DE L'ANNULATION DU PERMIS

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1 DE L'ANNULATION DU PERMIS

2 I / Notion et évolution 1 La notion d'annulation. a) une notion précise Annuler un acte, c'est le supprimer, ce qui suppose bien sûr un acte en cours de validité, élément qui distingue l'annulation de la simple péremption ou caducité d'un permis, c'est à-dire épuisement par mise en œuvre de tout ses effets ou épuisement par absence de mise en œuvre dans le délai imparti. Cela n'est point vrai toutefois de l'annulation prononcée par le juge qui est rétroactive et qui peut très bien être prononcée alors qu'un projet est entièrement achevé. L'annulation en effet peut être non contentieuse ou contentieuse, mais elle concernait en principe toujours un projet ayant fait l'objet d'une décision jusqu'à la réforme des années qui, en supprimant la procédure de déclaration sans suite contraint à un arrêté d'annulation en cas de désistement de la personne qui l'a présentée. Non contentieuse, l'annulation peut avoir deux sources : soit la demande du titulaire du permis qui renonce à son projet (généralement faute d'obtention du financement envisagé) soit l'exercice par l'autorité qui a délivré l'autorisation d'une procédure de retrait. Ces formes d'annulation peuvent poser des problèmes. Même la simple demande par le bénéficiaire dès lors qu'on se trouvera en présence par exemple de deux titulaires dont l'un voudra annuler le projet alors que l'autre ne le voudra pas et ne consentira pas à un modificatif qui lui en transférerait toute la charge ou bien dans l'hypothèse de travaux largement entamés (évidemment il ne serait pas envisageable d'annulation sur demande après une DAACT). L'annulation résultant du retrait présente des difficultés de procédure et de forme qu'il est inutile de rappeler ici. Contentieuse, l'annulation est le fait du juge. Il s'agit bien sûr du juge administratif, non des juges judiciaires. Si le juge pénal peut examiner la légalité d'un permis et même reconnaître son inexistence juridique, il n'a pas le pouvoir d'annuler un permis. A fortiori le juge civil s'il peut en contrarier voire en paralyser l'exécution voire faire démolir tout ou partie de la construction ne peut annuler un permis. Seul le juge administratif peut annuler un permis. Encore faut-il qu'il statue au fond, non dans le cadre d'une simple procédure de référé dans laquelle il peut certes suspendre les effets (donc l'exécution) d'un permis mais pas l'annuler. Ceci posé, l'annulation peut intervenir en première instance, en appel voire en cassation lorsque le CE se saisit du fond après cassation pour trancher le litige. D'où d'ailleurs une série de problèmes étalés au fil du temps lorsque les différentes juridictions ne se prononcent pas dans le même sens (un permis peut ainsi connaître des éclipses, disparaître une année et ressusciter au bout d'une autre). Lorsqu'il prononce l'annulation, le juge administratif doit naturellement motiver sa décision. Initialement il suffisait que soit relevé et développé en considérant un moyen de nature à conduire à l'annulation (règle dite de l'économie des moyens), mais depuis la loi du 13/12/2000, le juge doit, en cas d'annulation, se prononcer sur l'ensemble des moyens à ses yeux susceptibles d'entraîner l'annulation. Cette règle est codifiée à l'article L du code de l urbanisme : 2/14

3 b) mais évolutive «Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension en l'état du dossier.» Une chose semblait acquise pour toutes les formes d'annulation de permis : tout comme un permis ne pouvait être accordé ou refusé que pour l'ensemble d'un projet dans toutes ses composantes (sous réserve de prescriptions ne remettant pas en cause ledit projet) l'annulation répondait à une logique du tout ou rien. Cela reste vrai pour l'administration en cas de retrait comme pour le bénéficiaire de l'autorisation qui peut certes demander un permis modificatif mais pas une annulation partielle de son permis initial. Par contre il a été progressivement acquis que le juge pouvait procéder à une annulation partielle d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir. Ce fut évidemment d'abord par une évolution de la jurisprudence que ce pouvoir lui a été reconnu. Initialement il s'agissait de cessions gratuites irrégulières puis la jurisprudence s'est développée dans le domaine plus général des participations financières pour éviter de réels abus. Cette jurisprudence a été reprise par le législateur en 1985 et le premier alinéa de l'article L énonce depuis : «L'illégalité des prescriptions exigeant des taxes ou des contributions aux dépenses d'équipements publics est sans effet sur la légalité des autres dispositions de l'autorisation de construire.» Mais le juge a continué à chercher à limiter les annulations totales au profit d'annulations partielles et le législateur, une fois encore, a consacré l'évolution en ce sens. La loi ENL du 13/07/2006 a consacré l'évolution en insérant dans le code de l'urbanisme un article L ainsi rédigé : «Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive.» ( Pour mémoire : un jugement est définitif lorsque toutes les voies de recours ont été utilisées ou que les délais d'opposition, d'appel ou de cassation sont expirés. ) 2 La question de la divisibilité. a) Le domaine de l'annulation partielle L'annulation partielle du permis est concevable dés lorsqu'il existe des éléments divisibles dans le projet si bien qu'il peut être amputé de la partie source de l'illégalité. 3/14

