Transformations du système belge de sécurité sociale : essai de relecture à l'aide de concepts néo-institutionnalistes

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1 Transformations du système belge de sécurité sociale : essai de relecture à l'aide de concepts néo-institutionnalistes Pierre Reman, in "L'Etat de la Belgique, , quinze années à la charnière du siècle", POL-HIS, De Boeck, Introduction Cet article vise à réexaminer le parcours historique de la sécurité sociale en Belgique à la lumière des apports de plusieurs auteurs se référant à des concepts «néo-institutionnalistes» de l'état social et en particulier François-Xavier Merrien, Peter Hall et Bruno Palier. I. La construction de la sécurité sociale ( ) La plupart des analyses «officielles» de la sécurité sociale évoquent l'année 1944 comme l'année de la construction de la sécurité sociale fut une année importante car elle a été l'aboutissement d'un long et difficile arrangement entre des représentants patronaux et syndicaux réunis clandestinement au sein du comité patronal-ouvrier et soucieux de «prendre, dès le retour du pays à l'indépendance, une série de mesures d'urgence propres à réparer les misères subies pendant l'occupation par la grande masse des travailleurs salariés. [ ] Ces mesures visent le régime des salaires, l'institution d'un système complet de sécurité sociale reposant sur la solidarité nationale et la restauration des méthodes de collaboration paritaire entre organisations d'employeurs et de travailleurs» 2. Le 28 décembre 1944 un arrêté-loi concernant la sécurité sociale des travailleurs est publié. Rendant obligatoire l'assurance maladie et l'assurance chômage et décidant de la création de l'office national de la sécurité sociale, cet arrêté royal sera considéré, avec le projet d'accord de solidarité sociale, comme l'élément fondateur de la sécurité sociale en Belgique. Les concepts de «social learning» 3 et de «path dependency» 4 ne manquent pas de pertinence lorsqu'il s'agit de comprendre l'importance de cette année charnière. En effet, le Ainsi dans l'avant-propos du premier volume rédigé par le Ministère de la Prévoyance sociale d'une collection visant à commémorer l'anniversaire de la sécurité sociale, on peut lire que «l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 a été le point de départ de notre régime de sécurité sociale pour travailleurs salariés». Cfr : E. DELOOF, Secrétaire Général du Ministère de la Prévoyance sociale, La sécurité sociale : reflets de la société, volume 1 de la collection «50 ans de sécurité sociale et après», Bruylant, 1995, p 5. Un projet d'accord de solidarité sociale, annexe 2 de l'ouvrage de L.-E. TROCLET, Problèmes belges de sécurité sociale, Ministère du travail et de la Prévoyance sociale, L'importance de ce projet lui a valu avec le temps le titre de pacte social dans le langage courant. Le concept de «social learning» (apprentissage social) peut être défini comme un «processus fondé sur l'évaluation des politiques passées plutôt que sur une analyse des faits eux-mêmes». Cfr : F.-X. MERRIEN, État et politiques sociales : contribution à une théorie «néo-institutionnaliste», Sociologie du travail, n 3, 1990, p 286 et P. HALL, Policy Paradigms, social lerning ande the State, Comparative politics, april Le concept de «past dependency» (dépendance par rapport au chemin emprunté) signifie qu'une fois un chemin pris il est difficile d'en changer car des processus politiques qui s'institutionnalisent et se renforcent avec le temps génèrent des résistances au changement. Cfr: B. PALIER, Gouverner la sécurité sociale, PUF, 2002 p. 39.

2 2 pacte social et l'arrêté royal ont été autant une manière de répondre à des enjeux nouveaux, en l'occurrence ceux qui sont liés à la période de reconstruction d'après-guerre que de traiter les problèmes posés par les politiques menées avant guerre. En réalité, tant le pacte social que l'arrêté royal consolident tout en confirmant les résultats du chemin emprunté en Belgique depuis 1851, date de la reconnaissance des mutualités par les Pouvoirs publics et 1903 date de la création de la première assurance sociale obligatoire, l'assurance contre les accidents de travail. La «path dependency» a été déterminante face à l'alternative qu'a constitué le plan Beveridge en Angleterre et à son influence sur les esprits des participants de la Commission pour l étude des problèmes d après guerre se tenant à Londres pendant la guerre. La sécurité sociale de 1944 s'est donc pleinement inscrite dans la continuité des assurances sociales nées avant la guerre. Y-a t-il eu apprentissage social? Certainement si l'on prend en considération ce qui a constitué les bases du compromis entre les acteurs et en particulier ceux qui, dans le monde catholique, défendaient le principe de la liberté subventionnée et du pluralisme institutionnel et ceux qui, dans le monde socialiste, défendaient le principe de l'obligation et de l'initiative publique. Le système de sécurité sociale belge a laissé les acteurs collectifs en place et a conforté même leur présence en leur confiant des missions complémentaires. Ainsi, le pluralisme mutualiste, syndical et des caisses d' allocations familiales a été maintenu mais il a dû assumer des missions de service public puisque l'assurance maladie et l'assurance chômage sont devenues obligatoires. Contrairement cependant à Bruno Palier, nous ne considérons pas que la dépendance par rapport au passé est automatiquement synonyme d'inertie. La nature des liens entre dépendance par rapport au passé et inertie varie en fonction de la conjoncture économique et politique. Dans le cas présent, même si la dépendance au passé fut réelle dans le contexte des années de l'immédiat après guerre elle n'a pas empêché une nouvelle conception du progrès de voir le jour 5. En effet, le projet d'accord de solidarité sociale, dénommé rapidement par la suite le pacte social de 1944, fut le début sinon la base de légitimation et de déploiement d'un modèle de décision contractuel important et l'engagement des interlocuteurs sociaux de négocier des compromis «par le haut» c'est-à-dire sur base d'une croissance forte de gains de productivité et d'une importante redistribution des revenus. Indéniablement, les idées keynésiennes séduisaient même lorsqu'elles renversaient ce qui semblait être du bon sens depuis Jean-Baptiste Say à savoir l'affirmation selon laquelle il faut créer de la prospérité avant de la répartir. L'optique devint tout autre et la répartition fut considérée non plus comme une conséquence mais une condition de la création de la prospérité. Ceci dit, une forme de path dependency s'est manifestée par l écart qu il y a eu dans la période entre ce qu on voulait en théorie et ce qu on a réalisé en pratique. Il faut rappeler que le projet d accord de solidarité sociale parlait de «l institution d un système complet de Sécurité sociale reposant sur la solidarité nationale» et que l exposé des motifs de l arrêté du Régent du 28 décembre 1944 visait «une protection sociale garantie à tous, aux travailleurs indépendants, artisans commerçants ou personnes des professions libérales, aussi bien qu aux travailleurs salariés.» Au fond, si l'exposé des motifs semblait, dans son énoncé, hésiter quant à la voie à suivre, les étapes de construction concrète de la sécurité sociale prirent le sens d'un approfondissement d'un modèle original mais fortement inspiré des principes du système bismarckien. Bien entendu, cette nouvelle conception du progrès ne s'imposa pas sans tension. La reconnaissance du «fait» syndical, le mode de décision contractuel et le déploiement de la sécurité sociale refoulant l'assistance dans la sphère résiduaire n'eut pas l'heur de plaire à une 5 Reman P., «Du pacte social de 1944 au Plan global de 1993: évolution de la solidarité», in Pour un nouveau pacte social, emploi, compétitivité, sécurité sociale, EVO, 1994, p. 125 à135.

