DOCUMENT DE CONSULTATION. Vers un meilleur financement. des régimes de retraite à prestations déterminées

DOCUMENT DE CONSULTATION Vers un meilleur financement des régimes de retraite à prestations déterminées

Commentaires Les personnes qui s intéressent au domaine de la retraite sont invitées à présenter par écrit leurs commentaires et à les acheminer à l une des adresses suivantes : Régie des rentes du Québec Consultation sur le financement des régimes à prestations déterminées Direction de l évaluation et de la révision 2600, boul. Laurier, bureau 650 Sainte-Foy (Québec) G1V 4T3 consultationfinancement@rrq.gouv.qc.ca Pour information : M. Pierre Bégin (418) 657-8732, poste 3914 You can obtain the English version of this document from the Régie des rentes du Québec, at (418) 643-8282. 2 Dépôt légal - 2 e trimestre 2005 Bibliothèque nationale du Québec ISBN 2-550-44439-6

Message de la ministre Le Québec dispose d un système de sécurité financière à la retraite composé de régimes publics, tels le programme fédéral de la Sécurité de la vieillesse, le Régime de rentes du Québec, ainsi que des régimes privés qui regroupent les régimes complémentaires de retraite, les REER et l épargne personnelle. Ces composantes permettent un ensemble équilibré de sources de revenu à la retraite et constituent un acquis de la société québécoise qu il faut préserver. Le vieillissement accéléré de la population du Québec amènera, dans les prochaines années, une pression croissante sur les composantes de ce système. Le Forum des générations, tenu en octobre 2004, nous rappelait l importance d adapter nos programmes et nos institutions à cette réalité ainsi que d orienter nos actions vers une meilleure protection de nos aînés. Plusieurs entreprises assument leurs responsabilités eu égard à la retraite de leurs employés au moyen d un régime complémentaire de retraite à prestations déterminées. La santé financière de ce type de régime préoccupe le gouvernement et tous les acteurs privés de la retraite. En effet, l environnement dans lequel ont évolué ces régimes s est profondément modifié ces dernières années. Je rappelle, à titre indicatif, les récents événements des marchés financiers caractérisés par une baisse simultanée des taux de rendement et des taux d intérêt qui ont contribué à affaiblir la situation financière de plusieurs régimes. Les conséquences de ces événements sont sérieuses tant pour les entreprises qui voient croître le poids financier de leur régime, que pour les travailleuses, travailleurs et retraités dont la sécurité des prestations a été fragilisée. Cette situation a amené un débat public sur leur avenir et ce débat révèle des points de vue différents. D un côté, se trouvent les tenants d un cadre de financement allégé et plus flexible et de l autre, ceux qui privilégient plutôt un resserrement des exigences législatives. La sécurité des prestations et le sain financement des régimes sont deux principes fondamentaux du cadre législatif actuel des régimes à prestations déterminées. À l aube d une accélération du vieillissement de la population québécoise, il s avère essentiel de préserver l équilibre entre ces deux principes afin que ces régimes continuent à assumer pleinement leur rôle de complément aux programmes publics. Les générations de travailleuses, travailleurs et retraités d aujourd hui et de demain exigent que nos régimes de retraite à prestations déterminées soient sûrs, donc bien financés. 3

Vu l importance de ce débat, j ai confié à la Régie des rentes du Québec le mandat de mener, avec le concours des différents acteurs intéressés, une réflexion sur ce que devraient être les conditions d un financement sain des régimes de retraite et de procéder à une consultation sur des mesures à long terme. Ces mesures visent à doter ces régimes d un nouveau cadre de financement qui allie sécurité des prestations et flexibilité du financement. Le document de consultation, Vers un meilleur financement des régimes de retraite à prestations déterminées, présente ce nouveau cadre. J invite donc les organismes et les personnes intéressées à examiner les propositions contenues dans ce document de consultation et à transmettre leurs commentaires à la Régie des rentes du Québec. Par ailleurs, à court terme, le gouvernement est préoccupé par la période difficile que traversent certains régimes à prestations déterminées. Des allégements temporaires sont proposés au cadre légal actuel relatif à leur financement. Un projet de loi à cet effet a été déposé à l Assemblée nationale pour adoption au cours de la présente session. La ministre de l Emploi et de la Solidarité sociale, Michelle Courchesne 4

Table des matières Message de la ministre 3 Introduction 7 1. L environnement des régimes de retraite à prestations déterminées au Québec 9 1.1 Les régimes de retraite à prestations déterminées dans l ensemble des régimes au Québec 11 1.2 Caractéristiques d un régime de retraite à prestations déterminées 14 1.2.1 Revenus, dépenses et responsabilités à l égard du financement 14 1.2.2 Évolution des engagements du régime 15 1.3 Encadrement du financement des régimes de retraite à prestations déterminées 15 1.3.1 Loi sur les régimes complémentaires de retraite 16 1.3.2 Loi de l impôt sur le revenu 18 1.3.3 Normes de l Institut canadien des actuaires 19 1.3.4 Normes de l Institut canadien des comptables agréés 20 1.3.5 Règles applicables à l extérieur du Québec et dans le domaine des assurances 20 1.4 Utilisation des excédents d actif 20 Sommaire de la partie 1 23 2. L évolution de la situation financière des régimes de retraite à prestations déterminées depuis 1990 25 2.1 Avant et après 2001 : deux contextes complètement différents 27 2.1.1 Période faste de 1990 à 2000 27 2.1.2 Conjoncture défavorable depuis 2001 29 2.2 Où en sommes-nous maintenant? 32 2.2.1 Une situation de solvabilité préoccupante 32 2.2.2 Des régimes de plus en plus matures 33 2.2.3 Les régimes des municipalités et des universités particulièrement touchés 34 2.2.4 Des politiques de placement similaires peu importe le poids des régimes 36 Sommaire de la partie 2 37 5 3. Les constats qui découlent de cet état de situation 39 Constat n 1 : Les régimes de retraite représentent un poids important pour les entreprises 41 Constat n 2 : Le contexte n incite pas à financer plus que le minimum 42 Constat n 3 : Les normes pour la sélection des hypothèses actuarielles en capitalisation sont peu précises 43 Constat n 4 : Certaines exigences de financement posent problème 46 Constat n 5 : La gestion des risques n est pas toujours adéquate 47 Sommaire de la partie 3 49