4 Tel est le cas d'un permis portant sur des bâtiments distincts. Tel est aussi le cas d'un seul bâtiment dès lors qu'une partie est physiquement distincte (ou peut l'être) et donc être annulée sans compromettre la réalisation du projet. Par exemple l'extension d'un bâtiment existant et l'adjonction d'un garage attenant ont pu être considérées comme éléments distincts du projet par la CAA de Marseille (16/06/2011, commune de Pégairolles de Buèges) «( ) Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet en litige, qui n'est pas situé en continuité de l'urbanisation existante, supporte un mazet, d'une surface hors œuvre nette de 54,90 m² ; que le projet de M. et Mme B consiste, d'une part, en la surélévation de cette construction et en l'extension de sa surface de plancher hors œuvre nette de 14,10 m² afin d'aménager une habitation comportant une chambre et un séjour et, d'autre part, en la construction d'un garage attenant d'une surface de 55 m² ; que, compte tenu de la configuration de l'habitation et du garage, ceux-ci peuvent être regardés comme formant des parties distinctes du projet ; Considérant que les travaux portant sur la surélévation et l'extension, de 10,70 m² et de 3,40 m² du mazet pour l'aménagement d'une habitation présentent, eu égard aux surfaces hors œuvre nette existante et créée, un caractère limité au sens de l'article L III du code de l'urbanisme ; qu'en revanche, eu égard à l'importance de l'extension réalisée par la création du garage, qui présente une surface hors œuvre brute supérieure à celle du mazet existant, les travaux correspondants ne sont pas au nombre de ceux qui sont autorisés par lesdites dispositions ; qu'il s'ensuit que la Commune de Pégairolles de Buèges est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé le permis de construire délivré aux époux B en ce qu'il autorise la surélévation et l'extension de 14,10 m² du mazet existant ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il annule le permis de construire du 1er juin 2007 en ce qu'il autorise la surélévation et l'extension de 14,10 m² du mazet existant et de rejeter le surplus des conclusions de la requête (...)» De même la possibilité d'annulation partielle a été reconnue de facto malgré un lien fonctionnel fort entre des éléments du projet, en l'espèce une éolienne et un poste de livraison (CAA Nantes, 22/04/2011) «(...) Considérant qu'en dépit du lien fonctionnel existant entre eux, l'éolienne n 6 et le poste de livraison dont le préfet de la Manche a autorisé la construction sur le territoire de la commune de Gonfreville, par l'arrêté du 13 août 2008, constituent deux ouvrages matériellement distincts ; que le vice de procédure tenant à l'absence d'avis de l'architecte des bâtiments de France n'a pu affecter que le poste de livraison seul situé dans le périmètre de protection du manoir de Gonfreville ; qu'une telle irrégularité est susceptible d'être corrigée par la consultation de l'autorité compétente et l'a été par une déclaration préalable présentée par la SARL Ventis le 16 mars 2010, à laquelle le préfet de la Manche n'a pas fait opposition ; qu'ainsi, doit être écarté le moyen tiré de ce que ce vice de procédure était de nature à entraîner l'annulation totale de l'arrêté du 13 août 2008 et non pas, comme l'a décidé le Tribunal administratif de Caen, son annulation partielle en tant qu'il autorisait la construction dudit poste de livraison (...)» Ainsi le critère que retenait la jurisprudence pour apprécier la divisibilté ou l'indivisibilité était plus juridique que fonctionel ; il «tenait, au premier chef, à des considérations juridiques et, dans une moindre mesure, à des considérations techniques et fonctionnelles» (P. Durand). Ces dernières demeurent cependant opérantes et cette jurisprudence n'a pas reçu l'aval du Conseil d'etat comme le prouve une décision récente dans laquelle il s'est appuyé sur «le lien fonctionnel entre ( ) deux ouvrages leur conférant le caractère d'une 4/14

