-. f j &#,. ex : rganisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture Conseil exécutif Cent trente-neuvième session 139 EX/21 PARIS, le 12 mars 1992 Original anglais Point 6.4 de l'ordre du.iour provisoire RAPPORT DU DIRECTEUR GENERAL SUR L'INTEGRATION DES COMPTES SPECIAUX DANS LE BUDGET ORDINAIRE RESUME A sa 136e session, le Conseil exécutif a demandé au Secrétariat (déc. 8.5) d'élaborer, pour le lui soumettre à sa 139e session, un plan d'intégration des comptes spéciaux dans le budget ordinaire. Le présent document a été rédigé pour donner suite à cette décision. Décision requise : paragraphe 21.
139 EX/21 1 Introduction 1. Dans son rapport sur le Rapport financier et les états financiers vérifiés relatifs aux comptes de 1 UNESCO pour l exercice financier clos le 31 décembre 1989 (dot. 135 EX/19, par. 66), le Commissaire aux comptes de 1 UNESCO exprimait l opinion que la prolifération des comptes spéciaux au sein de l organisation était un obstacle à la maîtrise des dépenses. Au cours du débat sur cette question à la 135e session du Conseil exécutif, le Commissaire aux comptes, qui était présent, a fait connaître sa position et suggéré une solution à ce problème lorsqu il a dit qu à son avis, il serait utile d inclure dans le document budgétaire une annexe où seraient regroupés tous les comptes spéciaux, afin d indiquer avec précision à la Conférence générale les prévisions de recettes et de dépenses de ces comptes (136 EX/26, annexe, p. 1, 1). Le Secrétariat a donné suite à cette suggestion et fait figurer dans le document 26 C/5 l appendice IX intitulé Résumé des ressources extrabudgétaires : fonds autofinancés, dont la Conférence générale a pris note. 2. Toutefois, le groupe de travail spécial constitué par le Conseil exécutif pour approfondir les recommandations du Commissaire aux comptes a estimé que cette approche ne répondait pas comme il convenait aux prescriptions de l article 7.l du Règlement financier. Sur la suggestion du Groupe, le Conseil a adopté à sa 136e session la décision 8.5 (par. 3) dans laquelle il dit, pour l essentiel, que : II... la prolifération... des comptes spéciaux affaiblit le contrôle budgétaire... et [recommande qu en principe] les recettes jusqu à présent portées au crédit des comptes autofinancés soient traitées comme des recettes diverses à porter au crédit du Fonds général et que le budget ordinaire soit majoré d une somme égale au montant total des dépenses qui auraient été imputées à ces comptes. et [recommande]... que le Secrétariat élabore un plan énonçant des principes clairs et fixant un calendrier en vue d atteindre les objectifs susmentionnés, et demande que ce plan soit soumis au Conseil exécutif à sa 139e session, un rapport sur l état d avancement des travaux lui étant I présenté à sa 137e session ;. 3. Dans le rapport en question qu il a présenté à la 137e session (137 EX/ INF.3, par. 41-42), le Directeur général a informé le Conseil exécutif en premier lieu que les comptes de l Organisation avaient été répartis en trois catégories : (i) les comptes spéciaux des activités productrices de recettes qui s autofinancent (par exemple location de locaux et de salles de conférentes, vente de publications et de services divers) (ces comptes sont autofinancés) ; (ii) les fonds des services sociaux (par exemple la Caisse d assurance-maladie, le Service d épargne et de prêt du personnel de 1 UNESCO) ; (iii) les comptes des dépenses d appui du programme qui permettent de fournir un appui technique et administratif aux fonds de dépôt et comptes spéciaux opérationnels (par exemple le Compte des frais de gestion des fonds-en-dépôt, le Compte spécial pour la contribution du FNUAP au titre des dépenses d appui) et en second lieu que le plan demandé par le Conseil exécutif serait essentiellement consacré aux comptes autofinancés susmentionnés, c est-à-dire :
