L édition juridique publique

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1 Master professionnel en droit, mention sociologie du droit et communication juridique Université Paris II Panthéon-Assas L édition juridique publique Azoulay Karen et Millot Alice Métiers de l édition en droit, Mr Guillaume Deroubaix.

2 «Que l État ait à informer les citoyens de ses projets et de ses actions, qu il ait un rôle à jouer dans la communication sociale, non seulement pour en fixer le cadre juridique et en garantir la bonne organisation et le déroulement harmonieux, mais pour agir comme l une des sources de l information, il y a là une préoccupation assez nouvelle des pouvoirs publics, et dont on ne saurait dire, en dépit des progrès récents, qu elle soit parfaitement maîtrisée» 1. Cette réflexion traduit les demandes de plus en plus pressantes des éditeurs privés dans les années 80 et 90 relatives à la mise en place d un cadre juridique concernant l'édition publique. Pourtant, cette citation pourrait être encore d'actualité concernant les développements récents de la diffusion gratuite du droit sur Internet. En 1960, Paul Angoulvent, directeur des Presses universitaires de France s en prenait, dans «L édition française au pied du mur», à ce qu il appelait l «État Protée» qui, par l intermédiaire des éditions du CNRS (créées en 1940) ou de la Caisse des lettres (1946), mais aussi du fait de l activité de ses ministères ou de sa présidence du Conseil, faisait une concurrence déloyale aux éditeurs commerciaux. Réclamant avec ferveur un code du mécénat et un statut des éditions publiques, P. Angoulvent avait été à l initiative de la création, au sein du Syndicat national de l édition, qu il jugeait inadapté à la défense de la profession, d une commission de réforme. De son pamphlet réédité en 2003 au Cercle de la librairie, on peut écrire, avec Valérie Tesnière, qu il «reste toujours d actualité sur certains points». Il est en effet frappant de constater que les problèmes des relations entre l édition publique et l édition commerciale n ont cessé de se poser, en des termes inchangés. L'édition publique est donc un travail d'éditeur réalisé par les administrations et les organismes publics. L'édition juridique publique concerne deux types de secteurs : la diffusion des normes brutes et la diffusion d'ouvrages juridiques à valeur ajoutée. La question d'un encadrement s'est d'abord posée concernant les fonctions commerciales des éditeurs publics. Cependant, avec le développement d'internet et la volonté de diffuser gratuitement les données publiques, le débat s'est déplacé. Depuis le XIXe siècle, l'etat assure l'information des citoyens par la publication des textes juridiques au Journal officiel de la République française dont le prix de vente est modique. Cette publication a comme conséquence juridique de rendre les textes opposables, c'est-à-dire que les citoyens doivent s'y conformer. L'Etat assure aussi, dans des conditions comparables, la diffusion des débats parlementaires et la publicité de diverses annonces légales. A cela se sont ajoutées au 1 Jacques Rigaud et Xavier Delcros, les institutions administratives françaises, Presses de la Fondation Nationale des sciences politiques, Dalloz, 1984.

3 fil des ans, les publications de bulletins officiels correspondant aux divers secteurs de l'activité gouvernementale. La codification des dispositions légales est de plus en plus apparue, avec la multiplication des normes, comme le moyen de rendre celles-ci véritablement accessibles. Ainsi on compte actuellement plusieurs dizaines de codes officiels. Or depuis quelques années, Internet offre un nouveau médium pour diffuser les normes juridiques dans des conditions avantageuses : simplicité de la publication des documents, faible coût pour l'éditeur, facilité de l'accès par l'internaute - indépendamment du jour, de l'heure et de la localisation. D'autre part, l'intervention d'organismes de recherche et d'universités sur le terrain de l'édition publique rend la délimitation édition publique / édition privée floue. Mais quels sont donc les contours de l État éditeur? Comment parvient-il, au jour le jour, à ne pas empiéter sur le domaine réservé aux éditeurs commerciaux? Il a fallu mettre en place un encadrement de l'activité de l'éditeur public. Pourtant, le développement d'internet montre les limites des règles en vigueur. Il convient de distinguer les deux fonctions de l'éditeur public : la fonction commerciale, classique des éditeurs (Section I), et la fonction non commerciale qui s'est développée par Internet (Section II).

4 Section 1 : Les fonctions commerciales de l'édition juridique publique Après une description des fonctions commerciales de l'édition publique (I), on s'attardera sur les mécanismes existants pour délimiter cette sphère d'activité avec celle de l'édition privée (II). I. La description des fonctions commerciales des éditeurs publics Tout d'abord, il est nécessaire de revenir sur le développement de l'édition publique et sa récente prise en compte dans les politiques publiques (A), pour mieux appréhender les missions qui lui sont dévolues (B). A. La consécration d'une «édition publique» 1. L'encadrement de l'édition publique La diffusion de normes brutes a toujours été considérée comme nécessaire, pour pouvoir imposer les imposer aux citoyens. Cependant, les œuvres à valeur ajoutée étaient considérées traditionnellement comme relevant du domaine privé. Vers la fin des années 70, on a vu apparaître une série de lois qui instauraient un droit à l information : loi du 17 juillet 1978 sur la liberté d accès aux documents administratifs, loi du 6 janvier 1978 sur l informatique, les fichiers et les libertés, loi du 3 janvier 1979 sur les archives en Puis, l accent s est déplacé vers la diffusion. Les administrations ont voulu pouvoir diffuser les gisements d informations qu elles avaient constitués pour leurs besoins propres. Dans cette optique, la circulaire Balladur du 14 février rejette tout d abord la thèse traditionnelle interdisant à l administration de produire des données élaborées. Néanmoins, la circulaire fixe une limite à la commercialisation par une administration d un service d information à valeur ajoutée. Ainsi, plusieurs conditions doivent être simultanément remplies : -la gestion de ce service doit être en rapport avec la mission légale ; -la fourniture de ce service doit satisfaire un besoin collectif et ; 2 Circulaire du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques (JO ).