5 seule construction» (CE, 20/06/2012, M Richard, req n à propos d'une antenne-relais de téléphonie et de ses installations techniques adjacentes) pour exclure la possibilité de DP distincte et retenir la nécessité d'un permis de construire. Pour diviser, il fallait que chaque partie puisse faire l'objet d'un permis distinct et que la partie «sauvée» par l'annulation partielle soit parfaitement légale. De ce fait, le Conseil d'etat considérait un ensemble immobilier composé de plusieurs bâtiments distincts mais reliés par un parc de stationnement commun comme constituant un «ensemble indivisible» (CE, 01/12/1995, Ménager et autres). b) L'arrêt Hôtel de la Bretonnerie Après l'entrée en vigueur de l'article L précité, on a pu se demander s'il consacrait simplement l'évolution jurisprudentielle antérieure ou s'il allait permettre d'aller au-delà. Dans un premier temps les juridictions ont continué à s'en tenir à leur jurisprudence antérieure, ainsi, l'absence de places de stationnement dans un projet en nécessitant un certain nombre l'affectait en sa totalité et n'était pas jugé dissociable. Dans un deuxième temps, il est apparu qu'aux yeux du juge et sur la base de l'article précité, l'important était de savoir si l'irrégularité conduisant à l'illégalité du permis est ou non régularisable. Si elle est régularisable, dans le cadre d'un modificatif, l'annulation partielle peut désormais être prononcée. Le basculement s'est opéré suite à l'arrêt Commune de Grenoble du Conseil d'etat (CE, 17/07/2009, Commune de Grenoble, Communauté d'agglomération Grenoble Alpes métropole, n ) qui, tout en rappelant le principe qu'un ensemble immobilier unique doit faire l'objet d'un seul et même permis de construire a introduit une exception. «(...)que s'il résulte de ces dispositions qu'une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés (...)» Considérant qu'en l'espèce, le stade et le parc de stationnement sous-jacent constituaient un seul ensemble immobilier ayant fait l'objet d'une conception architecturale globale, comme l'a souverainement jugé la cour ; qu'en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, les deux éléments de cet ensemble immobilier, ayant chacun une vocation fonctionnelle autonome, étaient susceptibles de donner lieu à des permis de construire distincts ; que, dans ces conditions, si les juges d'appel ont à bon droit jugé qu'il appartenait à l'autorité administrative de porter, au regard des règles d'urbanisme applicables, une appréciation globale sur les deux demandes de permis de construire présentées, respectivement, par la Communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole et par la Commune de Grenoble, ils ont commis une erreur de droit en estimant que le permis autorisant la construction du stade était illégal du seul fait qu'il ne portait pas sur la totalité de l'ensemble immobilier, sans rechercher si cette circonstance avait fait obstacle à ce que le maire de Grenoble ait vérifié, dans le cadre d'une appréciation globale portant sur la totalité du projet, que la délivrance de deux permis permettait de garantir le respect des règles et intérêts généraux qu'aurait assuré la délivrance d'un permis unique, alors au surplus qu'en l'espèce les 5/15

6 deux permis avaient fait l'objet d'une instruction commune et avaient à l'origine été délivrés le même jour (...)» Or, dés lors que le fractionnement est possible, c'est-à-dire la réalisation d'un tel ensemble en plusieurs permis, l'annulation partielle peut jouer. Ainsi, pour reprendre l'exemple d'un défaut de place de stationnement, le Conseil d'etat a pu évoquer les dispositions alternatives de l'article L du code de l'urbanisme pour prononcer une annulation partielle d'un permis portant sur un bâtiment à usage de parc de stationnement transformé en habitation et ne comportant aucune place de stationnement (CE, 23/02/2011, SNC Hôtel de la Bretonnerie ) : «( ) Considérant qu'il ressort du dossier (...) que le jugement du 3 août 2007 du tribunal administratif de Paris avait, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus de l'article L du code de l'urbanisme, limité l'annulation du permis de construire du 22 février 2006 à une annulation partielle en tant seulement que celui-ci méconnaissait les dispositions de l'article USM-12 du Plan de sauvegarde et de mise en valeur du Marais lesquelles prévoient que le pétitionnaire qui ne peut satisfaire pour des raisons techniques ou esthétiques aux obligations en matière de stationnement peut être tenu quitte de ses obligations en justifiant de la réalisation d'aires de stationnement dans le voisinage, en justifiant l'acquisition de places dans un parc privé voisin, en obtenant une concession dans un parc public ou en versant une participation en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement ; Considérant qu'en estimant, pour rejeter l'appel incident de la SNC Hôtel de la Bretonnerie, que l'illégalité tenant à la méconnaissance de l'article USM-12 du Plan de sauvegarde et de mise en valeur du Marais pouvait être corrigée par l'auteur de la décision en imposant au pétitionnaire le respect des obligations prévues par cet article, et qu'elle était, par suite, susceptible de conduire à une annulation seulement partielle du permis de construire en application de l'article L du code de l'urbanisme, la cour administrative d'appel de Paris n'a pas commis d'erreur de droit (...)» Cette jurisprudence semble consacrée. Ainsi, à titre d'exemple, le jugement du TA d'amiens (21/02/2012, M Marescot, M Hustache) annulant le permis délivré à une SA d'hlm pour un projet d'immeuble comprenant les locaux de la poste en r-d-c et des logements sociaux dans les étages pour une question de places de stationnement : «( ) que si l'illégalité dont est entaché le permis de construire litigieux du fait de l'absence de places de stationnement affecte le projet de construction dans sa totalité, cette illégalité peut être corrigée par l'auteur de la décision en s'imposant le respect des obligations prévues par l'article UA 12 du règlement du plan d'occupation des sols, notamment en justifiant de la concession ou de l'acquisition de places dans un parc de stationnement public ou privé par application de l'article L du code de l'urbanisme alors en vigueur (..) ; que, par suite, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L du code de l'urbanisme précité et de ne prononcer qu'une annulation partielle du permis de construire litigieux (...)» La CAA de Marseille est déjà allée encore plus loin, annulant partiellement un permis dont l'illégalité tenait à des pentes de toitures ne respectant pas la pente maximum autorisée et en considérant qu'un permis modificatif pouvait autoriser l'abaissement des faîtières (CAA Marseille, 09/02/2012) : 6/15

