le Bré sil, «où le mar ché des ca pi taux est déjà suf fi sam ment dé ve lop pé, pour ront fort bien choi sir de mo di fier les pa ra mè tres de leur ré gime pu blic par ré par ti - tion plu tôt que de pas ser à un ré gime obli ga toire par ca pi ta li sa tion» (GPY, pp. 12-13, 154-155, 220). As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
Effets sur le marché des capitaux et sur l investissement 130 Le rap port de la Banque mon diale ana lyse les ef fets po si tifs de la créa tion des fonds de pen sions sur le mar ché des ca pi taux, en si gna - lant aus si ceux qu ont pu avoir d au tres me su res et en men tion nant cer tains pro blè mes. «Le dé ve lop pe ment des mar chés des ca pi taux en Amé rique la tine ré sulte pour une large part de la mo der ni sa tion des in fras truc tu res des mar chés, de la ré forme de la fis ca li té et de la ré forme du ré gime des fail li tes, sous l é gide de l Etat, ain si que des me su res de ré gle men ta tion [ ] des fonds de pen sions et des au tres ins ti tu tions fi nan ciè res.» «Il y a eu de très re mar qua bles pro grès dans la trans pa rence et la ré gu la ri té des opé ra tions; [en prin cipe, tou te fois,] ces pro grès au raient été pos si bles même sans ré for mes des sys tè mes de pen sions.» D un autre côté, «l ins ta bi li té qu en - gendre le pas sage d un sys tème à un autre, se lon l im por tance de la dette que l Etat doit as su mer, nuit au dé ve lop pe ment des mar chés [ ]. Sans un ef fort bud gé taire sou te nu, [ ] le coût du chan ge ment de sys tème peut for te ment ré duire les ef fets po si tifs de la créa tion des fonds de pen sions sur le mar ché des ca pi taux» (GPY, pp. 43, 54, 68). Le rap port de la Banque mon diale traite aus si des pla ce ments des fonds. Le coût bud gé taire du chan ge ment de sys tème a obli gé beau - coup d Etats à fixer des nor mes quan ti ta ti ves d in ves tis se ment, en li - mi tant les pla ce ments en ti tres étran gers et en fa vo ri sant les pla ce - ments en ti tres de cré dit pu blics na tio naux. C est sur tout ce der nier mar ché qui a bé né fi cié du dé ve lop pe ment des fonds. «L ap port di - rect de ca pi taux au sec teur pri vé (pla ce ments en ac tions ou en obli - ga tions) reste as sez faible.» «L ab sence de li qui di té des pla ce ments et la pru dence des stra té gies de pla ce ment ont ap por té une cer taine sta bi li té sur le mar ché des ca pi taux, mais une sta bi li té as sez ar ti fi - cielle car elle re pose jus qu à un cer tain point au moins sur des rè gles qui obli gent les fonds à in ves tir la plus grande partie de leur ar gent dans des ac tifs na tio naux et, dans cer tains pays, à en in ves tir un cer - tain pour cen tage dans des ti tres pu blics.» «Dans au cun pays [sauf au Chi li] les par ti ci pants n ont de choix quant à la na ture des pla ce - ments [ ] ce sont les ins ti tu tions de ges tion qui dé ci dent, confor mé - ment à la ré gle men ta tion», en fai sant preuve d «un confor - misme [ ] très in quié tant. [En ef fet], les fonds sont de plus en plus les grands in ves tis seurs sur le mar ché des ca pi taux», et, avec le phé - nomène de concentration observé, «les décisions de placement [sont Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
Tableau 6. Placements des fonds de pensions: répartition de l ensemble des avoirs par type de placement en pourcentage, décembre 2003 Pays Titres de crédit publics Institutions financières Institutions non financières Ac tions Fonds communs de place - ment et autres Titres étrangers Autres Ar gen tine 68,9 3,6 1,5 11,8 2,8 9,7 1,7 Bolivie 64,1 7,3 16,7 8,6 0,0 1,7 1,5 Chili 24,7 26,3 7,7 14,5 2,9 23,7 0,1 Colombie 48,6 19,4 18,6 5,2 a a 7,2 1,0 Costa Rica 79,5 13,8 5,7 0,0 1,0 0,0 0,0 El Sal va dor 82,3 13,2 4,2 0,3 0,0 0,0 0,0 Mexique 82,3 4,5 13,2 0,0 0,0 0,0 0,0 Pérou 19,5 21,4 12,1 35,5 1,0 8,8 1,7 Uru guay 57,2 37,1 3,4 0,0 0,0 