Mutualisation des services : éléments de benchmarking Géraldine HAKIM, élève administrateur territorial à l INET, promotion Galilée 2008/2009 Liste des 11 expériences de rapprochement villes-agglomération ayant fait l objet d une analyse : Ville de Mulhouse-Communauté d agglomération Mulhouse Sud Alsace (CAMSA) Communauté Urbaine de Strasbourg Ville de Besançon-Communauté d agglomération de Besançon Ville d Alès-Grand Alès Ville de Nancy-Grand Nancy Ville de Nantes-Nantes Métropole Ville de Brest - Brest Océane Métropole (BOM) Ville de Clermont- Clermont Communauté Ville de Blois-Agglopolys Ville d Amiens-Amiens Métropole Ville d Angers-Agglomération d Angers La présentation de ces expériences se fera en deux temps : dans un premier temps, nous tenterons de dégager les grandes tendances des expériences menées en matière de mutualisation. Puis dans un second temps, nous analyserons les points de vigilance à surveiller afin de réussir au mieux ce projet managérial. 1- Mutualiser : une réalité au visage pluriel 1.1 Un essai de définition Par mutualisation, on peut retenir la définition suivante «la mutualisation est le régime qui permet à une agglomération de mettre ses services à disposition d une ou des communes membres sur la base du volontariat». Cette note n intégrera pas le transfert de compétences mais se limitera à la mutualisation sur une base conventionnelle dans le cadre d une bonne organisation des services. Pourquoi parle-t-on de mutualisation des services aujourd hui?
Le rapport du Sénat d information au nom de la décentralisation sur le bilan et les perspectives de l intercommunalité à fiscalité propre (2006) dresse l état des lieux suivants : Historiquement, le développement de l intercommunalité s est traduit par des transferts de personnels des communes aux agglomérations et par la création de postes : «l intercommunalité a contribué au tiers de la progression de la masse salariale des collectivités territoriales entre 1999 et 2004» selon le rapport su sénateur Dallier. C est sans doute ce contexte qui oblige les collectivités à davantage de rationalisation des ressources et d optimisation de la gouvernance des échelles : travailler ensemble, échanger ; mettre ses services à disposition voire «communautariser» les personnels. Les formes sont multiples mais rejoignent, à chaque fois, ce souci de rationalisation des ressources et des moyens. La mutualisation est une réponse organisationnelle entre les services de l EPCI et ceux des communes membres, qui, face à des ressources limitées et à des besoins de service en croissance ou en transformation, souhaitent se rapprocher pour optimiser les économies d échelle et rationaliser l organisation territoriale. Par ailleurs, la mutualisation reste toujours un projet de service, sorte de pierre philosophale qui vise à transformer l existant (superposition dénoncée par la Cour des Comptes dans son rapport sur l intercommunalité) en organisation efficiente (efficacité à coût moindre). Plus encore, la mutualisation est désormais intégrée dans le droit positif. 1.2. Rappel du dispositif législatif en matière de mutualisation C est l article L.5211-4-1 II du Code Général des Collectivités Territoriales, issu de la loi n 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui permet la mutualisation, plus exactement la mise à disposition de services entre EPCI et communes membres lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d une bonne organisation des services. Cet arsenal législatif a été modifié à deux reprises, d une part par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et d autre part par la loi du 19 février 2007 relative à le fonction publique territoriale. Ces dernières modifications ont permis d élargir les recours à la mise à disposition de service. La loi ne vise aucun service en particulier. La mise à disposition de services concerne la possibilité pour un EPCI de mettre à la disposition d une ou plusieurs communes membres, pour l exercice de leurs compétences, un ou des services donnés dans le cadre d une bonne organisation des services. La loi du 13 août 2004 a élargi cette possibilité aux communes vers l EPCI. La mise à disposition peut donc se faire «dans les deux sens». Mais la Commission Européenne a rendu un avis motivé au Gouvernement en date du 27 juin 2007 sur le dispositif de mise à disposition des services communaux au bénéfice des EPCI, considérant qu il n était pas conforme aux directives européennes relatives aux marchés publics. Bien que le Gouvernement ait pu répondre en termes d organisation interne de l administration, cette mise à disposition des communes vers EPCI semble cependant très risquée juridiquement, donc à éviter. En revanche, la mise à disposition reste obligatoirement soumise à la conclusion formelle d une convention de mise à disposition, laquelle doit prévoir les conditions de remboursement par le bénéficiaire et les frais de fonctionnement (voir annexe 2, article 6, modalités financières, Nantes Métropole, Ville de Nantes). 2
