La performance et les contrôles financiers de l État sur les collectivités locales

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Sous la direction d Antoinette HASTING-MARCHADIER La performance et les contrôles financiers de l État sur les collectivités locales LG2352$CH1 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 04-01-11 17:28:34 III

DANGER LE PHOTOCOPILLAGE TUE LE LIVRE 2011, LGDJ Lextenso éditions, 33, rue du Mail, 75081 Paris Cedex 02 ISBN : 978-2-275-03480-5 IV LG2352$CH1 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 04-01-11 17:28:34

Préface Michel BOUVIER Professeur à l Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, Président de FONDAFIP Directeur de la Revue Française de Finances Publiques Hormis les questions relatives à l autonomie financière des collectivités territoriales 1 ou, plus largement, aux relations financières que ces dernières entretiennent avec l État, il en est une qui a pris de plus en plus d épaisseur ces dernières années : celle de l articulation entre contrôle de régularité et contrôle de la gestion. Cette question a connu en effet une ampleur toujours plus grande au fur et à mesure que le fossé s est creusé entre des règles juridiques conçues en fonction d un contexte où prédominait une forte dépendance des collectivités territoriales à l égard de l État et un contexte nouveau qui se caractérise par une autonomie de gestion et une responsabilisation de celles-ci. Si un contrôle de régularité est parfaitement adapté à des collectivités territoriales dotées d un minimum d initiative, il en est tout autrement lorsqu il s applique à un ensemble local aussi dynamique et complexe que celui d aujourd hui. Il peut vite apparaître en effet comme facteur de blocages ou de ralentissement de l action, autrement dit incompatible avec la recherche de la performance dans la gestion qui fait précisément l objet d une autre approche du contrôle, celle du contrôle de la gestion. En effet, les transformations de la logique des contrôles publics sont essentiellement liées à l introduction dans la sphère publique d une logique de gestion qui fait appel, certes avec des spécificités, aux méthodes utilisées dans le cadre du management des entreprises. C est ainsi que se rencontrent mais sans forcément s articuler deux logiques de contrôle, le contrôle-vérification qui répond à un objectif politique et juridique, 1. Cf. M. BOUVIER, Les finances locales, LGDJ-Lextenso éditions, 2010, 13 e éd., coll. Systèmes. 1 LG2352$CH2 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 04-01-11 18:21:48

La performance et les contrôles financiers de l État sur les collectivités locales et le contrôle-régulation qui répond à un objectif économique et de gestion. On assiste ce faisant à la confrontation entre une logique ancienne, dans laquelle le contrôle de régularité était premier et même exclusif, à une logique nouvelle dans laquelle l objectif prédominant est l efficacité de la gestion. Plus globalement, on l a dit, dans un tel cadre la préoccupation traditionnelle de régularité, de vérification de conformité à la norme qui avait été jusqu alors l axe essentiel des contrôles publics tend à être concurrencée voire supplantée par une préoccupation d efficacité. Pour autant, le contrôle de régularité ne disparaît pas mais il connaît des changements sensibles en se trouvant associé au contrôle de la performance et des résultats. La transformation des procédures et parfois même des institutions de contrôle est inévitable dès lors que la logique dans laquelle s insère le contrôle se modifie sensiblement. Cette transformation, ou plutôt cette mutation, est le reflet d une intégration progressive du contrôle de la gestion et du contrôle de régularité qui concerne non seulement les contrôles opérés par l État sur les collectivités territoriales mais l ensemble des contrôles publics et ce dans une optique générale de recherche de la performance 2. C est bien ce changement de la culture du contrôle avec ses conséquences matérielles, qui est parfaitement décrit, analysé et identifié au regard des collectivités territoriales et même au-delà par les remarquables contributions qui composent cet ouvrage. On doit féliciter les auteurs, avec une mention particulière pour Antoinette Hastings-Merchadier qui a été l architecte et le maître d œuvre de ce très beau livre. 2 2. Cf. M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Manuel de Finances Publiques, LGDJ-Lextenso éditions, 2010, 10 e éd. LG2352$CH2 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 04-01-11 18:21:48

