REDD+: une structure d incitation pour des performances à long terme

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1 REDD+: une structure d incitation pour des performances à long terme La Réduction des Emissions issues de la Déforestation et de la Dégradation des forêts 1 (REDD+) a été agréée par la CCNUCC dans le cadre des Accords de Cancún de 2010, avec pour objectif de «ralentir, stopper et inverser la diminution du couvert forestier et des stocks de carbone». 2 De nombreux aspects, notamment ceux qui déterminent les objectifs de résultat de REDD+ ainsi que leurs modalités de financement, sont encore en cours de négociation. La structure incitative à long terme de REDD+ guidera les actions non seulement dans la phase de «fonctionnement pleinement opérationnel», mais aussi durant son processus de «préparation». Il est largement admis que, pour assurer une réduction durable de la déforestation et traiter ses causes, il est nécessaire d entreprendre des réformes structurelles qui tiennent compte des aspects sociaux, environnementaux et de gouvernance clés. Une structure incitative fondée sur une définition trop restrictive des résultats en termes de carbone serait peu à même de soutenir efficacement ces réformes. Cela pourrait entrainer une allocation disproportionnée de ressources vers des systèmes coûteux de Mesure, Rapport et Vérification (MRV) du carbone lors de la phase de préparation. 3,4,5 Un des problèmes associés à l utilisation de carbone comme seul facteur déterminant de la performance est qu il est difficile de prouver la causalité (dans quelle mesure les émissions observées sont-elles réellement proportionnées aux efforts consentis par le pays?), ce qui entraîne des risques d effets d aubaine, ou de ne pas récompenser les efforts réels. 6 Une structure incitative améliorée, qui définit les critères de performance de façon plus générale, suit les progrès accomplis vers un large éventail de résultats en se basant sur les engagements et les méthodes d observation existants, pourrait aider à apporter le changement transformationnel nécessaire à l inversion de la dégradation des forêts. Ce document présente une approche pragmatique pour un suivi fiable des performances de REDD+, afin de fournir une protection efficace des forêts compte tenu des ressources disponibles limitées. En nous appuyant sur les recherches publiées, nous pouvons expliquer ce que signifie «performance élargie» et comment celle-ci pourrait être suivie de façon financièrement efficace, offrant ainsi une base pour des prochaines discussions. Document de travail Septembre 2012 Contacter les auteurs:

2 2 Contexte La décision de Durban stipule que les actions issues des résultats visés par REDD+ doivent être pleinement mesurées, rapportées et vérifiées, et rend obligatoire la mise à disposition d information sur les Garanties REDD+ pour pouvoir accéder à des paiements basés sur la performance. 7 Les activités issues de REDD+ sont catégorisées comme étant des mesures d atténuation du changement climatique même si à Durban, les Parties ont également reconnu le potentiel de REDD+ à promouvoir la réduction de la pauvreté et ses bénéfices en termes de biodiversité, de résilience des écosystèmes, et les liens entre atténuation et adaptation. Les mesures telles que l amélioration de la gouvernance en matière de forêts, la sécurisation des droits fonciers des populations dépendantes de la forêt, contribuent efficacement à réduire la déforestation, 8 et il existe de nombreuses preuves empiriques que ces activités aident par conséquent à réduire les émissions de gaz à effet de serre. 9,10 Un rapport récent du Centre de recherche forestière internationale (CIFOR) décrit ces mesures comme des actions «sans regret» qui devraient être mises en place immédiatement. 11 Les discussions actuelles sur le suivi de REDD+ continuent de se concentrer principalement sur le MRV du carbone. Cela risque de limiter la capacité des pays à accéder aux financements REDD+ servant à la mise en œuvre des actions ou des politiques évoquées cidessus, qui sont pourtant les conditions indispensables à la réduction de la déforestation même si elles ne se traduisent pas immédiatement en réductions d émissions vérifiables. C est pourquoi un certain nombre de Parties réclament des modalités simplifiées dans les procédures de financement REDD+ qui reconnaissent les attributs dits «hors carbone». 12 L obsession du carbone nécessite le déploiement de nouveaux systèmes coûteux, plutôt que d améliorer les systèmes de suivi existants. 13,14 L exemple du Brésil a montré que la déforestation peut être considérablement réduite par des mesures politiques nationales, sans quantification exacte du carbone. Les résultats de REDD+ doivent être définis de manière à minimiser les coûts d opération et à canaliser les ressources vers des activités concrètes de réduction de la déforestation. Sources de financement Les financements REDD+ seront susceptibles de provenir d un éventail de sources publiques et privées. L accent mis sur le MRV du carbone dans REDD+ est né de la présomption erronée que le financement viendrait principalement des marchés mondiaux du carbone. Or, générer un actif virtuel (le crédit carbone ) qui puisse être placé sur les marchés financiers exigerait un tel niveau de précision du MRV que les coûts de transaction augmenteraient considérablement, au profit des intermédiaires mais au détriment des moyens opérationnels. Le déclin des marchés du carbone et la faiblesse des engagements en matière de réduction d émissions, insuffisants pour répondre à la demande des marchés, 15 persyaratan monitoring kinerja yang lebih sederhana dapat appellent à reconsidérer des modalités de suivi des résultats, avec plus de simplicité. Ceci ouvre la voie vers des discussions sur de nouvelles sources de financement plus holistiques, visant à réduire les risques environnementaux et assurer une atténuation durable du changement climatique. 