Enfin, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut également, dans le cadre d une gestion unifiée de personnel de l établissement public et de celles des communes membres qui en ont exprimé le souhait, et dans les conditions fixées par le conseil de communauté, mettre son personnel et ses services à la disposition des communes qui en font la demande (Brest Océane Métropole, Amiens Métropole). 1.3. Les grandes tendances de la mutualisation Plusieurs modèles se dégagent au travers des exemples étudiés : tout en prenant en compte la diversité des institutions (de 72 740 habitants pour le Grand Alès à 580 000 pour Nantes Métropole), nous avons tenté d identifier une typologie des mutualisations. a) Le cas d une administration unique Cas : Strasbourg, Brest, Amiens. Au départ, portés par la double volonté d impulser des méthodes de travail collaboratives et de développer un projet de simplification administrative, ces exemples, entre EPCI et Ville Centre, montrent que les services rattachés à l agglomération interviennent indifféremment soit pour le compte de la Ville soit pour le compte de l agglomération. Bien entendu, cela suppose une répartition des dépenses mutualisées entre les deux collectivités qui restent juridiquement distinctes. Bien souvent, les dépenses sont prises en charge et gérées par l agglomération et refacturées à la ville à la clôture d exercice selon des règles pré-définies et transparentes (coûts complets à Brest Océane Métropole par exemple) : la «traçabilité» étant une exigence tant pour les contrôles éventuels (Chambre Régionale des Comptes ) que vis-à-vis des autres communes membres. Toutefois, la justesse des coûts peut se discuter puisqu elle ne repose sur aucune comptabilité analytique, ni même sur une fonction évaluation très développée. Ce scénario a le mérite de fluidifier l action locale en supprimant les doublons et en optant à chaque fois pour un commandement unique, un Directeur Général des Services commun et une vision stratégique convergente pour les deux administrations. La lisibilité devient alors plus forte pour le citoyen (traitement homogène des politiques publiques telles que l éclairage public ou l aménagement urbain). Ce modèle de mutualisation, probablement le plus abouti, n est toutefois pas le modèle majoritaire car il suppose une majorité politique stable entre la Ville et l Agglomération. Enfin, il faut noter que ce modèle d administration unique repose tantôt sur des conventions de mise à disposition tantôt sur une gestion totalement unifiée (Brest Océane Métropole, Amiens Métropole depuis le 1 er janvier 2008). Mais l agglomération devient l employeur unique et les personnels sont entièrement «communautarisés». b) La mutualisation de services ou les différentes formes de coopération entre la Ville centre et la Communauté Certaines communautés se sont saisies assez vite des possibilités offertes par l article 5211-4-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (article 166 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales). C est le cas entre autres de Clermont Communauté ou de la CAMSA (Communauté d agglomération Mulhouse Sud Alsace). La mutualisation reste toutefois une réalité multiforme qui dépend très largement des volontés politiques et/ou stratégiques. A partir du cadre juridique commun, les adaptations sont en effet très variées. 3
Il y a trois situations possibles qui peuvent se cumuler et se croiser en fonction des services : - L agglomération met à disposition une grande partie de ses services à la Ville Centre (exemple des services support à la CAMSA) ou les communes mettent à disposition des services au profit de l EPCI (exemple du service protocole de la Ville de Clermont Ferrand au profit de l agglomération). La mise à disposition de certains services de l EPCI vers la Ville Centre reste cependant le modèle majoritaire et le scénario le moins risqué juridiquement (voir 1.2). Seul le périmètre plus ou moins large de ces mises à disposition marque le degré d intégration communautaire. Pour les agents, lorsqu il y a mutualisation, celle-ci s opère à travers des conventions de mise à disposition organisées selon des conditions financières prédéterminées entre ville et agglomération. - Il reste une administration propre à la Ville pour des services strictement municipaux comme l état civil, les affaires sociales ou démographiques. - Il s agit de services exclusivement intercommunaux : propreté et ordures ménagères à la CAMSA. A Brest Océane Métropole, les pouvoirs de police des Maires ont pu être transférés à l agglomération pour l eau, l assainissement, la collecte des déchets et la sécurité : les services intercommunaux ayant atteint dans ce cas le modèle le plus abouti de mutualisation. Sur le plan administratif : c) La question spécifique de la gouvernance Tout d abord, rappelons que les rapprochements Ville-Agglomération ne signifient pas fusion (au sens juridique) des deux entités qui restent, dans tous les cas, bien distinctes. En revanche, la question de la gouvernance administrative est posée lorsque les rapprochements se limitent soit à des transferts