139 EX/21 - page 2. le Fonds d information, de liaison et de relations publiques. le Fonds des publications et du matériel auditif et visuel. le Fonds d utilisation des locaux du Siège. le Compte spécial des services de documents et publications. le Compte spécial des services d interprétation. le Compte spécial du Service de micrographie de 1 UNESCO. 4. Le Directeur général a proposé en outre de réaliser une étude sur les pratiques des autres organisations du système des Nations Unies en ce qui. concerne les activités productrices de recettes. 5. En conséquence, le présent document comprend les quatre sections suivantes : 1 Introduction II Les fonds autofinancés - leur objet et leur nature III La pratique à l organisation des Nations Unies ; comparaison avec la pratique actuelle de 1 UNESCO IV Action proposée II Les fonds autofinancés - leur objet et leur nature 6. L analyse des six fonds (comptes) autofinancés en question fait clairement apparaître ce qu ils ont en commun :. ils servent certains objectifs spécifiques de l Organisation et sont jugés indispensables aussi longtemps que les services qu ils rendent gardent leur raison d être : activités d information du public ; bons UNESCO ; promotion, production et vente des publications ; location des salles de conférence ; documents et publications ; services d interprétation ;. ces fonds sont autofinancés* en ce sens que les recettes servent à couvrir les dépenses et à améliorer la qualité des biens et services fournis ;. ces fonds sont par nature producteurs de recettes - c est-à-dire qu ils visent à fournir des services et sont gérés comme tels ;. ils offrent une grande souplesse qui permet aux gestionnaires de réagir immédiatement à des situations imprévues sans devoir tenir compte des contraintes qui pèsent sur le budget ordinaire du fait que celui-ci est biennal ;. ces fonds sont complémentaires des activités menées au titre du budget ordinaire, qu ils renforcent considérablement sans imposer de charges supplémentaires aux Etats membres. * Autrement dit, le montant estimatif des recettes, soit 5.261.000 dollars pour le Fonds d utilisation des locaux du Siège (voir (c) ci-dessous), provenant essentiellement des loyers versés par les délégations permanent es, l agence de voyages, la banque, les kiosques à journaux, etc., doit être comparé au montant estimatif des dépenses, s élevant lui aussi à 5.261.000 dollars et représentant essentiellement les dépenses de personnel afférentes aux agents chargés de l entretien et de la sécurité, les frais d assurance, le matériel, les réparations, etc. Ces fonds sont autofinancés dans la mesure où, en règle générale, leurs recettes sont égales à leurs dépenses et vice versa.
139 EX/21 - page 3 7. Quelques exemples concrets peuvent aider à illustrer le rôle que jouent ces fonds dans la vie de l organisation : (a) Le Fonds d information, de liaison et de relations publiaues englobe. le programme des bons UNESCO : 1 UNESCO met à la disposition des Etats membres des bons UNESCO qui peuvent être achetés en monnaies non convertibles pour financer l achat de matériel éducatif, scientifique et culturel à des fournisseurs exigeant d être payés en monnaies convertibles ;. le programme philatélique et numismatique contribue à l information du public par des émissions de timbres-poste et de médailles ainsi que par l édition d affiches, de cartes postales et de diapositives ;. activités de relations Dubliques soutien des activités de 1 UNESCO : organisation de tables rondes, de séminaires de journalistes et de campagnes d information. Prévisions budgétaires pour 1992-1993 15 postes 1.732.000 Autres dépenses* 631.000 Total 2.363.000 (b) Fonds des Dublications et du matériel auditif et visuel Les publications, les périodiques et les matériels sonores, visuels et audiovisuels produits au titre du Programme ordinaire sont reproduits avec le concours de ce fonds de façon à bénéficier d une plus large diffusion dans les Etats membres. Prévisions budpétaires pour 1992-1993 30 postes Autres dépenses 2.958.000 5.135.000 Total 8.093.000 (c) Fonds d utilisation des locaux du SièPe Location des salles de réunion lorsqu il n en est pas besoin aux fins du programme, location de bureaux aux délégations permanentes, location de places de stationnement et d autres locaux. * Les autres dépenses couvrent, pour ce fonds comme pour les autres fonds concernés, les fournitures, le matériel, les auxiliaires temporaires, les heures supplémentaires, les frais d impression, les frais de voyage, les frais des réunions, les arrangements contractuels, les matériels audiovisuels, etc.
