CONTROLE GÉNÉRAL ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

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1 CONTROLE GENERAL ECONOMIQUE ET FINANCIER MISSION AUDIT 3, boulevard Diderot PARIS CEDEX 12 CONTROLE GÉNÉRAL ÉCONOMIQUE ET FINANCIER CHARTE DE L'AUDIT Validée par le comité des audits du 4 avril 2012 Avril 2012

2 Avant-propos La modernisation de la gestion publique, liée à la mise en œuvre de la LOLF, comporte d importants enjeux en termes de responsabilisation des acteurs avec l allègement des contrôles a priori et le développement du contrôle interne, de qualité comptable avec la certification des comptes de l Etat, d évaluation de la soutenabilité budgétaire avec le projet de décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Le décret du 28 juin 2011 relatif à l audit interne dans l administration complète ce nouveau cadre législatif et en renforce la cohérence. Dans ce cadre rénové, en tant qu acteur de l audit, le CGEFi intervient seul ou en partenariat avec les autres corps d inspection ou d audit des ministères financiers et d autres ministères. Ces relations peuvent, dans certains cas, faire l objet d une formalisation au travers de la signature de protocoles ou de conventions. Quelles que soient les modalités de ces coopérations, le respect de la présente charte de l audit constitue, pour les auditeurs du CGEFi, le fondement de leur action. En effet, la charte de l audit du CGEFi garantit le respect des principes déontologiques définis par les Normes internationales d audit et précise les modalités d intervention des auditeurs tout au long de leurs travaux. Elle indique également l organisation et les moyens mis en place par le CGEFi apportant les conditions adéquates pour y parvenir. Ce document constitue un élément essentiel du référentiel d audit du CGEFi, dont le respect doit mobiliser tous les acteurs de l audit et représente un objectif prioritaire et permanent. Le secrétaire général des ministères financiers Dominique Lamiot 2

3 SOMMAIRE PREAMBULE LES PRINCIPES DEONTOLOGIQUES L'indépendance dans l'organisation L intégrité L'objectivité La confidentialité La compétence et la compétence professionnelle LES MODALITES D INTERVENTION Les caractéristiques d un audit Les objectifs de l'intervention Les champs de l'intervention La réalisation d un audit La programmation Le déroulement de la mission d audit Le lancement d un audit La conduite de l audit La remise du rapport d audit La supervision des missions d audit Le suivi des recommandations L'ORGANISATION ET LES MOYENS MIS EN PLACE PAR LE CGEFi Les missions sectorielles du CGEFi Le comité des audits du CGEFi La Mission des audits du CGEFi L'AMELIORATION CONTINUE DE LA QUALITE

4 PREAMBULE Le Contrôle général économique et financier met au service des ministres financiers, des finances publiques et de la réforme de l État une offre professionnelle, modernisée et réactive en matière d audit, outil de la nouvelle gestion publique. Le statut particulier des contrôleurs généraux (décret n du 9 mai 2005) et les textes d organisation (décret n du 9 mai 2005 et son arrêté d application) donnent au CGEFi et à ses membres une compétence générale en matière d audit, dans le domaine de compétence de ce service. Pour affirmer sa compétence en matière de service d audit interne au sein du «groupe État» 1, le CGEFi s assure que les audits s opèrent dans le respect d un corpus commun de principes et de Normes professionnelles, présentés dans la «Charte de l audit». 1. Les compétences d audit s exercent dans le respect des Normes internationales d audit, adaptées le cas échéant aux spécificités du secteur public, et s appuient, en tant que de besoin, sur des référentiels spécifiques. 2. Le CGEFi développe son intervention, soit en autonomie, soit dans le cadre de missions conjointes avec les corps d inspection interministériels ou ministériels, sur cinq types généraux d audits dont le fondement, la programmation et le pilotage relèvent de logiques différentes : A. Les audits assurés dans le cadre de compétence de contrôle de droit commun, prévus par des textes réglementaires, concernent essentiellement le domaine de la politique industrielle : il s agit des audits des entreprises privées aidées par l Etat, menés en application du décret n du 30 mars 1978, dont la programmation est arrêtée tous les ans par le ministre de l économie, sur proposition du secrétariat du comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), ou des audits de contrôle de la procédure de l article 90 (loi n du 21 décembre 1967), en liaison avec la Direction générale du Trésor. 1. Définition de l audit interne par le décret du 28 juin 2011 : «L audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte ses conseils pour l améliorer. L audit interne s assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces.» 4