5 -l initiative privée n est pas en mesure d assurer la couverture de ce besoin ou n était pas en mesure de l assurer dans des conditions satisfaisantes du point de vue de l intérêt général. En outre, la diffusion des données publiques doit respecter certaines conditions. Si la diffusion est constitutive d un service public, les règles de concurrence doivent être conciliées avec les exigences de droit public. A l inverse, si la diffusion ne relève pas d une mission de service public, le droit de la concurrence doit être respecté dans les conditions de droit commun. En matière de détermination des coûts, la circulaire rejette le principe de diffusion gratuite des données produites par l administration compte tenu des aspects concurrentiels ou budgétaires. Le principe général posé est celui de l absence de prise en compte des coûts de collecte et de production des données dès lors qu ils sont à la charge de la collectivité au titre de ses tâches ordinaires. A l inverse peuvent être répercutés les coûts relatifs : -à la composition, l impression, la distribution des publications ; -à l organisation, la mise à jour et la conservation de fichiers informatiques ; -à l extraction des données et la mise à disposition de supports. De même, peuvent être pris en compte les coûts généraux de fonctionnement à concurrence de la partie de ces coûts incontestablement imputable à la fourniture du service. Saluée par une grande partie de la profession, la circulaire n'a pas pu empêcher le développement de contentieux devant les autorités judiciaires et administratives destinés, notamment, à délimiter le champ d'intervention des autorités publiques ou à contester les méthodes de calcul du tarif de diffusion des données. Certains acteurs ont en particulier mis en avant l absence d encadrement législatif pour justifier une telle situation. D'après un premier rapport de Jean-Claude Groshens 3, conseiller d'etat, remis à M. Alain Juppé, alors Premier ministre, sur l'activité éditoriale des services publics, le Syndicat national de l'édition a appelé l'attention du Premier ministre sur les difficultés rencontrées par certains secteurs de l édition privée dont la vulnérabilité se trouverait aggravée par la multiplication des interventions publiques dans leur domaine d'activité. Les critiques sur le rôle de l édition publique dans l édition française portent à la fois sur la licéité de l intervention des structures publiques et sur leur non-respect des règles du jeu de la concurrence par une politique de prix qui ne prendrait pas en compte l équivalent des charges pesant sur les entreprises privées. 3 Jean-Claude Groshens, «Sur les relations entre le secteur public et le secteur privé dans le domaine de l'industrie éditoriale : rapport au Premier ministre», la Documentation française, 1997.

6 C'est pourquoi, selon la circulaire du Premier ministre 20 mars 1998 relative à l'activité éditoriale des administrations et des établissements publics de l'etat 4, les administrations et établissements dont ce n'est pas la vocation ne doivent pas entreprendre des activités éditoriales. Cette circulaire clarifie le milieu de l'édition publique. 2. Une typologie des éditeurs juridiques publics Les éditeurs institutionnels La circulaire du 20 mars 1998 relative à l activité éditoriale des administrations et des établissements publics de l État a donné un cadre normatif à l activité d édition publique et désigné huit éditeurs dits institutionnels, dont l activité d édition participait des missions de l établissement : -la Direction des Journaux officiels, dont la mission est de publier et diffuser les textes législatifs et réglementaires ; -la Documentation française qui agit comme éditeur pour le compte d administrations et d organismes publics ; -la Réunion des musées nationaux, chargée de valoriser les collections des musées nationaux en «éditant et en diffusant de façon commerciale des ouvrages consacrés aux œuvres qui y sont conservées» ; -la Caisse nationale des monuments historiques et des sites, devenue Caisse des monuments nationaux, chargée d «assurer la réalisation et la diffusion, à titre gratuit ou onéreux, des publications [ ] se rapportant au patrimoine» ; -le Centre national de la recherche scientifique, chargé de développer l information scientifique et d assurer l élaboration et la diffusion de la documentation scientifique et la publication des travaux ; -le Centre national et les centres régionaux de documentation pédagogique qui exercent une activité éditoriale au service des établissements d enseignement et des communautés universitaires et éducatives» ; -l Institut géographique national ; -le Service hydrographique et océanographique de la Marine, qui a pour mission de diffuser et contrôler la diffusion des informations nautiques. Les huit éditeurs dits institutionnels sont présents sur six secteurs d édition de l édition publique : art, cartes, droit, éducation et sciences humaines et sociales. Dans chacun de ceux-ci, ils sont prédominants par le volume de leur activité de publication et leur 4 JORF n 69 du 22 mars 1998 page 4301.