16 En d autres termes il ne s agit plus de générer un bien (une tonne de carbone) mais plutôt un service (la protection fiable et durable de ce carbone sur le long terme). Garanties Les aspects sociaux, environnementaux et de gouvernance de REDD+ trouvent des réponses dans les Garanties contenues dans les accords de Cancún. 17 Celles-ci représentent un ensemble de grands objectifs que les programmes REDD+ devraient atteindre tout en réalisant les réductions d émissions. Les décisions de Cancun et de Durban établissent que toutes les activités menées doivent être compatibles avec le respect de ces Garanties et que celles-ci doivent être intégralement respectées avant que soit versé un financement basés sur les résultats. 18 Elles précisent en outre qu un Système d Information sur les Garanties (SIS) doit être mis en place avant de procéder à des paiements basés sur résultats. 19 Les soumissions des Parties de la CCNUCC en Mars 2012 montrent que de nombreux pays considèrent le respect des Garanties comme crucial pour la mise en œuvre efficace de REDD+ : celui-ci est nécessaire pour attirer et maintenir les investissements, ainsi que pour créer les conditions favorables à une réduction durable de la déforestation. Toutefois, un financement international suffisant est nécessaire pour la mise en œuvre de ces garanties. L alignement des paiements sur résultat avec les objectifs attendus comme produit du respect des Garanties permettrait de réduire les coûts de communication des résultats, d aider à mobiliser les fonds nécessaires et de favoriser les actions les plus efficaces en matière de réduction de la déforestation. Proposition : Définir de manière plus large des performances de REDD+ REDD+ nécessite une structure incitative, axée sur les résultats et stimulant une large gamme d actions visant à réduire la déforestation et la dégradation des forêts. Les paiements REDD+ basés sur les résultats devraient prendre en compte le suivi des éléments sociaux, environnementaux et de gouvernance clés, en conformité avec les Accords de Cancun.

3 3 Le suivi de performances élargies pourrait être conçu comme un outil plus simple et plus efficace pour réduire la déforestation, sans pour autant créer une surcharge en matière de rapportage. Nous suggérons un modèle composite dans lequel la performance des paiements sur résultats serait envisagée comme le produit d un suivi simplifié des tendances dans trois domaines : la gouvernance, le social et l environnemental (y compris le carbone). Ce modèle composite pourrait suivre les progrès accomplis dans toutes les catégories, avec une approche du changement d utilisation des terres permettant de suivre le carbone suffisamment pour détecter les tendances dans les réductions des émissions. 20 Le tableau ci-dessous exploite les recherches les plus récentes en matière de suivi de la gouvernance forestière, et suggère une série d indicateurs simples qui pourraient être élaborés dans le cadre du développement des SIS/ MRV nationaux. Des résultats seraient requis dans les trois catégories pour quantifier les paiements sur résultats, mais les coûts d opération seront réduits à travers la simplification du suivi et de la vérification mais aussi en s appuyant sur des synergies avec les obligations de rendus existantes. Un suivi simplifié La réticence à élargir la définition de la performance pour prendre en compte les améliorations sociales, gouvernementales et de gouvernance est en partie liée à la difficulté perçue de leur quantification. Notre approche s appuie sur des travaux existants, nombre d indicateurs/ produits que nous décrivons ici correspondant à des normes déjà utilisées, et ne requérant donc pas ou peu de recherches supplémentaires. Il s agit donc d un moyen de les consolider et de les définir comme des standards de «performance» pour REDD+. L exigence de mise en place d un SIS encourage également de nombreux pays à élaborer des systèmes de suivi des progrès non liés au carbone. Ceux-ci pourraient être harmonisés avec les exigences de rapportage existantes et le modèle composite de performance de REDD+ que nous décrivons ici. Exemples d éléments Résultats à évaluer Synergies avec des indicateurs existants i Gouvernance Y a-t-il une participation transparente au processus décisionnel? La sécurité foncière dans et autour des forêts s améliore-t-elle? Tous les détenteurs de droits et parties prenantes pertinentes participent pleinement et efficacement à la conception et à la mise en œuvre des programmes REDD+ Les droits statutaires et coutumiers d accès à la terre et aux territoires sont respectés. Les