4. Les objectifs poursuivis et les mesures proposées 51 4.1 Principes directeurs et considérations stratégiques 53 4.1.1 Sécurité des prestations et financement ordonné 53 4.1.2 Considérations stratégiques 54 4.2 Mesures proposées 55 4.2.1 Mesures permanentes 56 4.2.1.1 Volet solvabilité 56 Mesure n 1 : Établir une provision pour écarts défavorables en solvabilité 56 Mesure n 2 : Porter à dix ans la période d amortissement des déficits de solvabilité 57 Mesure n 3 : Consolider les déficits de solvabilité à la première évaluation actuarielle postérieure au 30 décembre 2009 61 Mesure n 4 : Permettre l utilisation d instruments financiers pour garantir des paiements d amortissement en solvabilité 61 Mesure n 5 : Établir et financer le coût d une modification sur base de solvabilité 62 Mesure n 6 : Permettre aux parties de s entendre à l avance au sujet de l attribution de l excédent d actif 63 4.2.1.2 Volet capitalisation 64 Mesure n 7 : Demander à l Institut canadien des actuaires de définir un nouveau cadre normatif en matière de capitalisation 64 Mesure n 8 : Limiter le congé de cotisation à l année suivant une évaluation actuarielle 65 4.2.1.3 Échéancier d implantation des mesures permanentes 65 Sommaire des mesures permanentes 67 4.2.2 Mesures temporaires 68 6 Mesure n 1 : Consolider les déficits de solvabilité 68 Mesure n 2 : Alléger les exigences d amortissement des déficits de solvabilité 68 Mesure n 3 : Établir et financer le coût d une modification sur base de solvabilité 70 Sommaire des mesures temporaires 71 Conclusion 73 Glossaire 75 Annexe - Exigences relatives au financement des régimes de retraite à l extérieur du Québec et dans le secteur des assurances 81

Introduction La Loi sur les régimes complémentaires de retraite (Loi RCR) est entrée en vigueur le 1 er janvier 1990. Cette loi remplaçait la Loi sur les régimes supplémentaires de rentes, entrée en vigueur en 1966, qui représentait la première loi québécoise d encadrement des régimes de retraite et qui avait mené à la création de nombreux régimes au Québec. La Loi RCR s appuie sur un ensemble d orientations fondamentales telles la sécurité financière des caisses de retraite, la protection minimale des droits des participants, la gestion responsable et transparente de l administration des régimes et la surveillance par la Régie des rentes du Québec de l application de la Loi et de ses règlements. Rappelons qu il existe deux grands types de régimes de retraite assujettis à la Loi sur les régimes complémentaires de retraite : les régimes à cotisation déterminée et les régimes à prestations déterminées. Dans le débat actuel sur les régimes de retraite, la problématique qui nous interpelle de façon plus immédiate concerne le financement des régimes de retraite à prestations déterminées. La Régie considère que ce type de régime contribue efficacement au maintien du niveau de vie à la retraite. Elle désire donc encourager le maintien de tels régimes et, si possible, un élargissement de la portée de ceux-ci. Même si les régimes de retraite à cotisation déterminée sont l objet d enjeux spécifiques, ils ne sont pas visés par la présente consultation. Il en est de même pour d autres questions importantes liées aux régimes de retraite, notamment la responsabilité des membres de comité de retraite et le rôle de surveillance de la Régie. Une situation financière difficile pour plusieurs régimes Depuis l adoption de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite, le contexte dans lequel évoluent les régimes complémentaires de retraite (RCR) s est profondément modifié. Les régimes sont maintenant plus matures, de sorte que les changements récents à la conjoncture économique sont venus frapper de plein fouet la solvabilité des régimes de retraite. 7 La Régie voit augmenter le nombre de cas de régimes en difficulté financière, dont certains risquent de se terminer avec la possibilité de perte de droits pour leurs participants. De façon plus générale, on observe des déficiences dans le financement des engagements ainsi qu une gestion inadéquate des risques pour un grand nombre de régimes. Dans le cas des municipalités et des universités, des assouplissements sont demandés pour l amortissement des déficits de solvabilité.

Dans ce contexte, la Régie et le gouvernement du Québec sont interpellés, tant de la part des promoteurs de régimes de retraite qui voudraient obtenir des assouplissements aux dispositions de la Loi pour les aider à traverser cette période difficile, que de la part des participants et retraités qui désirent que les règles de financement soient resserrées afin de protéger leurs droits. Compte tenu de la situation préoccupante de plusieurs régimes, il fallait se pencher sur la question. Mandatée par le gouvernement, la Régie entreprend cette consultation pour connaître le point de vue des divers intervenants de la retraite sur un ensemble de mesures permanentes qu elle propose. Plan du document 8 Ce document de consultation est composé de quatre parties. La première partie décrit l environnement dans lequel évoluent présentement les régimes à prestations déterminées. On y cerne l univers des régimes qui font l objet de la consultation, ainsi que les mécanismes d encadrement du financement des régimes à prestations déterminées. La deuxième partie décrit les pratiques qui ont eu cours dans le domaine des régimes de retraite durant les années 90 et rend compte des effets du changement récent du contexte économique sur la situation financière des régimes. La troisième partie présente ensuite une série de constats sur les principales difficultés auxquelles sont confrontés les régimes, en plus de faire ressortir les règles et pratiques déficientes qui ont pu mener à cette situation. La quatrième partie explique tout d abord les propositions de la Régie qui font l objet de la consultation et qui sont articulées autour d une meilleure reconnaissance des risques auxquels font face les régimes de retraite. Cela se traduit par la mise en place de mécanismes amenant les promoteurs à mieux provisionner les caisses des régimes, ce qui rendra les régimes moins vulnérables devant une conjoncture défavorable et évitera des pertes de droits pour les participants. La quatrième partie présente par ailleurs certains assouplissements que le gouvernement entend accorder à court terme et de façon temporaire, à tous les régimes et à certaines conditions, compte tenu de la situation financière délicate vécue par plusieurs d entre eux. Le vocabulaire des régimes de retraite est souvent technique. C est pourquoi, à la fin du document, un glossaire décrit plus en détail les mots et les expressions en italique (autres que les lois).