5 B. Les audits réalisés, dans un cadre ministériel ou interministériel, à la demande des ministres en charge des ministères financiers ou bien dans le cadre de coopérations spécifiques relèvent d audits comptables et financiers, d audits d évaluation de processus, ou encore d audits menés dans le cadre de la modernisation de l Etat. C. Les audits effectués dans le cadre du contrôle économique et financier des organismes relevant de l Etat (décret n du 26 mai 1955 modifié), peuvent être réalisés par les missions de contrôle du CGEFi ou à leur demande, par la Mission des audits du CGEFi. D. Les audits comptables et financiers des organismes publics se développent dans le cadre du processus de certification des comptes de l Etat et de la mise en œuvre de la LOLF. Ils font l objet d un protocole bipartite DGFiP - CGEFi du 4 avril 2008 et d un protocole tripartite signé entre la Cour des comptes, la DGFiP et le CGEFi le 13 novembre 2008 ; leur programmation s appuie sur les remarques formulées par le certificateur, les priorités de la fonction comptable de l Etat, les analyses de risques opérées par les contrôleurs. E. Les audits diligentés à la demande du Comité ministériel d audit des ministères économique et financier, sur le champ des services et des opérateurs sous tutelle de ces ministères, recouvrent trois types d audits : audits comptables et financiers, audits de processus, ou audits conseil ; le CGEFi contribue aux travaux méthodologiques ainsi qu à la réalisation des missions d audit. 5

6 1- LES PRINCIPES DEONTOLOGIQUES Les membres du CGEFi chargés d une mission d audit sont désignés ci-après par la mention : «les auditeurs du CGEFi». Les auditeurs du CGEFi réalisant des audits prévus par la présente charte adhèrent aux Normes de référence de la profession d auditeur, élaborées par l Institut de l Audit Interne (Institute of Internal Auditors IIA) qui regroupent les normes de qualification, les normes de fonctionnement et les normes de mise en œuvre. Ils s engagent formellement à les respecter en signant la charte de l audit. Les auditeurs du CGEFi appliquent les normes de qualification du Cadre de référence des pratiques professionnelles de l'audit interne telles que reprises dans le cahier de Transposition aux administrations de l Etat des Normes professionnelles de l audit interne et bonnes pratiques, notamment celles relatives à : 1-1 L'indépendance dans l'organisation Les auditeurs exercent leur métier en toute indépendance sans être assujettis à des contraintes en ce qui concerne leurs choix méthodologiques, leurs constatations et leurs recommandations. En conséquence, ils sont distincts des missions du CGEFi dont relève le contrôle de l organisme audité. 1-2 L intégrité Les auditeurs interviennent dans le respect des lois et des règlements et de l éthique du service public. Ils s engagent à déclarer en amont de leur affectation à une mission d audit tout conflit d intérêt potentiel. 1-3 L'objectivité Les auditeurs doivent avoir une attitude impartiale et éviter tout conflit d'intérêt ; ils veillent à l'impartialité de leurs conclusions. Ils n'empiètent pas sur le champ de responsabilité de l'audité et ne s'immiscent pas dans la gestion de l'organisme. 1-4 La confidentialité Afin de garantir le secret professionnel, les auditeurs utilisent avec prudence et protègent les informations recueillies dans le cadre de leur mission. 1-5 La compétence L'équipe d'audit possède la compétence, le savoir-faire et l'expérience nécessaire à l'exercice de sa mission. Les auditeurs apportent à leur travail la diligence et le savoir-faire que l'on peut attendre d'un auditeur raisonnablement averti et compétent. 6

