Responsabilités communes mais différenciées : la juste part du Québec et du Canada?

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1 ! Responsabilités communes mais différenciées : la juste part du Québec et du Canada? Raphaël Allard et Mathieu Simard Sous la supervision de Annie Chaloux et Hugo Séguin Note de recherche n 3 Document préparé dans le cadre de la participation à la 17 e Conférence des Parties de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques 26 novembre au 7 décembre 2012!!!!

2 ! À propos du projet de recherche Ce projet de recherche a été réalisé dans le cadre d un projet académique offert par l École de politique appliquée de l Université de Sherbrooke, permettant à des étudiants de cycles supérieurs de pouvoir participer à titre d observateurs aux Conférences des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques qui a eu lieu à l automne Sous la supervision d Annie Chaloux, chercheuse-boursière de la Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale et comparée (CRÉPIC) et chargée de cours à l Université de Sherbrooke, de même qu Hugo Séguin, chercheur invité au Centre d études sur l intégration et la mondialisation et chargé de cours à l Université de Sherbrooke, le projet permet ainsi à ces étudiants non seulement de pouvoir participer à un événement international, mais il contribue en plus à la formation d une nouvelle génération de praticiens sur ces questions importantes pour le Québec et pour le monde. Ce projet en est à sa troisième édition. Cette note de recherche est l aboutissement des travaux effectués par les étudiants, et est diffusée sur le site internet de l Observatoire des politiques publiques de l Université de Sherbrooke, de même que sur le site internet de la CRÉPIC, tous deux partenaires de diffusion du projet.!!! La Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale et comparée est d heureuse d agir à titre de partenaire de diffusion pour les recherches menées dans le cadre du projet de recherche portant sur les négociations climatiques internationales. La Chaire de recherche du Canada en économie politique internationale et comparée (CRÉPIC), dont le professeur Stéphane Paquin est le titulaire, propose deux axes de recherche fondamentaux. Le premier axe de recherche porte sur la relation entre l État et le marché, et plus particulièrement sur la résilience des États, notamment des pays sociaux-démocrates, face à la mondialisation. Cet axe s intéresse à la question de la variété des modèles de capitalisme ainsi qu à la réforme de l État dans les pays de l OCDE. Le deuxième axe de recherche porte sur les négociations internationales, le fédéralisme et la gouvernance à paliers multiples, et plus précisément sur le rôle des États fédérés dans la négociation et la mise en œuvre de traités internationaux, surtout ceux qui concernent le commerce et les changements climatiques.! ii

3 RESPONSABILITÉS COMMUNES MAIS DIFFÉRENCIÉES : LA JUSTE PART DU QUÉBEC ET DU CANADA? Par Raphaël Allard Candidat à la maîtrise en études politiques appliquées, Université de Sherbrooke Raphael.Allard@USherbrooke.ca Mathieu Simard Candidat à la maîtrise en études politiques appliquées, Université de Sherbrooke Mathieu.C.Simard@USherbrooke.ca Résumé Peu de temps avant le début officiel de la Conférence des Parties de Doha, la Banque Mondiale a publié un rapport des plus alarmants. Le rapport Turn Down the Heat de la Banque mondiale a réitéré la véritable urgence d agir concernant les changements climatiques en indiquant qu au rythme où vont les choses, la Terre se dirige vers un réchauffement climatique de l ordre de quatre degrés. Paradoxalement, les Parties tentent actuellement de s entendre, à travers les négociations internationales, sur des mesures d atténuation pour maintenir en deçà de deux degrés Celsius le réchauffement planétaire. Un écart aussi marqué entre les pourparlers officiels et la situation factuelle n a rien pour diminuer les inquiétudes. Tous s entendent pour dire que les négociations doivent rapidement aboutir à un texte à valeur contraignante présentant une architecture équitable, une universalité d application et reflétant la situation contemporaine de toutes les Parties. Le présent document se veut une mise en lumière des principaux développements qu a connus l un des piliers de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, à savoir celui des responsabilités communes, mais différenciées et capacités respectives. D une part, les auteurs présenteront un bref historique de l évolution qu a connu le principe depuis 1992 pour ensuite énumérer les alternatives au principe et finalement, appliquer des modèles recensés de calcul de la juste part à la situation québécoise et canadienne. Parmi les modèles diversifiés, les auteurs ont dirigé leur attention vers deux modèles, soit le modèle de calcul per capita et le GreenHouse Development Rights (GDR). Après analyse, ils ont pu convenir de la pertinence et du caractère actuel du GDR, sans toutefois être en mesure de quantifier la réelle juste part du Québec, en raison de l absence des données requises. École de politique appliquée Chaire de recherche du Canada en économie 2500 boul. de l Université politique internationale et comparée Sherbrooke (Québec) J1K 2R1 4750, Henri-Julien, 5 e étage Montréal (Québec) H2T3E5 Ne pas citer sans autorisation Version non corrigée! iii