L environnement des régimes de retraite à prestations déterminées au Québec 1

Les régimes à prestations déterminées constituent l un des types de régimes de retraite assujettis à la Loi sur les régimes complémentaires de retraite. Ils sont soumis à des exigences de financement très spécifiques compte tenu de la nature des prestations qu ils promettent : une rente dont la formule est fixée à l avance. Il est donc nécessaire que chaque régime à prestations déterminées soit soumis à des évaluations actuarielles périodiques et que des cotisations spéciales permettent de renflouer la caisse du régime lorsque des déficits apparaissent. Cette partie décrit l environnement actuel des régimes de retraite au Québec. Elle permet de situer les régimes à prestations déterminées dans l ensemble des régimes au Québec, en faisant ressortir certaines de leurs caractéristiques tels la taille, le type d entreprise et les secteurs où se trouvent les régimes les plus avantageux. On y cerne également les caractéristiques des régimes à prestations déterminées ainsi que les mécanismes qui encadrent leur financement. Ce survol permettra de mieux comprendre comment les changements au contexte économique ont pu affecter la situation financière des régimes. 1.1 Les régimes de retraite à prestations déterminées dans l ensemble des régimes au Québec Au Québec, en 2002, près de 60 % des travailleurs, soit plus de deux millions de personnes, ont participé à un régime de retraite de toute nature (incluant les REER individuels). De ce nombre, 1 400 000 personnes ont participé à un régime de retraite visé par la Loi sur les régimes complémentaires de retraite ou une loi similaire (voir tableau 1.1). La couverture des travailleurs du secteur privé par un régime complémentaire se situe à environ 26 %. Le nombre de participants figurant au tableau 1.1 est limité aux participants québécois. Il faut souligner que certains régimes sous la surveillance de la Régie couvrent des participants travaillant à l extérieur du Québec. 11

Tableau 1.1 Nombre de régimes de retraite et de participants québécois à ces régimes (2002) Nombre de régimes Nombre de participants actifs québécois Régimes à prestations déterminées * Assujettis à la Loi sur les régimes complémentaires de retraite Sous la surveillance de la Régie des rentes du Québec Sous la surveillance d une autre juridiction ** Régimes de la fonction publique (provinciale et fédérale) 946 n.d. 16 429 000 145 000 705 000 Régimes d accumulation de capital assujettis à la Loi sur les régimes complémentaires de retraite Régimes à cotisation déterminée Régimes de retraite simplifiés 780 13 100 000 21 000 Total 1 400 000 * Exclut les 400 régimes d actionnaires importants (aussi appelés régimes de retraite individuels). ** En vertu de l accord de réciprocité qui lie la Régie et les autres organismes de surveillance au Canada, un régime de retraite est assujetti à la surveillance de l organisme de la province qui compte le plus de participants. Des participants québécois peuvent donc participer à des régimes de retraite qui ne sont pas sous la surveillance de la Régie. 12 En ce qui concerne plus spécifiquement les régimes de retraite à prestations déterminées, la Régie des rentes du Québec assure la surveillance de 946 régimes qui couvrent près d un million de participants et bénéficiaires (voir tableau 1.2). Parmi les régimes surveillés par la Régie, 20 % sont dans le secteur public ou parapublic et 80 % dans le secteur privé. Si l on exclut le régime de la Commission de la construction du Québec qui représente un régime propre à un secteur de l économie, 94 % des participants et bénéficiaires font partie de régimes de grande taille (200 participants ou plus). On notera que les régimes des municipalités sont au nombre de 173 régimes et couvrent 95 366 participants et bénéficiaires.

Tableau 1.2 Régimes à prestations déterminées sous la surveillance de la Régie des rentes du Québec, selon le type d employeur (2002) Type d employeur Secteur public ou parapublic Municipalités Universités Sociétés d État Commission de la construction du Québec Autres (principalement le secteur privé) Nombre de régimes 173 11 5 1 756 Nombre de participants et bénéficiaires 95 366 41 843 34 692 405 319 412 839 Total 946 990 059 Un peu plus de la moitié des régimes à prestations déterminées sont de type à salaire final (voir tableau 1.3). Cette caractéristique fait partie des éléments considérés pour mesurer si un régime de retraite est avantageux pour les participants. Les régimes des municipalités, des universités et des sociétés d État sont majoritairement à salaire final 1. Tableau 1.3 Répartition des régimes selon le type de prestations (2002) Type d employeur Régimes à salaire final Nombre de régimes Nombre de participants et bénéficiaires Nombre de régimes Autres types de régimes Nombre de participants et bénéficiaires Municipalités Universités 109 9 80 951 31 223 64 2 14 415 10 620 13 Sociétés d État 5 34 692 - - Commission de la construction - - 1 405 319 Autres (principalement le secteur privé) 381 211 494 375 201 345 Total 504 358 360 442 631 699 1 Le régime de la Commission de la construction du Québec, qui couvre environ 40 % de participants et bénéficiaires appartenant à un régime à prestations déterminées est, quant à lui, à rente forfaitaire. Ce régime devient un régime à cotisation déterminée pour le service à compter du 1 er janvier 2005.