7 «(...)Considérant que si la notice explicative du dossier de la demande de permis de construire précise que la pente des toitures sera inférieure à 35%, il ressort des plans de coupe PC5 02, 04 et 05 dont l'échelle au 1/100e permet de calculer la hauteur du faîtage par rapport à l'égout de toit et, partant, la pente des toitures, que celles de toutes les villas auront des pentes supérieures à 35 % ; que M. et Mme X sont, par suite, fondés à soutenir que le permis de construire qu'ils contestent est illégal et doit être annulé (...) Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les villas dont les toitures ne respectent pas la pente maximale autorisée par la réglementation du PLU, ne comportent pas de combles aménagés ; que rien ne fait obstacle à ce que la commune d'armissan délivre un permis modificatif à la société pétitionnaire autorisant un léger abaissement des faîtières pour régulariser sa demande de permis de construire ; qu'il y a lieu en conséquence d'annuler l'arrêté du maire d'armissan en tant seulement qu'il autorise des toitures dont la pente est supérieure à 35% (...)» Évidemment il reste des cas où une annulation partielle est impossible, même si leur domaine tend à se réduire. On imagine mal un projet dont l'illégalité tiendrait par exemple à la dangerosité de l'accès ou à l'absence de desserte en eau ou en assainissement ou encore une superficie inférieure au minimum exigé (dans les cas où cela est encore possible). Par ailleurs, la rédaction du deuxième alinéa de l'article L («L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive.») semble pécher sérieusement en n'exigeant pas du bénéficiaire de l'autorisation le dépôt d'une demande de modificatif et en ne donnant pas à l'administration le pouvoir d'exiger qu'il en présente une. On peut certes considérer que l'indicatif dans un texte législatif peut valoir impératif mais même ainsi la rédaction serait fautive. ( Sur le sujet de l'annulation partielle, confer l'excellente étude de Patrick E. Durand dans l'ajda du 30/01/2012, p,129 et sur la divisibilité en matière de CU cf CE, 21/05/2012, M Berreterot, req n ) II / Les effets de l'annulation Elle soulève une difficulté particulière dans le cas où l'annulation concerne le permis d'un ouvrage public : dans ce cas de figure, l'administration était titulaire de l'autorisation sur la base de laquelle un ouvrage public a été érigé, autorisation qui a été annulée. Une vieille règle énoncait, que l'ouvrage public ait été édifié avec une autorisation annulée ou sans autorisation du tout, que «l'ouvrage public mal planté ne se détruit pas», c'est ce qu'on a appelé «l'intangibilité de l'ouvrage public.» La règle était évidemment très favorable à l'administration au nom de l'intérêt public qui doit toujours primer l'intérêt particulier (et il ne restait qu'une question d'indemnisation...) et la compétence, sauf cas de voie de fait, relève du seul juge administratif (Tribunal des Conflits, 06/05/2002, M et Mme Binet). Mais la jurisprudence a, progressivement, limité la portée de cette théorie. En 1991, le Conseil d'etat a implicitement admis qu'une démolition pouvait être ordonnée en cas d'erreur manifeste d'appréciation viciant l'autorisation (CE, 19/04/1991, Epoux Denard) et au terme d'une évolution marquée notamment par l'arrêt Syndicat départemental de l'électricité et du gaz des Alpes-Maritimes (CE, 29/01/2003) le Conseil d'etat a estimé désormais que l'intangibilité des ouvrages publics peut être remise en cause si la destruction de l'ouvrage correspond bien à un intérêt général et sous réserve d'établir un bilan coûtsavantages. 7/15

8 La dernière position connue est énoncée dans les arrêts du Conseil d'etat du 20/05/2011 Communauté d'agglomération du Lac du Bourget, où le Conseil a ordonné la démolition d'un ouvrage public irrégulièrement réalisé dans un espace naturel remarquable, et son arrêt du 14/10/2011 Commune de Valmeinier par lequel il confirme l'annulation du permis accordé à un syndicat mixte pour la réalisation d'un parc de stationnement en cours de construction et ordonnant la démolition des parties du bâtiment déjà réalisées. La motivation qu'il retient est la suivante (extrait de l'arrêt du 20/05/2011) : «Considérant que lorsque le juge administratif est saisi d'une demande d'exécution d'une décision juridictionnelle dont il résulte qu'un ouvrage public a été implanté de façon irrégulière, il lui appartient, pour déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l'exécution de cette décision implique qu'il ordonne la démolition de cet ouvrage, de rechercher, d'abord, si, eu égard notamment aux motifs de la décision, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d'une part, les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général (...)» Mais dans le cas général l'administration n'est pas le titulaire du permis annulé. 1 Effets dans le domaine administratif. Certains des effets de l'annulation concernent plutôt l'administration ou l'administré. a) Pour l'administration La reprise de l'instruction L'annulation du permis par le juge ne vaut pas refus de permis, pas plus que l'annulation d'un refus de permis ne vaut permis (fut-il tacite) comme le croient volontiers certains justiciables. Par son effet rétroactif, le jugement ramène les choses à la situation initiale, l'annulation induit la nécessité de statuer sur la demande. En clair l'administration doit reprendre l'instruction Le demandeur n'a pas à confirmer sa demande. Celle-ci peut se voir opposer un refus (ou des prescriptions) si c'est sur la base de moyens non retenus dans la décision du juge administratif (cf. ci-dessus art L ), car il n'y a pas alors violation de la chose jugée. La question de la ré instruction (et de ses difficultés pratiques) a fait l'objet de la question écrite d'une députée de Moselle (en septembre 2011) : «Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le secrétaire d'état auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement, sur le cas d'une commune qui a vu une de ses décisions de refus de permis de construire annulée et assortie d'une obligation de ré instruire. La commune ne disposant pas de dossier de permis de construire vierge de tout cachet de service et timbre à date et n d'instruction, a donc sollicité le pétitionnaire afin qu'il fournisse un tel dossier. Si celui-ci s'y refuse, elle lui demande si la commune peut exiger la production d'un dossier vierge afin de satisfaire à l'obligation de ré instruire imposée par le juge administratif.» 8/15