de compétence, soit à des mises à disposition de services. Il semblerait que le commandement unique ne s impose réellement qu en cas d administration unique ou de gestion unifiée (aucun contre-exemple n a été identifié). Sur 9 cas de rapprochement (hors cas de gestion unifiée), 7 disposent d un Directeur Général des Services unique pour les deux administrations, 2 seulement disposent de Deux directeurs Généraux distincts (Clermont, Besançon). Au delà de ce constat, il ressort des entretiens menés que le Directeur Général des Services de la communauté d agglomération cherche à devenir un animateur de réseau des administrations municipales de l intercommunalité (d où les «réunions des DGS» plus ou moins fréquentes). Mais les résultats sont encore plus nets lorsqu on s attache aux fonctions support : sur les 9 cas de rapprochement (toujours hors gestion unifiée), 8 (soit 89%) disposent de fonctions support mutualisées. Ce mouvement touche prioritairement les fonctions ressources suivantes : Ressources Humaines et Administration Générale, Finances/Comptabilité, Système d Information, Moyens Généraux. Plus rarement, les fonctions Évaluation et Performance, Prospective et Stratégie peuvent également être concernées. Parfois, les fonctions support démarrent le processus de mutualisation pour, à terme, parvenir à une Direction Générale Unique (cas d Angers). Cette restructuration progressive, avec un nombre resserré de directions ressources, semble offrir une plus grande réactivité dans le pilotage des actions et permettre ainsi que les grands dossiers soient traités de façon transversale et en mode projet. 4
Sur le plan politique : La mutualisation étant souvent issue d un projet et d une volonté politiques, elle se fait de fait au service d un même élu, Président de la Communauté d Agglomération et Maire de la Ville Centre : seul le cas de Mulhouse présente deux élus, l un Maire, l autre Président de l Agglomération. La construction communautaire se complique de façon évidente et devient prudente en cas de direction politique bicéphale. L analyse des 11 cas montre par ailleurs qu un projet de mutualisation n a jamais été à ce jour conduit à partir de deux majorités politiques distinctes. En revanche, le suivi du rapprochement Ville- Agglomération s organise largement sur le plan politique : le Conseil Communautaire et le Conseil Municipal de la ville centre se prononcent au moins annuellement sur le bilan d exécution et l actualisation des règles de partage des charges. d) Les conséquences organisationnelles Aucun modèle type ne se dégage vraiment des exemples étudiés. L organigramme dépend en fait du degré de mutualisation, d une part, et des volontés stratégiques, d autre part. Toutefois, en cas de faible degré de mutualisation, il peut concerner la voirie, l entretien, la propreté, le droit des sols qui ont des directions communes. En cas de mutualisation plus aboutie, il concernera prioritairement la direction générale, les fonctions support et sera souvent structuré par des pôles de compétences : Vie sociale-solidarité, Urbanisme, Services Techniques dont espaces verts, Eau, Déplacement, Voirie, Propreté, Développement, voire Animation (sport, culture, bibliothèque etc..). Plus rarement enfin, la mutualisation concernera la petite enfance, les crèches et les personnes âgées ou handicapées. Cf. annexe 3 : exemples d organigramme 2- Projet de mutualisation : points de vigilance et conditions de la réussite Toutes les mutualisations étudiées permettent de dégager des points de vigilance, certaines collectivités ayant rencontré quelques difficultés dans leur processus de rapprochement. Restent que certaines conditions de réussite semblent être indispensables pour mener à bien ce type de projet à la fois managérial et politique. 2.1. Les points de vigilance a) les risques sociaux et culturels Toutes les collectivités ont été confrontées aux résistances habituelles au changement : bien que la plupart ait obtenu un avis favorable en Comité Technique Paritaire, de nombreuses résistances apparaissent en termes de : - maintien du statut et maintien dans l emploi - diminution d effectifs - identité au travail (agents municipaux attachés à «leur» mairie) 5
- culture professionnelle (les agglomérations plus récentes étant plus portées par le management de projet que les communes organisées de façon plus pyramidale) : parfois même, il faut passer de la défiance à la confiance entre deux collectivités peu habituées à travailler ensemble - régime indemnitaire (crainte d un nivellement par le bas, perte de primes),et ce, bien que l on constate un alignement par le haut a posteriori. D où la nécessite de prévoir, non seulement, une étape de dialogue social préalable au changement (partenaires sociaux) mais d élaborer un plan d accompagnement social de cette réorganisation. Les Directeurs des Ressources Humaines doivent être étroitement associés à cette étape afin de prévoir des outils de gestion de mobilité, de reclassement, de formation professionnelle des agents municipaux notamment (créer une culture commune) et