Sommaire Préface : Michel Bouvier, Professeur à l Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, Président du GERFIP et de FONDAFIP... 1 Introduction : Antoinette Hastings-Marchadier, Maître de conférences à l Université de Nantes... 7 PREMIÈRE PARTIE :OBJECTIFS ET AMBITIONS DES CONTRÔLES EN VIGUEUR... 19 Chapitre 1 : Propos introductif sur le paysage actuel des contrôles de l État sur les collectivités locales Luc Saidj, Professeur émérite de l Université Jean-Moulin Lyon 3... 21 Chapitre 2 : Forces et faiblesses de la démarche de performance de l État appliquée aux contrôles exercés sur les collectivités locales Antoinette Hastings-Marchadier, Maître de conférences à l Université de Nantes... 29 Chapitre 3 : L ambition des contrôles : regards croisés de représentants d instances de contrôle de l État... 71 Section 1 : L ambition des contrôles des juridictions financières Catherine de Kersauson, Présidente de la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire... 71 Section 2 : L ambition des contrôles des administrations financières Jean-Loup Beneton, Trésorier-payeur général des Pays de la Loire... 77 Section 3 : L ambition des contrôles des services préfectoraux Michel Papaud, Secrétaire général de la Préfecture de Loire-Atlantique 81 Section 4 : L ambition des contrôles des juridictions administratives Roland Vandermeeren, Conseiller d État honoraire... 87 Chapitre 4 : L intérêt des contrôles : regards portés par les collectivités locales... 95 Section 1 : La performance des contrôles de l État vue par des élus locaux 95 I Le point de vue de Christophe Clergeau, Vice-Président du Conseil régional des Pays de la Loire... 95 3 LG2352$CH3 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 11-01-11 19:02:43

La performance et les contrôles financiers de l État sur les collectivités locales II Le point de vue de Pascal Bolo, Adjoint au Maire de la Ville de Nantes, chargé des Finances, de l Évaluation des politiques Publiques et du Dialogue citoyen... 97 Section 2 : Regards croisés de représentants d associations d élus locaux ou de fonctionnaires territoriaux... 100 I II III L analyse de la performance des contrôles, vue par Thierry BOUTOUTE, Directeur général adjoint, Direction générale des finances et Gestion de Nantes métropole et de la ville de Nantes, AFIGESE (Association Finances Gestion Évaluation descollectivités territoriales)... 100 Les contrôles de la légalité, vus par Chantal Mainguene, Directrice juridique de la ville de Rennes, Association des juristes des collectivités territoriales... 103 Les contrôles de l intercommunalité, vus par Emmanuel Duru, Responsable du Pôle juridique à l Assemblée des Communautés de France (ACUF)... 105 Section 3 : Les enquêtes de satisfaction auprès des élus sur l action de la Direction générale des finances publiques Frédéric Iannucci, Chef du service des collectivités locales de la DGFIP, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l État. 111 DEUXIÈME PARTIE :EFFICACITÉ ET MODERNISATION DES MODA- LITÉS DE CONTRÔLE... 115 TITRE 1 : Introspections sur l efficacité du contrôle de la légalité Chapitre 5 : La réforme du contrôle de légalité tendant à son allègement est-elle pertinente? Ludovic Garrido, Maître de conférences à l Université Montesquieu Bordeaux IV... 119 Chapitre 6 : Le contrôle de légalité n est pas soluble dans le seul déféré préfectoral Jean-Claude Helin, Professeur émérite à l Université de Nantes... 143 Chapitre 7 : L évaluation du contrôle de légalité à travers le prisme du contentieux administratif Laurence Molinero, Maître de conférences à l Université de Bretagne- Sud... 153 117 4 Chapitre 8 : Le contrôle de l État au cours de l élaboration des documents d urbanisme Jean-François Struillou, Chargé de recherche au CNRS, DCS (UMR- CNRS 3168)... 171 LG2352$CH3 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 11-01-11 19:02:43