7 2- LES MODALITES D INTERVENTION 2-1 Les caractéristiques d un audit Les objectifs de l'intervention L audit est une activité indépendante, objective et consultative destinée à améliorer le fonctionnement d un organisme audité. Il contribue à la réalisation des objectifs de l organisme en mettant à sa disposition une méthode systématique et structurée pour l évaluation et l amélioration de l efficacité des processus de gestion des risques, de contrôle et de décision Les champs de l'intervention La fonction d audit fournit des analyses, des évaluations, des recommandations, des conseils et des informations de manière systématique. Elle a notamment pour objet d évaluer le contrôle interne et la maîtrise des risques, de recenser des moyens d améliorer l efficience, la performance, l économie et la rationalisation des procédures internes et de l utilisation des ressources dans une démarche de dynamique de progrès, tout en veillant à la conformité avec la réglementation. 2-2 La réalisation d un audit Sauf disposition expresse contraire, les audits relevant de la présente charte sont réalisés selon les modalités suivantes : La programmation Les propositions d audit font l objet d un recensement à partir des demandes formalisées par les missions sectorielles du CGEFI, des programmes de travail des commanditaires traditionnels et des audits à la demande et partenariaux. La programmation des audits correspondant à un objectif d assurance est réalisée à partir d une analyse des risques à laquelle contribuent les missions de contrôle chargées de l évaluation des risques au sein des organismes qui leur sont rattachés, les principaux commanditaires du CGEFi et la Mission des audits. L analyse des risques menée par cette dernière prend appui sur ses travaux d audit, ainsi que sur les travaux transversaux qu elle pilote, notamment sur la qualité comptable et financière et sur la gouvernance des opérateurs et des organismes publics relevant du champ du CGEFi. Par ailleurs, la Mission des audits contribue également à enrichir les travaux d analyse des risques dans le champ des ministères financiers en participant à la mission d audit interne des ministères financiers et aux travaux du Comité ministériel d audit. Enfin, le CGEFi et la 7

8 Mission des Audits participent également aux instances transversales de pilotage des opérateurs au sein des ministères financiers. Les autres catégories d audits réalisés à la demande ou dans le cadre de compétence de contrôle de droit commun sont intégrées dans la programmation en fonction des priorités déterminées par le commanditaire. Sur cette base, le Comité des audits du CGEFi valide la programmation annuelle des audits Le déroulement de la mission d audit Dès la constitution de l équipe d audit, il est désigné un chef de file si l ampleur du travail à effectuer le requiert et dans tous les cas, un superviseur Le lancement d un audit La revue préliminaire permet le recueil de documents divers afin de déterminer les zones de risques et les seuils de travail et d élaborer : - une lettre de mission, adressée à l'organisme audité ; - une note de cadrage, reprenant des éléments du cahier des charges de l'audit ; - un programme de travail. La réunion de l équipe d audit lance la phase de revue des procédures de contrôle interne et de gestion des risques de l'organisme. Cette phase comprend un examen de la documentation interne et la conduite d'entretiens, ainsi qu une réunion avec le contrôleur général (ou le contrôleur financier) lorsque l organisme audité en est doté, dont les missions en termes d analyse des risques et de performances peuvent présenter un appui pour les travaux d audit. Le contrôleur est au préalable informé de l audit. Les conclusions des audits ont également vocation à servir au contrôleur général dans ses missions d incitation à la performance et à la dynamique de progrès La conduite de l audit L audit doit être réalisé dans un climat de confiance. Il vise en particulier à améliorer le fonctionnement de l entité tout en prenant en compte les objectifs des politiques publiques qu elle conduit. Du niveau de coopération dont vont bénéficier les auditeurs dans l'accès aux documents, aux personnels et à des informations exhaustives et fiables, dépendra la qualité des constats et des recommandations formulées par les auditeurs en vue d'améliorer les domaines perfectibles de l'organisme audité. Les règles de conduite et les conditions d intervention des auditeurs doivent contribuer à atteindre cet objectif. 8

9 Les auditeurs conduisent leur mission en toute objectivité, impartialité et honnêteté conformément aux principes de déontologie rappelés ci-dessus. Ils respectent les règles suivantes : pour la réalisation de leur mission, les auditeurs suivent une méthodologie formalisée ; le travail d'audit, effectué sur pièces et sur place, donne lieu à des constatations et/ou des recommandations, assorties le cas échéant de préconisations relatives à leur mise en œuvre ; aucune assertion n'est émise qui ne soit argumentée et ne soit appuyée sur des preuves d'audit ; Sans préjudice de l article 40 du code de procédure pénale et de sa doctrine de mise en œuvre, les auditeurs peuvent être amenés à rendre compte des fraudes ou irrégularités graves constatées, sans attendre la transmission du rapport définitif. Une réunion d ouverture avec les représentants de la direction générale, et l'agent comptable lorsque l organisme en est doté, permet de rappeler aux responsables cidessus, préalablement informés par une lettre de mission, les objectifs et les méthodes de l'audit. Le contrôleur de l organisme à auditer y est associé. La présente Charte accompagnée d une note de cadrage est transmise à l'organisme au plus tard lors de cette réunion. Les diligences sont réalisées sur place et sur pièces, à tous les niveaux hiérarchiques. Les auditeurs ont toute latitude pour solliciter de la direction ou de l'agence comptable tout entretien qui leur apparaîtrait nécessaire à l'accomplissement de leur mission et de façon générale, tout service. Ils sollicitent en tant que de besoin le contrôleur économique et financier ou le contrôleur financier de l organisme audité et peuvent s appuyer sur tout document, tout rapport ou tout travail que le contrôleur aura communiqué. Ils sont amenés à travailler par échantillonnage et disposent du droit d'interroger, en présence d un responsable de l'organisme, tout fichier informatique ou base de données comptables ou financières. Les auditeurs ont donc accès à toute information et à tout document relatifs au fonctionnement de l organisation et nécessaires à la conduite de l audit. En contrepartie, ils s'astreignent à la discrétion et à une obligation de réserve stricte. Les faits mis en évidence sont portés à la connaissance préalable des personnes auditées, dont les observations sont recueillies. La réunion de clôture permet d informer les responsables, de valider les principaux constats et d inciter les responsables de l entité à mettre en œuvre les premières mesures correctives. Le contrôleur de l organisme audité y est associé. 9