7 chiffre d affaires et concentrent ainsi près de la moitié de la production et de la diffusion 5. Deux de ces entités nous intéressent, en ce qui concerne l'édition juridique : la Direction des journaux officiels et la Documentation Française. La Documentation française, direction d'administration centrale placée en 1947 sous l'autorité de la Présidence du Conseil, a une mission d information publique et de documentation généraliste en éditant et en diffusant des ouvrages et des revues de référence. Le Journal Officiel, succédant à la Gazette de 1631 et du Moniteur de 1811, a été créé sous la forme d une régie d Etat en 1880 et a été rattaché aux services de la Présidence du Conseil en Les Journaux officiels ont pour mission essentielle de publier et de diffuser la norme, c est-à-dire essentiellement les lois et règlements, les avis et les travaux des assemblées parlementaires, ainsi que les annonces légales. Les éditeurs occasionnels Établissant une distinction entre ces organismes et ceux dont l activité éditoriale n est que le prolongement de leurs missions, la circulaire de 1998 prescrit à ces derniers de confier l édition de leurs publications à des éditeurs privés, notamment dans le cadre de coéditions. Un décret du 27 août 1998 institue par ailleurs un Comité des publications chargé de donner son avis sur les projets de publication des éditeurs non statutaires autres que ceux énumérés dans la circulaire du 20 mars Enfin, une circulaire du 22 décembre 1998 précise le fonctionnement du Comité des publications. Ce qui nous intéresse dans cette catégorie sont les organismes de recherche, les universités et les sociétés savantes. Outre leur mission de valoriser la recherche, leur intervention s explique souvent par la défaillance de l édition privée qui hésite à publier des ouvrages dont la diffusion est limitée. En effet, l édition privée a abandonné ces secteurs non rentables que sont les ouvrages de haut niveau correspondant au 3ème cycle universitaire et à la recherche, alors que se développe une production éditoriale tournée vers les premiers cycles et les secteurs professionnels. Il est nécessaire de revenir plus en détail sur les missions de l'édition publique. B. Les missions de l'édition publique 5 Selon le rapport du médiateur de l'édition publique pour l'année 2007.

8 1. La notion de diffusion Il est important de faire une distinction entre les notions d'accès et de diffusion. En effet, les missions et obligations informationnelles des administrations sont problématisées par les juristes, à travers les notions, dissymétriques, d accès et de diffusion. Dans l accès, c est l administré, le citoyen qui est actif, qui est à l initiative. Il demande un document, se déplace pour consulter des archives ou un registre. La reconnaissance d un droit à l information administrative s est cristallisée autour des notions d accès et de droit d accès. Dans la diffusion, en revanche, c est l administration qui est active. Elle consent un effort de mise en forme, de présentation, d organisation. La volonté de porter à la connaissance du public conduit à mettre en œuvre de moyens éditoriaux, techniques, promotionnels. Elle procède à des choix : elle ne peut porter à la connaissance du public toutes les données et documents qu elle détient. La circulaire du Premier Ministre du 14 février 1994 (déjà citée) consacre cette distinction : elle oppose «l accès à une information et la diffusion de celle-ci. Le premier est un droit dont les modalités d exercice sont organisées par la loi. La seconde est un acte volontaire de l administration». 2. Les justifications originelles à la mission des éditeurs publics L'édition juridique publique participe à une mission de service public : permettre la connaissance par les citoyens du droit. Elle est d'ailleurs caractérisée par un faible tirage : ceci traduit bien sûr le fait que l'édition publique, dans son ensemble, intervient dans des secteurs, et plus encore, au sein de ces secteurs, sur des créneaux de vente lente ou restreinte. Deux cas de figure justifient le recours à l'édition publique : -Le premier cas de figure est la production et l'édition de titres qui, «en raison de la spécialisation du sujet abordé ou de l'étroitesse du marché potentiel, ne pourraient pas être offerts au public à un prix abordable sans un financement public». Il constitue la principale raison d'être des éditeurs publics. Dans la mesure où il s'agit de suppléer à une déficience du marché, qui ne prend pas en compte l'externalité que constitue l'information sur les enjeux du débat public, une telle activité est non seulement utile, mais aussi nécessaire. Elle ne fait par ailleurs pas concurrence aux publications des maisons d'édition privées. -Le second cas de figure est celui de la production et de la diffusion d'ouvrages concurrentiels, «du moment que cette diffusion entre dans le cadre de leur mission de service public ou en constitue un prolongement immédiat et que l'offre du secteur privé est insuffisante pour satisfaire complètement les besoins».