139 EX/21 - page 4 Prévisions budpétaires Dour 1992-1993 37 postes 3.706.000 Autres dépenses 1.555.000 Total 5.261.000 (d) ComDte spécial des services de documents et Dublications Fourniture de services techniques concernant les documents et publications aux Etats membres, aux organisations non gouvernementales et aux institutions coopérant avec 1'UNESCO dans ses domaines d'activité. Prévisions budgétaires pour 1992-1993 Postes Autres dépenses 174.000 Total 174.000 (e) Compte sdécia1 des services d'interprétation Fourniture de services d'interprétation aux réunions de 1'UNFSCO et aux organismes coopérant avec 1'UNESCO dans ses domaines de compétence. Prévisions budpétaires Dour 1992-1993 2 postes Autres dépenses 380.000 Total 380.000 (f) Compte spécial du Service de micropradhie de 1'UNESCO Fourniture de services de micrographie au Secrétariat et aux organisations/particuliers coopérant avec 1'UNESCO dans ses domaines de compétence. Prévisions budpétaires Dour 1992-1993 2 postes Autres dépenses 240.000 27.000 Total 267.000
139 EX/21 - page 5 8. Abstraction faite de considérations de caractère plus fondamental, l intégration de ces comptes dans le budget ordinaire pour 1992-1993 (26 C/5) aurait entraîné une augmentation du budget de 16.538.000 dollars (soit 3.7 X) (et une augmentation du nombre des postes établis de 86 (soit 3,7 %)). III La pratioue à l Organisation des Nations Unies ; comparaison avec la nratiaue actuelle de 1 UNESCO 9. A l ONU, les activités productrices de recettes, qui correspondent dans une large mesure à celles des comptes de 1 UNESCO décrits plus haut, sont intégrées au budget, ce qui permet d obtenir un budget unifié couvrant toutes les opérations de l organisation : les recettes produites par ces activités sont traitées comme des recettes diverses et les dépenses incluses dans le montant total du budget. 10. L Assemblée générale dispose d un document budgétaire détaillé contenant de nombreuses données sur les activités en question : vente d articles philatéliques et de médailles commémoratives, boutique-cadeaux, kiosque à journaux, exploitation des garages, vente de publications et services destinés aux visiteurs. Il est estimé que ces activités produiront en 1992-1993 58 millions de dollars de recettes (contre 16,5 millions de dollars pour 1 UNESCO) ; leur mise en oeuvre est assurée au moyen de 164 postes (contre 86 à 1 UNESCO). 11. Le budget des activités productrices de recettes qui est soumis à l approbation du CCQAB, de la Cinquième commission et de l Assemblée générale est extrêmement détaillé. Eu égard au caractère particulier de ces activités - puisqu il faut augmenter ou diminuer certains types de dépenses pour répondre à la demande des consommateurs - la souplesse est indispensable. Le Secrétaire général peut procéder à des réductions budgétaires, mais les augmentations nécessitent l approbation de la Cinquième commission, à moins qu elles ne puissent être opérées, au moyen de virements entre postes de dépenses. A la fin de la première année de chaque exercice biennal, I ONU soumet donc à la Cinquième commission, pour approbation ultérieure par l Assemblée générale, des prévisions révisées pour la deuxième année de l exercice. Si une procédure analogue était mise en place à l UNESC0, il faudrait que la Conférence générale délègue au Conseil exécutif le pouvoir d augmenter le budget des dépenses des activités productrices de recettes afin de répondre à l augmentation de la demande. 12. A l UNESC0, la méthode de la comptabilité d exercice suivie jusqu à présent tient compte des normes comptables internationales qui considèrent les recettes et les dépenses comme des événements financiers, indépendamment de la date des encaissements et décaissements. Les comptes financiers sont ajustés de manière à refléter l incidence des facteurs suivants sur les dépenses et les recettes : (a) ajustement des chiffres des ventes pour les articles vendus à crédit, les abonnements réglés à l avance ou les provisions pour créances douteuses ; (b) ajustement du coût des produits vendus pour les articles livrés mais non payés, les invendus ou les provisions pour stocks périmés ou à rotation lente ;