3 3 frange importante du patronat et la volonté d'intégrer la classe ouvrière par la concertation et la sécurité sociale fut loin d'être acceptée par ceux qui dans le mouvement ouvrier privilégiaient la lutte des classes y compris face aux appareils d'état dans lequel ils rangeaient les institutions de concertation sociale et la sécurité sociale. La préférence bismarckienne Comment fut pensée l'architecture de la sécurité sociale en Belgique? Essentiellement comme un modèle ou un répertoire qu'on devrait continuer à appeler bismarckien à défaut de le nommer autrement 6. Bruno Palier définit le répertoire de la façon suivante. "Il s'agit d'un corps de principes de valeurs et d'objectifs politiques, économiques et sociaux associé à une configuration institutionnelle organisant les droits, les prestations, le financement et la gestion de la protection sociale des individus. L'ensemble définit des critères d'accès aux droits sociaux et la nature des prestations sociales. Il conditionne les modes de financement et les structures d'organisation et de gestion de la protection sociale. Un répertoire définit notamment le rôle et la place qu'il convient de donner aux institutions publiques de protection sociale par rapport aux autres sources de protection (marché, famille, secteur associatif), les objectifs à atteindre en termes de bien être social des individus et de transformation des stratifications sociales (qu'elles soient de classes ou de genres) 7 ". Si nous reprenons à notre compte les éléments structurant le répertoire de la protection sociale selon Bruno Palier, nous compléterions, pour la Belgique, le tableau proposé de la façon suivante : Tableau 1 : Le système belge de sécurité sociale et les trois répertoires de protection sociale 3 façons de penser la protection sociale Selon Esping- Andersen Selon Scharf et Palier Situation géographique Référence historique Libéral Social-démocrate Conservateurcorporatiste Libéral Social-démocrate Chr étien-démocrate Anglo-saxon Scandinave Continenta Belge Beveridge Beveridge Bismarck Bismarck 6 7 G. ESPING-ANDERSEN parle de modèle «conservateur-corporatiste» qui en langue française est une qualification inappropriée du contenu du modèle bismarckien «à la belge». Celui-ci est «progressiste» par rapport au conservatisme des acteurs qui voulaient garder à l'assistance ces prérogatives majeures et au tenant du corporatisme de l'entre deux guerres et de l'après guerre qui proposaient de structurer la sécurité sociale en fonction des secteurs économiques. Une sécurité sociale pensée interprofessionnellement constitue une sortie «par le haut» du corporatisme. Encore plus inapproprié pour la Belgique, la référence que prend à son compte B. PALIER à la suite de F.W. SCHARPF, lorsqu'il suggère d'appeler le modèle «démocratechrétien» pour le rendre moins «stigmatisant que conservateur corporatiste». En Effet, la démocratiechrétienne belge a été «mal à l'aise» avec la première phase de la construction de la sécurité sociale, hésitant entre une attitude hostile ou de collaboration avec le mouvement socialiste. Il aura fallu attendre les années 60 avant que les démocrates chrétiens s'impliquent sans réserve dans la gestion de la sécurité sociale. Cfr sur ce point : H. DELEECK, «La politique sociale», in Un parti dans l'histoire, 50 ans du parti social chrétien, DUCULOT, 1996 et J. NEUVILLE, La CSC en l'an 40, Editions Vie ouvrière, Palier B., op cit p. 26.

4 4 historique Objectif Principe de fonctionnement Lutter contre la pauvreté et le chômage Assurer un revenu à tous, redistribution égalitaire Maintenir le revenu des travailleurs Assurer une redistribution horizontale et verticale Sélectivité Universalité Contributivité Contributivité 3 façons de faire la protection sociale Technique Ciblage Redistribution Assurance sociale Assurance et Solidarité Critères d'accès aux prestations Nature de la prestation Mode de financement Structure de gestion Le besoin, la pauvreté Sous condition de ressources La citoyenneté, la résidence Forfaitaire, services sociaux Le statut, l'emploi Contributive, proportionnelle Impôts Impôts Cotisations sociales État central État décentralisé Partenaires sociaux L'emploi (et droits dérivés) Contributive, proportionet forfaitaires pour les revenu de complém. Cotisations + impôts Partenaires sociaux Il ressort de ce tableau que le répertoire belge est d'inspiration bismarckienne. Son objectif est de maintenir le revenu des travailleurs tout en opérant une redistribution horizontale des revenus (en fonction des risques) que verticale (en fonction des salaires, des planchers et des plafonds). L'accès à la sécurité sociale s'opère en fonction du principe de contributivité. Toutefois, l'octroi de droits dérivés permet à des personnes d'être éligibles en vertu de leur liens de dépendance familiale. La technique mise en œuvre est l'assurance sociale c'est-à-dire une articulation entre l'assurance et la solidarité. Les prestions sont proportionnelles aux salaires pour les revenus de remplacement et forfaitaires pour les revenus de complément. Le mode de financement est mixte : cotisations sociales et subventions de l'état et la gestion est confiée aux interlocuteurs sociaux (organisations syndicales, patronales, mutualistes, médicales, etc.). Sur le plan socio-politique, le projet d accord de solidarité sociale a revêtu une importance considérable dans le sens où il consacra la reconnaissance des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs et par là même la concertation comme mode de gouvernement : «Les travailleurs respectent l autorité légitime des chefs d entreprise et mettent leur honneur à exécuter consciencieusement leur travail. Les employeurs respectent la dignité des travailleurs et mettent leur honneur à les traiter avec justice. Ils s engagent à ne porter directement ou indirectement aucune entrave à leur liberté d association ni au développement de leurs organisations». Si le sens du compromis fut explicite, il n a pas suscité pour autant une adhésion immédiate. Dans le monde syndical, des voix se sont fait entendre contre l acceptation de la reconnaissance de l autorité légitime des chefs d entreprise et par là même des principes de la propriété privée, des moyens de production et de l économie de marché. Dans une perspective marxiste, ce pacte social constituait un

5 5 compromis de classes qui ne pouvait avoir comme fonction que de favoriser la reproduction des rapports sociaux. La reconnaissance du fait syndical fut loin de faire aussi l unanimité dans le monde patronal car il signifiait l adhésion aux principes d information, de consultation et de négociation collective, c est-à-dire comme mode de décision dans des matières comme les salaires, les conditions de travail et la redistribution des revenus. Malgré ces oppositions internes au monde syndical et patronal, des institutions structurant le mode de décision contractuel se sont déployées aux trois niveaux : le niveau sectoriel par le déploiement des commissions paritaires déjà mises sur pied avant guerre, sur le plan de l'entreprise par la reconnaissance de la délégation syndicale et la création du Conseil d'entreprise en 1945, le Comité de sécurité et hygiène en 1948 et sur le plan interprofessionnel par l'instauration du Conseil central de l'économie en 1948 et le Conseil national du travail en Dans le champ économique, la participation des interlocuteurs sociaux fut acquise dès 1948 au Comité de régence de la Banque nationale et au Comité de gestion de la S.N.C.I. En 1954, la Déclaration commune sur la productivité fut l'occasion d'une re-formulation des grands principes du pacte social. A savoir : «l'effort d'accroissement de la productivité nécessaire au maintien du pouvoir concurrentiel de l'économie belge doit s'inscrire dans le cadre d'une politique efficace d'expansion économique pour qu'il apporte, en fin de compte, de larges possibilités d'emploi et par là, plus de bien-être général. [ ] Compte tenu de ce souci, les fruits de cet accroissement de productivité seront répartis dans une mesure équitable entre l'entreprise et les travailleurs, en se préoccupant notamment des conséquences de l'accroissement de la productivité tant sur l'emploi que sur les conditions de vie des travailleurs» 8. La régulation du clivage social prit donc la forme de ce qu'on a appelé par la suite compromis fordiste. Mais d'autres clivages présents dans la société belge 9 influencèrent également la configuration du répertoire de la protection sociale en Belgique. Le clivage «philosophique» entre le monde chrétien et le monde laïque fut particulièrement aigu dans cette période d'essor de la sécurité sociale. Si les deux questions où les affrontements ont été les plus vifs ont été bien entendu la question royale et la guerre scolaire, la sécurité sociale ne fut pas épargnée par un affrontement entre le monde chrétien et le monde laïque, et plus particulièrement socialiste dans le cas présent. Une des expressions de cette tension fut l'impossibilité pour le Commissaire royal et Commissaire royal adjoint en 1949 de préparer un rapport sur la réforme de la sécurité sociale étant donné leurs divergences. En effet le Commissaire royal, le socialiste Henri Fuss et son adjoint le social-chrétien, Walter Leën finirent par remettre chacun un rapport séparé. Les oppositions concernaient la place de l' État dans le dispositif, les socialistes étant partisans de lui confier un plus grand rôle tandis que les sociaux-chrétiens manifestaient leurs préférences en faveur du maintien des prestations à un niveau relativement bas pour laisser se déployer les assurances privées. Ces derniers tenaient également fermement aux principes de liberté subventionnée et de pluralisme institutionnel. Pour qualifier cette période allant de 1945 à 1960, Herman Deleeck percevait dans le camp social- 8 9 Déclaration commune sur la productivité. Mabille X., Histoire politique de la Belgique, Crisp, 1999.