1.2 Caractéristiques d un régime de retraite à prestations déterminées 1.2.1 Revenus, dépenses et responsabilités à l égard du financement Le financement d un régime de retraite provient des cotisations de l employeur et des salariés, de même que des revenus de placement réalisés par la caisse du régime (voir figure 1.1). Les dépenses du régime sont constituées des prestations diverses et des frais d administration. Le financement d un régime de retraite vise à établir un équilibre à long terme entre les revenus et les dépenses du régime, tout en s assurant qu un événement à court terme (par exemple, la faillite de l employeur) ne vienne pas compromettre la sécurité des prestations promises par le régime. De façon générale, en vertu d un régime de retraite à prestations déterminées : le montant de la prestation est l élément fixe ; la cotisation du travailleur est généralement fixe ; l employeur assume le solde du coût. Il doit notamment combler tout déficit résultant des écarts entre les hypothèses actuarielles et les résultats, ainsi que le coût des améliorations apportées au régime. Mentionnons toutefois qu il existe des régimes où le coût est partagé entre l employeur et les travailleurs ; les cotisations à un régime peuvent varier en fonction de divers facteurs (fluctuation des variables économiques, modifications au régime, maturité du régime). Figure 1.1 Revenus et dépenses d un régime complémentaire de retraite et parties impliquées 14 Émetteurs de titres de placement Employeur Cotisations pour service courant Amortissement des déficits Travailleurs Cotisations Revenus de placement Caisse de retraite Prestations Frais d administration Prestataires Fournisseurs de services

1.2.2 Évolution des engagements du régime La valeur des engagements d un régime de retraite, soit l ensemble des prestations promises aux participants et bénéficiaires (ou le passif du régime), évolue dans le temps. Au cours de l existence d un régime de retraite, la valeur de ses engagements augmente notamment en raison de l augmentation du nombre d années de service des participants actifs, du vieillissement des participants et de l augmentation du nombre de retraités. D autres facteurs peuvent causer une variation de la valeur des engagements en cours d existence d un régime : l évolution de certaines variables économiques ou démographiques peut amener l actuaire à devoir réviser certaines hypothèses (taux d intérêt, taux de mortalité, etc.) utilisées dans le cadre des évaluations actuarielles périodiques ; des modifications peuvent être apportées aux prestations (reconnaissance d années additionnelles de service, prestations de retraite anticipée, indexation des rentes, etc.), ce qui cause une augmentation immédiate de la valeur des engagements ; le taux de roulement de la main-d œuvre d un employeur peut également affecter la progression vers la maturité du régime. Une entreprise qui engage peu de nouveaux travailleurs et maintient à l emploi une même cohorte de travailleurs sur une longue période observe un vieillissement plus rapide de ses effectifs. Cela cause une augmentation rapide du degré de maturité du régime de retraite. 1.3 Encadrement du financement des régimes de retraite à prestations déterminées Trois séries d exigences encadrent la détermination de la cotisation à un régime complémentaire de retraite à prestations déterminées : 15 1) La Loi sur les régimes complémentaires de retraite du Québec fixe la cotisation minimale qui vise à ce que les droits des participants prévus aux dispositions du régime soient respectés ; 2) La Loi de l impôt sur le revenu du gouvernement fédéral fixe la cotisation maximale que l employeur peut déduire de son revenu pour la détermination de son impôt payable ;

3) L Institut canadien des actuaires élabore les normes qui encadrent la pratique actuarielle à l égard des régimes de retraite. L actuaire du régime prépare le rapport qui fixe la cotisation de l employeur. Ce rapport doit tenir compte des exigences légales et des normes professionnelles. Figure 1.2 Règles et normes déterminant les cotisations à un régime complémentaire de retraite à prestations déterminées Loi RCR Loi de l impôt Institut canadien des actuaires Règles relatives aux cotisations minimales Règles relatives aux cotisations maximales Normes de pratique applicables aux régimes de retraite Actuaire Cotisations au RCR Par ailleurs, la comptabilité des entreprises est soumise aux règles de l Institut canadien des comptables agréés. Ces règles couvrent notamment le montant de la charge relative au régime de retraite qui doit être inscrite aux états financiers de l entreprise. 1.3.1 Loi sur les régimes complémentaires de retraite 16 La Loi sur les régimes complémentaires de retraite prévoit deux ensembles de règles à l égard du financement des régimes de retraite à prestations déterminées : les règles de capitalisation et les règles de solvabilité. Règles de capitalisation (sur base de continuité du régime) Les règles de capitalisation visent principalement à assurer un financement ordonné, c est-à-dire un financement stable et prévisible du régime. Elles supposent que le régime continuera d exister indéfiniment.

L évaluation sur base de capitalisation sert à déterminer la cotisation qui permet de financer régulièrement les prestations promises année après année (cotisation pour service courant ou cotisation d exercice). Elle sert également à estimer la valeur des engagements du régime dans une perspective à long terme. La différence entre la valeur des engagements et l actif de la caisse représente soit un excédent, soit un déficit de capitalisation. Un déficit de capitalisation doit être amorti sur un maximum de 15 ans 2. C est l actuaire qui détermine les hypothèses d évaluation (taux d intérêt, taux d inflation, taux de mortalité, etc.), mais elles doivent se conformer aux normes de pratique de l Institut canadien des actuaires. Les hypothèses économiques sont normalement établies dans une perspective à long terme. Dans le cas d un régime dont la rente est basée sur le salaire de fin de carrière, l évaluation doit notamment tenir compte des augmentations de salaires futures. La valeur de l actif utilisée aux fins de l évaluation peut être différente de la valeur marchande si l actuaire juge qu une valeur lissée représente un meilleur estimé de la valeur de l actif dans un contexte de continuité du régime. Règles de solvabilité (sur base de terminaison du régime) Les règles de solvabilité visent à garantir la sécurité des prestations. Il s agit d une mesure de la capacité du régime de faire face à ses engagements à une date déterminée. L évaluation sur base de solvabilité sert à déterminer si, à une date donnée, l actif du régime est suffisant pour respecter l ensemble des engagements du régime tels que calculés à cette date. La différence entre la valeur des engagements et l actif de la caisse représente soit un excédent, soit un déficit de solvabilité. Un tel déficit doit être amorti sur un maximum de cinq ans. Contrairement à l évaluation sur base de capitalisation, le choix des hypothèses d évaluation sur base de solvabilité est encadré par la Loi sur les régimes complémentaires de retraite. Ces hypothèses doivent refléter le contexte économique (taux d intérêt, taux d inflation) qui prévaut à la date de l évaluation actuarielle. S il s agit d un régime à salaire final, l évaluation n a pas à tenir compte des augmentations de salaires futures. L actif doit être évalué à la valeur de liquidation, soit la valeur marchande de l actif moins un montant estimé pour les frais liés à la liquidation du régime. 17 2 Des dispositions spéciales s appliquent aux villes de Québec et Montréal. Pour ces villes, certains déficits déterminés au milieu des années 80 ont pu être amortis sur des périodes beaucoup plus longues, soit 59 et 62 ans respectivement.