9 A quoi le ministre a répondu (en janvier 2012) : «L'annulation judiciaire d'une décision de refus fait disparaître rétroactivement ladite décision et oblige l'autorité compétente à procéder à une nouvelle instruction de la demande dont elle demeure saisie, que le pétitionnaire ait ou non confirmé sa demande d'autorisation et que le juge ait enjoint ou non l'autorité compétente de réexaminer cette demande. De ce fait, l'autorité compétente n'a pas à exiger du pétitionnaire la production d'un dossier vierge. Le permis de construire doit être examiné au vu de la demande initiale d'autorisation.» (cf JO Assemblée nationale, 10/01/2012, question n ) Le dégrèvement L'annulation d'un permis entraîne l'obligation de restitution des taxes et participations dont l'autorisation constituait le fait générateur ou sur la base de laquelle elles pouvaient être recouvrées. Rappelons simplement que l'annulation du permis entraîne en principe restitution des taxes et participations acquittées (ou leur annulation si elles n'ont pas encore été acquittées). C'est un des quelques cas de dégrèvement total normalement admis (parmi ceux-ci figure aussi le cas de l'immeuble démoli suite à la décision du juge civil). En outre, en cas d'annulation des seules dispositions financières (en tout ou partie), l'administration est dans l'obligation de compléter le permis de sa propre autorité par une nouvelle décision déterminant le montant de la nouvelle participation financière. En effet, l'article L du code de l'urbanisme dispose : «Lorsque l'une de ces prescriptions (taxes ou participations) est annulée pour illégalité, l'autorité qui a délivré l'autorisation prend, compte tenu de la décision juridictionnelle devenue définitive, un nouvel arrêté portant la prescription d'une taxe ou d'une contribution aux dépenses d'équipements publics.» Bien entendu, comme a eu l'occasion de le rappeler le ministre (JO Sénat, 13/01/2011, p.100) lorsque l'annulation découle de l'illégalité de la délibération ayant institué la contribution en question, le nouvel arrêté doit être précédé d'une nouvelle délibération remplaçant la précédente illégale. La possible responsabilité Comme tout acte lorsqu'il est irrégulier, un retrait de permis (c'est-à-dire son annulation administrative) peut engager la responsabilité de l'administration. Cf, par exemple CE commune de Saint Laurent sur Sèvre, 27/07/2012 (N e section) où la commune essaie de se tirer d'affaire en invoquant la prescription quadriennale. «Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juillet et 27 octobre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'etat, présentés pour M. et Mme Jean-Claude B, demeurant..., et pour la société civile immobilière BCI, dont le siège est Bel Air, 3 le Bois Joli à Saint-Laurent-sur-Sèvre (85290), représentée par son gérant ; M. et Mme B et la société civile immobilière BCI demandent au Conseil d'etat : 1 ) d'annuler l'arrêt n 06NT01057 du 12 mai 2010 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté leur requête tendant à l'annulation du jugement n du 27 octobre 2005 du tribunal administratif de Nantes ayant rejeté leur demande tendant à la condamnation de la commune de Saint-Laurent-sur-Sèvre à leur verser la somme de euros en réparation du 9/15