6 6 chrétien une «espèce de réserve générale, de distance et d'approche limitative» que le premier Ministre Gaston Eyskens attribuait à la résistance des conservateurs 10. Il est important toutefois de souligner que les conflits naissant de ce clivage ont pu être régulés d abord par un changement de rapport de forces non pas entre les mondes chrétien et socialiste mais au sein de chacun de ces mondes. Dans le monde chrétien la balance a penché progressivement en faveur de la démocratie-chrétienne forte de l'appui du mouvement syndical et mutualiste chrétien. Dans le monde socialiste il y a eu parallèlement un estompement des références «beveridgienne». Les conflits ont pu être régulés ensuite aussi par une adhésion de plus en plus forte au mode de décision contractuel. Moins aigu qu'aujourd'hui, le clivage communautaire était néanmoins déjà présent dans les débats sur la sécurité sociale en particulier sur la question des compensations totale dans certains secteurs et partielle dans d'autres et ceci mis en regard avec la répartition géographique des risques 11. La persistance de ces clivages et la difficulté des acteurs de trouver des compromis étant donné leurs dissensions internes d'une part et l'absence de gouvernement de coalition entre le parti social-chrétien et le parti socialiste d'autre part, n'ont pas empêché le modèle de se développer. De 1953 à 1961, le taux de croissance annuel moyen des dépenses de sécurité sociale atteignit 6,5% alors que la croissance du PIB se chiffrait à 3,5%. En conséquence de cela, la part de la sécurité sociale dans le PIB est passée de 7% à 9% pendant ce laps de temps. II. L'essor du modèle ( ) Progressivement, les tensions concernant les principes à faire valoir en matière de sécurité sociale à l'intérieur du monde chrétien et du monde socialiste mais aussi entre eux se sont estompées progressivement au profit d'une attitude faisant jouer à plein le modèle. La CSC gagne en importance suite au développement de l industrialisation en Flandre et à la tertiairisation croissante de l économie. Elle prend une place de plus en plus conséquente dans le système des relations collectives. Une génération plus «moderne» s installe au sein des mutualités chrétienne et les réserves «conservatrices» par rapport à l assurance obligatoire s estompent définitivement. Dans les organisations d obédience socialiste, la tendance sociale-démocrate s affirme eu sein du parti socialiste et la F.G.T.B. joue pleinement le jeu de la concertation sociale et de la négociation interprofessionnelle. Le moment fort de rapprochement entre les démocrates-chrétiens et les socialistes fut le gouvernement Lefevre- Spaak qui succéda à la coalition chrétienne-libérale après la grande grève des années Le gouvernement Lefevre-Spaak surnommé par ses adversaires de gouvernement «travailliste» a pu mener à bien une réforme de l'assurance maladie, sous la houlette d Edmond Leburton, en mettant au cœur du dispositif le principe des conventions médico-mutualistes et une réforme fiscale à grande ambition redistributive. De 1961 à 1980, la Belgique connut 12 gouvernements de coalition dont 10 furent à participation socialiste et sociale chrétienne et Deleeck H., La politique sociale, op cit. Cela explique les raisons pour lesquelles nous ne reprenons pas à notre compte les qualifications de chrétien-démocrate ni de conservateur/corporatiste pour désigner le répertoire belge de protection sociale. Voir à ce propos, Léon-Eli TROCLET, Problèmes belges de la sécurité sociale, Ministère du Travail et de la sécurité sociale, 1949 et en particulier le Chapitre XX, la compensation et le problème wallo-flamand.

7 7 durant ces 20 ans tous les ministres des Affaires sociales furent soit socialistes soit issus de la famille démocrate-chrétienne au sein du ou des partis sociaux chrétiens. Outre la présence des gouvernements de coalition, un autre facteur favorisa l'essor du modèle. Il s'agit des accords interprofessionnels conclus tous les deux ans entre les interlocuteurs sociaux et ce sans interruption de 1960 à Alors que l immédiat après-guerre avait été l époque d un intense tripartisme (multiples conférences nationales du travail), ces accords interprofessionnels consacrent l évolution du système belge de relations collectives vers le bipartisme, le gouvernement prenant de plus en plus une position de «notaire» en se bornant à étendre la force obligatoire des conventions collectives et à traduire en textes légaux les orientations définies en commun par les interlocuteurs sociaux. La période 1960 à 1975 fut une période de développement important de la sécurité sociale sous la forme d'extension de son champ d'application et d'amélioration de la couverture sociale. En ce qui concerne le champ d'application, pointons l'extension de l'assurance maladie à quasiment toute la population : extension aux handicapés physiques en 1967, aux handicapés mentaux en 1968, au personnel domestique, aux membres du clergé, étudiants de l'enseignement supérieur et personnes non protégées en Des allocations familiales furent accordées également dans les années 1960 aux enfants d'handicapés et aux enfants d'étudiants et des majorations furent délivrées aux enfants orphelins, aux enfants handicapés ainsi qu'aux enfants de pensionnés et d'autres catégories d'allocataires sociaux. Des allocations d'assurance chômage furent accordées aux travailleurs à temps partiel en 1953 ainsi qu' en 1966 aux jeunes ayant terminé leurs études. Un double pécule fut délivré aux ouvriers pour une semaine de vacances en 1947 et pour trois semaines en L'amélioration de la couverture sociale se réalisa, non seulement par une addition de différents mécanismes dont les plus importants furent l'introduction du système de répartition comme mode de financement des pensions, l'indexation automatique des prestations sociales et leur adaptation au bien-être et enfin l'enrichissement constant de la nomenclature des soins médicaux couverts par l' assurance maladie. Cette évolution positive influença aussi d'autres catégories comme celle des indépendants qui bénéficièrent d'un statut social en Celui-ci incorporait différents secteurs comme les pensions rendues obligatoires en 1956, les allocations familiales et l'assurance maladie pour les gros risques. En 1971, ce dispositif s'enrichit de l'assurance obligatoire en matière d'incapacité de travail. Ce mouvement d'extension se manifesta aussi à la périphérie de la sécurité sociale, dans le champ de l'aide sociale, par l'instauration du revenu garanti aux personnes âgées en 1969, aux allocations aux handicapés en 1969, aux prestations familiales garanties en 1971 et enfin en 1974 au minimum de moyens d'existence. En prenant en considération le tableau 1, on peut souligner que cette période d essor a connu deux mouvements de fond. D abord, le répertoire mis en place à la sortie de la guerre a été approfondi et a pris ses distances avec le répertoire beveridgien-libéral. L objectif de maintien du revenu des travailleurs a été rencontré par des mécanismes de revalorisation des prestations et d adaptation au bien-être. La volonté de conforter l articulation entre assurance et solidarité, redistribution horizontale et verticale s est traduite par un refus de mobiliser des principes et des techniques de ciblage, de sélectivité et d' enquête sur les ressources, ceux-ci