Tableau 1.4 Caractéristiques des deux ensembles de règles de financement des régimes complémentaires de retraite Capitalisation Solvabilité Objectif Financement ordonné Sécurité des prestations Utilité Bases d évaluation Détermination de la cotisation d exercice Détermination des paiements d amortissement du déficit de capitalisation Continuité Hypothèses définies par l actuaire (reflétant les tendances à long terme) Tient compte d événements futurs : augmentations de salaires acquisition de droits retraite anticipée Permet un lissage de la valeur de l actif Détermination de la valeur réelle des prestations promises à un moment donné Détermination des paiements d amortissement du déficit de solvabilité Terminaison Hypothèses prescrites dans la loi (reflétant le contexte économique actuel) Droits acquis à la date de l évaluation actuarielle Actif à la valeur de liquidation Période d amortissement du déficit 15 ans 5 ans 1.3.2 Loi de l impôt sur le revenu 18 Les règles fiscales encadrent la capitalisation maximale des régimes de retraite au Canada. La Loi de l impôt sur le revenu fixe les règles qui concernent les cotisations maximales qu un employeur peut verser à un régime de retraite à prestations déterminées (et qui sont déductibles aux fins de l impôt), les prestations maximales et le montant du surplus actuariel qu un régime peut accumuler.

Cotisation patronale déductible La cotisation patronale à un régime de retraite est admissible à une déduction si elle est conforme aux dispositions réglementaires de la Loi de l impôt sur le revenu et versée sur le conseil d un actuaire. Il s agit de la cotisation requise pour que l actif du régime suffise à assurer le paiement des prestations aux participants. Surplus actuariel Les règles fiscales limitent l accumulation d excédents d actif importants dans les régimes de retraite de manière à ce que l employeur ne cherche pas, par ce moyen, à réduire ses impôts à payer. Un surplus maximum peut être maintenu. Dans la majorité des cas, le surplus maximum qui peut être maintenu correspond à 10 % du passif actuariel du régime 3. Tout surplus en excédent de ce montant (le surplus excédentaire) doit être utilisé pour améliorer les dispositions du régime ou pour réduire la cotisation relative au service courant, avant que l employeur ne puisse verser une cotisation qui sera déductible. 1.3.3 Normes de l Institut canadien des actuaires Les normes de l Institut canadien des actuaires encadrent notamment : les hypothèses et les méthodes actuarielles que l actuaire doit utiliser pour l évaluation d un régime à prestations déterminées ; les avis qu il donne au sujet du provisionnement et de la comptabilisation des coûts et obligations d un régime ; le contenu du rapport actuariel. L Institut canadien des actuaires a établi les premières normes de pratique pour l évaluation actuarielle des régimes de retraite en mai 1981. La version la plus récente date de mai 2002. 19 3 Selon les règles de la Loi de l impôt sur le revenu, le surplus maximum pouvant être maintenu est égal au moindre de : - 20 % du passif actuariel sur base de capitalisation ; - le plus élevé des montants suivants : a) le double du montant estimatif de cotisations pour les services courants que l employeur et ses employés devraient verser pour les 12 mois suivant la date d entrée en vigueur de l évaluation actuarielle, s il n y avait pas de surplus ; b) le montant correspondant à 10 % du passif actuariel.

1.3.4 Normes de l Institut canadien des comptables agréés Les entreprises qui parrainent un régime de retraite ont l obligation d inclure à leurs états financiers une charge au titre du régime de retraite dans leurs dépenses d exploitation. Au Canada, c est l Institut canadien des comptables agréés qui établit les normes relatives à la comptabilisation de la charge de retraite. La charge au titre du régime de retraite est une charge comptable encadrée par des règles différentes de celles utilisées aux fins du financement des régimes. En effet, dans le cadre de l évaluation d un régime de retraite aux fins comptables, les hypothèses sont déterminées par l employeur. Les hypothèses utilisées, les composantes de la charge ainsi que d autres renseignements financiers doivent être divulgués dans une note aux états financiers. Lorsqu une entreprise apporte un changement à sa charge au titre du régime de retraite, son bénéfice comptable s en trouve directement touché. Cela peut influer sur la valeur des actions de l entreprise et, par ricochet, sur la valeur d une caisse de retraite qui détient des actions de cette entreprise. Ces règles sont présentement en révision. 1.3.5 Règles applicables à l extérieur du Québec et dans le domaine des assurances L annexe du présent document décrit les exigences relatives au financement des régimes de retraite à l extérieur du Québec et dans le domaine des assurances. Ces informations ont permis d enrichir la réflexion dans le cadre de l élaboration des mesures proposées plus loin dans le document. 20 1.4 Utilisation des excédents d actif Parmi les constats qui sont faits plus loin dans le document, on aborde le traitement des excédents d actif dans les régimes de retraite. Il convient ici de rappeler les principales règles qui s appliquent dans ce domaine. Un excédent d actif est généralement utilisé pour améliorer les prestations d un régime de retraite ou pour permettre un congé de cotisation de la part des employés ou de l employeur. Un excédent d actif peut également être conservé en tant que provision ou réserve pour être utilisé plus tard dans le