de communication interne. Seul Besançon, par exemple, a harmonisé les régimes indemnitaires avec une négociation conduite par les deux DRH. Tous les DGS ou représentants des directions contactés reconnaissent enfin (certes parfois à demi mot) que ce travail d accompagnement n a pas été suffisamment approfondi. Enfin, un phénomène de départ de cadres a pu être constaté sur le secteur «système d information» au Grand Nancy notamment. b) Le risque politique Le risque politique est bien identifié : les élus communautaires, hors ville centre, craignent un renforcement des interventions de la ville sur l agglomération et de l agglomération sur les communes de moindre (peur de «prise de pouvoir» de la «supra-communalité»), et ce d autant que le projet se fait autour d un élu commun : le Maire- Président de l agglomération. La concertation s impose avec l ensemble des élus (ou partie) des élus communautaires pour favoriser l appropriation du projet. Cette appropriation peut être facilitée par : - de nouveaux services offerts par l agglomération tels que les groupements de commande (pour les cantines scolaires par exemple, obtention de meilleur tarif), la gestion de dette, l instruction des demandes de permis de construire en partenariat avec les services de l État (Amiens Métropole réalise actuellement une plateforme de services sur ce sujet). L agglomération peut être très utile pour les élus et techniciens municipaux qui sont en recherche d expertise pour les permis de construire, la communauté se substituant alors aux services de l État qui se limitent au contrôle de légalité. - des services existants qui peuvent être mis à disposition des communes de l agglomération : les services informatiques et télécom (Le Grand Nancy mutualise ainsi ces services dans 9 communes sur 20) ou la gestion des contentieux complexes (affaires juridiques) - des engagements en termes de redistribution des gains générés par la mutualisation sur l ensemble des communes au travers de dotations ou des compétences propres à l agglomération (propreté par exemple). A noter toutefois que les résistances de départ des communes périphériques peuvent être levées au fil du temps : ainsi, la sénatrice maire Modem de la Chaussée Saint Victor déclarait à propos d Agglopolys (Blois) «nous ne sommes pas dépossédés, nous gérons autrement, collectivement», le Maire de Cellettes, divers gauches, reconnaissant qu aujourd hui, «c est le bassin de vie qui compte» (Ouest France, 13 février 2008). 6
c) Le risque financier Alors que les économies d échelles et la rationalisation sont mises en avant dans tous les projets de mutualisation, tous les dispositifs pêchent par leur insuffisance en termes d outils de suivi. Les pratiques d évaluation ne tiennent pas leurs promesses. Seul Mulhouse Sud Alsace avance un chiffre en termes d économies réalisées sur les charges de fonctionnement (2,2 millions d euros) et Clermont Communauté avance, quant à elle, le coût du rapprochement (estimé à 1,25 million d euros). Il semblerait en effet, mais les DGS sont très prudents sur cette question, que le rapprochement puisse accroître les coûts des fonctions support (création de postes d experts à l agglomération, acquisition de matériel informatique), voire les coûts des politiques publiques (énergie, mise aux normes environnementales, remise en l état des bâtiments).il existe en tout cas des coûts induits non volontaires ( appel à des prestataires). En réalité, même si tous les DGS mettent en avant les économies d échelle, peu avancent des chiffres en revanche, ni en aval de la démarche ni en amont de celle-ci. Aussi, même si certains avancent 3 à 4 % d économies sur le budget de fonctionnement, il est certain que l origine des gains ne pourra être exclusivement recherchée dans le projet de mutualisation. La responsabilité d un dirigeant n est elle pas d ailleurs guidée par la recherche de gains permanents, indépendamment des grands projets? Il apparaît donc indispensable de prévoir des outils de mesure et de suivi de la mutualisation pour en évaluer le résultat et ce, dès le démarrage. La répartition des charges mutualisées communes, en personnel et en coût rattachés (locaux, fluides, matériel, nettoyage ) doit non seulement être prévue en fonction d indicateurs observés en général d après l année n-1 mais elle doit être complétée par des audits en gestion, ou des exercices ponctuels d évaluation, permettant d évaluer les économies réalisées par politique publique. 2.2. Les conditions de la réussite d un projet de mutualisation Elles sont au nombre de trois. a) Le poids important de la ville centre : un incontournable? Pour un projet de mutualisation, le poids de la ville centre se mesure essentiellement au travers d un indicateur démographique : le pourcentage du nombre d habitants de la ville centre rapporté à ceux de l agglomération. Sur les 11 exemples, Nancy concentre 103 000 habitants sur les 270 000 de l agglomération, soit 38% alors qu Amiens concentre 139 210 habitants sur 177 000 que compte l agglomération soit 78%. Le poids démographique de la ville centre dépasse dans leur grande majorité la barre des 50%. Mais il serait abusif d en tirer des conclusions définitives de lien de cause à effet. 7