9 Etant entendu, sur ce dernier point, que le caractère déficient de l'offre émanant du secteur privé ne doit pas s'apprécier titre par titre, mais au regard de l'activité d'ensemble de l'organisme public considéré. Ce point concerne aussi bien les éditeurs institutionnels que les occasionnels. Éditeurs non statutaires, les services d édition des universités françaises participent de l activité éditoriale publique. Cette activité repose sur la loi Savary sur l enseignement supérieur 6 du 26 janvier 1984, dont les dispositions codifiées disposent que «la diffusion des connaissances et des résultats de la recherche relève des missions de l université qui a capacité d assurer l édition et la commercialisation d ouvrages et de périodiques scientifiques ou techniques ou de vulgarisation». Les règles du droit de la concurrence doivent être strictement respectées dans tous les cas, pour ne pas rivaliser avec l'édition privée. II. Les relations avec l'édition privée De nombreux textes ont été pris en vue d'imposer le respect des règles de la concurrence à l'édition publique (A), il apparaît que l'objectif de rentabilité est devenu aujourd hui prédominant et influe sur cette activité (B). A. Le respect des règles de concurrence 1. L'application du droit de la concurrence à l'édition publique Il est nécessaire avant tout de relativiser. En effet, l'activité éditoriale des organismes de droit public et des administrations participe pour une part non négligeable à l activité globale de l édition française. Toutefois, en considérant le chiffre fourni par le Syndicat national de l édition (SNE) de 512,3 millions d exemplaires produits par l édition française en 2004 et celui de 3,58 millions d exemplaires édités par les éditeurs publics ou parapublics (hors cartes) la même année, on peut estimer que l État produit aujourd hui en France 7 exemplaires sur Ce constat numérique s oppose à la représentation d une puissance publique omniprésente qui fausserait le jeu de la libre 7 concurrence. Concrètement, les éditeurs publics doivent veiller à respecter deux exigences essentielles. Tout d'abord, les éditeurs publics qui ont un accès privilégié à certains gisements d'informations ou à des fonds iconographiques doivent être particulièrement attentifs au respect du droit de la concurrence et ne peuvent notamment pas interdire aux éditeurs privés l'accès aux données brutes dont ils sont détenteurs. 6 Loi n du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur. 7 Nicolas Hubert, L'édition universitaire et de recherche publique française en mutation.

10 Concernant le prix de vente des ouvrages : Dans son rapport public pour l'année , le Conseil d'etat voit dans la pratique de «prix prédateurs» l'un des principaux dangers de l'exercice par une personne publique d'une activité économique : «les ressources de l'activité de service public sont utilisées pour financer des activités concurrentielles, dont les productions ou services peuvent alors être vendus à un prix si bas (un prix «prédateur») que les autres concurrents, ne pouvant s'aligner, courent le risque d'être éliminés, ce qui, à terme, réduit l'intensité de la concurrence sur le marché». La circulaire du 20 mars 1998 rappelle que le prix de vente au public desdits ouvrages ne doit pas pouvoir être considéré comme abusivement bas (et doit donc couvrir intégralement, non seulement les coûts directs de production et de distribution, mais aussi une partie des frais de structure conformément aux pratiques habituelles des entreprises privées du même secteur). La circulaire du 20 mars 1998 précise que les subventions versées pour la publication et la diffusion d'ouvrages ayant un public restreint ou un écoulement lent ne doivent pas être détournées de leur objet et être utilisées en fait pour améliorer la compétitivité de l'éditeur public sur les marchés concurrentiels. Plus qu une simple sujétion aux règles de droit commun de la concurrence, les textes fournissent aux éditeurs publics non statutaires deux injonctions complémentaires, en leur demandant d une part de respecter l initiative privée et de collaborer avec elle, d autre part de se retirer lorsque cette dernière occupe déjà un marché. La circulaire du 20 mars 1998 exige ainsi, pour qu un éditeur public non statutaire puisse publier un ouvrage relevant du domaine concurrentiel, «que l offre du secteur privé soit insuffisante pour satisfaire complètement les besoins». Afin de remplir cette condition, certains éditeurs publics appliquent aujourd hui une règle empirique, dite règle des «4P» : produit, prix, publicité, public (le produit doit correspondre par son contenu à l activité de l organisme de rattachement, le prix doit être juste, la publicité doit être faite dans les seules publications spécialisées, le public doit être spécialisé). Des mécanismes de contrôles ont été prévus pour garantir le bon respect de ces règles. 2. Les contrôles mis en place par l'etat Qu elles soient universitaires ou administratives, statutaires ou non statutaires, les éditions publiques ont vu ces dernières années leur activité soumise à un contrôle accru des pouvoirs publics. 8 Disponible sur le site de la Documentation française.

11 Elles sont soumises en premier lieu au contrôle du Conseil de la concurrence, que peut saisir tout éditeur privé qui estimerait qu une institution publique pratique des prix abusivement bas qui l empêchent d accéder à un marché. En aval du contrôle du Conseil de la concurrence, deux modalités de contrôle sont prévues pour veiller au respect du droit commun de la concurrence. Placé auprès du secrétaire général du gouvernement, un comité des publications a été instauré en Il est chargé de l inventaire des publications des éditeurs statutaires, de l examen des politiques éditoriales ministérielles ou encore de l instruction des demandes de dérogation. Par ailleurs, il émet des avis pour tous les ouvrages édités par les éditeurs non statutaires. Le médiateur de l édition publique exerce, lui, un contrôle technique et financier sur toute la chaîne de production et de diffusion. Il formule des avis consultatifs. La circulaire de qui l institue fait obligation aux éditeurs publics statutaires ou non statutaires de lui transmettre chaque année, dans les quatre mois qui suivent la clôture de l exercice comptable, un document d information sur leur politique éditoriale, le développement de leurs instruments de comptabilité, l évolution de leurs coûts et leur politique de prix. Par ailleurs, la mise en place du médiateur s est accompagnée d une recommandation, faite aux éditeurs publics, d utiliser des outils de gestion élaborés par l administration : une fiche-produit standard, qui doit garantir le juste calcul du prix, et un modèle de compte d exploitation prévisionnel, qui doit garantir le suivi et l évaluation des politiques éditoriales (ces deux outils figurent en annexe de la circulaire instituant le médiateur). Le but de ces outils est clair : les éditeurs publics, par leur utilisation, «ne [doivent] en aucun cas rendre plus malaisées les comparaisons avec le secteur privé» 10. Le respect imposé du droit de la concurrence impose nécessairement que les éditeurs publics prennent en compte des exigences réservées aux éditeurs privés, comme la rentabilité. B. L'évolution des entités d'édition publique vers un fonctionnement privé 1. Les éditeurs institutionnels Effectivement, le déficit économique de la Documentation française et de la Direction des journaux officiels a commencé à inquiéter. 9 Circulaire du 9 décembre 1999 relative à l'institution d'un médiateur de l'édition publique, JORF n 295 du 21 décembre 1999 page Même circulaire.