Sommaire TITRE 2 : Observations transversales sur la modernisation des méthodes de contrôle... 183 Chapitre 9 : La hiérarchisation des priorités de contrôle... Section 1 : Le ciblage des contrôles des CRC et les expériences locales de partage d expertise Patrick Bonnaud, Président de section à la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire... 185 Section 2 : Le contrôle hiérarchisé de la dépense et le contrôle partenarial Marie-Elisabeth Goullin, Inspectrice principale auditrice à la Trésorerie générale de la Loire-Atlantique... 189 Section 3 : Les stratégies de contrôle intégrées au contrôle de légalité Michel Papaud, Secrétaire général de la Préfecture de Loire-Atlantique 195 Chapitre 10 : La mutualisation des capacités d expertise... Section 1 : La mutualisation des expertises au sein des services préfectoraux : l exemple du PIACL Hélène Bourcet, Directrice du Pôle interministériel d appui au contrôle de légalité (PIACL)... 205 Section 2 : La mutualisation des expertises en matière d analyse économique et financière Sophie Alix, Chef du département du secteur public local à la Trésorerie Générale de Loire-Atlantique... 208 Section 3 : Contribution au débat du Professeur Luc Saidj... 212 Chapitre 11 : Faut-il décloisonner les contrôles juridiques et financiers relatifs aux SEML et aux associations partenaires des collectivités? Jacques Fialaire, Professeur à l Université de Nantes, Directeur de DCS... 215 185 205 TROISIÈME PARTIE :PERTINENCE ET ÉVOLUTION DU SYSTÈME DE CONTRÔLE... 231 TITRE 1 : Des contrôles utiles... Chapitre 12 : Le développement du contrôle interne de gestion au travers des démarches locales de performance rend-il inutiles certains contrôles de l État? David Carassus, Maître de conférences en gestion à l IAE de Pau, Marie-Christine Steckel, Maître de conférences à l Université de Limoges... 235 233 Chapitre 13 : Comment éviter la redondance des contrôles juridiques et financiers? Étienne Douat, Professeur à l Université de Montpellier 1... 251 5 LG2352$CH3 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 11-01-11 19:02:43

La performance et les contrôles financiers de l État sur les collectivités locales TITRE 2 : Des contrôles adaptés aux enjeux financiers... 255 Chapitre 14 : Les chambres des comptes : quelle réforme pour quelle gestion locale? Henry-Michel Crucis, Professeur à l Université de Nantes... 257 Chapitre 15 : Les potentialités d une nouvelle organisation des contrôles financiers... 269 Section 1 : L adaptation des contrôles à la nouvelle donne locale Jean-Christophe Moraud, Sous-directeur des finances locales et de l action économique à la DGCL, Ministère de l Intérieur... 269 Section 2 : L intérêt de la certification et de la fiabilisation des comptes locaux Frédéric Iannucci, Chef du service des collectivités locales de la DGFIP, Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l État. 280 Section 3 : L évaluation dans l examen de la gestion Michel Rasera, Président de la Chambre régionale des comptes de Bretagne... 283 TITRE 3 : Des contrôles adaptés à la complexité institutionnelle.. 287 Chapitre 16 : Faut-il adopter de nouveaux modes de contrôle pour garantir la pertinence et l efficacité de l organisation intercommunale? Jean-Luc Albert, Professeur à l Université Jean Moulin Lyon 3... 289 Chapitre 17 : L évaluation des politiques publiques est-elle un instrument de contrôle territorialisé efficace? Arnauld Leclerc, Maître de conférences en sciences politiques à l Université de Nantes... 301 Chapitre comparatif : Les tendances relatives à l organisation et aux réformes du contrôle de l État sur les collectivités en Europe Stéphanie Flizot, Maître de conférences, Université Paris Ouest Nanterre La Défense... 319 Conclusion : La performance des contrôles de l État sur les collectivités locales : difficilement mesurable, nécessairement perfectible Robert Hertzog, Professeur à l Université de Strasbourg, Président de la Société Française de Finances publiques... 335 6 LG2352$CH3 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 11-01-11 19:02:43