8 8 étant considérés comme le propre de l assistance sociale et non pas de la sécurité sociale. Le répertoire belge a conforté le rôle des partenaires sociaux et le mode de décision contractuel à travers différentes instances, les Conférences nationales du travail, le Conseil national du travail, le Comité national d expansion économique, les accords interprofessionnels et bien entendu à travers la gestion paritaire de l organisme central de perception des cotisations sociales, fondé en 1944, l Office national de sécurité sociale (O.N.S.S.) ainsi que des différents secteurs de la sécurité sociale chargés de l indemnisation des risques. Ceci étant, un rapprochement s est opéré avec le modèle social démocrate par un élargissement de la couverture à des publics ne pouvant pas faire valoir des droits contributifs au sens strict et en finançant des équipements collectifs dans le domaine de la santé et de la politique familiale. En ce qui concerne le financement de la sécurité sociale, on a assisté à une augmentation relative des subventions de l État, dans le but notamment de prendre en charge les droits non contributifs, sans pour autant prendre le dessus sur les cotisations sociales. Comme dans la période précédente, la croissance des dépenses sociales a connu un rythme de croissance supérieur à celui du P.I.B. au point que la part des prestations sociales dans le P.I.B. a quasi triplé de 1953 à Tableau 2 : Part des prestations sociales dans le P.I.B ,6 13,9 20,6 Source : Bureau du Plan Cette période d'essor de la sécurité sociale en Belgique s'est donc caractérisée par un double mouvement d'approfondissement du répertoire bismarckien, et de rapprochement du répertoire social-démocrate conduisant à une séparation de plus en plus nette avec le répertoire libéral. L'estompement du clivage philosophique sur la question sociale et la régulation du clivage socio-économique par le déploiement du mode de décision contractuel ont contribué à cet essor de ce que Denis Olivennes a appelé une société de transferts 12. Fort omniprésent dans le champ politique et culturel, le clivage communautaire semblait ne pas devoir concerner la sécurité sociale. Cependant, dès la fin des années 1970, le Vlaams Economish Verbond avançait la revendication de communautariser la sécurité sociale dans une perspective néolibérale. Cette prise de position annonçait les batailles futures. III. Le répertoire face à la crise A. Des premières années de crise jusqu'à la loi Dhoore De 1975 à 1980, la plupart des acteurs, partis politiques et interlocuteurs sociaux, avaient la conviction que la crise qui se manifestait dans la foulée du choc pétrolier était conjoncturelle et ont appliqué des remèdes d'inspiration keynésienne : soutien de la demande et maintien de l'emploi. Plus de postes de travail ont été créés dans la fonction publique de 1975 à 1981, un troisième circuit de travail a été tracé en faveur du secteur non-marchand et les prestations sociales ont joué à plein leur rôle de garantie des ressources, certaines 12 Olivennes D., La société de transferts, in État Providence, Arguments pour une réforme, Gallimard, Le débat, 1996.

9 9 améliorations continuant à être décidées comme un 14 e mois d'allocations familiales et le relèvement de la pension minimale en Le recul de la croissance et l'augmentation du chômage a fait monter la part de la sécurité sociale en pourcentage du P.I.B. à son niveau historique. Cependant et progressivement des mesures visant à freiner la croissance des dépenses commencèrent à voir le jour. C'est le principe de l'adaptation au bien-être qui fut le premier touché : l'année 1975 fut la dernière où cette adaptation fut appliquée pleinement. Dès 1976, elle fut remplacée par un forfait et progressivement elle fut abandonnée ce qui fut le début d'une décroissance des ratios de remplacement. La pression sur la croissance des dépenses toucha principalement deux secteurs : l assurance maladie et l assurance chômage. En assurance maladie, des tickets modérateurs ont été instaurés en 1975 dans des domaines où la gratuité était de mise (radiologie, biologie clinique) et pour la première fois, le principe d une intervention personnelle fut de mise dans les frais d hospitalisation. Dans le secteur du médicament, plusieurs réformes virent le jour. La loi du 9 juillet 1975 instaura une commission spéciale des prix des produits pharmaceutiques. Celle-ci, composée de représentants de l industrie pharmaceutique, des pharmaciens, et des organisations syndicales et mutualistes fut chargée de préparer la décision du ministre des Affaires économiques de fixer le prix des spécialités pharmaceutiques. En 1976, le gouvernement désigna un Commissaire royal, Monsieur Petit, chargé de formuler une série de propositions visant à améliorer l assurance maladie tout en comprimant les dépenses. Une série de mesures furent prises dans la foulée du rapport du Commissaire Royal. Sur le plan des recettes, les subventions de l État prirent une place sans cesse grandissante dans le dispositif du financement et une cotisation sur les pensions fut instaurée, ce qui alimenta le débat sur la «fiscalisation» de l assurance soins de santé. En matière de dépenses, des augmentations de tickets modérateurs furent décidées dans différents domaines et un nouveau mode de remboursement des spécialités pharmaceutique fut conçu. C'est ainsi qu'une double sélectivité vit le jour. Non seulement la distinction entre les assurés ordinaires et les veuves, invalides, pensionnés et orphelins (V.I.P.O.) fut maintenue mais les spécialités furent classées par catégories en fonction de leur utilité sociale et thérapeutique avec un pourcentage de remboursement correspondant. Le concept de sélectivité fit également une apparition plus nette dans le secteur du chômage. En effet, en 1980, une nouvelle classification des chômeurs vit le jour. Trois catégories furent définies en fonction des différences de situations familiales : les chefs de famille, les isolés et les cohabitants, chaque catégorie ayant droit à un revenu de remplacement calculé sur cette base. Rapidement, un débat éclata sur la question de savoir si ce type de sélectivité familiale permettait à la sécurité sociale d'être plus efficace dans la lutte contre la pauvreté 13 ou si elle n'était que la face cachée d'une politique d'austérité et de discrimination au détriment des travailleuses. Cette mesure prise dans l'assurance chômage fut un élément de développement 13 Les travaux de l'université d'anvers (UFSIA) sur les indicateurs sociaux ont contribué à façonner une approche «familiale» de la sécurité sociale. Selon les sociologues du Centrum voor social beleid, la situation familiale constitue une dimension importante de la sécurité d'existence et par ce fait une réalité qui mérite d'être prise en compte dans les politiques qui visent à rendre la sécurité sociale «efficace». Cfr B. CANTILLON et autres, Indicateurs sociaux , Revue belge de sécurité sociale, n 4, décembre 1999, pp