but d améliorer les prestations ou de réduire les cotisations. Le remboursement des excédents à l employeur en cours d existence d un régime est interdit au Québec. Jusqu en 2001, la Loi sur les régimes complémentaires de retraite ne comportait aucune disposition particulière quant au droit d un employeur de se prévaloir d un congé de cotisation. Aucune disposition de la Loi n interdisait non plus cette pratique et il fallait donc s en remettre aux termes du régime pour déterminer ce droit. Cette problématique générait non seulement des incertitudes pour l employeur devant le risque de poursuite de la part des participants, mais aussi une certaine méfiance de la part des participants quant au congé de cotisation pouvant être pris par l employeur. La Loi a été modifiée en 2001 afin de mieux informer les participants et d instaurer un nouveau processus facultatif qui permet aux employeurs qui le désirent de confirmer leur droit au congé de cotisation. L objectif d une telle confirmation n est pas d accorder le droit à l employeur de se prévaloir de congés de cotisation, mais bien de lui assurer qu il ne pourra être poursuivi pour de tels congés s il procède à la confirmation. S il désire confirmer ce droit, l employeur doit proposer une modification au texte du régime. Cette modification ne peut entrer en vigueur que si, en plus d obtenir les consentements normalement requis par la Loi et par le régime, elle obtient aussi le consentement des syndicats représentant les participants. Un avis doit être envoyé à chaque participant et bénéficiaire lorsqu une modification visant à confirmer le droit de l employeur au congé de cotisation est proposée. Il faut souligner que seulement 25 textes de régimes ont été modifiés à ce jour pour clarifier ce droit. En effet, plusieurs employeurs ont continué à prendre des congés de cotisation sur la base des dispositions de leur régime de retraite en assumant le risque que des participants intentent une poursuite s ils croient que le régime ne permettait pas une telle pratique. 21 Un congé de cotisation peut être pris uniquement lorsque la caisse du régime a un excédent. Le montant des congés de cotisation ne peut dépasser l excédent d actif déterminé lors de la dernière évaluation actuarielle complète du régime (le moindre de l excédent calculé sur base de solvabilité et de celui calculé sur base de capitalisation).

Lorsqu un régime de retraite se termine, le partage d un excédent d actif doit faire l objet d une entente entre les parties au régime. Les dispositions prévues au texte du régime sur l utilisation des excédents en cours d existence du régime ne s appliquent donc plus. 22

Sommaire de la partie 1 L environnement des régimes de retraite à prestations déterminées au Québec 1) Il existe 946 régimes de retraite à prestations déterminées surveillés par la Régie des rentes du Québec. Ils couvrent 990 059 participants et bénéficiaires. 2) Trois séries de règles encadrent le financement des régimes à prestations déterminées : la Loi sur les régimes complémentaires de retraite fixe les cotisations minimales ; la Loi de l impôt sur le revenu fixe les cotisations maximales ; les normes de l Institut canadien des actuaires encadrent la pratique actuarielle. 3) La Loi sur les régimes complémentaires de retraite touche deux aspects du financement : la solvabilité et la capitalisation. Tout déficit de la caisse de retraite doit être amorti au moyen de paiements étalés sur une période définie. 4) Les excédents d actif sont normalement utilisés en cours d existence d un régime pour améliorer les prestations ou pour permettre un congé de cotisation. À la terminaison du régime, tout excédent doit faire l objet d une entente entre l employeur et les participants et bénéficiaires.

L évolution de la situation financière des régimes de retraite à prestations déterminées depuis 1990 2

Les régimes de retraite ont bénéficié de conditions favorables jusqu en 2000. Des excédents importants se sont développés dans les régimes, notamment grâce à des rendements boursiers élevés. Ces excédents ont permis d améliorer les prestations des régimes et ont également permis à certains employeurs de prendre des congés de cotisation, et cela dans un contexte où les régimes devenaient de plus en plus matures. À partir de 2001, le contexte économique s est profondément modifié avec la baisse des rendements boursiers et la baisse des taux d intérêt qui avait déjà été amorcée. La situation concernant la solvabilité de plusieurs régimes est alors devenue préoccupante. Le changement de la conjoncture économique observée depuis 2001 a donc mis en relief le poids grandissant des régimes de retraite par rapport aux opérations des entreprises. 2.1 Avant et après 2001 : deux contextes complètement différents 2.1.1 Période faste de 1990 à 2000 Rendements élevés Au cours de la période de 1990 à 2000, les rendements réalisés sur l actif des régimes ont été plus élevés que ce qui avait été anticipé. Cela a conduit à l apparition d excédents d actif importants. Le rendement moyen des caisses de retraite a été d environ 11 % entre 1990 et 2000, alors que l hypothèse moyenne de rendement utilisée aux fins des évaluations actuarielles (sur base de capitalisation) au cours de la même période a été de 7,25 %. La solvabilité des régimes ne semblait pas à risque puisque les rendements sur l actif étaient élevés et que les régimes étaient moins matures. On ne craignait pas les effets d une baisse des taux d intérêt (ce qui cause une augmentation de la valeur du passif des régimes), puisque les excellents rendements permettaient de toute façon de maintenir les régimes en position d excédent. 27

Politiques de placement agressives Au cours des années 90, les politiques de placement de plusieurs régimes sont devenues plus agressives par une exposition plus grande aux marchés boursiers. En 1990, selon les données de l Association canadienne des gestionnaires de fonds de retraite, les régimes de retraite investissaient en moyenne 64 % de leur actif en titres à revenu fixe et 36 % en titres à revenu variable. Dix ans plus tard, la situation était inversée avec 38 % de l actif en titres à revenu fixe, contre 62 % en titres à revenu variable. Amélioration des prestations Parallèlement à ce changement des politiques de placement, plusieurs améliorations ont été apportées aux prestations au fur et à mesure que les excédents d actif se sont développés. Comme l indique le tableau 2.1, plusieurs régimes non solvables ont même consenti des améliorations aux prestations durant cette période. Le droit à une retraite anticipée sans réduction et les prestations de raccordement sont des exemples de telles améliorations. Tableau 2.1 Améliorations apportées aux régimes entre 1995 et 2000 selon le ratio de solvabilité (évaluations actuarielles partielles seulement) Ratio de solvabilité Nombre de régimes Coût des améliorations (millions de $) 28 Moins de 70 % 70 % à 79 % 80 % à 89 % 90 % à 99 % 100 % et plus 9 10 15 58 440 3,7 25,1 38,1 106,0 1 442,1 Total 532 1 615,0 Congés de cotisation En raison des excédents accumulés dans les caisses de retraite, plusieurs promoteurs pouvaient se permettre de ne verser que le minimum de cotisations à leur régime. Ils se sont prévalus dans plusieurs cas de la possibilité de prendre