10 préjudice résultant de l'illégalité de l'arrêté du 24 février 1992 leur ayant délivré un permis de construire et de l'arrêté du 22 juin 1992 ayant retiré ce permis de construire ; ( ) Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société civile immobilière BCI, constituée entre M. et Mme B, s'est vue délivrer le 24 février 1992 un permis de construire, à Saint-Laurent-sur-Sèvre, un ensemble immobilier comprenant 21 studios, dont une partie a été vendue en l'état futur d'achèvement ; que ce permis a été retiré le 22 juin 1992 pour illégalité, en raison de la méconnaissance des dispositions du règlement du plan d'occupation des sols relatives à la hauteur maximale des immeubles en bordure de rue ; qu'à la demande de la société civile immobilière, un expert a été désigné par ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nantes du 11 septembre 1992 en vue d'évaluer l'étendue et le coût des travaux de démolition et de reconstruction nécessaires au respect, par l'immeuble litigieux, des dispositions du plan d'occupation des sols ; que cet expert a rendu son rapport le 30 octobre 1992 ; qu'une instance a ensuite été engagée devant le juge judiciaire par certains des acquéreurs de lots ; que par jugement du 4 avril 1995, le tribunal de grande instance de la Roche-sur-Yon a prononcé la résolution des ventes concernées et a condamné la société civile immobilière BCI à restituer aux acquéreurs le prix de la vente augmenté des frais notariés et à leur verser des dommages et intérêts ; qu'un accord transactionnel a toutefois été trouvé le 16 juillet 1997 ; que M. et Mme B ont demandé à la commune de Saint-Laurent-sur-Sèvre, par courrier reçu le 28 septembre 1999, à être indemnisés du préjudice qu'eux-mêmes et la société civile immobilière BCI estimaient avoir subi du fait de l'illégalité du permis de construire du 24 février 1992 ; qu'ils ont ensuite saisi le tribunal administratif de Nantes, qui, par jugement du 27 octobre 2005, a accueilli l'exception de prescription quadriennale opposée par le maire de la commune et, par suite, rejeté leur demande (...)» Par contre la responsabilité des juridictions en cas d'annulation reste exceptionnelle - cf CE,07/12/90, SCI Les Mouettes : «( ) Considérant, d'une part, que par un jugement en date du 16 mai 1977 le tribunal administratif de Dijon a annulé le permis de construire délivré à la S.C.I Les Mouettes le 29 octobre 1976 ; que par une décision du 18 mai 1979 le Conseil d'etat statuant au contentieux a annulé ce jugement au motif que, contrairement à ce qu'avait jugé le tribunal administratif, la surface des allées de circulation desservant les commerces indépendants d'une galerie marchande ne peuvent pas être prises en compte pour l'application des dispositions de la loi du 27 décembre 1973 soumettant à une autorisation administrative préalable la création de magasins de commerce de détail excédant certaines surfaces ; que, dans les circonstances de l'affaire, le fait pour le tribunal administratif de Dijon d'avoir annulé à tort le permis de construire accordé à la S C I Les Mouettes n'est pas constitutif d'une faute lourde, seule de nature à engager la responsabilité de l'etat envers cette société ; Considérant, d'autre part, que le fait pour le même tribunal administratif et pour le même motif, d'avoir antérieurement à la décision du Conseil d'etat, ordonné le sursis à l'exécution des autorisations de construire délivrées à la S.C.I. Les Mouettes, ne révèle pas non plus l'existence d'une faute lourde ; que la gravité des conséquences qu'auraient entraînées ces décisions pour le titulaire de autorisations dont s'agit est, par elle-même, sans influence sur l'appréciation de la gravité de la faute de nature à engager la responsabilité de l'etat (...)» ( Pour mémoire : la faute lourde, en droit administratif, se distingue de la faute simple par sa gravité particulière. Dans certains domaines, notamment les activités de contrôle, une faute lourde est requise pour engager la responsabilité de l'administration, ce qui est d'ailleurs un moyen reconnu de la protéger. ) b) Pour le titulaire du permis annulé. 10/15

11 L'arrêt du projet. L'annulation entraîne obligation d'arrêter les travaux, y compris la partie des travaux autorisés qui correspondaient à des travaux intérieurs. (CA de Bordeaux, 21/02/2008, Société Hatexim) «( ) Compte tenu du jugement du Tribunal Administratif annulant le permis de construire initial, les sociétés appelantes ne pouvaient poursuivre l'exécution des travaux visés par l'acte annulé. C'est donc de manière exacte, qu'après avoir constaté que les sociétés HATEXIM et COGEG s'étaient engagées à ne pas poursuivre les travaux, le Juge des Référés les a en tant que de besoin, condamnées à ne pas le faire. S'agissant de la construction d'un immeuble nouveau et non de travaux de réparation ou d'entretien, les sociétés appelantes ne pouvaient être autorisées à poursuivre la réalisation des travaux intérieurs alors que le permis de construire avait été annulé dans sa totalité, que c'est l'entière construction qui se trouvait ainsi frappée d'illégalité, et que c'est l'intégralité des travaux objets du permis de construire qui devaient être interrompus. L'ordonnance attaquée sera dès lors confirmée. (...)» L'impossibilité d'une conformité L 'annulation détruit la conformité, qui est liée et indétachable du permis. Donc, même si la construction est achevée conformément au permis initialement délivré lorsque l'annulation de ce dernier est prononcé, il devient impossible d'obtenir une attestation de conformité et toute DAACT se verrait frappée d'opposition. Bien entendu cela, comme en matière de taxe, ne va pas sans soulever problème, lorsque l'on se trouve en présence d'une annulation de permis non suivie de démolition. La reprise du projet Elle est possible dans le cadre d'un nouveau permis de construire, mais tout dépend de l'illégalité qui frappait l'acte annulé. En principe on ne peut délivrer un nouveau permis au même demandeur et pour le même projet sauf si les motifs d'illégalité sont intégralement levés. (Imaginons par exemple un permis annulé pour incompétence de l'autorité l'ayant délivré.) Une demande de permis modificatif ne saurait être accepté après une annulation totale du permis initial, puisqu'on ne modifie pas ce qui n'a jamais existé (effet rétroactif de l'annulation contentieuse). Il est par contre évidemment acceptable et d'ailleurs mentionné par l'article L 600-5, 2e alinéa précité en cas d'annulation partielle. Précisons toutefois que, si le demandeur veut bénéficier de la cristallisation des règles d'urbanisme à la date à laquelle le refus de permis annulé lui a été notifié, il doit confirmer sa demande, quand bien même le juge aurait enjoint à l'administration de réexaminer celle-ci. L'article L du code de l'urbanisme dispose : «Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de 11/15