4 RESPONSABILITÉS COMMUNES MAIS DIFFÉRENCIÉES : LA JUSTE PART DU QUÉBEC ET DU CANADA?! Par Raphaël Allard Mathieu Simard Introduction «Je considérais cette diversité de sectes qui règnent sur la Terre, et qui s accusent mutuellement de mensonge et d erreur; je demandais : Quelle est la bonne? Chacun me répondait : C est la mienne», écrivait Rousseau en Trois-cent-cinquante ans plus tard, à l aube d un nouvel accord devant succéder au Protocole de Kyoto, on ne peut que constater la diversité des voix, des réalités et la complexité entourant les négociations climatiques internationales. Et encore une fois, les consensus ont relevé de l exception à l automne dernier dans les salles de réunion du Centre de conférence de Doha. S il n existe qu un élément parvenant à rassembler, depuis 2011, l ensemble des acteurs annuellement réunis pour discuter changements climatiques, c est bien la fin d une vision dualiste du monde, divisant ses parties en deux groupes, désormais hétérogènes. Inutile de perpétrer une conception binaire du monde, disent les quelque 190 Parties sous la gouverne de la Conventioncadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Il est impossible de représenter avec acuité le contexte mondial, de New York à Mumbai, qu avec deux blocs uniformes, clament-ils. Or, pour l heure, les annexes prévues par le texte de 1992 structurent toujours l effort collectif dans la course pour maintenir en deçà de deux degrés Celsius la hausse de la température de la planète, tel que recommande le Groupe d'experts Intergouvernemental sur l'évolution du Climat (GIEC). Et si la modification ou la suppression des Annexes fait consensus au sein de l organe onusien, c est sur l architecture du nouveau régime que se butent les Parties. Mort aux annexes, ont convenu le Nord et le Sud, mais comment les remplacer et s assurer que chaque Partie mette l épaule à la roue de façon équitable? Là réside l épineuse question d où émergent les tensions dans les pourparlers. La secrétaire générale de la CCNUCC, Christiana Figueres, rappelait d ailleurs, le 4 décembre 2012, à l occasion d une conférence en marge de la Conférence des Parties à Doha, qu un prochain accord devrait! 1

5 «s appliquer à tous, être construit sur la base de l équité et cohérent avec les recommandations scientifiques». 1. Problématique Le principe de Responsabilités communes mais différenciées et de capacités respectives (RCMD&RC) a été énoncé dans un contexte politique et économique qui semble aujourd hui révolu. La complexité des négociations climatiques internationales et des enjeux dont elles traitent affectent le développement d un consensus international en telle matière. Au contraire, les Parties, consciemment ou non, ralentissent considérablement le rythme des différentes négociations en fondant leurs prétentions sur des «définitions» de concept leur étant spécifiques. Ainsi, il est illusoire de croire que des principes ou des engagements volontaires de la part des différentes nations pourront être mis de l avant en l absence de concepts juridiques clairement établis et définis dans leur application. De plus, à l heure où la lutte aux changements climatiques apparaît comme un obstacle au développement économique, il est difficile de rallier tous les acteurs à un discours inclusif. Un rapprochement entre ces deux concepts doit s opérer pour que naissent des engagements politiques clairs. Il s avère donc pertinent d analyser la réelle portée du RCMD&RC et de vérifier si ce concept témoigne, encore aujourd hui, d une pertinence pratique. À ce titre, il apparaît par exemple inconcevable que le deuxième pays émetteur de GES au niveau mondial, les États- Unis 1, ne soit pas lié par un accord juridiquement contraignant 2. Une réinterprétation d un des piliers principaux de la Convention doit donc être réalisée, à savoir celui des responsabilités communes, mais différenciées et capacités respectives (RCMD&CR). S impose alors l étude d alternatives qui refléteraient avec justesse la situation mondiale du moment et permettraient une division équitable de l effort collectif dans la lutte aux changements climatiques. Le Canada, tout comme les pays ayant ratifié la CCNUCC, est appelé à se 1 PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, China now in no.1 in CO2 emissions ; USA in second position. [En ligne], (Page consultée le 8 novembre 2012). 2 GAGNON-LEBRUN F. (sous la dir de), Guide des négociations, Résumé pour les décideurs, La Conférence de Doha : une étape charnière vers une nouvelle ère des négociations, Institut de l Énergie et de l Environnement de la Francophonie (IEPF), Québec, 2012, p. 5! 2

6 positionner sur l instrumentalisation du concept de RCMD&CR afin que le prochain accord contraignant, négocié sous la Plateforme de Durban, reflète sa «juste part». 1.1 Question de recherche Parmi les modèles de calcul de la «juste part» des États dans la lutte aux changements climatiques actuellement sur la table, lequel ou lesquels sont compatibles avec les négociations internationales du moment et que signifieraient de tels mécanismes de calcul pour le Québec et le Canada? 1.2 Méthode Nous avons convenu d une méthode basée sur plusieurs analyses qualitatives qui nous permettra de répondre à notre question de recherche. Dans un premier temps, à la lumière de notre revue de littérature et grâce aux informations recueillies lors de différents événements parallèles et de rencontres officielles organisées à l occasion de la CdP18 3, nous recenserons différents modèles d instrumentalisation du concept de RCMD&CR proposés par des scientifiques, des acteurs gouvernementaux ou non gouvernementaux. Ces modèles de calcul de la «juste part» des Parties seront ensuite soumis à une grille d évaluation, qui nous permettra de faire ressortir des approches distinctes, pertinentes aux réalités canadienne et québécoise. Celles-ci, en plus d être présentées de façon détaillée, seront appliquées à la situation du Québec et du Canada, afin de déterminer leur responsabilité respective. Ladite grille se basera sur l évolution récente des négociations et sera construite selon des facteurs permettant de juger de l acceptabilité politique des modèles suggérés. Elle nous offrira l opportunité de conclure à la probabilité ou de l improbabilité d une éventuelle mise en œuvre des scénarios recensés. Les positions officielles et jugées pertinentes de certaines Parties, que nous ont livrées des délégués présents à la CdP18, seront aussi exposées. Celles-ci auront été recueillies à travers diverses entrevues, rencontres et allocutions publiques et permettront de mettre en lumière l engouement généralisé ou le désintérêt pour certains modèles. Par la suite, nous procèderons à l application concrète des modèles retenus aux cas du Québec et du Canada. À l aide des données du recensement de 2011, effectué par Statistique Canada, nous serons en mesure d isoler les données nécessaires au calcul de la «juste part» québécoise et canadienne. Ces 3 La CdP18 a eu lieu du 26 novembre au 7 décembre 2012, à Doha, au Qatar.! 3