Il semblerait donc que la mutualisation soit d autant plus aisée que le poids démographique de la ville centre est fort. Ce qui est sûr, c est que la ville centre acquiert plus ou moins de pouvoir sur l expérience intercommunale en fonction de son poids démographique, économique et bien sur en fonction de sa représentation au sein du conseil délibérant. Dans le rapport du Sénat de 2006 sur la décentralisation, l agence de notation Fitch Ratings préconise de mesurer très précisément l influence de la ville centre afin d évaluer sa capacité à transférer certaines charges à l EPCI ou à défendre des intérêts propres dans la définition d objectifs intercommunaux. Car la mutualisation est une prise en compte globale : il devient difficile aujourd hui de s intéresser à la situation financière d une commune sans intégrer son appartenance à un EPCI à fiscalité propre (il peut d ailleurs être tentant pour une commune de transférer certaines compétences à l EPCI de façon à externaliser les charges). De même, une politique publique s apprécie globalement en prenant en compte l action municipale et intercommunale. b) Des objectifs clairement affichés : un préalable Ces objectifs peuvent être de plusieurs natures. Politiquement, porter un projet de mutualisation entre ville-centre et agglomération, c est amplifier le rayonnement d une métropole pour la rendre plus attractive. C est prolonger une communauté de projets et de destin en créant des synergies entre deux entités. Le projet de mutualisation porte intrinsèquement le désir d une amélioration du niveau des services publics locaux. Il s agit donc d un défi politique important parfois figurant dans les programmes municipaux (cas de Nantes). Par ailleurs, la mutualisation des services communaux et intercommunaux peut aussi être un moyen de résoudre la question des superpositions de compétences entre communes et intercommunalités en instaurant notamment une gouvernance politique et stratégique unique ; l action locale à l échelle d une agglomération devenant ainsi plus cohérente. Stratégiquement, il s agit de piloter un projet de direction qui vise à rationaliser les services en développant des méthodes de travail collaboratives entre ville centre et agglomération. C est aussi avoir des acteurs qui convergent et portent un discours commun au service d un même élu afin de générer une administration plus réactive au service du citoyen. Et enfin, l objectif est de réaliser des économies d échelle en réduisant les budgets de fonctionnement. Mais peu de collectivités avancent des objectifs chiffrés et quasiment aucune n assure un suivi du projet au travers d indicateurs de performance pré- définis. Ces objectifs stratégiques mobilisent également l encadrement supérieur, appelés à déployer ses capacités de conception et d expertise pour challenger des pratiques parfois anciennes et peu collaboratives. Pour l agglomération, il peut être intéressant de professionnaliser les agents, notamment des communes de moindre taille, en leur faisant partager des problématiques de gestion plus complexe. La mutualisation passe aussi par du transfert de compétences entre administrations et par l appropriation d un langage managérial commun. c) Le portage politique du projet : un indispensable Ces objectifs politiques et stratégiques doivent converger pour réussir. Que le projet de mutualisation soit issu d une commande politique (cas de Nantes, Blois) ou d une proposition du directeur général (Grand Alès, Mulhouse Sud Alsace), l appropriation et le portage politique du projet sont des éléments indispensables à la réussite du projet. Il s agit même d un pré-requis. 8
Ce portage est prioritairement conduit par le Maire de la ville centre - Président de l agglomération qui peut-ou non - associer, au démarrage, les communes périphériques mais un équilibre politique, propre à chaque agglomération est donc à trouver avec les élus communautaires.cet équilibre semble d autant plus nécessaire que le poids de la ville centre est relativement faible au regard de l agglomération. Vers une évolution des compétences communautaires? Avec les projets de mutualisation, les compétences communautaires peuvent donc relever de multiples origines : - les compétences obligatoires sans déclaration d intérêt communautaire - les compétences transférées par déclaration d intérêt communautaire, notion très évolutive et variable dans le temps et l espace. Dans cette situation, la gestion de la compétence est à la charge de la communauté. Ces deux types de compétences ne relèvent pas strictement d un processus de mutualisation. Les compétences partagées ou mutualisées régies par des contrats de prestation et des mises à disposition de services et de personnel. La mutualisation deviendrait-elle le second souffle de l intercommunalité? C est en tout cas un projet qui donne une cohérence à l intervention territoriale sur un territoire de vie plus large. 9