12 dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la demande d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire.» L'application des dispositions de cet article conduit à des particularités à prendre en compte dans une ré instruction. Deux méritent particulièrement d'être soulignées : l'impossibilité de recourir au sursis à statuer fondé sur le risque de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution d'un PLU prescrit même avant la date de l'annulation du refus. En effet les dispositions concernant le sursis amènerait alors à faire valoir par anticipation des «dispositions d'urbanisme» futures, ce qui va à contre-sens de la garantie apportée par l'article L Le Conseil d'etat a tranché la question dans un arrêt du 16/07/2012, SARL Francimo c/ commune d'antibes (n ) dont le considérant principal est ainsi rédigé : «(...)Considérant qu'il résulte du rapprochement des dispositions rappelées plus haut que si l'article L du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle, par lui-même, à ce que la demande de permis de construire confirmée par le pétitionnaire dans les conditions qu'il prévoit fasse l'objet du sursis à statuer prévu par l'article L du même code, le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution d'un plan local d'urbanisme intervenu postérieurement à la date de la décision de refus annulée, dès lors que cette circonstance, qui repose sur l'anticipation de l'effet que les règles futures du plan local d'urbanisme auront sur l'autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un nouveau refus ou l'édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l'article L (...)»; de par l'effet rétroactif de l'annulation, lorsque, dans une commune, l'autorité compétente en matière d'urbanisme a changé (adoption entre temps d'un document d'urbanisme et prise de la compétence par la collectivité), c'est l'autorité qui a initialement pris le refus annulé qui se retrouve compétente pour statuer (CE, 04/03/2009, Commune de Beaumettes, n ) «(...)Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que M. A a déposé le 30 juillet 1999 une demande de permis de construire sur un terrain situé sur la Commune de Beaumettes ; que (...) la demande a été rejetée par un arrêté du 22 octobre 1999 du préfet de Vaucluse qui était compétent, dès lors que la commune n'était pas à cette date pourvue d'un plan d'occupation des sols, pour se prononcer sur cette demande (...) ; que ce refus a été annulé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 16 juin 2005 ( ) (que le pétitionnaire) a confirmé sa demande de permis de construire le 27 mars 2006 ; que, par l'arrêté du 2 avril 2008 dont la suspension est demandée, le préfet de Vaucluse a retiré la décision du maire de BEAUMETTES du 25 mai 2006 refusant le permis de construire demandé par M. A et le lui a accordé ; Considérant, en premier lieu, qu'eu égard à son office, et compte tenu des dispositions précitées, le juge des référés a pu, sans commettre d'erreur de droit, estimer que n'était pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de l'incompétence du préfet de Vaucluse ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en relevant que M. A avait confirmé sa demande de permis de construire dans les six mois suivant la notification de la décision qui confère un caractère définitif 12/15