7 efforts équitables se traduiront par des indices de responsabilités ou des quotas d émissions de GES par pays ou par État fédéré, selon le type d instrumentalisation choisi. 1.3 Restreindre le corridor de recherche Le principe de RCMD&CR étant imbriqué au sein de plusieurs enjeux des négociations climatiques internationales, son application sera, dans le cadre de ce travail, restreinte aux émissions de GES. Dans un souci de concision, nous n aborderons pas les aspects du transfert de technologies et du financement, qui sont, nous en sommes conscients, inhérents au principe et à ses potentielles opérationnalisations. La prise en compte de tous les domaines où le principe peut être traduit nous éloignerait dangereusement des visées de ce travail. 2. L évolution du concept de RCMD&CR Le principe de Responsabilités communes mais différenciées et capacités respectives (RCMD&CR) semble être l objet de continuelles discussions depuis son introduction, il y a 20 ans. Une fois l an, alors que certains acteurs tentent de se départir de ce concept, d autres s efforcent à démontrer sa raison d être. On assiste aussi à moult tergiversations quant à une signification actuelle. Ainsi, à l aube d un accord post-kyoto, les mentions faites au principe de RCMD&CR sont nombreuses et les tentatives pour lui conférer une connotation nouvelle, ne sont pas isolées. Voici donc un aperçu des discussions entourant le concept depuis Mention dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques Le principe de RCMD&CR est né des conclusions du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro (1992). Il a été mis par écrit dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, ouverte à la signature en juin 1992, à la suite du sommet. Il s agissait alors d une première tentative de construction d un cadre global de l effort intergouvernemental dans la lutte aux changements climatiques. La CCNUCC est entrée en vigueur le 21 mars Il est question du principe de RCMD&CR à l article 3 de ladite convention. Par ce dernier, il est donc convenu, par l ensemble des Parties ayant ratifié la CCNUCC, qu une échelle de responsabilités existe. 4 UNFCCC (United Nations Framework for Climate Change), État des ratifications de la Convention-cadre, [En ligne], (Page consultée le 18 décembre 2012).! 4

8 Cependant, il est intéressant de soulever que la CCNUCC ne contient aucune référence aux «responsabilités historiques» des pays développés. La responsabilité historique fait référence à la contribution passée des pays industrialisés à l augmentation de la concentration de GES dans l atmosphère. Pour plusieurs Parties, dont l Inde et le Brésil, cette «dette carbone» qu on contracté les pollueurs de longue date doit se traduire en d importantes obligations de réduction des GES 5. Les pays qui ont été parmi les premiers à connaître un essor industriel contribuent depuis plus longtemps aux changements climatiques et leur responsabilité s en retrouve donc accrue. D ailleurs, la Convention reconnaît leur situation particulière et exhorte ceux qui en ont les moyens les pays inscrits à l Annexe 1 de s acquitter d obligations spécifiques, certaines envers les pays moins développés, dont une aide financière nouvelle et additionnelle. Ainsi, au regard de la Convention, seules les notions d équité, de responsabilités et de capacités sont mentionnées. 2.2 Évolution au fil des Conférences des Parties (CdP) Bref historique En dépit d un état d urgence mis de l avant par le GIEC 6 et d un réel ralentissement dans les pourparlers internationaux, la dernière décennie a pu voir naitre un premier consensus sur la scène internationale. De leurs positions officielles, bon nombre de Parties ont reconnu que le contenu obligatoire des mesures prévues à la Convention était désormais dépassé 7. Avant même d aborder le principe en soi, tel qu il apparaît dans la Convention, il convient d expliquer en quelques mots le contexte d inégalités économiques dans lequel elle s insère. Des disparités importantes qui existaient à l époque perdurent encore aujourd hui en ce qui a trait à l accès aux ressources et au développement. C est donc dans un contexte où le développement 5 DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat, à la veille de la Conférence de Doha, Institut de l Énergie et de l Environnement de la Francophonie (IEPF), Québec, 2012, p GIEC, 2007: Bilan 2007 des changements climatiques. Contribution des Groupes de travail I, II et III au quatrième Rapport d évaluation du Groupe d experts intergouvernemental sur l évolution du climat [Équipe de rédaction principale, PACHAURI, R.K. et A. REISINGER (publié sous la direction de)]. GIEC, Genève, Suisse, à la p.2 7 DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] p.23-24! 5

