La dématérialisation et l E-administration : catalyseurs et leviers de changement pour les collectivités territoriales Atelier organisé par la ville de Chelles Intervenants : Michelle FLOCH BRUN, directrice de la coordination, ville de Chelles Emile VIGNACOURT, directeur général des services, ville de Chelles et de la communauté de Communes Marne et Chantereine François CHAMBON, directeur de projet ACTES, direction générale des collectivités locales Sylvain SEVENO, directeur des ventes, CDC-FAST Mathieu LHERITEAU, directeur général des services, ville de St-Germain-en-Laye L atelier était animé par Michelle FLOCH BRUN. I. L E-administration : vers une «révolution organisationnelle» (Emile VIGNACOURT) La ville de Chelles a entrepris un processus de dématérialisation des actes administratifs en commençant par les notes du conseil municipal et en poursuivant par les arrêtés et les décisions du maire. La dématérialisation oblige l ensemble des services à travailler de manière transversale. Elle bouleverse les habitudes des agents et les organisations administratives. La ville de Chelles s est dotée d un schéma directeur des nouvelles technologies. La communauté de communes et la ville sont imbriquées dans un réseau unique d établissements publics. La ville de Chelles compte 50 000 habitants et se situe au cœur d un pôle de développement à l est de la région parisienne. Le schéma directeur des nouvelles technologies est un réseau partagé qui relie les quatre collectivités de l intercommunalité. Les outils et les applicatifs sont mutualisés. En effet, il existe un seul applicatif de SIG, un Intranet unique et un portail de ville interactif. ACTES a été la première étape de la démarche de dématérialisation. La deuxième sera HELIOS qui doit permettre de dématérialiser les actes comptables de la ville. A l horizon 2009, l ensemble du processus financier doit être dématérialisé, du budget aux actes financiers en passant par la Chambre régionale des comptes. Des plateformes permettent également de dématérialiser les marchés publics. Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 décembre 2007 1
La dématérialisation nécessite des outils numériques de production des documents. Les délibérations s accompagnent de plusieurs documents contractuels. La dématérialisation impacte donc toute l organisation des services en amont. Les outils «métiers» et les modes d organisation des services doivent être mis en harmonisation avec les outils de production des documents. En aval, la gestion des documents dématérialisés relatifs aux délibérations passe par une base de données partagée. L objectif poursuivi est le «zéro papier». L archivage numérique présente l inconvénient de devoir être doublé d un archivage sous forme papier. La dématérialisation a également un impact sur les méthodes de gestion. Elle a conduit à développer de nouveaux outils, que les agents et les services doivent s approprier par des formations aux nouvelles technologies. La circulation des documents se trouve modifiée par la dématérialisation. Les parapheurs ne circulent plus en version papier. Ils sont interactifs et immédiats. Un mode opératoire de circulation des documents doit être établi et respecté par tous. La dématérialisation a des conséquences sur tous les métiers, dont la direction générale, et sur les responsabilités des élus. La signature électronique est utilisée mais elle pose problème. Les systèmes hiérarchiques traditionnels sont bouleversés. La ville de Chelles se dirige vers une nouvelle organisation. De l accueil du citoyen jusqu aux archives elle tente de mettre en place une chaîne virtuelle et vertueuse. De nouvelles règles s instaurent avec les citoyens par le biais des télé-services. Les relations dématérialisées avec les citoyens nécessitent de trouver un juste équilibre entre la relation virtuelle et la relation humaine. Le guichet unique est également un des buts poursuivis par la ville, qui compte plus de 50 régies de dépenses et de recettes. Les nouveaux concepts de réactivité, de transversalité et de transparence apparaissent et sont de plus en plus réclamés par les citoyens. La dématérialisation engendre enfin un changement de culture de gestion et une nouvelle organisation nécessitant un pilotage global impliquant directement les directions générales. Une démarche managériale par projet est engagée depuis cinq ans par la ville. Chelles a fait le choix de la «révolution organisationnelle» grâce à des chefs de projet convaincus. Les directions générales doivent maintenant convaincre tous les maillons de la hiérarchie. Chelles progresse lentement mais sûrement. Le changement nécessitera davantage de formation et d accompagnement dans les mois et les années à venir. Les collectivités doivent s impliquer, notamment financièrement, et s associer à des partenaires. Les principaux obstacles à la mise en œuvre des démarches ACTES et HELIOS sont l acheminement d actes administratifs conséquents tels que les annexes, qui font cohabiter la procédure papier et la procédure dématérialisée. De plus, il n est pas encore prévu de dématérialiser le registre des actes administratifs. En conséquence, à une démarche virtuelle s ajoute la rematérialisation de documents sous formes de copies et non d originaux. La capacité des transmissions