13 à l'annulation du refus qui lui avait été initialement opposé, en l'espèce la décision du Conseil d'etat du 13 mars 2006, et en en déduisant que n'était pas de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de ce que le maire, nonobstant les dispositions de l'article L du code de l'urbanisme, pouvait refuser la délivrance du permis de construire en se fondant sur les dispositions du plan local d'urbanisme approuvé en 2001, le juge des référés n'a pas davantage commis une erreur de droit (...)» L'affichage L'annulation ne fait pas l'objet d'un affichage. Elle produit cependant ses effets à l'égard de tous. Cela ne pose pas problème s'agissant d'un permis annulé par le juge mais soulève une difficulté dans le cas d'une annulation par retrait lorsque le permis «ressucite» par l'effet d'un jugement ultérieur. Dans ce cas, on pouvait s'interroger sur la question de l'affichage du permis dont dépendent les droits de recours des tiers.. Le problème a bien été posé dans une question écrite du sénateur de Moselle J.L. Masson : «Un permis de construire ( ) a été accordé. Toutefois, suite à diverses contestations, ce permis a été annulé par le maire mais après les deux mois d'affichage sur le terrain. Si, ultérieurement, le tribunal administratif annule la décision du/maire d'annuler le permis ( ) suffit(il) au demandeur d'effectuer une déclaration de début de travaux ou ( ) celui-ci doit-il à nouveau afficher le permis pendant un délai de deux mois?» La réponse ministérielle est sans ambiguité : «L'annulation d'une décision de permis de construire a pour effet de rétablir l'autorisation initialement accordée, à compter de la date de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation. Le délai de recours contentieux à l'encontre d'un permis de construire ainsi rétabli court alors à nouveau à l'égard des tiers pendant une durée de deux mois à compter de son affichage sur le terrain (CE, 06/04/2007? n ). L'article R du code de l'urbanisme prévoit en effet que le permis de construire doit être affiché de manière visible de l'extérieur et cela durant toute la période du chantier. Cet affichage doit mentionner les délais de recours contentieux. En l'absence de respect de cette formalité le nouveau délai de recours contentieux ne court pas. Le bénéficiaire du permis de construire doit donc à nouveau procéder à l'affichage de son autorisation dans les conditions fixées à l'article R du code susmentionné, à la suite de l'annulation par le juge administratif de la décision de retrait de l'autorité compétente.» (question n 01965, JO Sénat du 20/09/2012 ; réponse dans J0 Sénat du 25/10/2012 p 2405). 2 Incidences hors du domaine administratif. a) La situation du point de vue du droit civil L'ouverture de l'action en démolition Pour les tiers (cf art L du C Urb) : l'action civile en démolition n est ouverte qu'en cas d'annulation préalable de l'autorisation de construire depuis la réforme apportée par la loi ENL, disposition qui s'applique dans tous les cas où les travaux ont été achevés après le 16/07/2006. (En cas d'achèvement antérieur, il faut suivre l'ancienne procédure : annulation du permis ou appréciation de sa légalité par le biais d'une question préjudicielle du juge civil au tribunal administratif). Pour l'administration : si les communes sont recevables comme les tiers à entamer une action civile en démolition ( art L du C Urb), le préfet, en charge du contrôle de légalité ne l'était pas, ce qui réduisait considérablement l'effectivité des recours menés dans ce cadre. La loi ENL y a remédié en créant un article L qui dispose que : 13/15

14 «Lorsque la juridiction administrative, saisie d'un déféré préfectoral, a annulé, par une décision devenue définitive, un permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation, le représentant de l'etat dans le département peut engager une action civile en vue de la démolition de la construction dans les conditions et délais définis au deuxième alinéa de l'article L » (à savoir : annulation préalable du permis et action engagée dans les deux ans de la décision du juge administratif). L'absence d'inaliénabilité La loi ne prévoyant pas l'inaliénabilité de l'immeuble construit sur la base d'un permis postérieurement annulé, la vente peut s'opérer sans difficulté particulière. Certes, en cas de condamnation à démolition celle-ci s'impose à l'acquéreur du bien, mais rien n'interdit l'acquisition d'un bien devenu sans permis. Cela d'autant que la prescription décennale pourra en outre jouer si bien que la chose sera régularisée par l'écoulement du temps et qu'il n'y aura plus à s'interroger sur la question de la procédure à suivre en cas de désir de modification de l'existant (ajout, agrandissement...) b) La situation du point de vue pénal L'absence d'infraction pour ce qui a été fait Sauf si le permis avait été obtenu par fraude (cas dans lequel après annulation de l'acte, procès verbal doit être dressé), il n'y a pas d'infraction constituée.(cf. Cass Crim 15/02/95, pourvoi n , Association des Amis de Saint Palais sur Mer) : «( ) Attendu que, pour confirmer l'ordonnance du juge d'instruction disant n'y avoir lieu à informer, la chambre d'accusation relève que les constructions ont été réalisées en 1991 et 1992 en vertu d'un permis de construire du 30 octobre 1990, annulé le 30 juin 1993 par le tribunal administratif sans qu'il soit allégué qu'il ait été obtenu par fraude ; qu'il n'est pas soutenu que les travaux aient été poursuivis après cette annulation ; que les juges en déduisent que l'annulation du permis de construire n'a pu avoir pour effet de rendre illicites les actes de construction réalisés antérieurement (...)» Mais, comme rappelé dans l'arrêt de la cour, une sanction est encourue en cas de continuation des travaux dans l'hypothèse d'une annulation totale. L'incertitude en cas de reprise après annulation partielle Rappelons que les travaux réalisés sans autorisation ne constituent pas une infraction à l'article L (et ne relèvent donc pas de l'incrimination prévue à l'article L 480-4) lorsqu'ils ne sont pas soumis à l'exigence d'un permis de construire, mais ces travaux constituent une infraction à l'article L du code de l'urbanisme. La difficulté sera de faire la part entre les travaux poursuivis correspondant à la partie maintenue du permis et les autres... 14/15

15 Avis personnel On ne peut que regretter la non reprise de l'idée d'annulation conditionnelle avancée dans le Rapport Pelletier de 2005 «pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d'urbanisme» dont tant de suggestions ont été suivies plus ou moins vite, il est vrai. Cette proposition, tirant les conséquences de la jurisprudence SCI Fontaine de Villiers (CE, 02/02/2004) aurait permis au bénéficiaire de conserver son permis sous réserve de régulariser dans un délai donné, l'annulation prononcée ne prenant effet qu'à défaut de régularisation et le permis étant suspendu dans l'attente de ladite régularisation. 15/15