9 durable se présente comme une contrainte au développement économique qu il importe de prévoir un régime à géométrie variable 8. Certains pourraient être tentés de croire que cette notion de «traitement différencié» a été officialisée par l entremise de la Déclaration de Rio sur l environnement et le développement 9 (ONU, 1992), même si un tel concept prévalait déjà en 1972 dans la sphère économique, au temps du nouvel ordre économique mondial (NOEI) 10. À l époque, les pays en développement soutenaient qu un traitement différencié devait être mis en place, jouant ainsi le rôle de norme dérogatoire au droit international commun 11. Issu majoritairement du domaine du droit international, le principe de RCMD&CR se présente comme un véritable pilier de la Convention et du Protocole de Kyoto un accord international lié à la Convention qui engage ses Parties envers des objectifs contraignants de réduction des émissions 12 - à partir duquel les Parties établissent leurs plans d action. Difficilement catégorisable et définissable sous l angle du droit international, le statut juridique du principe de RCMD&CR demeure on ne peut plus ambigu. Alors que certains soulignent ses origines de soft-law, d autres précisent 13 néanmoins qu il ne présente pas l élément normatif nécessaire pour pouvoir acquérir le statut de principe coutumier : la coutume étant une façon pour que le droit international s impose aux Parties ayant ratifié un traité international 14. Au-delà des différents débats sur sa nature, le principe continue, encore à ce jour, à influencer les positions des Parties. Malheureusement, il semble contribuer également à la lenteur des négociations et à leur nivellement vers le bas. Partant de cette prémisse, il convient d étudier l évolution du concept, tentant du même coup de comprendre les intérêts des Parties en cause Discussions entourant l élaboration de la Convention-Cadre (1992) 8 LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes mais différenciées à Rio, Kyoto et Copenhague Essai sur la responsabilité de protéger le climat. Tiré de la Revue Études internationales, volume XLI, Texte rédigé à l occasion du Sommet de la Terre énumérant les 27 principes en lien avec le développement durable. 10 LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes [ ] à la p LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes [ ] à la p UNFCCC (United Nations Framework for Climate Change, Le Protocole de Kyoto, [En ligne], (3 janvier 2013). 13 RAJAMANI L., Differentiated Treatment in International Environmental Law, Oxford, Oxford University Press. 14 MERCURE, Pierre-François, Droit international public, recueil de cours, Faculté de droit, Université de Sherbrooke, hiver 2011.! 6

10 Le Sommet de la Terre, influencé par le contexte sociopolitique de son époque, a eu pour effet de dessiner les contours d un accord visant à concilier le développement économique des États et la prise en compte des réalités environnementales. Tous s entendent qu une attention doit être portée aux effets anthropiques qui pèsent sur la qualité de l environnement 15. Dans un tel contexte, rares sont les pays officiellement réfractaires à ce «consensus» largement répandu sur l échiquier politique international. La Déclaration de Rio (1992) a fait ressortir, quant à elle, différents principes dont notamment, celui de responsabilités communes, mais différenciées, des capacités respectives et de l équité 16. Tous trois seront appelés à plus ou moins long terme à structurer le prochain accord international. Afin de comprendre la réelle signification du concept de l époque, il faut porter une attention particulière au choix des termes inscrits au principe 7. Les États doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de conserver, de protéger et de rétablir la santé et l'intégrité de l'écosystème terrestre. Étant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial, les États ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent. Il ressort de cela que la responsabilité commune, telle que spécifiée, fait appel à une protection de tous, vis-à-vis un bien commun 17, à savoir l environnement. Bien que chaque pays puisse développer ses ressources comme il l entend en fonction du principe international de souveraineté -, il existe, par l entremise de la CCNUCC, un tempérament, quoique non contraignant, à ce droit 18. Ce faisant, bien que les parties signataires reconnaissent la nécessité de protéger l environnement, elles ne se sont pas engagées à respecter des standards quantitatifs. Il demeure donc loisible aux États d exploiter, d une façon souveraine, leurs ressources naturelles sans avoir à effectuer une reddition de compte en vertu de la CCNUCC. La différenciation, quant à elle, est commandée par un impératif de distinction et de prise en compte des inégalités qui existent entre les Parties 19. Une égalité de traitement et une universalité 15 ONU (Organisation des Nations Unies) 1992a, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 9 mai, 1771 RTNU LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes [ ] à la p HONKONEN, Tuula (2009). The principle of common but differentiated responsibility in post-2012 Climate Negotiations. RECIEL 18 (3) Pp. 257 et ss. 18 LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes [ ] à la p DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p.11! 7

11 obligatoire apparaissent donc à l époque comme étant inacceptables 20. Il doit impérativement y avoir une distinction dans la portée des obligations pour les pays en développement en fonction de leurs réalités respectives 21. De nos jours, plusieurs remettent en question le processus décisionnel actuel et les concepts fondateurs de la CCNUCC, ou mettent l accent sur d autres impératifs Discussions jusqu à l entrée en vigueur du Protocole de Kyoto (2005) À l occasion de la troisième Conférence des Parties qui s est déroulée en 1997, à Kyoto, au Japon, le Protocole de Kyoto (PK) a été rédigé par les Parties inscrites à la Convention-cadre 23. En harmonie avec les principes qui sont édictés dans la Convention, le Protocole se conforme au traitement différencié et en clarifie même les pourtours. L édification d Annexes répond à ce besoin de différenciation. Il est convenu alors que certains pays (pays de l Annexe 1) devront avoir des cibles d engagement et que d autres se verront exonérés de telles obligations 24. Alors que certains applaudissent un tel accomplissement, d autres 25 sont plutôt d avis que le Protocole de Kyoto est «economically inefficient and politically impractical 26». Même si un des points de départ de la CCNUCC consiste en l universalité de la responsabilité, c est «la différenciation des responsabilités qui devait en assurer l efficacité» selon bon nombre d auteurs 27. Les années avancent et il n y a toujours pas d entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. Il ne prendra effet qu en Or, au cours de cette période, l on assiste à la transformation des relations économiques internationales. Des pays autrefois qualifiés de «pays en 20 DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p ONU (Organisation des Nations Unies) 1992a, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 9 mai, 1771 RTNU 107. Préambule. 22 SIMARD, Mathieu. Entrevue avec Kareem N. Saleh, Doha, Qatar, 7 décembre 2012, Entrevue (30 minutes). 23 BÖHRINGER, Christoph et Micheal FINUS (2005). The Kyoto Protocol : Success or Failure? Document préparé pour le compte du Centre for European Economics (ZEW). À la p ONU (Organisation des Nations Unies) 1997, Protocle de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, 11 décembre, 2303 RTNU 147. Référence à l article BÖHRINGER, Christoph et Micheal FINUS (2005). The Kyoto Protocol : Success or Failure? [..] à la p MCKIBBIN, W.J. and P.J. WILCOXEN (2002), The Role of Economics in Climate Change Policy, Journal of Economic Perspectives 16(2), à la p ZEN Ruggero, 2009, Changements climatiques et gouvernance mondiale : Enjeux et perspective des engagements post Essai de maîtrise, Institut québécois des hautes études internationales. Université Laval, Québec.! 8