0,0 0,0 Moyenne b 51,0 15,3 8,9 10,2 1,7 12,4 0,4 131 a La ré par ti tion entre les ac tions et les fonds de pla ce ment n est pas claire. b Ré par ti tion de l en semble des avoirs des fonds par type de pla ce ment, à l ex clu sion de la Co lombie. Sour ces: AIOS, 2004; Co lombie: SBC, 2004. pri ses] par un cercle de plus en plus ré duit de gens.» «Les pla ce - ments en ti tres pu blics de cré dit à taux d in té rêt éle vé (en rai son de la si tua tion bud gé taire pré caire des Etats de la ré gion) ont per mis d ob - te nir d im por tants ren de ments bruts.» Trois pro blè mes se po sent pour tant: ce lui de l é vo lu tion des ren de ments com bien de temps res te ront-ils aus si éle vés? s il y a ajus te ment bud gé taire et ré duc - tion de la dette pu blique; ce lui du risque de dé faut de paie ment si l ajustement bud gé taire tarde à s o pé rer; en fin, ce lui du ni veau, tou - jours éle vé, des com mis sions alors que les ren de ments bais se raient (GPY, pp. 7, 51-54, 68-69). Plu sieurs des ob ser va tions for mu lées dans le rap port de la Banque mon diale sont cor ro bo rées par les chif fres du ta bleau 6, qui in di quent la com po si tion du por te feuille des fonds par type de pla - ce ment à la fin de 2003. La part des ti tres de cré dit pu blics at teint de 64 à 82 pour cent dans cinq des neuf pays et est de 49 et de 57 pour As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen
132 cent dans deux au tres; le Chi li et le Pé rou sont les seuls pays où elle est in fé rieure (moins de 25 pour cent). Comme le re lève à juste titre le rap port, cette forte concen tra tion rend les fonds dé pen dants des taux d in té rêt fixés par l Etat, si tua tion dan ge reuse du point de vue de l é vo lu tion des ren de ments et du mon tant des pen sions fu tu res. C est en Argen tine que le taux de ren de ment an nuel moyen a été le plus fort jus qu en 2000 15 pour cent de puis la mise en place du ré - gime, en rai son du ni veau très éle vé du taux d in té rêt ap pli qué par l Etat, in te nable à la longue 6. Aux pri ses avec de gran des dif fi cul - tés bud gé tai res, l Etat a obli gé les ins ti tu tions de ges tion à conver tir des ins tru ments li bel lés en dol lars en ti tres de cré dit «ga ran tis» li bel - lés en pe sos, l or ga nisme de con trôle re le vant le pla fond fixé pour les pla ce ments en ti tres pu blics. La crise de 2001-2002 de vait en traî ner la dé va lua tion du peso, l a bais se ment du taux d in té rêt et une forte chute de la va leur des avoirs des fonds et du ni veau des pen sions en dol lars se lon les pro jec tions (BIT, 2002). Les cho ses se sont pas sées dif fé rem ment au Chi li, où, après la crise de 1982-83, qui avait mis le nou veau sys tème de pen sions en pé ril, l or ga nisme de con trôle est in ter ve nu de fa çon dé ter mi nante en fa veur de la di ver si fi ca tion des pla ce ments et où, dans les vingt an nées qui ont sui vi, la part des pla - ce ments en ti tres de cré dit pu blics est tombée de 50 à 25 pour cent. La ré forme des sys tè mes de pen sions et l ac cu mu la tion de ca pi - taux de vaient ai der au fi nan ce ment du sec teur pri vé de l é co nomie. On cons tate en fait que les pla ce ments en ac tions ne re pré sen tent en moyenne que 10 pour cent du to tal et qu ils n at tei gnent un ni veau ap pré ciable (de 9 à 36 pour cent) que dans quatre pays. Les pla ce - ments en ti tres étran gers ont été in ter dits dans plu sieurs pays. Ils re - pré sen tent en moyenne 12 pour cent du to tal (part su pé rieure à celle des ac tions) et ne cons ti tuent un élé ment no table du por te feuille (de 9 à 24 pour cent) que dans trois pays. Dans les pe tits pays où le mar - ché des ca pi taux est en core inexis tant ou très peu dé ve lop pé, il est 6. Les taux annuels moyens de ren de ment brut (cor ri gés pour tenir compte de l in fla - tion) de l année de mise en place