10 La remise du rapport d audit Les auditeurs assument la responsabilité des conclusions de leur rapport d'audit et signent leurs rapports. Le rapport d'audit comporte deux volets : le diagnostic des forces et faiblesses des procédures auditées et du dispositif de contrôle interne de l'organisme ; les recommandations et préconisations. Sauf disposition spécifique expresse, la démarche d audit repose sur une procédure contradictoire : les constatations d'audit et les recommandations sont portées à la connaissance préalable des responsables des organismes audités avant d'être communiquées au commanditaire de la mission. Le rapport provisoire, une fois soumis à supervision (cf. 2-3), est communiqué pour contradiction à l'organisme audité, dans un délai d un mois suivant la réunion de clôture (sauf disposition expresse spécifique), afin que le rapport définitif prenne en compte, le cas échéant, ses observations. Le rapport définitif intégrant les réponses de l audité et les dernières observations de l auditeur est, après supervision, remis aux commanditaires de l audit 2 ; il est archivé au CGEFi. 2-3 La supervision des missions d audit Au regard des normes d audit, toute mission d audit fait l objet d une supervision. Le superviseur ne participe pas directement à la mission, mais il doit en assurer le suivi dès la phase de lancement, afin de pouvoir garantir le respect de la méthodologie de l audit dans ses différentes phases. Dans certains cas de figure (audits de modernisation de l Etat, audits du comité ministériel ), la supervision peut être exercée par une personne extérieure au CGEFI, spécialement mandatée pour ce faire. Lorsque l audit est entièrement assuré par le CGEFI, la supervision est organisée par le chef de la Mission Audit, qui peut déléguer cette responsabilité, à une ou, exceptionnellement, à plusieurs personnes, lorsque l objet de l audit justifie une supervision collégiale. Lorsque l audit est conduit par une mission de contrôle, au titre du décret n du 26 mai 1955, cette dernière organise les modalités de la supervision en conformité avec le référentiel applicable. 2 Conformément à la norme ISA 610 et au protocole tripartite du 13 novembre 2008 précité, les rapports définitifs des audits comptables et financiers sont transmis à la Cour des Comptes pour information. 10

11 Les modalités de la supervision varient en fonction de la nature de la mission et de la composition de l équipe (nomination d un responsable de mission, expérience des auditeurs). Dans tous les cas le superviseur : - peut participer aux réunions avec le commanditaire ; - valide le ou les documents qui précisent le périmètre de la mission, la matrice des risques associée, la méthodologie retenue (document ou lettre de cadrage, cahier des charges) ainsi que le programme de travail de la mission ; - dispose d un accès au dossier de travail de la mission ; - est informé des difficultés apparues dans le déroulement de l audit ; - procède à la relecture du rapport provisoire, valide les constats (existence d éléments probants dans le dossier d audit, hiérarchisation correcte) et recommandations (adaptation de la recommandation au constat); - procède à la relecture du rapport définitif. 2-4 Le suivi des recommandations Les recommandations des auditeurs font l'objet d'un plan d'action, dont la mise en œuvre incombe à l'organisme audité. La mission sectorielle de contrôle en charge de l'organisme audité veille au suivi des plans d'action et contribue au rapport d'avancement annuel, élaboré à destination du comité des audits du CGEFi. 3 - L'ORGANISATION ET LES MOYENS MIS EN PLACE PAR LE CGEFi 3-1 Les missions sectorielles du CGEFi Toutes les missions sectorielles ont vocation à participer à des audits menés par le CGEFi. Tous les membres des missions sectorielles du CGEFI ont vocation à participer aux audits internes du groupe Etat effectués par le service. 3-2 Le comité des audits du CGEFi Le comité des audits du CGEFi est présidé par le chef de service du CGEFi. Il est composé: - du directeur, adjoint au directeur général de la DGFiP, chargé de la gestion publique, ou du chef du service comptable de l Etat, qui le représente ; - du chef de la mission nationale d audit de la DGFiP ; - du chef de service de la direction du Budget ; 11