12 développement» gagnent désormais le titre de pays dits émergents en raison de la transformation de leur économie dans les dix dernières années 28. Cette période dans la littérature est décrite comme en étant une de tensions entre les pays développés 29. Ainsi, c est davantage l interaction entre différents États, notamment le bras de fer États-Unis/Union européenne, qui se voit accorder une place prépondérante dans les négociations 30. De par le poids économique et environnemental grandissant de la Chine, les États-Unis trouvent alors un nouvel opposant de qui il attend une plus grande coopération en matière de lutte aux changements climatiques 31. À ce titre, il importe de souligner la résolution Byrd-Hagel 32 du Sénat américain qui mentionne «qu une participation significative des pays en développement est une condition sine qua non à la ratification des États-Unis au Protocole 33». En 2005, plus de huit ans après la signature du Protocole de Kyoto, l entente entre finalement en vigueur. Certains ont ainsi soulevé la reconnaissance officialisée de la situation particulière des pays en développement dans le Protocole de Kyoto, notamment par l entremise de différents groupes de travail. D autres ont ajouté que, malgré ses faiblesses, le Protocole faisait figure de proue en utilisant des mécanismes basés sur le marché afin de rejoindre certaines cibles environnementales Discussions Cette période a été caractérisée par les tensions politiques sur les cibles d engagement et sur le niveau d ambition 35. Le Plan d Action de Bali (2007) a fait place à un discours plus inclusif, qui tend à effacer une division uniquement basée sur les Annexes. En période post-bali, le principe de RCMD&CR a été perçu comme un élément important à soutenir dans les négociations afin d assurer leur viabilité. L idée d augmenter les obligations des différents pays en développement 28 LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes [ ] à la p LAVALLÉE, Sophie (Mars 2010). Le principe de responsabilités communes [ ] à la p BODANSKY D. 2010, The Copenhaguen Climate Change Conference. A post-mortem. University of Georgia School of Law. 12 février. [En ligne] (Page consultée le 6 novembre 2012) 31 SIMARD, Mathieu. Entrevue avec Kareem N. Saleh, Doha, Qatar, 7 décembre 2012, Entrevue (30 minutes). 32 BYRD-HAGEL RESOLUTION, US Senate, 12 June 1997, 105 th Congress, 1 st Session, Senate Resolution 98) 33 BÖHRINGER, Christoph et Micheal FINUS (2005). The Kyoto Protocol : Success or Failure? [...] à la p BÖHRINGER, Christoph et Micheal FINUS (2005). The Kyoto Protocol : Success or Failure? [ ] à la p HONKONEN, Tuula (2009). The principle of common but differentiated responsibility [ ] à la p. 262.! 9

13 a commencé à germer dans l esprit collectif. Pour certaines Parties, dont la Chine, le développement d une «vision commune», comme l a proposé la feuille de route de Bali, doit passer inévitablement par le filtre de l équité 36. Bien qu un consensus émane avant Copenhague au sujet de la limite supérieure de hausse des températures, la quinzième Conférence des Nations Unies a échoué à déterminer comment répartir le fardeau de l atteinte de l objectif commun 37. Plus tard, les Accords de Cancún (2010) entretiennent les mêmes lignes de faille entre les pays développés et les pays émergents déjà relevées à Copenhague, un an plus tôt. À Durban (2011), les pays développés ont continué leur effort de persuasion pour que les pays émergents se voient ultimement liés par des cibles d engagement, tandis que les pays en développement ont exigé de la part des grands émetteurs un plus grand soutien financier et technologique Doha Bien avant le début officiel de la Conférence des Parties à Doha, au Qatar, le Canada a officiellement été le premier et le seul pays à se retirer du Protocole de Kyoto 39, prétextant des exigences de réduction trop considérables. Une autre ombre au tableau s ajoute en mai dernier quand les États-Unis formulent la demande d enlever toute référence au principe de RCMD présente dans le document provisoire qui allait voir le jour dès Rio Par ailleurs, ce discours semble pour le moins incohérent avec les propos tenus un de leurs négociateurs principaux, Kareem N. Saleh, à l occasion d un entretien privé réalisé en décembre dernier à Doha, au Qatar, au cours duquel il a confirmé officiellement la reconnaissance du principe de RCMD tout en arguant avec intensité de ne pas oublier l importance qu a l élément des «capacités respectives 41». La Conférence de Doha, sous une présidence passive et fortement critiquée 42, n a pas formulé 36 BÖHRINGER, Christoph et Micheal FINUS (2005). The Kyoto Protocol : Success or Failure? [...] à la p BODANSKY D. 2010, The Copenhaguen Climate Change Conference. A post-mortem [ ] à la p GAGNON-LEBRUN F. (sous la dir de), Guide des négociations: Résumé pour les décideurs [ ] à la p L annonce du retrait officiel a eu lieu le 12 décembre THIRD WORLD NETWORK, Common but differentiated resposabilities under threat. TWN Update on Sustainable Development Conference. 8 juin SIMARD, Mathieu. Entrevue avec Kareem N. Saleh, Doha, Qatar, 7 décembre 2012, Entrevue (30 minutes). 42 MOLESWORTH, Simon, 14 décembre Where is the leadership at COP18? [En ligne] (Page consultée le 19 décembre 2012)! 10