du sys tème à 2003 ont été les sui vants: Uru guay: 13,8 pour cent; Bolivie: 11; Argen tine et Chi li: 10; Cos ta Rica, Mexique et Pérou: 8; Colombie: 6,6 (AIOS, 2004; SBC, 2004). Les taux de ren de ment net, déduc tion faite des com mis sions pré le vées, sont plus fai bles. Dans une ver sion pré li mi naire du rap port de la Banque mon diale, les auteurs écri vaient: «du point de vue des objec tifs de pla ce - ment et de per for mance, les fonds de pen sions ne dif fè rent guère des fonds com muns de pla ce ment; en clair, il est donc pos sible que s ils avaient été assu jet tis à la régle men - ta tion établie pour les pre miers, les seconds auraient assu ré des pres ta tions ana - logues» (Gill, Pac kard et Yer mo, 2003, p. 59). Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005
ex trê me ment dif fi cile pour les fonds de pen sions de di ver si fier leurs pla ce ments, et ils ris quent fort de de voir in ves tir une grande partie de leurs avoirs dans des ti tres de cré dit pu blics. Il ap par tient aux or - ga nis mes de con trôle, qui doi vent jouir d une réelle in dé pen dance, de pro mou voir d au tres ins tru ments et d en cou ra ger la di ver si fi ca - tion des pla ce ments. Les Etats, les pe tits Etats no tam ment, de vraient dans le même but au to ri ser de fa çon pru dente et pro gres sive les pla - ce ments en titres étrangers, en vue de faire mieux fructifier les capitaux et d assurer des pensions plus élevées. Coût du changement de système pour l Etat Le rap port de la Banque mon diale rap pelle que «les ré for mes des sys tè mes de pen sions en Amé rique la tine ont été dic tées en pre mier lieu par l im pé ra tif de sta bi li té bud gé taire». Les si mu la tions fai tes in di quent qu el les de vraient avoir un ef fet po si tif sur le coût bud gé - taire qui doit res ter sup por table de ces sys tè mes. Encore faut-il «in ter pré ter avec beau coup de pru dence les ré sul tats de ces si mu la - tions, qui ne peu vent rem pla cer des ana ly ses ap pro fon dies par pays» (GPY, pp. 7, 36). Il est dif fi cile de me su rer le coût du chan ge - ment de sys tème pour l Etat, d ef fec tuer des pro jec tions ou de faire des com pa rai sons entre pays, les élé ments pris en compte et les mé - tho des de cal cul dif fé rant se lon les cas 7. Le ta bleau 7 pré sente, pour cinq pays, les estimations données dans le rapport à côté d es ti ma - tions nationales. Dans le cas de l Argen tine, de la Bo livie et de la Co lombie, pour 2000-2001 et 2040, la Banque mon diale donne des chif fres plus éle vés que les es ti ma tions ou les pro jec tions na tio na les; pour 2040, les pro - jections nationales et celles de la Banque sont éga les ou su pé rieu res aux es ti ma tions na tio na les pour l année de mise en place du nou - veau sys tème. Dans le cas du Chi li, le chiffre de la Banque pour 2001 est su pé rieur de 1 point à l estimation nationale pour 2000, alors que 133 7. En prin cipe, le pas sage d un sys tème à l autre com porte, pen dant une période plus ou moins longue, trois coûts pour l Etat: la cou ver ture du défi cit du régime public; la vali da tion (par un moyen ou un autre) des coti sa tions payées dans le régime public par les per son nes qui le quit tent pour pas ser dans le régime pri vé; le coût des pen sions mini ma les garan ties par l Etat, dans le régime pri vé, aux par ti ci pants qui, au moment de la retraite, n ont pas sur leur compte un avoir suf fi sant pour être assu rés d une telle pen sion. Par ail leurs, il faut aus si prendre en consi dé ra tion le coût des pres ta tions d aide sociale et la cou ver ture du défi cit du régime des for ces armées (Mesa-Lago, 2004). As so ci a tion internationale de la sécurité sociale, 2005 Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 58, 2-3/2005 Publié par Pe ter Lang SA, Edi tions scientifiques européennes, Moosstrasse 1, CH-2542 Pieterlen