Introduction Introduction Antoinette HASTINGS-MARCHADIER Maître de conférences à l Université de Nantes Membre du laboratoire DCS (UMR-CNRS 3128) Dans l organisation administrative française, les contrôles exercés par l État sur les collectivités locales ont toujours été étroitement liés à la décentralisation, préservant à l État un droit de regard sur les décisions locales adoptées dans un contexte de compétences étendues et de liberté décisionnelle renforcée. Tel qu il a été établi en 1982 et réformé depuis, le dispositif de contrôle revêt des enjeux déterminants, aussi bien pour l État que pour les décideurs locaux, autant dans le champ des contrôles juridiques que dans celui, plus récent, des contrôles de la gestion. Et c est en raison de l importance de ces enjeux que la performance de ces contrôles externes mérite toute l attention que cet ouvrage lui accorde, privilégiant des éclairages croisés entre les protagonistes des contrôles et des universitaires relevant de champs disciplinaires différents, spécialistes du droit des collectivités locales, des contrôles financiers, du contrôle de légalité ou de l évaluation des politiques publiques, formulant des analyses de droit public en droit administratif et finances publiques, de science administrative, de science de gestion ou de science politique. La confrontation de ces points de vue permet d inscrire cet ouvrage d abord dans une démarche de diagnostic partagé sur les principaux contrôles existants, soulignant les finalités, les difficultés et les tendances actuelles des contrôles, et de poursuivre ensuite dans une démarche prospective orientée vers l analyse des mutations en cours. Les mutations internes au système de contrôle sont particulièrement denses avec, d un côté, la réorganisation engagée dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) des services préfectoraux et du réseau du Trésor public, et, d un autre côté, la réforme amorcée de l ensemble des juridictions financières, dont les chambres régionales et territoriales 7 LG2352$CH4 IMPRIMERIE FRANCE QUERCY - Mercues - 11-01-11 13:15:08

Chapitre 12 Le développement du contrôle interne de gestion au travers des démarches locales de performance rend-il inutiles certains contrôles de l État? David CARASSUS Maître de conférences HDR en gestion, IAE Pau/CREG Marie-Christine STECKEL Maître de conférences HDR en droit public, Université Limoges/OMIJ, GRALE «Moderniser la gestion publique locale». Credo à la mode ou défi du nouveau millénaire, la gestion des collectivités territoriales est, à l instar des administrations centrales et déconcentrées, emportée par un vent de modernisation. Il s agit, tout d abord, d une obligation juridique. Soumises aux principes constitutionnels du suivi de l emploi des deniers publics, de la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques, et de l évaluation des politiques publiques par le Parlement, les collectivités territoriales adaptent leur procédure budgétaire et fiabilisent leurs comptes. Assujetties au contrat de stabilité, elles rationalisent aussi leurs dépenses pour assumer leurs nouvelles compétences. Il s agit, ensuite, d une recommandation économique. Financièrement fragilisées par un effet ciseau, les collectivités territoriales s inspirent des démarches de performance impulsées par la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 et la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale du 2 août 2005 pour améliorer l efficacité, l efficience et l économie de leurs politiques publiques. Il s agit enfin d une revendication idéologique et politique. Afin de répondre aux besoins des usagers tout en respectant les intérêts des contribuables, les collectivités territoriales appliquent les thèses du new public management. Cette modernisation de la gestion publique locale implique de s interroger sur l adaptation des contrôles opérés sur les collectivités territoriales. Sur ce point, force est de constater l inadaptation des contrôles externes et le développement des contrôles internes. D un côté, les contrôles externes sont, malgré de notables évolutions, inadaptés aux logiques d amélioration de la performance et de la gouvernance publique locale. 235