14 toutes les avancées espérées. Plusieurs auraient aimé assister à la démonstration d un leadership des pays développés et de précisions sur la nature du futur accord, mais il n en reste pas moins que Doha n était qu une conférence transitoire ayant pour but d avancer sur une trajectoire particulière L équité à la rescousse? Où en est rendu le concept? Bien que les Parties soient conscientes de la nécessité de convenir d une conception commune de l équité afin d en faire un élément central du projet accord qui succédera à Kyoto, personne n a à ce jour proposé une définition qui a su ravir l ensemble des Parties. Les sessions informelles de Bonn et de Bangkok en 2012 ont d ailleurs révélé de profondes divergences sur ce que recouvre le terme d équité et sur ce que le recours à ce concept engendre. La définition même de l équité ne fait pas consensus 44. La déclaration publiée à l issue de la 12 e réunion ministérielle sur les changements climatiques faisait aussi état de l urgence pour les Parties de se rallier autour d une même vision de l équité. «Un engagement sérieux et le travail de fond sont nécessaires pour parvenir à un accord et finaliser les négociations sur les questions non résolues prescrites par le Plan d action de Bali, telles que l équité», peut-on lire dans le document 45. À la Conférence de Durban de 2011, l Inde a parlé de l équité comme d une norme directrice à l acceptation du prochain traité qui serait effectif en Peu défini à ce jour, plusieurs auteurs, dont Pierre Radanne 47, soutiennent que le concept d équité sera à la base d un prochain accord et qu il pourrait clarifier les réelles obligations des Parties en cause. De son opinion, le réel défaut du Protocole de Kyoto a été l absence d un 43 IISD (International Institute for Sustainable Development), Résumé de la Conférence de Doha sur le changement climatique : 26 novembre 11 décembre Bulletin des Négociations de la Terre, Volume 12, No DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p BASIC, Déclaration conjointe des pays inclus au groupe de négociations, Réunion ministérielle sur les changements climatiques, présentée à Brasilia, Brésil, septembre à la p DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p Pierre Radanne est un expert dans les politiques énergétiques nécessaires à la lutte contre le changement climatique et actuel fondateur de Futur Facteur 4. Il travaille également, à partir de 1997, comme directeur adjoint du cabinet de Dominique Voynet au Ministère de l Aménagement du Territoire et de l Environnement.! 11

15 fondement rationnel aux positions politiques 48. Une attention doit être accordée à la définition des concepts, avant d engager une discussion sur l application et la mise en œuvre de ces mesures. 4, Les modèles recensés 4.1 GreenHouse Development Rights Le GreenHouse Development Rights s articule principalement autour d une participation relative de la population à l effort qui est en fonction d un seuil de pauvreté. Il y aurait donc exemption pour les personnes devant vivre avec moins d un montant X par jour. La méthode de calcul est assortie d un facteur de responsabilité historique, qui varie selon l année de référence retenue. Il y aurait trois années repères dans la proposition, soit 1990, 1950 ou 1750, derrière le modèle (BAER P., KARTHA S. et ATHANASIOU T., 2009). L attrait pour ce modèle relève principalement du fait qu il tient compte de l évolution démographique et de l essor d une classe moyenne et riche dans les pays en développement. Le GreenHouse Development Rights fait aussi abstraction du concept d Annexes. Ce modèle, développé par des chercheurs du Stockholm Environment Institute et le groupe de réflexion EcoEquity, tente de préserver le droit au développement des pays «au moyen d'un seuil de développement un niveau de bien-être en dessous duquel les gens ne devraient pas partager les coûts de la transition climatique» 49. Les auteurs ajoutent que la population vivant sous ce seuil ne contribue que très peu aux émissions de GES. Le GreenHouse Development Rights calcule la «capacité d agir des pays», définie par la somme des revenus individuels d une population, en excluant les personnes qui n atteignent pas ce seuil de développement. Selon le modèle par exemple, aux États-Unis par exemple, la presque totalité de la population contribuerait à la «capacité d agir», tandis qu en Inde, seule une très faible proportion d habitants y participeraient. S ajoute à cet indice la responsabilité des Parties, qui se traduit par le cumul de tous les GES émis depuis une année de référence, laquelle n est toujours pas déterminée. Cette responsabilité 48 ALLARD, Raphaël. Entrevue avec Pierre Radanne, Doha, Qatar, 5 décembre 2012, Entrevue (30 minutes). 49 KARTHA S., ATAHNASIOUI T. et BAER P., The North-South divide, equity and development The need for trust building for emergency mobilisation, dans What Next, Climate, Development and Equity, What Next Forum, Uppsala, 2012, à la p. 55.! 12