des congés de cotisation. Le tableau 2.2 indique qu il s est pris 3,2 milliards de dollars de congés de cotisation entre 1991 et 2000, dont 2,4 milliards entre 1996 et 2000. Grâce aux rendements élevés, les régimes continuaient tout de même d être en excédent. Tableau 2.2 Congés de cotisation pris au sein de régimes à prestations déterminées surveillés par la Régie des rentes du Québec (1991-2000) Année Nombre de congés de cotisation Montant total des congés de cotisation (millions de $) Congés de cotisation en pourcentage du passif de capitalisation 1991 408 157 0,7 % 1992 392 161 0,6 % 1993 346 127 0,4 % 1994 348 164 0,5 % 1995 367 174 0,5 % 1996 403 264 0,7 % 1997 422 402 1,0 % 1998 437 539 1,2 % 1999 431 509 1,1 % 2000 427 666 1,3 % 1991-2000 3 981 3 163 1996-2000 2 120 2 380 2.1.2 Conjoncture défavorable depuis 2001 La situation a complètement changé à partir de 2001. Les rendements boursiers se sont mis à décroître et les taux d intérêt ont continué à baisser. 29 Un écart important est apparu entre les rendements réalisés sur l actif et les hypothèses de rendement utilisées aux fins de l évaluation sur base de capitalisation. À titre d exemple, le rendement moyen des caisses de retraite a été de 3,1 % au cours de la période 2001-2003, alors que les évaluations actuarielles avaient plutôt prévu des rendements de l ordre de 7,0 %. L actif des régimes a donc augmenté moins rapidement que prévu.

En même temps que les marchés boursiers ont baissé, on a continué d assister à la baisse des taux d intérêt. Une diminution des taux d intérêt a un effet direct à la hausse sur la valeur du passif d un régime de retraite (avec un taux d intérêt plus faible, il en coûte plus cher pour acheter une rente). Les taux d intérêt qui doivent être utilisés dans le cadre de l évaluation sur base de solvabilité sont illustrés au tableau 2.3. On observe que le taux d intérêt qui devra être utilisé pour évaluer la valeur des engagements des régimes sur base de solvabilité au 31 décembre 2004 est inférieur de 0,50 % à celui qui était utilisé en décembre 2001 (pour les régimes dont la rente n est pas indexée) 4. La situation sera encore plus difficile pour les régimes prévoyant une rente indexée pour lesquels le taux d intérêt de l évaluation de 2004 sera inférieur de 1,50 % à celui de 2001. La baisse des taux d intérêt continuera donc à pousser à la hausse le passif des régimes et à créer ainsi de nouveaux déficits lors du dépôt des évaluations actuarielles au 31 décembre 2004. De nouvelles normes de l Institut canadien des actuaires pour établir la valeur des droits lors d une cessation de participation ou d une terminaison de régime deviennent applicables au Québec en avril 2005. Ces normes ont un impact direct sur l évaluation de solvabilité puisqu elles servent de fondement aux hypothèses selon cette base d évaluation. On s attend à ce que ces nouvelles normes aient un effet additionnel à la hausse sur la valeur du passif des régimes si le contexte de faible taux d intérêt perdure. De plus, l entrée en vigueur de ces normes amènera une plus grande volatilité des résultats d une évaluation à l autre. Tableau 2.3 30 Taux d intérêt maximal utilisé pour les 15 premières années dans le cadre de l évaluation actuarielle sur base de solvabilité Période Rentes non indexées Rentes indexées Décembre 2001 Décembre 2002 Décembre 2003 Décembre 2004 6,00 % 6,25 % 6,00 % 5,50 % 4,00 % 3,75 % 3,25 % 2,50 % 4 À titre indicatif, on peut estimer qu une réduction de 0,25 % du taux d intérêt cause une augmentation moyenne des engagements d un régime de retraite dont les rentes ne sont pas indexées de l ordre de 6 % pour les participants actifs et de 2 % pour les retraités.

Par ailleurs, des promoteurs de régimes ont tout de même continué d améliorer les régimes malgré la conjoncture difficile. Des données partielles montrent que des améliorations ont été consenties pour plus d un milliard de dollars en 2001, 261,7 millions en 2002 et 148,9 millions en 2003. Le tableau 2.4 présente des données plus détaillées sur les améliorations apportées aux régimes de retraite. Tableau 2.4 Améliorations apportées aux régimes à prestations déterminées entre 2001 et 2003 selon le ratio de solvabilité 2001 2002 2003 Ratio de solvabilité Nombre de modifications Coût des améliorations (millions $) Nombre de modifications Coût des améliorations (millions $) Nombre de modifications Coût des améliorations (millions $) Moins de 70 % 8 1,1 3 15,3 7 2,4 70 % à 79 % 7 25,7 10 17,3 13 45,8 80 % à 89 % 21 16,3 10 9,8 10 48,8 90 % à 99 % 44 42,9 41 67,2 14 7,9 100 % et plus 301 951,0 101 152,1 35 44,0 Total 381 1 037,0 165 261,7 79 148,9 Note : Les données de 2002 et 2003 sont incomplètes puisque certaines évaluations statutaires et modifications rétroactives n ont pas encore été approuvées par la Régie. On constate aussi qu au moment où la conjoncture financière se dégradait entre 2001 et 2003, des congés de cotisation ont été pris par plusieurs régimes (voir tableau 2.5). La décision de prendre des congés de cotisation était basée sur des évaluations actuarielles antérieures qui montraient un excédent d actif. Toutefois, sur les 414 régimes qui ont pris des congés entre 2001 et 2003, 135 d entre eux ne sont plus solvables aujourd hui selon l évaluation actuarielle la plus récente. De ces régimes, il y en a 24 qui ont maintenant un degré de solvabilité inférieur à 80 %. Il y a matière à réflexion. 31