10 10 d'une approche féministe de la sécurité sociale en Belgique 14. Cette mesure s'inscrit dans un ensemble de dispositions restrictives à l'encontre des chômeurs : doublement du stage d'attente, révision de la définition d'emploi convenable, etc. L'année 1981 fut une année charnière pour trois raisons principales. D'abord parce qu'on constata alors que les points de vue des acteurs s'étaient fort éloignés à tel point qu'on pouvait parler d'une crise de légitimité du pacte social de Cette année là fut installée une Commission royale chargée de codifier, d'harmoniser et de simplifier la sécurité sociale. Présidée par Roger Dillemans, cette Commission, composée de parlementaires et d'interlocuteurs sociaux fut chargée de remettre un rapport fin 1982, ce qui ne fut pas possible étant donné l'apparition de divergences de plus en plus importantes en son sein. La deuxième raison concerne la loi du 29 juin 1981, loi établissant les principes généraux de la sécurité sociale. Cette loi réaffirme l'importance de maintenir une distinction entre assurance et assistance en refusant d'introduire dans la sécurité sociale le principe de l'enquête sur les ressources. Elle confirme néanmoins le principe de sélectivité familiale introduit dans l'assurance chômage en Cette loi précise aussi de nouvelles modalités de financement, déplafonnement total des cotisations, nouvelles modalités de subventions de l'état aux différents secteurs de la sécurité sociale. La règle de l'adaptation de recettes aux dépenses était maintenue mais elle ne mettra toutefois pas beaucoup de temps à être renversée 15. Sur beaucoup de points, la loi du 29 juin 1981 s'inscrit dans le répertoire du pacte social de 1944 mais elle annonce néanmoins, par sa référence à la sélectivité et à posteriori par l' abandon rapide des normes qu'elle a édicté, des temps qui changent. La troisième raison concerne l'opération Maribel 16 par laquelle les cotisations sociales ont été diminuées de 30 milliards de francs pour soutenir la compétitivité des entreprises manufacturières soumises à la concurrence extérieure. Une hausse de T.V.A. fut décidée pour compenser la moins value financière pour la sécurité sociale. Dans ce domaine aussi cette opération fut significative des temps futurs. B. La crise du répertoire En décembre 1981, une coalition sociale chrétienne-libérale entre en fonction et décide en février 1982 de dévaluer le franc belge de 8,5 % au sein du système européen et adopta dans le cadre de pouvoirs spéciaux une série de mesures dites d'accompagnement de la politique monétaire pour neutraliser les conséquences inflatoires de la dévaluation. L'objectif premier Cfr par exemple, les travaux de l'université des femmes. Par exemple : Sécurité sociale : individualisation des droits et transformations des droits dérivés, 1987, Recherche sur l'individualisation des droits en sécurité sociale, 1993, L'individualisation des droits dans le secteur des pensions des travailleurs salariés, 1994, L'individualisation des droits dans l'assurance maladie invalidité des travailleurs salariés, Ainsi, la Cour des comptes note qu'avec la loi Doore, «le législateur entendu lier l'intervention de l'état à l'évolution des dépenses sociales et des besoins sociaux, ceux-ci subissant l'influence de phénomènes exogènes, comme l'évolution démographique, ou endogènes comme la dynamique des régimes de pension, et les novelles règles de financement sont le fruit d'un long échange d'idées entre le gouvernement et les partenaires sociaux, lesquels avaient souhaité obtenir des garanties en ce qui concerne la part de l'état dans le financement de la sécurité sociale. Pourtant, face aux difficultés budgétaires, les gouvernements successifs ont constamment adapté ces nouvelles règles, de façon à réduire, en modifiant ses obligations, légales de départ, les interventions de l'état à un niveau supportable pour le Trésor», Etude spéciale de la Cour des comptes, Contributions à la compréhension des mécanismes de financement de la sécurité sociale, n 17,1992. Le terme Maribel dérive du nom d'un modèle économétrique intitulé «Model of analysis and rapid investigations of Belgium economic aggregate».

11 11 de cette politique dite de redressement fut de rétablir les profits des entreprises, passage obligé selon le gouvernement, pour faire face ensuite aux grands déséquilibres de l'économie (balance commerciale, chômage, inflation et déficit des finances publiques). Selon Robert Maldague, les évolutions macro économiques, «ont empêché progressivement la poursuite de la politique des années 70 durant lesquelles la répartition du progrès social s'était opéré sans guère se préoccuper de l'ampleur des moyens financiers à mobiliser ou de la sélectivité des prestations. Dans ce contexte, qui a d'ailleurs conduit à une prise de conscience des contraintes majeures pesant sur la sécurité sociale, à savoir la croissance, l'emploi et la compétitivité, il était inévitable que soient prises une série de mesures d'économies dans la sécurité sociale pour corriger cette trajectoire 17». Ce qui fut fait. Il serait fastidieux d'énumérer les mesures d'économie qui ont touché tous les secteurs. Rappelons cependant les plus significatives d'entre elles. Mesure générale Prélèvement de trois sauts d'index. Assurance maladie Relèvement des tickets modérateurs et introduction de ceux-ci pour les actes médicotechniques ; Fermeture de lits d'hôpitaux et reconversion en lits de repos et de soins ; Suppression du tiers payant pour la médecine ambulatoire. Pensions Harmonisation et simplification de la pension légale (égalité homme/femme), unité de carrière, proportionnalité ; Écrêtage des hautes pensions ; Limitation des cumuls de pensions ; Avantages fiscaux aux plans d'épargne pension privés. Assurance chômage Introduction de l'article 80 dans la réglementation relative à l'assurance chômage avec comme conséquence une croissance importante du nombre de chômeurs suspendus de leurs droits ; Réduction des allocations de chômage pour les isolés et cohabitants. Assurance indemnités Introduction du principe de sélectivité familiale et réduction des indemnités pour les cohabitants. Allocations familiales Diminution temporaire des allocations familiales. Ceci étant, cette période se caractérisa également par une augmentation des recettes pour faire face au déficit de la sécurité sociale (l'équilibre sera rétabli en 1984) tout en compensant le manque à gagner venant des diminutions de cotisations patronales de sécurité sociale et des transferts de l'état. Voici les caractéristiques les plus marquantes : 17 Maldague R., Perspectives de l'évolution à long terme de la sécurité sociale et de son financement, Revue belge de la sécurité sociale, n 3 septembre 1996, p 172. Les caractères gras sont de l'auteur.

12 12 - le taux moyen de cotisations durant la décennie des années 1980 est passé de 28% à 38% (mais ce sur base d'une masse salariale en recul relatif par rapport au Revenu national : 49,6% en 1981 à 40,1% en 1989) ; - les subventions de l'état qui représentaient 36% des recettes de la sécurité sociale en 1981 ne représentaient plus que 16% en 1991 ; - le fonds pour l'équilibre financier de la sécurité sociale créé en Celui-ci fut alimenté par le produit de la modération salariale et par des retenues spécifiques et sa répartition entre les secteurs décidée en Conseil des ministres. En 10 ans, plus de 644 milliards ont transité par ce fonds. Comment caractériser cette politique? A-t-elle modifié profondément les façons de faire et de penser la sécurité sociale? «Het beleid van Minister Dehaene beoogde handhaving en stukgewijse hervorming; het ging in tegen de liberale tendentie om nog drastische in te grijpen, en tegen het socialistisch en syndicaal protest» 18. Tel est le point du vue d' Herman Deleeck. Il est vrai que la politique menée n'a pas épousé les thèses d'un néo-libéralisme qui ne ménageait pas ses critiques vis-àvis d'un système qui aurait fait son temps et qui devrait être remplacé à moyen terme par un système d'impôt négatif 19. Elle n'a pas non plus rassuré ceux qui, à gauche, dénonçaient une série de «glissements» de l'assurance vers l'assistance, de l'individu vers la famille (sélectivité), du public vers le privé (privatisation), du fédéral vers le communautaire (défédéralisation), du social vers le fiscal (impôt négatif) 20. Cette politique qui se voulait du juste milieu a néanmoins opéré un changement de répertoire, ce qui dans le cas de la Belgique relativise l'affirmation selon laquelle «les systèmes continentaux de protection sociale sont ceux qui rencontrent les plus graves difficultés dans le nouveau contexte social et économique, car ils sont censés être les plus inadaptés aux nouveaux enjeux, et les moins capables de s'ajuster, de mettre en place les réformes qui paraissent nécessaires» 21. Le changement de répertoire qui s est opéré progressivement a inversé l ordre des priorités : à la place d adapter les recettes aux dépenses, on adapte les dépenses aux recettes dans un contexte où les recettes de cotisations sont de plus en plus mises sous la contrainte de compétitivité et de promotion de l emploi et les subventions de l État ont été mises sous la contrainte d assainissement des finances publiques. Cette politique de «quasi rationnement» explique le recours croissant à des techniques de sélectivité dans la sécurité sociale et de privatisation à la périphérie de celle-ci. Plusieurs formes de sélectivité ont été utilisées : sélectivité en fonction de la situation familiale (chômage et invalidité) en fonction de la durée (chômage) et enfin en fonction des revenus (exemption des mesures de restriction aux détenteurs de bas revenus). La conséquence de cette évolution est triple. D une part les écarts entre les minima et maxima se sont réduits au point de toucher au principe d assurance, d autre part la différence entre les Deleeck H., De architectuur van de welvaartstaat opnieuw bekeken, acco 2001, p 462. Si la politique dite de redressement fut dénoncée par les organisations syndicales qui y voyaient l'expression du néo-libéralisme, la politique de sécurité sociale menée par le ministre des Affaires sociales fut évaluée de façon plus nuancée selon H. Deleeck : «Acheraf bekeken, kan men zich niet van de indruk ontdoen dat, in de zwaarste crisisjaren, het protest van beide laatste geneomden (c est-à-dire les syndicats) stilzwijgen toch een passive steun aan het beleid met name van Dehaene inhield.», op. Cit., p PVV, De hervorming van de sociale zekerheid, het liberaal alternatief, 1982 et Debeys X., Vos droits face à la sécurité sociale, EVO, Palier B., op cit, p. 50.