16 ne comprend pas les émissions attribuables aux individus vivant sous le seuil préalablement déterminé. Les mesures de capacités d agir et de responsabilité sont ensuite combinées en un indicateur d obligation appelé Responsability Capacity Index (RCI). Les concepteurs du modèle prétendent que cet indicateur «protège les pauvres du fardeau environnemental» grâce à la prise en considération d un seuil de développement. À ce sujet, il serait tout à fait réalisable pour les Parties d opérationnaliser ce seuil à une échelle nationale en taxant les individus en fonction de leur revenu. 4.2 Indice de développement humain L indice de développement humain (IDH) est une mesure du développement, reconnue et utilisée par les Nations Unies, qui se base sur une synthèse des indicateurs d espérance de vie, de niveau d études et de revenu 50. Plusieurs militants environnementaux soutiennent que cet indice pourrait servir de fondation à une méthode consensuelle de calcul de la juste part d une Parties dans la lutte aux changements climatiques. L IDH sert aujourd hui de cadre de référence au développement économique et social d un pays, d une nation ou d un groupe de personnes. 4.3 Indicateur Rio+20 À l été 2012, la déclaration finale du Sommet Rio+20 a fait mention de la nécessité de créer un nouvel indice pouvant faire état de la différenciation qui doit exister entre les Parties. Le besoin d un nouveau critère afin «d adopter des mesures plus larges du progrès en complément au Produit intérieur brut» 51 est formulé en son paragraphe 38. La déclaration confie donc à la Commission de statistique du Secrétariat de l Organisation des Nations unies le mandat de se pencher sur la création de cet indice qui devra se révéler un indicateur fidèle reposant sur des «informations plus complètes». Cependant, la communauté internationale attend toujours que ledit indicateur soit créé. 4.4 Émissions per capita* 50 PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement), Notes techniques: Rapport de développement humain Durabilité et Équité : un meilleur avenir pour tous. New York, CCNUCC (Convention-cadre sur les changements climatiques), Déclaration finale de Rio+20 : The Future We Want à l occasion d une conférence sur le développement durable. Brésil, juin 2012.! 13

17 Le modèle de calcul per capita consiste en un quota d émissions de GES allouées en fonction du nombre d habitants d une Parties. Cette approche, qui brise le système de division des Parties selon des annexes, est promue par le BASIC 52. * Le modèle per capita comprend une multitude de variantes. Il peut être combiné à plusieurs facteurs, comme le Produit intérieur brut (PIB) ou prendre en considération certaines contraintes géographiques, dont les besoins en chauffage des pays nordiques. 4.5 Émissions per capita plus (Cumulative per capita) Le modèle d émission per capita plus n est en fait qu une version bonifiée du calcul des émissions per capita. Il y ajoute simplement une dimension historique, avec la prise en considération des émissions antérieures. Le calcul demeure le même, mais s effectue en utilisant le cumulatif des émissions de GES depuis l année de référence choisie. Cette approche est entre autres préconisée par des analystes chinois Approches marginales Des initiatives marginales émergent ici et là, proposant de nouvelles expressions du principe de RCMD&CR. Les acteurs à l origine des ces alternatives mettent souvent de l avant des méthodes informelles ou l entraîne prime. Ces modèles sont cependant reproduits à petite échelle ou n incluent que des acteurs laissés pour compte à la table des négociations en raison du faible poids de leur voix dans les négociations internationales. On y compte notamment des partenariats bilatéraux entre certains acteurs, des mécanismes financiers, comme une fiscalité sur l énergie ou sur le transport aérien 54 et une cible de réduction de l intensité carbone en fonction de la production du pays Application pratique Le cas du Québec et du Canada Parmi les nombreux modèles présentés, deux retiennent notre attention compte tenu de l engouement suscité pour ceux-ci sur la scène internationale. De par sa facilité d application, le 52 DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p WENYING J. et al, Long-term Climate Change Mitigation Target and Carbon-Permit Allocation [ ] à la p DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p DIAZ E., RADANE P., BEDOY G. et CHÉRON M., Notes de décryptage des Négociations Climat [ ] à la p. 14.! 14

18 modèle per capita se présente comme une option potentielle à moyen terme. Il est de plus préconisé par un des groupes à la table des négociations les plus importants, à savoir le BASIC 56, ce qui lui procure un caractère incontournable. Le BASIC, plus particulièrement le Brésil et l Inde, exhortent les Parties à se rallier derrière ce modèle, puisque de leur avis, celui-ci permet un reflet plus juste de la situation actuelle mondiale. Les pays en développement étant majoritairement plus populeux, une approche per capita leur concède ainsi un droit au développement plus étendu 57. Or, considérant le peu de réceptivité de la part des pays développés à l égard du concept de responsabilité historique, nous considérons que la formule «per capita plus» n est pas une solution réaliste aux dissensions présentes dans les négociations. Un futur accord contraignant se doit d être applicable à tous, et l ajout d une dimension historique au calcul per capita des émissions de GES serait susceptible de faire tomber tout éventuel accord 58. Qu en est-il de cette méthode de calcul en relation avec le profil énergétique du Québec? En fonction d une utilisation responsable des énergies renouvelables et d une faible émission globale de GES, le Québec aurait tout avantage à se rallier à un tel calcul de la juste part. En effet, avec une référence de 10.4 tonnes 59 par habitant en 2009 par opposition à l Alberta et ses 63.7 tonnes le Québec présente une situation aussi enviable que respectable. En comparaison avec les États considérables de New York et de la Californie, le Québec se classe premier, notamment en fonction des objectifs de réduction tels qu ils apparaissent dans son récent Plan d action sur les changements climatiques. En ce qui concerne le Canada, celui-ci ne pourrait être tenté de suivre cette perspective que dans l unique mesure où aucune référence à la responsabilité historique ne serait prévue. En effet, en utilisant les mêmes données que celles utilisées pour le Québec, il est possible de convenir que le Canada à une référence de tonnes par habitant. Et si le Québec est exclu 56 GAGNON-LEBRUN F. (sous la dir de), Guide des négociations: Résumé pour les décideurs [ ] à la p BASIC Experts (2011). Equitable access to sustainable development : contribution to the body of scientific knowledge. BASIC expert group: Beijing, Brasilia, Cape Town and Mumbai. 58 Les États-Unis et plusieurs pays développés refusent la prise en considération d une telle responsabilité 59 QUÉBEC (Province), MINISTÈRE DES FINANCES. Budget : Québec and climate change : A greener economy. Éditeur officiel du Québec, 2012, à la p.3 60 QUÉBEC (Province), MINISTÈRE DES FINANCES. Budget à la p. 3.! 15