Tableau 2.5 Congés de cotisation pris au sein de régimes surveillés par la Régie des rentes du Québec (2001-2003) Année 2001 2002 2003** Nombre de congés de cotisation * 389 317 192 Montant total des congés de cotisation (millions de $) 729 685 589 * De 2001 à 2003, 414 régimes ont pris des congés de cotisation ** Données préliminaires 2.2 Où en sommes-nous maintenant? 2.2.1 Une situation de solvabilité préoccupante La Régie des rentes du Québec a procédé à une estimation de la situation financière des régimes de retraite à prestations déterminées sous sa surveillance au 31 décembre 2002. Cet exercice a permis d évaluer le ratio de solvabilité des régimes en supposant qu une évaluation actuarielle était produite au 31 décembre 2002. 32 Selon l étude, environ 70 % des régimes (612 sur 903) avaient un ratio de solvabilité inférieur à 100 % au 31 décembre 2002 (voir tableau 2.6). Un régime sur cinq avait un ratio de solvabilité inférieur à 80 %. Compte tenu que les taux d intérêt ont continué à baisser depuis 2002 et que le rendement des caisses de retraite n est pas à la hauteur pour faire contrepoids, on ne croit pas que la situation de solvabilité des régimes ait connu une amélioration substantielle depuis cette date.

Tableau 2.6 Répartition des régimes selon le ratio de solvabilité estimé (estimation au 31 décembre 2002) Ratio de solvabilité Nombre de régimes* Nombre de participants et bénéficiaires Montant du passif de solvabilité (millions $) Moins de 80 % 201 98 153 6 960 de 80 % à 89 % 252 146 849 12 570 de 90 % à 99 % 159 110 694 9 503 100 % et plus 291 176 695 22 433 Total 903 532 391 51 466 * Ces données excluent certains régimes, notamment les anciens régimes des villes de Montréal et de Québec ainsi que le régime de la Commission de la construction du Québec. De plus, la projection au 31 décembre 2002 est effectuée à partir des régimes en vigueur en 2001. 2.2.2 Des régimes de plus en plus matures Plusieurs régimes de retraite ont été établis au cours des années 60 et 70 et ont atteint aujourd hui un stade de maturité avancé. Le degré de maturité d un régime de retraite est lié à la proportion des engagements des retraités dans la valeur totale des engagements du régime. Il peut être mesuré en fonction du ratio du nombre de retraités sur le nombre de participants actifs d un régime. Ce ratio a atteint un niveau très élevé pour plusieurs régimes. Au 31 décembre 2002, près de 40 % des participants 5 à un régime de retraite à prestations déterminées étaient des participants non actifs, la majeure partie de ceux-ci étant des retraités. Le degré de maturité d un régime est un facteur important qui, lorsque combiné au fait que le régime consente des prestations avantageuses, peut affecter de façon considérable le poids d un régime de retraite par rapport aux opérations d une entreprise. Une façon de mesurer le poids d un régime de retraite consiste à établir le ratio de la valeur des engagements du régime par rapport à la masse salariale des participants actifs. Durant les années 70, les engagements du régime de retraite typique représentaient 1 fois la masse salariale. On trouve maintenant des valeurs d engagements qui représentent 3 fois la masse salariale et environ 13 % des régimes auraient actuellement des engagements supérieurs à 6 fois la 33 5 Cette statistique exclut le régime de la Commission de la construction du Québec.

masse salariale de l entreprise, comme l indique le tableau 2.7. À titre d exemple, pour un régime de retraite en position d équilibre financier dont le coût annuel représente 15 % de la masse salariale d une entreprise et dont le degré de maturité est égal à 6, une amélioration de 10 % des prestations creuserait un déficit dont l amortissement ferait presque doubler le coût annuel total du régime. Tableau 2.7 Répartition des régimes selon le poids (2002) Ratio de la valeur des engagements sur la masse salariale (poids) Nombre de régimes* Nombre de participants et bénéficiaires Montant du passif de solvabilité Moins de 1 171 19 % 82 556 16 % 1 645 M$ 3 % de 1 à 1,99 220 25 % 113 454 21 % 5 795 M$ 11 % de 2 à 2,99 158 18 % 94 713 18 % 7 441 M$ 15 % de 3 à 3,99 105 12 % 77 609 15 % 7 477 M$ 15 % de 4 à 4,99 70 8 % 41 143 8 % 6 148 M$ 12 % de 5 à 5,99 47 5 % 39 305 7 % 6 652 M$ 13 % 6 et plus 116 13 % 82 465 15 % 16 165 M$ 31 % Total 887 100 % 531 245 100 % 51 323 M$ 100 % * Ces données excluent certains régimes, notamment les anciens régimes des villes de Montréal et de Québec, le régime de la Commission de la construction du Québec de même que les régimes ne comptant aucun participant actif. 2.2.3 Les régimes des municipalités et des universités particulièrement touchés 34 Le secteur municipal au Québec parraine un total de 173 régimes auxquels participent 95 366 participants et bénéficiaires. Ces régimes représentent donc une proportion non négligeable des régimes à prestations déterminées sous la surveillance de la Régie (environ 18 %). Les régimes du secteur municipal ainsi que ceux des universités ont atteint un poids supérieur à la moyenne des autres régimes, à cause notamment des prestations avantageuses qui y sont consenties, du fait qu ils ont été créés il y a plusieurs années et du fait qu il s agit d organisations dont le taux de roulement du personnel est plus faible que la moyenne (voir tableau 2.8).