139 EX/21 - page 6 cc> amortissement progressif des actifs immobilisés ayant une durée probable de vie de plusieurs années afin de refléter les résultats réels du fonds. L augmentation ou la diminution du solde (valeur nette) de chaque fonds sur une période donnée est donc mesurée par les augmentations/diminutions des actifs et passifs correspondant à des valeurs vénales nettes calculées sur la base de la valeur d exploitation. 13. L incorporation des activités productrices de recettes dans le budget ordinaire de 1 UNESCO nécessiterait un certain nombre de modifications importantes des principes comptables appliqués jusqu ici. Leur mise en conformité avec les principes suivis pour le budget ordinaire entraînerait les modifications ci-après : (a> (b) le Directeur général n appliquerait plus dans son intégralité le système de la comptabilité d exercice précédemment en vigueur, mais appliquerait le type de système de comptabilité d exercice utilisé pour le budget ordinaire, en vertu duquel les dépenses d un exercice financier donné sont comptabilisées et contrôlées d après les engagements de dépenses (paiements plus engagements non liquidés) ; comme pour le budget ordinaire, les dépenses consacrées aux actifs immobilisés et aux stocks seraient considérées comme imputables sur l exercice financier pendant lequel l engagement correspondant est pris ; les comptes étant autofinancés, il faudrait pour remplacer les actifs immobilisés importants constituer des réserves au moyen des recettes de plusieurs exercices financiers ; des inventaires matériels seraient établis pour les actifs immobilisés, comme c est actuellement le cas dans le cadre du budget ordinaire ; il faudrait en outre un compte séparé pour faire face à l obligation de rachat des bons UNESCO ; conformément aux règles de la comptabilité d exercice appliquées au titre du budget ordinaire, les comptes à recevoir pour les loyers, les ventes de publications, les redevances de droits d auteur, etc., seraient comptabilisées comme recettes de la période pendant laquelle le service a été rendu ou les articles livrés ; pour le Courrier de 1 UNESCO, il faudrait déduire des recettes les abonnements réglés à l avance ; les comptes à recevoir et les comptes des abonnements réglés à l avance ainsi créés seraient incorporés dans l actif et le passif du Fonds général aux fins de l établissement des rapports périodiques. 14. Le Directeur général considère en outre que : (a) les intérêts perçus sur les excédents de trésorerie résultant de certaines activités (comme le Programme des bons UNESCO) ne devraient pas être portés au crédit du système d incitation au paiement rapide des contributions mais servir, comme c est actuellement le cas, à financer les dépenses d appui opérationnel de l activité dont ils proviennent ; (b) étant donné qu à l avenir, s agissant de ces activités, tout excédent des recettes sur les dépenses sera porté au crédit des recettes diverses, un fonds de roulement destiné à financer les comptes à recevoir, les stocks et autres actifs non réalisés devrait être institué en tant que section distincte du Fonds de roulement principal de l organisation ; (c) les réserves pour créances douteuses, stocks périmés ou à rotation lente, fluctuations monétaires, primes et indemnités de cessation de service et imprévus seraient supprimées.
139 EX/21 - page 7 15. Ces modifications des principes comptables entraîneraient des frais exceptionnels, non reconductibles, pour l excédent des engagements de dépenses non liquidés des comptes à recevoir, des actifs immobilisés non amortis et des stocks non utilisés. Ces frais exceptionnels seraient imputés sur les réserves, provisions et excédents accumulés des exercices précédents des fonds producteurs de recettes considérées. Le Directeur général propose de virer les soldes excédentaires à une section distinctes du Fonds de roulement afin de fournir des ressources de trésorerie pour financer les augmentations présentes et potentielles des comptes à recevoir pour les loyers et les publications, les autres actifs à réaliser ultérieurement en liquide et les imprévus. Il propose en outre de constituer à l intérieur du Fonds général une réserve destinée à financer le remplacement des actifs immobilisés au moyen des recettes de plusieurs exercices financiers. Si cette proposition était approuvée, il faudrait modifier l article 6.2 du Règlement financier concernant le Fonds de roulement afin d instituer un Fonds de roulement composé de deux parties. Le montant de cette deuxième partie créée serait fixé par la Conférence générale à chaque session ordinaire en fonction des besoins identifiés. 