est parfois limitée. La plateforme ACTES dispose d une capacité de 20 méga octets. Les opérateurs de télétransmission doivent s engager à monter en puissance. L objectif est de dématérialiser tous les documents, y compris les plus volumineux. L affichage électronique est possible à titre complémentaire. Les préfectures et les sous-préfectures sont raccordées dès qu elles ont la capacité de recevoir les télétransmissions. Cependant, certaines équipes ne sont pas encore organisées. II. Le programme ACTES ou Aide au contrôle de légalité dématérialisé (François CHAMBON) Le programme ACTES est un réel levier de l administration électronique et de la modernisation du contrôle de légalité. Il a été engagé à l initiative de la Direction générale des collectivités locales dans le but de moderniser et de fluidifier le contrôle de légalité. Il facilite la transmission de plus de six millions d actes administratifs par an entre l ensemble des collectivités et les 350 sites Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 décembre 2007 2
d exercice du contrôle de légalité. Il participe à la promotion et au développement des procédures de dématérialisation. Le programme se caractérise par la mise en place et l utilisation d une architecture d échanges, qui repose sur les sphères «collectivités» et «Etat». Chaque partenaire conserve sa liberté d organisation et de fonctionnement selon le principe de la libre administration des collectivités territoriales. Les serveurs du ministère recueillent les actes télétransmis par les collectivités et émettent un accusé de réception. Certaines collectivités disposent de leur propre système d information pour télétransmettre les actes. D autres ont recours à un opérateur tiers de télétransmission. Cette solution est la plus usitée. Un cahier des charges a été publié en octobre 2005 par le ministère de l Intérieur afin d assurer la fiabilité des échanges. Le cadre juridique du programme est celui du volontariat des collectivités territoriales, même si les services de l Etat militent activement pour l utilisation de ce programme. Dans un souci de souplesse et de modularité sur le territoire national, les collectivités peuvent convenir avec le représentant de l Etat d un calendrier et de la progressivité de la démarche. L Etat s engage à déployer le programme à «guichet ouvert» et à étendre progressivement son périmètre à toutes les collectivités qui souhaitent entrer dans le dispositif. Le déploiement a commencé en mars 2006 et 79 départements sont désormais couverts. Le programme nécessite une grande pédagogie et une forte conviction. Les services de l Etat et des collectivités doivent être rassurés. Le changement doit être accompagné. La mise en œuvre d ACTES n est pas seulement une problématique technique mais une question de management et d organisation. ACTES est un programme d administration électronique à droit constant, qui conduit à s interroger sur l actualité et la pertinence de certaines procédures. Actuellement, l affichage électronique ne peut pas être exclusif mais seulement complémentaire. Il sera proposé si la preuve est faite qu il n est pas en rupture avec le principe d accès aux documents administratifs. La procédure du registre administratif parait également, dans ses modalités actuelles, obsolète. La règle devrait pouvoir évoluer. Les questions qui se posent aux collectivités locales à propos de la dématérialisation se posent également aux services de l Etat. Les choix d organisation et de management varient selon les départements. A l occasion de la mise en place du programme ACTES, certains services redécouvrent parfois les procédures en interne et les équipes ont l occasion de discuter entre elles. L administration électronique est un vecteur supplémentaire pour conforter les démarches de mutualisation, qui est un thème important pour les collectivités territoriales. En effet, de plus en plus de collectivités développent une approche mutualisée. La démarche de dématérialisation permet d envisager une pluralité d échanges avec une diversité de partenaires. Chaque politique publique comprend un nombre croissant d acteurs. La conception du temps et de l espace administratifs a évolué. La connaissance des instructions est désormais simultanée. La réactivité et l anticipation de l information sont de nouvelles exigences par rapport à la seule transmission des ordres. L outil de dématérialisation pourra être un levier des réformes de l Etat et des collectivités territoriales. Les collectivités doivent toutefois choisir le bon moment pour dématérialiser leurs actes afin que le retour sur investissement soit le plus intéressant possible. La ville de Paris fait, par exemple, précéder son engagement dans le programme ACTES par des échanges entre les différentes directions concernées ce qui lui a déjà permis de mieux identifier la proportion des actes devant effectivement être télétransmis. Un dossier électronique pour chaque agent serait également une bonne idée. Un véritable projet de changement se construit autour de la dématérialisation. Celle-ci Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 décembre 2007 3