12 Des efforts ont été demandés. Ainsi, le développement de l'électronique concernant la Direction des journaux officiels a été encouragé pour réaliser des économies de budget. L édition papier du Journal officiel est passée, de 2000 à 2007, de exemplaires par jour à D'autre part, Il a fallu faire un délicat arbitrage entre la décision d'éditer des revues de référence, conforme à une vocation de service public, et un nécessaire assainissement de la situation budgétaire qui implique l'arrêt de la publication de certaines revues non rentables. Ainsi, la Documentation française a mis fin à la publication, après 170 numéros, de Maghreb-Machrek, l'une des seules revues centrées sur le monde arabomusulman où des chercheurs français et arabes pouvaient s'exprimer librement. Ce choix participe de la réduction du périmètre d'activité de la Documentation française pour améliorer sa situation financière. En février 2008, le secrétaire général du Gouvernement a demandé aux deux directeurs d engager, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques 12, une réflexion commune permettant «de définir les fonctions et les activités en matière d édition, de diffusion et d information de l entité nouvelle qui se substituera aux Journaux officiels et à la Documentation française [ ] Cette nouvelle entité ne doit pas conduire à une juxtaposition des missions des deux entités actuelles mais elle doit être déterminée par une analyse des besoins actuels et futurs des usagers et des clients [ ] La nouvelle entité pourrait prendre la forme d une agence de service public, afin de bénéficier d une plus grande liberté de gestion, d assumer des responsabilités accrues et d adopter un mode de gouvernance favorisant la réflexion stratégique, tout en demeurant au sein de l Etat» 13. En 2003, déjà, à l issue d un contrôle effectué par la Cour des comptes, le premier président de celle-ci souhaitait que s engage «une réflexion plus large sur le regroupement des services de l Etat en matière d édition, de diffusion et d impression», «en raison de la connexité manifeste des missions et des activités de la direction des Journaux officiels et de la direction de la Documentation française». En vérité, il s agissait, conformément à la mission de la Cour, de suggérer les voies d un «assainissement de [la] situation budgétaire» de la Documentation française. Le Sénat poursuivit sur le terrain en publiant le 30 juin 2004 un rapport d information intitulé «La Documentation française : La réforme nécessaire pour un éditeur public de référence». 11 L Etat éditeur, imprimeur et diffuseur : l indispensable réforme de la Documentation française et des Journaux officiels, rapport de la Cour des comptes. 12 Décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques : la modernisation des services du Premier ministre, 12 décembre Note signée du Secrétaire général du gouvernement en date du 25 février 2008.

13 Un décret, publié le 12 janvier 2010 au Journal Officiel, annonce la création de la Direction de l information légale et administrative (DILA). La DILA est devenue aujourd hui l un des grands éditeurs publics français. Elle propose une offre éditoriale de vulgarisation de qualité concernant l accès des citoyens à la vie publique et au débat public. Elle est à la fois éditeur pour son propre compte et éditeur pour le compte des administrations et organismes publics, ces deux activités se confortant l une l autre 14. Pourtant, au regard des prévisions, les recettes vont continuer à baisser 15. Ainsi, les ressources du budget annexe sont attendues à hauteur de 194,4 millions d'euros, contre 196 millions d'euros en 2009, soit une baisse de 1,04 %. Pourtant, le sénateur Vera estime que «Le Journal officiel est toujours à la merci d évolutions de la réglementation qu il ne peut maîtriser et qui font peser une menace permanente sur la pérennité de ses recettes, en particulier pour le BALO et le BODACC. L objectif de recettes en 2010 et 2011 est des plus incertain». 2. Les éditeurs occasionnels Depuis quelques années, les presses des établissements d enseignement supérieur suscitent un intérêt grandissant auprès des services de l État. Cette attention prend sa source dans la réflexion plus générale menée sur la place des administrations et établissements publics de l État dans le secteur de l édition. Le paysage éditorial universitaire français est très éclaté, tant à l échelon national, où il existe près d une soixantaine de structures éditoriales 16. La plupart des établissements ont recours aux SAIC. Visant à rapprocher la recherche publique du monde de l entreprise, la loi de 1999 sur l innovation et la recherche 17, a rendu possible, au sein des universités et des établissements de recherche, la constitution de Services d activités industrielles et commerciales (SAIC). De tels services constituent un cadre institutionnel souple, innovant et fonctionnel, dont les applications se situent tant au niveau de la valorisation de la recherche (brevet, édition) qu au niveau de la création d entreprises (création d «incubateurs» d entreprises). 14 Site de la DILA : 15 Présentation du Projet de loi de finances pour 2010 : Budget annexe -Publications officielles et information administrative. 16 Rapport du Ministère de l'éducation nationale pour un état des lieux de la presse universitaire en Loi n du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche.