12 - du chef de la mission audit et contrôle interne du secrétaire général des ministères économique et financier ; - du secrétaire général du comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI). Le chef de la Mission fonctionnelle Audit du CGEFi assiste aux réunions du comité et organise la préparation et le suivi de ses travaux. Les chefs des missions fonctionnelles «Contrôle» et «Etudes conseil» du CGEFi peuvent être associés aux réunions du comité, sur invitation du président. Le comité des audits se réunit deux fois par an et examine notamment : - la mise en œuvre et l actualisation de la présente charte; - le respect des Normes professionnelles de l audit et des principes déontologiques ; - la cohérence de la programmation des différentes missions d'audit, en particulier entre les propositions d intervention qui lui sont soumises et les audits diligentés par le comité ministériel d'audit des ministères économique et financier ; - l organisation de la fonction audit du CGEFi et la démarche qualité afférente ; - la gestion des ressources de la fonction audit, en particulier concernant la gestion du vivier des auditeurs ; - le tableau de bord de programmation et de suivi de la réalisation des différents programmes d audit. 3-3 La Mission des audits du CGEFi Le chef de la Mission des Audits, nommé par arrêté des ministres financiers, est rattaché au chef du service du CGEFi. La Mission des Audits exerce son activité d audit d assurance et de conseil à la demande des ministres, et dans le cadre de protocoles ou conventions conclus par le CGEFi et organisant la programmation d audits spécifiques. Elle apporte son appui aux missions de contrôle dans la réalisation des contrôles a posteriori réalisés sous forme d audit, en s assurant du respect des Normes professionnelles. La Mission Audit assure le pilotage et le développement de la fonction «audit» au sein du CGEFi. Elle s assure, dans ce cadre, du respect des Normes professionnelles dans la réalisation des audits confiés au CGEFi. Elle assure la réalisation des audits confiés au CGEFi par les ministres ou les directeurs, en s appuyant sur ses propres membres, ou en faisant appel au vivier des auditeurs du CGEFi. A cette fin, la Mission des Audits est chargée des fonctions suivantes : 12

13 - le pilotage, la programmation, l interface avec les commanditaires d audits et l allocation des ressources ; - la gestion du vivier des auditeurs ; - le travail de préparation et de suivi de la programmation des audits ; - l'appui technique et documentaire aux membres du CGEFi engagés dans des missions d'audit ; - la réalisation d audits, leur organisation et leur suivi ; - l organisation de la supervision et de la communication des rapports d audit ; - le respect des Normes professionnelles et le respect de la qualité des processus d audit ; - l'élaboration des référentiels et des guides nécessaires aux interventions ; - l'organisation des partenariats avec les administrations et les autorités compétentes, les organismes publics ou privés, intervenant dans le champ de l'audit ; - l animation et le secrétariat du Comité des audits du CGEFi. A cette fin, elle veille à l offre de formation aux auditeurs de la mission et membres du vivier, en liaison avec le responsable formation du service. Elle développe un centre de ressources et de compétence sur l audit et sur la qualité comptable. 4 - L'AMELIORATION CONTINUE DE LA QUALITE La fonction d audit du CGEFi est fondée sur : - le respect d une méthodologie conforme aux Normes internationales d audit, et renforcée par la mise à disposition des auditeurs de guides d audit et d outils d analyse facilitant les diligences à accomplir. - une organisation formalisée par un référentiel qualité qui a pour objet de décrire le système de gestion de la qualité et de la performance de la mission des Audits du CGEFi et d illustrer les conditions de mise en œuvre de ses diligences professionnelles. La qualité des travaux d audit, des outils et référentiels existants fait l objet d évaluations périodiques au sein de la Mission des Audits, afin de procéder de façon continue aux améliorations qui peuvent y être apportées. Par ailleurs, la fonction Audit du CGEFi fait l objet d une évaluation externe dans le cadre de la démarche de certification engagée avec l IFACI. 13

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