13 13 revenus de l aide sociale et de la sécurité sociale s est amenuisée et enfin l objectif de redistribution verticale a glissé de l amont vers l aval, c est-à-dire du mode de financement vers le mode de distribution des prestations. En conséquence de cela on a assisté à un tassement des prestations sociales dans le revenu national.

14 14 Tableau 3 : Part des prestations sociales dans le PIB ,7 19,4 19,9 Source: Bureau du Plan Cette évolution s est également accompagnée d une chute importante des ratios de remplacement moyens calculés par le Ministère des Affaires sociales. «Depuis le début des années 80 déjà depuis le milieu des années 70 pour ce qui est du chômage, nous percevons une longue tendance à la baisse. Jusqu'au début des année 90, cette baisse est particulièrement brutale. Ce sont les années des mesures d'austérité dans la sécurité sociale avec entre autres les interventions sur les mécanismes d'indexation, l'introduction du barème cohabitant inférieur dans le chômage et l'invalidité et la sévérité accrue des conditions d'attribution dans divers régimes.» 22 Tableau 4 : Evolution des taux de remplacement de 1980 à 2002 Chômage Prépensions Pensions Invalidité de 41% à 27% de 46% à 36% de 33% à 32% de 43% à 33% Source: Bureau du Plan En reprenant en considération le tableau 1, on constate que le répertoire belge s est inspiré dans les années de crise du modèle libéral dans le sens où il a privilégié un objectif de lutte contre la pauvreté par rapport à l objectif d assurer une large redistribution horizontale des revenus, il a développé des techniques de sélectivité et de ciblage et il a opéré ces mutations en utilisant la technique des pouvoirs spéciaux au détriment du mode de décision contractuel. C. Le répertoire de crise Fin des années 80, une embellie conjoncturelle et la mise sur pied d une nouvelle coalition de «centre gauche» a donné l impression que le balancier allait fonctionner dans le sens du rétablissement du répertoire initial. Le parti socialiste avait d'ailleurs mené campagne lors des élections de 1987 sur le thème du retour du cœur. De fait, des mesures furent prises dans ce sens et en particulier la revalorisation des prestations sociale les plus basses et l adaptation des pensions au bien-être en 1990 et En outre, des réformes de structures furent décidées. Une nouvelle loi concernant les pensions instaura la pension flexible entre 60 et 65 ans avec 45 ans de travail pour avoir une carrière complète égalisant sur une longue période la situation des travailleurs et des travailleuses. 23 Une modification importante des structures de gestion de l'i.n.a.m.i. s est opérée manifestant par là une nouvelle conception de la régulation dans ce secteur. En effet, la logique selon laquelle les dépenses sont calculées à posteriori en fonction du volume d'activité des prestataires de soins laisse la place progressivement à une autre logique selon laquelle le volume des dépenses est fixé à priori par le Conseil général dans lequel se retrouvent des représentants du gouvernement, des interlocuteurs sociaux, des mutualités et des Ministère des Affaires sociales, Analyse des forces et faiblesses de la protection sociale des salariés en Belgique, Préparation Table ronde, Projet 8/11/2001, p. 26. Auparavant, l'âge normal de la pension était de 60 ans pour les femmes et 65 ans pour les hommes et la carrière complète était de 45 ans pour les hommes et 40 ans pour les femmes.

15 15 dispensateurs de soins. Cette politique d'enveloppes impose certaines exigences et pose plusieurs problèmes : d'abord celui de la légitimité de la norme de dépenses fixées et de ceux qui la fixent, ensuite, l'efficacité des dispositions qui sont destinées à contenir les dépenses à l'intérieur de l'enveloppe sans que cela ne se traduise par un trop grand transfert de charges sur les malades eux-mêmes. C'est dans ce cadre que le principe d'une responsabilité effective des mutualités a été instauré. Concrètement, les mutualités reçoivent chacune une enveloppe budgétaire en fonction des risques afférents à leurs membres (âge, sexe, catégorie sociale, taux de morbidité, etc.). En cas de dépassement des enveloppes ainsi constituées, le principe de responsabilité collective pour une part et individuelle pour une autre part s'applique, ce qui peut se traduire par un relèvement des cotisations complémentaires de toutes les mutualités ou de celles qui ne peuvent contenir leurs dépenses dans les limites budgétaires prévues. Cependant, ces mesures n ont pas annoncé une restauration du pacte social ni à la reformulation d un nouveau pacte. Au contraire, en 1993, une tentative de conclure un nouveau pacte avec la même ambition que celle qui a prévalu en 1944 échoua malgré le travail préparatoire d'un groupe d'experts désigné par le gouvernement. L'échec rapide des négociations entre les interlocuteurs sociaux conduisit le gouvernement à reprendre l'initiative et à faire approuver par le parlement le «Plan global sur l'emploi, la compétitivité et la sécurité sociale». Le contexte économique de la fin des années 80 avait changé, la récession en 1992 et 1993 avait provoqué une croissance du chômage et déséquilibré les finances de la sécurité sociale et le gouvernement avait mis en œuvre un plan pluriannuel d'assainissement des dépenses publiques, dans la cadre du plan de convergence qui devait conduire à l'avènement de l'union économique et monétaire. Dans ce cadre, les mesures prises dans la première moitié des années 90, se sont inspirées du répertoire de crise. Augmentation des recettes - Augmentation de la cotisation sociale personnelle en assurance maladie (en remplacement des retenues sur les allocations familiales décidées auparavant). - Instauration d'une cotisation sur les revenus supérieurs à FB. - Augmentation du taux de T.V.A. et des accises. - Augmentation du précompte immobilier. Réduction des cotisations sociales en faveur de l'emploi Diminution des prestations sociales - Mesures de restrictions au détriment des chômeurs (jeunes, chômeurs à temps partiel, cohabitants, etc.). - Augmentation des tickets modérateurs en soins de santé et fixation d'une enveloppe maximale de croissance de 1,5% par an. - Réforme du mécanisme d'indexation (index santé c'est-à-dire sans intégration des hausses des prix des carburants, du tabac et de l'alcool). Politique de sélectivité - Non application de l'index santé pour les revenus minima. - Instauration de la franchise sociale en soins de santé. Les années ont été pour la sécurité sociale l'occasion de réflexions de fond sans pour autant que des mesures radicales de changement n'aient vu le jour.