16. La gestion de chaque fonds ou sous-compte serait examinée en fonction des nouveaux principes comptables à appliquer, afin que la responsabilité de chaque opération et de l auto-équilibrage attendu des résultats soit très clairement définie. De plus, le moment semble venu d examiner s il conviendrait de regrouper les diverses activités autofinancées sous l autorité d un seul haut fonctionnaire qui assumerait la responsabilité de tous les résultats opérationnels et financiers attendus de ces comptes producteurs de recettes. IV Action proposée 17. Il semble donc que si un système analogue à celui de l organisation des Nations Unies devait être mis en place à l UNESC0, il faudrait, pour intégrer les comptes en question dans le budget ordinaire, envisager des mesures et des procédures techniquement rationnelles qui seraient conformes à la décision du Conseil exécutif sans pour autant nuire à leur fonctionnement qui est généralement satisfaisant. Il conviendrait de veiller tout particulièrement à préserver le dynamisme commercial de ces opérations qui risquerait d être affaibli si l on ne prenait pas soin de ménager un passage en douceur à un nouvel environnement administratif. 18. Pour mettre en oeuvre l approche préconisée par le Conseil exécutif, 1 UNESCO devrait appliquer un système financier bien compris des administra- teurs, ce qui plaide en faveur de l application des principes comptables utilisés pour le budget ordinaire. De même, les systèmes existants de contrôle du budget et des dépenses qui ont été mis au point et informatisés seraient appliqués. Il convient donc d examiner les mesures ci-après : (a) application du système de la comptabilité d exercice utilisé pour le budget ordinaire, en vertu duquel les dépenses d un exercice financier donné sont comptabilisées et contrôlées d après les engagements de dépenses (paiements plus engagements non liquidés) ; les stocks et les actifs immobilisés sont imputés au budget de l exercice financier au cours duquel ils ont été acquis ; (b) comptabilisation des recettes selon la méthode de la comptabilité d exercice afin d inclure les comptes à recevoir pour les loyers, les ventes de publications, les redevances de droits d auteur, etc. ; dans le cas du Courrier de l UNESC0, un ajustement devrait être opéré pour les abonnements réglés à l avance ;
139 EX/21 - page 8 cc> constitution de réserves en vue d un remplacement d actifs immobilisés nécessitant l accumulation de recettes sur plusieurs exercices financiers ; (d) traitement comptable séparé en ce qui concerne l obligation de rachat des bons UNESCO ; Ce) maintien des comptes à recevoir et des comptes pour les abonnements réglés à l avance et incorporation de ces comptes dans l actif et le passif du Fonds général aux fins de l établissement des rapports ; (f) modification de l article 6.2 du Règlement financier, en vue de la création d un Fonds de roulement divisé en deux parties, ainsi que des articles 7.1 et 7.2, afin que les intérêts perçus sur les bons non rachetés soient conservés pour servir à financer les dépenses d appui de cette activité ; (g) modification de la résolution portant ouverture de crédits et accord sur un système d ajustement intérimaire du budget en cours d exercice. 19. La mise en oeuvre de ces modifications des méthodes budgétaires et comptables de l UNESC0, qui ont un caractère technique et qui, si elles étaient adoptées, impliqueraient un certain nombre d ajustements, serait complexe. Il se posera certainement de nombreux problèmes qui pourront appeler de nouvelles décisions. En conséquence, et gardant à l esprit les contraintes imposées par le calendrier de la préparation du prochain Programme et budget (dot. 27 C/5 pour 1994-1995), qui commencera au second semestre de 1992, et la nécessité d obtenir l approbation de la Conférence pour modifier le Règlement financier et la résolution portant ouverture de crédits, le Conseil exécutif souhaitera peut-être examiner s il y a lieu de procéder à ce changement dans le document 27 CV5 pour l exercice financier 1994-1995. Une autre solution, qui tiendrait compte de la nécessité d une période transitoire, consisterait à prévoir le calendrier suivant : Pour le 27 C/5 (1994-1995) Automne 1992 Proposition de mesures exnérimentales/ (140e session du Conseil exécutif) transitoires d intégration dans l avant-projet de programme et de budget pour 1994-1995. Printemps 1993 Incorporation de mesures transitoires (141e session du Conseil exécutif) dans le 27 C/5, si le Conseil exécutif est d accord. Pour le 28 C/5 (1996-1997) Printemps 1993 Soumission au Conseil exécutif d un (141e session du Conseil exécutif) ensemble de mesures concrètes sur la base des principes approuvés à cette session. Automne 1993 Soumission à la Conférence générale, à sa vingt-septième session, des mesures approuvées par le Conseil exécutif. Printemps 1994 Intégration des fonds dans le 28 C/5.