David CARASSUS Marie-Christine STECKEL 236 S agissant des contrôles réalisés par le préfet, le contrôle de légalité s opère difficilement, malgré la hiérarchisation et la sélectivité des contrôles, à cause de la multiplicité et la technicité des actes contrôlés. Avec le contrôle budgétaire, le préfet peut jouer un double jeu. Soit, par héritage de la tutelle, il se substitue d office à la collectivité territoriale soit, par apprentissage d une stratégie de collaboration, il s érige en conseiller. S agissant des contrôles opérés par les inspections générales de l État, leurs missions connaissent, elles aussi, des insuffisances. Nonobstant le recours aux standards de bonne gestion dégagés à partir d une comparaison entre collectivités territoriales, ces dernières déplorent un insuffisant retour des informations et un manque de coopération. Ce phénomène découle de l inadaptation du mode de fonctionnement et de recrutement des inspections ministérielles aux spécificités locales. S agissant des contrôles exercés par les chambres régionales des comptes, il convient de s attacher exclusivement à leur compétence administrative. Concernant le contrôle budgétaire, elles réalisent une simple expertise dans la mesure où le pouvoir décisionnel appartient au préfet. Concernant le contrôle de la gestion, elles exercent un simple examen de l emploi régulier des crédits, fonds et valeurs. D un autre côté, les contrôles internes publics locaux se développent. D une part, le contrôle de gestion a été généralisé pour prendre en considération les objectifs, ressources et résultats. Apparu dans les années 1980, il constitue un outil de suivi et de pilotage des politiques publiques locales. D autre part, l évaluation des politiques publiques connaît un véritable essor avec la signature des contrats de plan et des contrats de ville. Depuis le début des années 2000, les expérimentations spontanées se multiplient pour tenir compte des besoins et effets des politiques publiques locales. Outil d aide à la décision et de management, cette évaluation sert également de moyen de communication aux élus locaux soucieux de promouvoir la transparence et le dialogue avec les usagers des services publics locaux. À partir de ce double constat, il convient de se demander si le développement du contrôle interne de gestion, en particulier au travers des démarches locales de performance, rend inutiles certains contrôles de l État. À l analyse, il apparaît que la réponse apportée à cette question est négative pour trois raisons. Premièrement, les contrôles externes garantissent un impératif juridique. Dans un État unitaire décentralisé, le principe d égalité, consacré par les articles 1, 6 et 13 de la DDHC, exige de soumettre les collectivités territoriales à des contrôles objectifs et indépendants. Deuxièmement, la combinaison des contrôles internes et externes correspond à un idéal démocratique en confortant la responsabilité politique et pénale des élus locaux. Troisièmement, la complémentarité

Le développement du contrôle interne de gestion des contrôles internes et externes poursuit un enjeu managérial de bonne gouvernance en renseignant sur l efficacité, l efficience et l économie des politiques publiques locales. Dès lors, la modernisation de la gestion publique locale impose le développement des contrôles internes (I) et la rénovation des contrôles externes (II). I DES CONTRÔLES INTERNES PUBLICS LOCAUX EN DÉVELOPPEMENT MAIS À AMÉLIORER Les contrôles internes publics locaux connaissent un développement depuis le milieu des années 1980 384. Ils peuvent aujourd hui être appréhendés au travers de la mise en œuvre de démarches locales de performance (A). Ceux-ci doivent, cependant, connaître dans le futur des améliorations pour répondre aux enjeux managériaux et politiques nécessités par l évolution du contexte public local actuel (B). A La progressive généralisation des contrôles internes au travers de la mise en œuvre de démarches locales de performance Selon Lambert et Migaud (2005), dans leur rapport au gouvernement sur la mise en œuvre de la LOLF, il est nécessaire d «inciter les collectivités territoriales à développer un processus de performance et mieux les associer au cadrage global des finances publiques». Ainsi, selon eux, la question de l extension des principes de la LOLF aux collectivités territoriales a été posée dès la discussion de la loi organique. Néanmoins, afin de répondre à leurs enjeux de maîtrise des dépenses et d efficacité de la gestion publique, de nombreuses collectivités ont anticipé cette possible application, en modernisant, de manière volontaire, leurs pratiques managériales. Aussi, dans ce contexte en mutation, de nombreuses collectivités territoriales ont fait le choix en réaction, depuis une dizaine d années pour les premières, d améliorer leurs pratiques managériales et de les faire évoluer en ayant en perspective l amélioration de leur performance. Selon une 384. J. BATAC, D.CARASSUS, C.MAUREL, «Évolution normative du contrôle organisationnel : application au contexte public local», Revue «Finance, Contrôle, Stratégie», 2009. 237