19 du calcul, ce chiffre grimpe ainsi à 23,5 tonnes, ce qui correspond à plus du double de la situation québécoise. Nous avons également retenu le modèle Greenhouse Development Rights, puisque nous sommes d avis qu il s agit d une proposition qui pourrait être bien reçue tant du côté des pays industrialisés que des pays en développement. De plus, nous croyons que l élimination de sa dimension historique pourrait inciter le Nord à adopter le modèle. La prise en compte des émissions historiques prévue par les théoriciens pourrait simplement être abandonnée afin d aider les pays développés à mieux accepter ce modèle. Le modèle Greenhouse Development Rights est d autant plus susceptible d acceptabilité au sein des États membres de la CCNUCC qu il permet une différenciation entre les pays émergents dont le BASIC et les PMA, conformément aux volontés du Plan d Action de Bali 61. Ses créateurs affirment d ailleurs avoir conçu ce nouveau modèle en ayant en tête le principe d équité inscrit à Convention-cadre. Il faut aussi préciser que le Greenhouse Development Rights est une des rares approches qui prend en considération l émergence d une classe sociale riche et d une classe moyenne dans les pays non compris dans l Annexe 1, et dont le niveau d aisance est suffisant pour participer à l effort pour le climat. On peut donc affirmer que la diversité des situations sociales dans les pays n est pas laissée pour compte avec cette approche. Aussi, les résultats, transposés en pourcentage de l effort dont chaque pays est responsable, sont qualifiés de «dynamiques» par les concepteurs du modèle. L indice qu ils réussissent à produire tient compte de l évolution des situations nationales des Parties au fil des ans. Ainsi, d après un outil de calcul disponible en ligne 62, il est possible de constater que la Chine, qui est responsable pour 6,61 pour cent du fardeau climatique en 2013, le sera pour 22,04 pour cent en 2030, d après les courbes de prévision construites par les instigateurs du GDR. Compte tenu de la complexité des calculs à réaliser entre autres, le revenu total disponible par pays est transposé en un indice qui est difficile à transposer dans le contexte québécois 63 et de l indisponibilité des données requises, il nous sera impossible de mesurer la part du Québec grâce à ce modèle. Après quelques tentatives de substitution des données nécessaires, nous 61 KARTHA S., ATAHNASIOUI T. et BAER P., The North-South divide, equity [ ] à la p Site internet consulté: 63 Le détail des procédés est disponible en ligne, mais leur compréhension requiert des compétences mathématiques avancées.! 16

20 avons convenu que la sélection de chiffres approximatifs pour le Québec ne nous permettrait pas les comparaisons justes avec d autres Parties. La construction d un modèle similaire, assorti de méthodes de calcul simplifiées, inspirées du GDR serait donc pertinente. L outil de calcul disponible sur le Web nous permet cependant de prendre connaissance de la «juste part» du Canada dans la lutte aux changements climatiques. On constate alors rapidement que la «contribution canadienne» est calculée en fonction d une foule de paramètres, dont la prise en compte des émissions attribuable au territoire et le choix d une année de référence pour la responsabilité historique. L outil permet aux internautes d établir les paramètres ou même de les omettre. En gardant les paramètres prédéfinis par le site, la part du Canada passerait de 3,07 pour cent en 2013 pour chuter à 2,39 pour cent en Conclusion Par la présente recherche, nous avons pu explorer la littérature à propos du concept de RCMD&CR et en saisir les subtilités grâce à la présentation de son évolution au fils des rencontres et des textes internationaux. Nous avons également pu dégager les principales mises en applications du concept via des modèles de calcul de la juste part des Parties, puis en avons testé deux, le modèle per capita et le Greenhouse Development Rights, en nous servant du cas du Québec et du Canada. L expérience nous a permis de constater que, selon un calcul per capita, la province contribue à diminuer le fardeau total du Canada. Pour ce qui est des méthodes de calcul du GDR, elles se sont avérées complexes, et nous n avons pu procéder aux comparaisons souhaitées. Il serait intéressant de travailler à la simplification du modèle GDR et ainsi multiplier les possibilités; par exemple calculer la «juste part» de provinces canadiennes, de villes, de régions, etc. Le gouvernement du Québec aurait aussi intérêt à utiliser les tribunes à sa disposition sur la scène internationale pour signifier ses préférences relativement à la modernisation du concept de RCMD&CR et d équité. Il pourrait ainsi témoigner de son intérêt pour la question environnementale et réaffirmerait son intention d être un leader en matière de lutte aux changements climatiques. À la lumière des informations recueillies, nous pensons que le Québec, bien qu il n ait pas le statut de Partie en vertu de la CCNUCC, devrait se pencher sur l ensemble des propositions 64 Les chiffres ont été calculés avec l outil de calcul.! 17