16 16 D. Le projet de modernisation (1995) Proclamée comme un des enjeux importants de la législature par le gouvernement Dehaene (coalition sociale chrétienne-socialiste) dans sa déclaration gouvernementale de septembre 1995, la sécurité sociale fut soumise à un plan de modernisation ayant pris la forme d'une loicadre votée au parlement en juillet Une série de raisons furent évoquées par le gouvernement pour moderniser la sécurité sociale. Il y eut d'abord des raisons macro-économiques liées à la basse conjoncture du moment mais aussi au contexte de la création de l'union monétaire qui impliquait le respect de normes d'assainissement des finances publiques dictées par le Traité de Maestricht. L'exposé des motifs de la loi-cadre fut explicite à ce propos : «l'assainissement des finances publiques doit permettre de réduire davantage le poids de la dette dans l'économie nationale et de créer la marge budgétaire pour l'emploi et pour rencontrer les effets du vieillissement de la population. Cette réduction de la dette est la meilleure garantie pour l'avenir des pensions et peut être assimilée à la constitution d'une réserve de pensions. De cette manière, la marge sera en outre créée pour rencontrer les nouveaux besoins de société et pour maintenir le système de protection sociale». Les autres raisons évoquées concernaient l'évolution du marché du travail particulièrement dans ses aspects de féminisation et de flexibilisation. Le mode de financement de la sécurité sociale serait quant à lui trop basé sur les revenus du travail. Enfin, le projet de modernisation puiserait sa légitimité de raisons démographiques (vieillissement de la population, modification des structures familiales, etc.). Ce plan fut l'occasion d'énoncer les grands principes suivants : 1. Sauvegarder le système de sécurité sociale associant assurance sociale et solidarité entre les personnes. 2. Assurer le maintien d'un équilibre financier durable de la sécurité sociale. 3. Confirmer l'importance du financement alternatif afin de réduire le coût du travail. 4. Renforcer la gestion globale de toutes les branches de la sécurité sociale. 5. Moderniser la gestion de la sécurité sociale par le biais d'une simplification des obligations administratives d'une part, et par la responsabilisation des parastataux sociaux d'autre part, ainsi que l'amélioration du service. 6. Intensifier le contrôle des mécanismes conduisant à éviter les cotisations sociales et de la lutte contre les abus et la fraude sociale. 7. Réserver, voire améliorer, le niveau des personnes exclusivement tributaires des allocations sociales les plus basses. Ces grands principes confirment les tendances des périodes précédentes. Il s'agit de maintenir les références aux principes fondateurs du répertoire initial, c'est-à-dire la solidarité et l'assurance mais en confirmant les orientations prises par le répertoire de crise, à savoir, faire du mode de financement de la sécurité sociale un instrument au service de la politique de l'emploi et en accentuant la dimension de «solidarité» en faveur des allocataires sociaux les moins favorisés. Dans les faits, ce projet de modernisation s'est traduit essentiellement par une réforme des pensions et par des mesures d'assainissement financier liées au plan de convergence en vue de la participation à l'union économique et monétaire dès 1997 et par une multitude de mesures visant à favoriser l'insertion professionnelle des chômeurs C'est quasiment dans les mêmes lignes que le gouvernement arc-en-ciel (coalition libérale, socialiste et écologiste) présente sa conception de la sécurité sociale dans l'accord de gouvernement intitulé : «La voie vers le XXI e siècle». On y souligne l'efficacité du système mais on reconnaît que «certaines personnes n'en bénéficient pas». On réaffirme l'importance

17 17 de maintenir la combinaison entre assurance et solidarité et de rencontrer de nouveaux besoins. En ce qui concerne le financement, le gouvernement met en évidence la nécessité d'augmenter le nombre d'actifs et de poursuivre la diminution de l'imposition sur les revenus du travail. Un nouveau concept visant à donner une cohérence d'ensemble est proposé: l'etat social actif. En guise de ce conclusion de ce parcours revenons sur une série d'enjeux qui caractérisent le débat actuel sur la sécurité sociale. IV. Quelques enjeux d'actualité A. La question du financement Le financement de la sécurité sociale a toujours constitué une question majeure car elle est au croisement d'une triple exigence, celle de permettre de garantir des ressources en faveur des revenus de complément et de remplacement. Ces ressources doivent être suffisantes pour maintenir effectif le principe d'assurance et limiter l'impact de mécanismes de sélectivité. Une deuxième exigence s'est imposée depuis la crise et concerne le lien entre le mode de financement et la politique de l'emploi. Depuis l'opération Maribel, au début des années 80, la question est posée de savoir si les cotisations sociales prélevées sur les revenus du travail et en particulier sur les bas salaires ne handicapent pas l'emploi, ce qui nécessiterait en cas de réponse positive des réformes visant à davantage fiscaliser la sécurité sociale et/ou à introduire une contribution sociale généralisée. Une troisième exigence concerne la redistribution des revenus. En effet, la sécurité sociale constitue avec la fiscalité les deux institutions majeures de redistribution et les évolutions de ces deux institutions indiquent que les missions respectives de l'une et de l'autre se croisent à tel point qu'aujourd'hui l'objectif de réduction des inégalités serait plus rencontré par la sécurité sociale que par la fiscalité. Les cotisations sociales constituent la source de financement la plus importante puisque près de 72% de l'ensemble des recettes sont des prélèvements sur les salaires. Sur ce plan, on constate une tendance lourde qui vise à adapter progressivement les cotisations patronales sur celles des trois principaux partenaires commerciaux de la Belgique. On le voit, l'évolution des cotisations sociales à l'avenir sera de moins en moins tributaire du niveau jugé le plus pertinent pour répondre aux demandes sociales mais aussi de considérations macroéconomiques de compétitivité. Ajoutons à cela que l'encadrement de la politique salariale influencera de toute évidence la croissance des cotisations. Les subventions de l'état ont quasiment été gelées depuis 1990 pour des raisons budgétaires. En valeur relative, ces subventions ont été réduites de moitié depuis 1983 : elles ne représentent plus que 12% des recettes actuelles. La troisième source de financement appelée «financement alternatif» expression peu heureuse pour signifier qu'il s'agit plutôt d'un financement compensatoire des diminutions de cotisations sociales décidées pour des raisons de compétitivité ou d'emploi. Actuellement, le financement alternatif contribuera aux recettes de la sécurité sociale à raison de 9%. Notons en finale les autres recettes globalisées, parmi lesquelles, la cotisation spéciale pour la sécurité sociale, qui représentent ensemble 7% du financement global.

18 18 B. Les prestations et les secteurs Outre le projet d'état social actif, qui sera traité par ailleurs dans cet ouvrage, ce sont surtout l'assurance soins de santé et les pensions qui ont fait l'objet de débats ces dernières années mais la toile de fond fut sans conteste les interrogations sur la perte d'efficacité de la sécurité sociale en matière d'assurance d'une part et de garantie de sécurité d'existence d'autre part. L'assurance maladie La toile de fond macro-économique des questions et des enjeux qui concerne ce secteur est la suivante : en moyenne, les dépenses de l'assurance maladie ont une tendance structurelle à augmenter davantage que le P.I.B. malgré l'imposition d'une norme de croissance. De 1999 à 2003, le P.I.B. a augmenté de 20% environ, inflation comprise, alors que les dépenses de l'assurance obligatoire en soins de santé auront augmenté de 28%. Les raisons en sont multiples : vieillissement démographique, médicalisation des problèmes sociaux, dégradation de l'environnement, mais aussi augmentation des prix des médicaments, essor de technologies coûteuses, revalorisation pécuniaire des travailleurs de la santé, médecins et personnel soignant, etc. En 1995, le gouvernement avait décidé d'imposer une norme de croissance des dépenses réelles à 1,5% par an, cette norme a été portée à 2,5% à partir de 1999 mais cela laisse le problème entier qui est celui de définir une enveloppe ambitieuse sur le plan de la solidarité face à l'accessibilité des soins et sur le plan de la qualité des prestations couvertes par l'assurance obligatoire. Un enjeu est étroitement lié à cette question. Il s'agit de veiller à ce que l'écart existant entre les dépenses de santé et les recettes de l'assurance maladie obligatoire ne gonfle les frais personnels des malades au point d'empêcher certains de recourir aux soins nécessaires. Sur base des franchises sociale et fiscale décidées en 1994, le gouvernement Verhosftadt a décidé d'instaurer un mécanisme appelé «maximum à facturer». Le principe est d'éviter qu'un malade ne doive payer, en raison de la durée ou gravité de sa maladie, un montant global de tickets modérateurs et de frais personnels dépassant un maximum. Ce principe inspiré par une volonté de justice sociale indique néanmoins une tendance importante dans les politiques sociales actuelles qui est de faire intervenir des mesures de sélectivité dans l'octroi des prestations comme forme de redistribution des revenus. Selon Michel Jadot, cette sélectivité présente un certain danger car «d'un côté, on aura la catégorie des ménages aux revenus faibles bénéficiant d'une quasi gratuité des soins. A l'autre extrémité, on trouvera des gens riches qui bénéficieront d'assurances privées. Au milieu, la classe moyenne, par ailleurs majoritaire, rencontrera de gros problèmes d'accès aux soins de santé. Ceci est d'autant plus grave qu'on a la désagréable impression que la M.A.F. pourrait devenir un alibi pour augmenter le coût des soins de santé pour les patients. En outre, si au nom des contraintes financières, on fixe des objectifs budgétaires insuffisants, la cotisation de responsabilité financière prélevée par les organismes assureurs risque de se généraliser et d'augmenter. Or, il s'agit, en l'occurrence d'une cotisation forfaitaire. Un financement non progressif va donc progressivement s'instaurer et partiellement suppléer le financement classique basé sur les cotisations de sécurité sociale et les subventions de l'état» 24. L'utilisation d'une norme maximale de croissance implique aussi le recours à des systèmes d'enveloppes budgétaires. Pour pouvoir l'atteindre, une série de mesures ont été prises visant à 24 Jadot M., L'avenir de notre politique de santé, Reflets et Perspectives de la vie économique, 2003, n 1 pp.75 et 76.