14 On est en présence d une structure juridique qui suscite l intérêt des responsables des presses universitaires. D un point de vue fonctionnel, le SAIC identifie les services d édition des organismes de droit public auxquels ils sont rattachés à des structures hybrides, sinon à des structures de droit privé. L organisation de presses universitaires en SAIC révèle un mouvement général de modernisation de la gestion comme des politiques éditoriales, qui redessine lui-même les contours du livre public. Ces services ayant une fonction clairement commerciale, sinon lucrative, il semble que soit contredit le principe (énoncé dans la circulaire du 20 mars 1998) selon lequel un ouvrage édité par un éditeur public doit nécessairement pallier une insuffisance du secteur privé. D'autre part, les établissements se regroupent en structures éditoriales, pour rester visibles et surmonter la croissance des coûts. On voit donc la prise en compte de considérations commerciales. Conclusion de la section : Il existe donc aujourd'hui un objectif de passage à la rentabilité. D'autre part, on peut, concernant l édition, constater que la frontière entre le public et le privé n est plus si nette qu elle a pu le paraître, l État finançant les éditeurs privés, les éditeurs publics coéditant avec leurs confrères privés, tous réclamant avec plus ou moins de succès des aides publiques, quand ce ne sont pas les bibliothèques qui sont encouragées à acquérir les productions des uns et des autres à l aide de subventions thématiques fléchées du Centre national du livre 18. Des questions restent en suspend : quelles conséquences sur l'objectif originel de l'édition juridique publique? Section 2 : La fonction non commerciale de l'édition publique : le rôle des sites Internet I. Le développement de la diffusion des données juridiques sur Internet La France n'a pas attendu l'avènement des nouvelles technologies de l'information pour profiter de leurs extraordinaires facilités en matière de meilleur accès aux données juridiques. En effet, dès 1984, des laboratoires universitaires, en collaboration avec les services du Premier ministre et les juridictions suprêmes avaient mis au point les 18 Nicolas Hubert, L'édition universitaire et de recherche publique française en mutation.

15 toutes premières bases de données juridiques au monde pour les données officielles qui étaient les lois, les règlements et la jurisprudence. Un service public de diffusion du droit a été mis en place. Depuis 2002, il est diffusé par le site Légifrance. Ce service public est rendu par l'etat au profit de tous, «consommateurs-citoyens», professionnels du droit et éditeurs juridiques. Une circulaire très importante a été adoptée par le Premier ministre le 15 mai 1996 en matière de communication, d'information et de documentation des services de l'etat sur les nouveaux réseaux de télécommunication. Le Premier ministre y annonçait son souhait de voir l'etat prendre part au développement de l'internet en créant des produits d'information, de documentation et de communication accessibles par ce réseau. A. Les fondements du droit d'accès aux données juridiques sur support numérique 1. Les fondements juridiques Les pouvoirs publics accordent depuis longtemps une attention toute particulière à la diffusion du droit national. Il s'agit d'assurer l'effectivité de l'etat de droit et la sécurité juridique. Désormais, l'ensemble des données juridiques publiques fait l'objet d'un service public, consacré et protégé en tant que tel. On en voudra pour preuve le «décret du 31 mai 1996 relatif au service public des bases de données juridiques». Le régime de ce service public est développé par le décret du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'internet. Depuis l'ordonnance du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, l'administration n'était pas obligée de mettre ses données à disposition du secteur privé. On remarquera le rôle extrêmement important des décrets en matière de constitution et de diffusion des bases de données juridiques. 2. Les fondements politiques L'accès au droit, un élément-clé dans un contexte de mondialisation Les pouvoirs publics, conscients que le droit est l'un des éléments majeurs de la compétitivité nationale et internationale et donc de la prospérité, doivent veiller à ce que le droit français soit en permanence accessible. Les investissements internationaux sont facilités par une bonne connaissance de la législation par les acteurs économiques. Informés de leurs droits et obligations, leur décision est prise en connaissance de cause. Le contentieux se trouve également ainsi réduit.

16 L'accès au droit, un élément-clé de la confiance des citoyens dans l'action de l'etat La maîtrise du «stock de législation» s'impose aux pouvoirs publics. Les outils électroniques permettent de gérer ce stock. L'on sait bien que la loi est l'instrument dont se servent les pouvoirs publics pour conduire leurs politiques. Ce que l'on a davantage tendance à oublier, c'est que de sa clarté dépendra la lisibilité de l'action de l'etat. C'est la raison pour laquelle les pouvoirs publics ne peuvent pas se contenter de rendre le droit accessible. Il faut encore que le droit soit compréhensible. Ce souci des pouvoirs publics se trouve renforcé par la décision du Conseil constitutionnel du 16 juin 1999 qui a consacré les principes d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, leur conférant ainsi une valeur constitutionnelle. Ces directives imposées au législateur tendent à un meilleur encadrement du processus normatif. Depuis environ vingt ans, le législateur, et en amont, les services des Ministères chargés d'élaborer les textes, se trouvent accusés d'adopter toujours plus de lois et surtout, des lois de plus en plus mal rédigées. L'attention des pouvoirs publics est régulièrement attirée par le Conseil d'etat, les membres de la doctrine et la presse. La Haute juridiction administrative a en effet rédigé un rapport public en 2006 intitulé «Sécurité juridique et complexité du droit». Le Professeur de droit Nicolas Molfessis considère que «l'insécurité juridique se nourrit de l'inflation normative comme de l'instabilité des règles ou encore du déclin de l'art de légiférer». Il poursuit : «Parce qu'elle fait obstacle à la connaissance des règles, elle provoque une situation d'angoisse face au droit». Les titres d'articles publiés dans les journaux évoquent également les désordres normatifs de l'époque contemporaine : «Surabondance de lois nuit au citoyen», «La surcharge législative, un mal qui gagne l'europe», «Quand la loi est érigée en instrument de communication politique». Ce n'est pas un hasard si l'on insiste autant sur le problème de l'accessibilité au droit dans un exposé consacré à l'édition juridique publique. Le besoin des citoyens et des entreprises d'accéder facilement aux réglementations justifie pleinement l'initiative des pouvoirs publics de mettre en ligne les données juridiques. Mais ne perdons pas de vue que, dans un contexte ou la norme est de moins en moins claire, les éditeurs privés, dont les clients sont pourtant exclusivement des professionnels du droit (cabinets d'avocats, directions juridiques d'entreprises), ont également un rôle à jouer en la matière. Puisque aujourd'hui, même les juristes sont susceptibles de se perdre dans le dédale des textes, les éditeurs privés tentent eux aussi de rendre le droit plus compréhensible. Ils sont, à la vérité, dans leurs fonctions en affinant la donnée juridique brute. Les éditeurs occupent effectivement une position intermédiaire entre l'information brute et le consommateur final. B. La typologie des produits éditoriaux publics sur support numérique