nécessite toutefois des systèmes d information adéquats et un pilotage par la direction générale car des freins naturels subsistent. La dématérialisation crée une véritable révolution. Elle oblige à une mutualisation avec d autres partenaires. Il faut cependant sensibiliser l ensemble des collaborateurs par un long travail de pédagogie. L intérêt de la dématérialisation réside dans la mise en place d une architecture permettant une pluralité d échanges avec une pluralité de partenaires sur des territoires où il faut satisfaire une attente de proximité et une exigence d efficacité. III. Présentation de FAST (Sylvain SEVENO) FAST est l un des douze tiers homologués par le ministère de l Intérieur. 3 000 à 4 000 collectivités territoriales dématérialisent leurs actes, pour un volume d actes transmis de 15 000 actes en octobre 2007. L offre s adresse aussi bien aux collectivités importantes qu aux villes des moins de 5 000 habitants. FAST est une filiale de la Caisse des dépôts. Cet outil s adapte à la taille et à l organisation des collectivités. Un tiers de télétransmission est une plateforme accessible en mode portail qui permet de télétransmettre des actes. En fonction de l organisation de la collectivité, celle-ci dispose ou non d un logiciel. FAST propose une interface avec les principaux éditeurs. Quelles que soient les normes d échanges, il est de la responsabilité du tiers de confiance de mettre à jour la plateforme. FAST propose un bouquet de services aux collectivités. Le tiers de confiance respecte le cadre légal et la preuve électronique. Il fournit les éléments de preuves et propose des solutions globales d archivage. Le tiers de confiance assure une certaine sécurité quant à la traçabilité, la confidentialité et la transparence des échanges. La plateforme est multi-flux. FAST est donc prêt à répondre aux enjeux de l administration électronique. Les tarifs de FAST ont baissé significativement en raison de la concurrence. L offre FAST comprend une licence d accès, un forfait consommation par flux et un forfait d installation formation. Une collectivité de moins de 500 habitants paie moins de 100 euros par an, une ville de 10 000 habitants environ 1 000 euros et une ville de 50 000 habitants autour de 2 000 euros. Les bénéfices pour la collectivité sont la lutte contre la fraude, la rapidité de la mise en relation, des gains de productivité, la transversalité, la diminution des tâches répétitives d impression et de saisie, la normalisation et l interopérabilité. IV. L administration électronique et la réforme de l administration (Mathieu LHERITEAU) L administration électronique doit rester un outil. Elle ne doit pas être un objectif en soi. Elle facilite le travail des agents des collectivités et permet de répondre aux demandes des citoyens : Etre en contact 24 heures sur 24 avec les administrations ; Etre reconnu lors de ses démarches ; Limiter le nombre de ses interlocuteurs ; Obtenir des réponses rapides. Les réponses organisationnelles à ces demandes sont : Le développement des télé-procédures sur Internet, notamment le paiement en ligne ; La mise en place des outils de gestion de relation clients ; L élargissement des outils intranet pour partager l information et favoriser la transversalité ; Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 décembre 2007 4
La mise en place d une gestion du courrier électronique, identique à celle du courrier papier. Les possibilités techniques au service des collectivités territoriales sont : Un schéma directeur informatique pour organiser le changement ; Des outils logiciels interfaçables ; La gestion des formats ouverts ; Les parapheurs électroniques et la signature électronique. L élu établit une relation directe avec un agent et brouille ainsi les circuits hiérarchiques traditionnels. La gestion de la délégation de signature doit être repensée. La dématérialisation simplifie l administration. ACTES a été le premier levier de cette simplification. HELIOS sera le deuxième levier. La télétransmission des actes administratifs préfigure la sécurisation des échanges de données et la fin de l affichage administratif et des courriers envoyés en recommandé. Le chantier de l archivage électronique demeure en revanche ouvert. Il comprend le risque de la perte d information. La démarche doit donc être mutualisée et les supports diversifiés. La mutualisation est compatible avec un accueil personnalisé des usagers car seul l outil est mutualisé. L agent utilisateur demeure dans sa collectivité. Le guichet unique est un accueil mutualisé doté d agents polyvalents répondant à tout type de questions. V. Conclusion (Michelle FLOCH BRUN) La dématérialisation est un véritable levier de changement. Elle nécessite une démarche projet, une direction générale au cœur du système, un chef de projet, des nouveaux outils et une modification des modes de gestion. Elle apporte un changement dans la relation au citoyen-administrateur. Toutefois, tous les citoyens n ont pas encore accès aux technologies numériques. La question du format fait encore débat. L Etat a la même vision que les collectivités territoriales en termes de management et de projet. La notion d évaluation et la connaissance des démarches menées par d autres collectivités sont indispensables. Il s agit d un vaste chantier à mettre en place. Document rédigé par la société Ubiqus Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 décembre 2007 5