19 19 améliorer les procédures de confection du budget ainsi que les procédures de contrôle des dépenses. On peut citer par exemple des réformes de la nomenclature, une plus grande forfaitarisation du financement de la biologie clinique et de la radiologie, etc. Outre la volonté de faire en sorte qu'il y ait concordance entre les objectifs globaux de l'assurance et les conventions et accords, l'assurance maladie avance sur le chemin de l'échelonnement des soins, ce qui passe par une revalorisation de la «première ligne» impliquant la tenue d'un dossier médical par patient. Place est aussi accordée à l'évaluation des pratiques médicales et en particulier celles qui sont liées à l'utilisation de technologies de pointe. Enfin, un dernier enjeu concerne la loi sur les hôpitaux et ceci dans un contexte de rationalisation importante (diminution du nombre de lits et de journées de séjour) et de développement de l'hospitalisation de jour. Des points délicats sont liés à cet enjeu : la clarification entre le budget de l'hôpital et les honoraires médicaux, ainsi qu'entre les responsabilités des gestionnaires et des médecins hospitaliers et les missions de santé publique qui devront être remplies par chaque hôpital à l'égard de toute la population sans discrimination. Les pensions On sait que le dossier des pensions sera un des plus importants enjeux de ces prochaines années étant donné le contexte budgétaire, démographique et social qui influence nettement le plus grand secteur de la sécurité sociale. L'enjeu le plus important concerne l'avenir des pensions légales. Le Bureau du Plan, comme d'autres instituts ont bien indiqué que le «catastrophisme» n'était pas de mise. Utilisée comme élément de légitimité de leurs propositions de privatisation, la référence à la faillite des pensions est de moins en moins évoquée, n'est plus utilisé ce qui n'empêche pas les partisans de la marchandisation d'évoquer les mérites d'un développement de piliers au-dessus du système légal. Ils sont aidés en cela par des évolutions qui ont marqué la distribution des revenus. En effet, durant les années d'austérité, les pensions légales n'ont pas été régulièrement adaptées au bien-être et les plafonds n'ont pas été revus à la hausse, ce qui a eu comme conséquence que pour un bon nombre de travailleurs la pension moyenne se trouve près de la pension minimale et que pour certains, la pension légale risque de devenir une pension forfaitaire étant donné que les pensions sont plafonnées. Faut-il, comme le suggèrent les partisans de la marchandisation des pensions, replafonner les cotisations? Cela respecterait sans doute le principe de l'assurance mais cela rétrécirait la redistribution au détriment de la solidarité. En effet, «si les salaires élevés (et les employeurs) payaient moins de cotisations O.N.S.S., il y aurait (encore) plus d'argent disponible pour des assurances complémentaires» 25. La viabilité de ce secteur suppose donc une intervention tant au niveau des recettes que des dépenses pour que les conditions de développement d'autres piliers ne soient pas facilitées, ce qui est de moins en moins le cas si on se réfère aux mesures fiscales qui encouragent la constitution de pensions complémentaires et privées. 25 Voir l'excellent article d' A. EUZEBY et J. VAN LAGENDONCK, Néolibéralisme et protection sociale : la question de la privatisation dans les pays de la CEE? Droit social, mars 1989, p. 258.

20 20 V. Conclusion A la sortie de la guerre et pendant plus de 30 ans la part de la sécurité sociale dans le revenu des ménages n a cessé d augmenter. Cet indicateur reflétait un choix collectif visant à accorder la plus haute importance à une redistribution des revenus basée sur les principes d assurance face aux risques sociaux et de solidarité entre les travailleurs. Le mode de décision contractuel légitimait l'inspiration bismarckienne du répertoire dont l efficacité de cette évolution ne faisait pas grand doute car la majorité de la population percevait, bien que pour beaucoup de familles l accès à la sécurité d existence était garanti grâce à la sécurité sociale. Selon des données officielles, plus de 35% des ménages sont dans ce cas. Depuis une vingtaine d'années, ce mouvement est stoppé, un nouveau répertoire se met en place et on assiste à une diminution lente mais réelle de la sécurité sociale dans le revenu national. Les chiffres parlent d'eux mêmes : alors que ce pourcentage était encore de 20% au début des années 90, il est aujourd'hui d'environ 18%. Les raisons de cette évolution sont de nature économique et politique. En effet, une double pression s'est manifestée sur le financement de la sécurité sociale. Pression sur les subventions de l'état dans un objectif d'assainissement des Finances Publiques et pression sur les cotisations sociales comme élément structurel des politiques d'emploi. Mais la dimension économique du problème n'explique pas tout loin de là car les 20 dernières années ont connu parallèlement trois réformes fiscales importantes qui ont contribué à inverser la logique de fonctionnement de la sécurité sociale. A la place d'adapter les recettes aux dépenses, on a de plus en plus adapté les dépenses aux recettes comme dans une situation de rationnement. Et l'on sait que tout rationnement conduit à susciter deux types de comportements : un recours plus systématique à des mesures de sélectivité d'une part et à des mesures visant à compléter les «rations» jugées insuffisantes d'autre part. C'est ce qui se passe en matière de sécurité sociale : les mesures de sélectivité présentées quelquefois sous forme de discrimination positive se sont multipliées, en même temps les assurances complémentaires se sont déployées d'autant plus facilement que des écarts s'accentuaient entre les revenus du travail et les revenus sociaux. Une étude récente publiée dans le cadre de la table ronde de la sécurité sociale par le Ministère des Affaires sociales indique clairement le mouvement à la baisse des ratios de remplacement c'est-à-dire le rapport entre la prestation moyenne et le salaire brut moyen dans le régime des travailleurs salariés. «Depuis le début des années 80, note cette étude, nous percevons une longue tendance à la baisse. Jusqu'au début des années 90, cette baisse est particulièrement brutale. Ce sont les années de mesures d'austérité dans la sécurité sociale avec entre autres les interventions sur le mécanisme d'indexation, l'introduction du barème «cohabitant» inférieur dans le chômage et l'invalidité et la sévérité accrue des conditions d'attribution dans divers régimes 26. Le Bureau du Plan s'attend, à politique inchangée, à ce que les ratios continuent à baisser dans le futur, ce qui pourrait réduire l'ambition de la sécurité sociale à la seule garantie de revenus minimas sans débat public alors que les indicateurs les plus officiels signalent une croissance des inégalités et une augmentation lente mais réelle de la pauvreté et de l'insécurité d'existence. 26 Ministère des Affaires sociales, op cit.

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