17 C'est la Direction de l'information légale et administrative, rattachée au Premier ministre, qui supervise toute l'édition publique. Elle se présente comme «la référence au service du public» et exerce ses missions dans l'intérêt des citoyens, des administrations et organismes publics ainsi que dans celui des entreprises et des professionnels. Elle est chargée de deux grandes missions de service public. En premier lieu, la Direction de l'information légale et administrative est chargée de mettre à la disposition de tous, l'intégralité des règles de droit en vigueur en France. En second lieu, elle assure la transparence économique et financière en publiant les annonces légales, économiques et financières. L'on distinguera deux types de produits éditoriaux : -les produits qui existaient sur support papier et dont les contenus ont été fixés sur support numérique ; -les produits qui existent exclusivement sur support informatique. Serge Bories, maître de conférences en Sciences de l'information et de la communication à la Faculté de droit de Montpellier, fait remarquer que l'informatique a ouvert de nouvelles perspectives venant en aide au stockage et à la recherche des informations. Il considère également que la transposition pure et simple du contenu de l'écrit dans des mémoires électroniques n'est pas souhaitable car ce procédé entraîne ce qu'il appelle une «déperdition de puissance de recherche». Les produits éditoriaux sur support papier doublés sur support numérique Il s'agit notamment: -des débats à l'assemblée Nationale et au Sénat et des questions parlementaires et des réponses au gouvernement -des avis et rapports établis par le Conseil économique, social et environnemental -du Bulletin d'information de la Cour de cassation -du Bulletin trimestriel de droit du travail -du Bulletin officiel des annonces des marchés publics, qui publie les avis d'appel public à la concurrence et les délégations de service public (www.boamp.fr) -du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales, qui assure la publicité des actes enregistrés au registre de commerce. (www.bodacc.fr) Les produits éditoriaux sur support numérique exclusif

18 Sont notamment concernés : -le site qui regroupe l'ensemble des instructions et circulaires adressées par les ministres aux services et établissements de l'etat (www.circulaires.gouv.fr) -l'intégralité des conventions collectives et accords résultant de la négociation entre syndicats de salariés et d'employeurs -le Bulletin des arrêts des chambres civiles de la Cour de cassation -le Bulletin de la chambre criminelle de la Cour de cassation -le Bulletin des annonces légales obligatoires, qui recense l'ensemble des informations réglementées des sociétés cotées et des établissements financiers ou du crédit. -le site ouvert en application de la directive communautaire du 15 décembre 2004 définissant les obligations d'information financière des sociétés cotées et imposant de nouvelles exigences en termes de diffusion, d'accès et d'archivage de l'information financière (www.info-financiere.fr) -le Journal officiel des associations et fondations d'entreprises, qui permet de consulter les avis de création, de modification et de dissolution des associations régies par la loi de Ces produits, au moins tant qu'ils se contentent d'une diffusion, disent les professionnels de l'édition privée, relèvent du domaine d'intervention de l'etat. En effet, chacun d'entre nous doit être en mesure de consulter ces informations sans devoir, en contrepartie, verser une rémunération. Il ne serait pas concevable que seule une société d'édition privée recense, organise et diffuse elle-même ces contenus et exerce ainsi un contrôle sur l'accès à ces données. Cela ne signifie pas qu'une édition privée ne pourrait pas décider à son tour de créer une base de données diffusant ces informations. Ses contenus seraient d'ailleurs protégés par le droit des bases de données. Il y a simplement des domaines dans lesquels la vocation de l'etat à diffuser l'information semble plus naturelle. Surtout, certains pans du droit intéressent moins les éditeurs privés, qui opèrent certains choix éditoriaux. Afin de limiter la concurrence que fait le service public aux bases privées payantes, le comité de service public de diffusion du droit par l'internet veille en principe à écarter la mise en ligne gratuite des bases de données juridiques constituées par l'administration, lorsqu'elles ne se bornent pas à donner accès aux textes normatifs ou aux Bulletins officiels, mais comportent des «services à valeur ajoutée». Constitue notamment un tel service le croisement entre les textes et les jurisprudences ou commentaires doctrinaux. C'est dans ce cadre que le comité a refusé d'accéder à la demande du Ministère du travail visant à enrichir le site Légifrance d'un accès à la base «Poséidon». Cette base