139 EX/21 - page 9 20. Mesures de transition. Les mesures transitoires/expérimentales ci-après visant à intégrer dans le Programme ordinaire certains comptes extrabudgétaires pourraient être adoptées pour la préparation du 27 C/5, sans que soient supendues les règles comptables internationales qui régissent actuellement le système des fonds producteurs de recettes : Ci> (ii) (iii) inclusion dans les plans de travail appropriés du 27 C/5 d une présentation analytique de ces comptes indiquant en particulier les recettes, les dépenses et les effectifs ; introduction dans la résolution portant ouverture de crédits pour 1994-1995 d une nouvelle section relative aux comptes extrabudgétaires, donnant les chiffres des recettes et des dépenses et les effectifs. En d autres termes, la Conférence générale ouvrirait, par un vote formel, les crédits du budget ordinaire, comme elle le fait déjà. Les fonds susmentionnés figureraient dans une nouvelle section de la résolution portant ouverture de crédits et la Conférence générale prendrait note du crédit correspondant ; inclusion dans un appendice plus complet du 27 C/5 (établi sur la base de l appendice IX du 26 C/5 - Récapitulation des ressources extrabudgétaires : fonds autofinancés) de données détaillées sur les comptes spéciaux concernés (c est-à-dire recettes, sources, dépenses, description des objectifs, effectifs). 21. Le Conseil exécutif pourrait, si ces propositions ont son agrément, envisager d adopter une décision conçue comme suit : Le Conseil exécutif, 1. Avant examiné le rapport du Directeur général sur l intégration des comptes spéciaux dans le budget ordinaire (dot. 139 EX/21), 2. Reconnaissant les avantages que peut présenter l intégration des comptes spéciaux dans le Programme ordinaire pour la prise des décisions et le suivi du Programme et budget de l UNESC0, 3. Considère que les recettes jusqu à présent portées au crédit des comptes autofinancés devraient être traitées comme des recettes diverses à porter au crédit du Fonds général et que le budget ordinaire devrait être majoré d une somme égale au montant total des dépenses qui auraient été imputées à ces comptes ; 4. Approuve à cet effet l application des principes et procédures comptables suivants : (a) application du système de la comptabilité d exercice utilisé pour le budget ordinaire, en vertu duquel les dépenses d un exercice financier donné sont comptabilisées et contrôlées d après les engagements de dépenses (paiements plus engagements non liquidés) ; les stocks et les actifs immobilisés sont imputées au budget de l exercice financier au cours duquel ils ont été acquis ; (b) comptabilisation des recettes selon la méthode de la comptabilité d exercice afin d inclure les comptes à recevoir pour les loyers, les ventes de publications, les redevances de droits d auteur, etc. ; dans le cas du Courrier de 1 UNESCO un ajustement devrait être opéré pour les abonnements réglés à l avance ;
139 EX/21 - page 10 cc> constitution de réserves en vue du remplacement d actifs immobilisés nécessitant l accumulation de recettes sur plusieurs exercices financiers ; (dl traitement comptable séparé en ce qui concerne l obligation de rachat des bons UNESCO sans limitation de temps ; Ce> maintien des comptes à recevoir, des comptes à régler et des comptes pour les abonnements réglés à l avance et incorporation de ces comptes dans l actif et le passif du Fonds général aux fins de l établissement des rapports ; 5. Invite le Directeur général à lui soumettre à sa 141e session un ensemble de propositions concrètes d amendement du Règlement financier dans le but de mettre en oeuvre les principes susvisés, ainsi que les procédures de comptabilisation des intérêts perçus sur le Fonds d information, de liaison et de relations publiques et la création d un Fonds de roulement divisé en deux parties ; ces mesures devraient entrer en vigueur le ler janvier 1996 ; 6. Invite en outre le Directeur général à inclure, à titre expérimental, les comptes spéciaux concernés dans le Projet de programme et budget pour 1994-1995 (27 C/5), c est-à-dire dans le projet de résolution portant ouverture de crédits, les plans de travail et l appendice, en donnant des indications détaillées sur les recettes, les dépenses et les effectifs ; 7. Prie le Directeur général d envisager l établissement d un mécanisme de gestion centrale des activités productrices de recettes sous la direction d un haut fonctionnaire qui aurait le responsabilité des résultats opérationnels et financiers de ces activités.