David CARASSUS Marie-Christine STECKEL étude empirique 385, utilisée par la suite, 42,3 % d entre elles avaient ainsi engagé une évolution dans ce sens début 2008, et 25,4 % comptaient l engager dans les deux ans. À l analyse, il apparaît que ces démarches locales de performance semblent principalement mises en œuvre par les départements (Conseil Général de la Mayenne, de l Orne, des Hautes- Pyrénées, etc.), puis par les grandes villes (Lyon, Bordeaux, Paris, Angers, Nantes, etc.), par les régions (Conseil Régional Bretagne, Centre, Pays de la Loire, etc.), et enfin par les EPCI (Communauté Urbaine de Strasbourg, Communautés d Agglomération Grenoble Alpes Métropole, de Lyon, etc.). Ces pratiques semblent également en forte croissance en comparaison de leur développement antérieur, en particulier pour les collectivités de moins de 50 000 habitants (INET, 2006). En implémentant de nouvelles pratiques managériales ayant des finalités interne et externe de maîtrise des moyens et des activités, les démarches de performance peuvent être, tout d abord, caractérisées par des enjeux sous-tendus fondamentaux. Les répercussions de ces nouveaux modes de gestion et de pensée sont en effet d ordre stratégique, social, et juridique. D un point de vue stratégique, les mécanismes de planification et d évaluation des politiques locales semblent permettre aux décideurs locaux de juger de l opportunité de leurs orientations politiques et budgétaires afin de les aider à prendre leurs décisions dans un processus de démocratisation de leurs pratiques. Les démarches locales de performance constituent ainsi un instrument de légitimation de l action publique et politique. Sur un plan social, la responsabilisation des ressources humaines de la collectivité autour de ses objectifs stratégiques via l instauration de contrats de performance collectifs et individuels, semble être un vecteur de motivation des agents publics locaux dans l exécution des politiques locales. Enfin, à un niveau juridique, en suggérant une évolution des modes de gestion budgétaire (segmentation budgétaire en Missions/Programmes/Actions, vote par programme, fongibilité des crédits), salariale (rémunération à la performance), et stratégique (définition d indicateurs de performance), les démarches de performance paraissent constituer des facteurs de réforme du cadre juridique et administratif des collectivités territoriales. Par leur amélioration de l efficience des politiques locales, les démarches locales de performance peuvent ensuite être caractérisées par 238 385. Enquête nationale menée sur le premier trimestre 2008 en collaboration entre l Association Finance Gestion des Collectivités Territoriales et l Université de Pau et des Pays de l Adour auprès de 360 collectivités françaises de plus de 50 000 habitants. Les répondants sont au nombre de 192, soit un taux de retour de plus de 50 %. L échantillon d étude est composé de 4,6 % de conseil régionaux, de 29,5 % de conseils généraux, de 20,9 % d EPCI et de 45 % de villes.