19 croisant le droit positif et les décisions de justice s'adressait aux inspecteurs du travail. Elle n'est restée accessible qu'en intranet. En revanche, le comité, eu égard à l'absence d'intérêt manifesté par l'édition privée pour les statuts de la fonction publique, a admis la mise en ligne de la banque de données inter fonction publique sur le site Légifrance, alors même que celle-ci établit des liens entre les textes et la jurisprudence. Au regard du droit d'auteur, les documents juridiques publics bruts, tels que les textes officiels et les décisions de justice, appartiennent au domaine public et, à ce titre, sont librement et gratuitement reproductibles. Ce principe-là ne reposait sur aucun fondement textuel avant l'adoption de la circulaire du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques. Cette exception résultait d'une construction jurisprudentielle et doctrinale qui tendait à estimer que «les pouvoirs publics, institués pour gouverner, non seulement dans l'intérêt général mais aussi dans l'intérêt de chaque citoyen pris individuellement, ne font point acte de propriété lorsqu'ils créent et promulguent les lois» 19. Cependant, au regard du droit des bases de données, les sites publics de diffusion des informations juridiques précités sont protégés. Les producteurs de ces bases de données peuvent donc interdire toute extraction substantielle, ou systématique et anormale. L'essentiel des activités d'édition assurées par l'entité publique ne pose pas de difficulté aux professionnels de l'édition juridique. Chacun a ses «clients». L'Etat s'adresse au profane comme au juriste. L'éditeur privé s'adresse, en revanche, à un public exclusivement composé de professionnels. Mais la création du site Légifrance par l'arrêté du 6 juillet 1999, a d'une certaine façon «brouillé» les frontières entre l'édition publique et l'édition privée et ainsi provoqué le mécontentement des éditeurs professionnels. Ce site est placé sous la responsabilité du secrétaire général du gouvernement et exploité par la Direction des Journaux officiels. A l'origine, les éditeurs privés ne voyaient pas dans Légifrance un concurrent sérieux sur le marché de l'édition. Il s'agissait d'un site payant (Jurifrance), difficile d'accès, organisé de façon obscure, même pour un initié. Le gouvernement a décidé lors du comité interministériel de la réforme de l'etat, organisé le 12 octobre 2000, de créer un nouveau service public d'accès au droit. L'objectif était la diffusion gratuite de ces informations juridiques sur l'internet. Ouvert le 15 septembre 2002, le site Légifrance, dans sa nouvelle version, propose un système 19 Formule de Renouard, Traité des droits d'auteurs dans la littérature, les sciences et les beaux-arts, 1939 cité par Jean-Michel Bruguière, «Les données publiques et le droit», Litec, 2002, 149.

20 de recherche par mots-clés beaucoup plus efficace. Une base de jurisprudence considérable est également mise en ligne. Il permet, soit directement soit par l'établissement de liens, d'accéder aux autres sites publics tels que ceux de l'union européenne ou d'autres organisations assurant une mission d'information juridique. Un comité consultatif a même été créé dans le but d'améliorer le service public d'accès au droit avec la production d'un rapport annuel de recommandations et d'évaluation de la qualité du service. Cette innovation intéressante rappelle les comités scientifiques existant dans certaines éditions juridiques privées, dont le but est notamment de cibler la demande des clients. Ce site a alors inquiété les éditeurs professionnels qui ont ainsi vu des cabinets d'avocats résilier leurs abonnements. II. Edition publique et édition privée : saine concurrence ou concurrence déloyale? Le marché concurrentiel des donnés publiques diffusées sur support numérique est un marché récent. Le site Légifrance soulève de vives polémiques dans le monde de l'édition. Et cela, à un double titre. D'abord, parce qu'il fait de la consolidation alors que de nombreux professionnels de l'édition considèrent que cette opération ne relève pas par essence du champ d'action de l'etat. Ensuite, parce que le site public ne se contente pas de diffuser les décisions de justice mais assortit les jurisprudences d'un résumé. Sur ce point encore, les éditeurs privés font valoir qu'il s'agit d'une plus-value que l'etat n'est pas chargé d'apporter. A. La consolidation, un acte contesté par les éditeurs juridiques privés La consolidation peut être définie comme la technique de présentation des textes consistant, plutôt qu'à juxtaposer le texte initial et ceux qui l'ont modifié, à présenter une version à jour. En d'autres termes, consolider, c'est intégrer dans un acte unique, sans valeur officielle, les corrections successives apportées à un texte pour lire la version en vigueur de ce texte au moment où on le consulte. Alors même que la consolidation ne constitue pas un acte juridique, contrairement à la codification, c'est la Commission supérieure de codification qui est chargée de veiller à la validité de la consolidation des Codes, lois et décrets sur Légifrance. L'enjeu est important car le texte consolidé est le texte applicable à un moment donné. La codification et la consolidation ont d'ailleurs en commun de participer à la mise en œuvre du principe selon lequel «Nul n'est censé ignorer le loi». Hervé Moysan, directeur de la rédaction législation chez LexisNexis a pris position sur la question de la consolidation accomplie par Légifrance. En 2004,

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