Le développement du contrôle interne de gestion des impacts potentiels globaux sur le contribuable dans la maîtrise des dépenses publiques, sur l usager dans la qualité d offre de service public, ou bien sur le citoyen dans l influence environnementale de l action locale. Les démarches locales de performance s apparentent ainsi au modèle Inputs-Outputs-Outcomes utilisé par les administrations publiques des pays anglo-saxons (TALBOT, 2005). Ce modèle intègre, au-delà des moyens et des résultats, les impacts, effets ou plus globalement les résultats finaux de l action publique sur son environnement, par opposition à ce qu elle produit (ses livrables ou outputs). De manière plus opérationnelle, la notion d outcomes renvoie à la distinction proposée par Gibert (1988) des deux fonctions des organisations publiques : la première transforme des entrants (personnel, matériel, budget, système d information) en réalisations (délivrance de prestations publiques). La seconde combine ces réalisations et subit des effets externes pour donner naissance à l impact. Selon cet auteur, l évaluation des effets de la production sur le contexte est un impératif, du fait que l essence même de l organisation publique est d aménager l environnement dans l intérêt des citoyens. Enfin, en se fondant sur les modalités de l introduction de ces nouveaux modes et outils de gestion dans la collectivité, les démarches locales de performance semblent se caractériser par des dimensions de mise en œuvre différentes. Un premier volet concernant la planification de la collectivité correspond à la mise en place d une architecture budgétaire performante de type MPA, à laquelle peut être rattaché le budget par nature. Un deuxième volet permet, ensuite, une amélioration de la responsabilisation des acteurs de la collectivité via l instauration de centres de responsabilités par directions, de contractualisation sur des objectifs à atteindre entre la direction générale et les directions opérationnelles par l intermédiaire des directions fonctionnelles. Un troisième volet assure, enfin, la mise en œuvre de dispositifs d évaluation via un système formalisé par des indicateurs de moyens, d activité, et d impact des politiques publiques. Ces trois dimensions peuvent en outre être mobilisées de manière divergente dans une logique incrémentale que nous qualifions de «soft», «médian», et «avancé». Le premier niveau se limite à la définition d une segmentation stratégique en MPA (planification), à la définition de projets de service (responsabilisation), et à la réalisation de tableaux de bord de gestion dans les services et/ou directions (évaluation). À un niveau «médian», les collectivités rattachent également leur segmentation stratégique à leurs documents budgétaires réglementaires (DOB, BP, CA) et définissent un plan annuel de pilotage (planification), déterminent des dispositifs d encadrement de la démarche et définissent des contrats de performance collective entre les directions/services et la direction générale (responsabilisation), et réalisent un rapport annuel de 239

David CARASSUS Marie-Christine STECKEL pilotage. Enfin, à un niveau «avancé», les collectivités réalisent un diagnostic stratégique et un audit organisationnel préalable à la définition de la segmentation stratégique (planification), définissent des contrats de performance individuelle pouvant induire une rémunération à la performance, réorganisent leur structure administrative et politique autour de leur stratégie (responsabilisation), et implémentent des dispositifs d évaluation et d analyse des politiques locales. Même si ces démarches locales de performance se sont développées dans les collectivités territoriales ces dernières années, il n en reste pas moins que des insuffisances subsistent, appelant des améliorations et justifiant l existence de contrôles externes publics locaux. B La nécessaire amélioration des contrôles internes publics locaux 240 Plusieurs évolutions semblent nécessaires en matière de contrôle interne public local. La première concerne le manque de diffusion et de cohérence de ces pratiques innovantes à l ensemble des collectivités territoriales. Marquées par le volontariat, la mise en œuvre des démarches locales de performance reste en effet hétérogène. Selon l enquête AFICUF menée en 2006 par l INET, il semblerait que moins de la moitié des régions françaises et 50 % des villes dont la population est supérieure à 10 000 habitants aient un service spécialisé en contrôle de gestion interne. Dans le même sens, l étude d Ernst and Young réalisée en janvier 2006 soutient le caractère partiel du contrôle interne des collectivités territoriales. Cette enquête révèle en premier lieu l intégration par les décideurs publics de l utilité du contrôle interne pour garantir le bon déploiement des politiques publiques et le respect de la réglementation. Néanmoins, il apparaît que l adhésion des collaborateurs reste à construire, ce qui révèle un frein actuel à l implémentation des démarches locales de performance par un défaut d implication de l ensemble des acteurs organisationnels vers les objectifs globaux de la collectivité. Également, la mise en œuvre concrète du contrôle interne resterait encore partielle avec un recensement des risques à couvrir effectué dans seulement 43 % des cas, un niveau de maîtrise des risques relativement disparate focalisé principalement sur les processus supports ou les domaines budgétaires, comptables et financiers, et une faiblesse de pratiques dans l évaluation régulière de l efficacité des dispositifs locaux de contrôle. Enfin, avec des écueils identiques, la fonction d audit interne serait présente dans seulement 38 % des collectivités et demeurerait dédiée en priorité à