communautés se voient attribuer le mandat et les ressources nécessaires pour gérer ces droits Indicateur de transparence de Transp. International, Indicateur de corruption de la Banque Mondiale Recherches et analyses existantes en matière de Droit foncier; DDPA; OIT 169 Social Existe-t-il des mécanismes de partage des bénéfices et de résolution des conflits? Amélioration des conditions de vie, par ex. sécurité alimentaire, accès aux marchés, éducation, santé Les bénéfices sont partagés entre toutes les parties prenantes pertinentes et détenteurs de droits, et un processus pour la résolution efficace des conflits sur ce partage existe La sécurité des moyens de subsistance à long terme et le bien-être des peuples autochtones et des communautés locales sont améliorés, par rapport à la situation initiale de la communauté DDPA; Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l environnement (pour les parties pertinentes) Objectifs du Millénaire pour le développement. Déclaration des Nations Unies sur les droits de l homme et pactes associés Environmental Evaluation des changements dans les catégories d utilisation des terres, à l aide d une approche matricielle ii Résilience des écosystèmes, par exemple identification des catégories de biodiversité, distribution de la biodiversité Estimations des tendances des émissions, évaluation des performances des cinq activités de REDD+ d une manière spatialement explicite et vérifiable. Identification de IFL et FHVC iii La biodiversité et les services rendus par les écosystèmes sont maintenus et améliorés. Protection des forêts naturelles ou autres catégories importantes pour identifier les fonctions prioritaires des écosystèmes Rapport pour CBD, INJC Stratégie nationale pour la biodiversité et Plan d action, objectifs d Aichi et rapports au titre de la CDB i) ii) iii) Exemples de rapports de synergies dans une liste exhaustive qui s appuie en partie sur une présentation de ClientEarth / World Resources Institute soumise au SBSTA/OSAST sur les enseignements des instruments internationaux et régionaux. Voir cette présentation pour plus d informations et références Bucki et al, (2012) Assessing REDD+ performance of countries with low monitoring capacities: the matrix approach (Évaluer la performance REDD+ des pays à faibles capacités de surveillance: l approche matricielle, en anglais). Environ. Res. Lett. 7 (2012) Intact Forest Landscapes (IFL et Forêts à Haute Valeur pour la Conservation (HCVF/FHVC

4 4 Une bonne méthode de réduction des coûts de la surveillance est d impliquer les populations autochtones et des communautés locales. Une telle approche contribuerait également à améliorer la gouvernance. 21,22 Le suivi par les communautés peut se faire avec des méthodes simples et peu onéreuses qui peuvent être répétées régulièrement, ce qui améliorerait la disponibilité de données 23 et pourrait permettre d évaluer les progrès réalisés dans chacune des trois catégories. Le tableau montre des exemples simples qui pourraient servir à mesurer les progrès en cours vers l atteinte des objectifs REDD+. Développer des indicateurs plus spécifiques relève bien sûr de l exercice national, qui pourrait néanmoins s inspirer des Standards Sociaux et Environnementaux REDD+ 24 et s aligner sur les autres standards et obligations internationales existantes en la matière. Des paiements prenant en charge la performance continue Une structure des paiements basée sur la performance dans chaque domaine devrait être créée. Un modèle composite, dans lequel la performance dans chacune des trois catégories est nécessaire pour obtenir des paiements sur résultats, encouragerait plus la performance générale que, par exemple, des primes sur le prix des crédits de carbone pour les performances «hors carbone», comme proposé par exemple par le Fonds de Partenariat pour le Carbone Forestier (FPCF). Considérer les résultats «hors carbone» uniquement sous l angle de «versements de primes» revient à les réduire à des éléments facultatifs et optionnels et non comme faisant partie intégrale de la performance. Les paiements sur résultats, basés sur une évaluation de la performance dans les trois catégories, permettraient de mieux comprendre à la fois la performance en cours (résultats à court terme, dont niveau de préparation atteint) et la durabilité des résultats dans le temps. L une des principales caractéristiques de la structure que nous décrivons est sa capacité à fournir des incitations via des versements par tranches, qui encouragent ainsi la performance de façon continue. Un rapport publié récemment par le Centre de Coopération Internationale de Recherche Agronomique pour le Développement (CIRAD) recommande de redéfinir la performance de REDD+ non plus en termes de résultats ex-post en carbone mais liée à des investissements soutenus dans les réformes structurelles et à long terme nécessaires pour réduire la déforestation. Les auteurs notent que «les futurs progrès de REDD+ passeront par un soutien des pays en développement pour leur permettre de mener les réformes juridiques et politiques conduisant à un usage durable des terres et à l amélioration de la gouvernance». 25 La Chine a également suggéré que les paiements sur résultats de REDD+ soient effectués par tranches aux gouvernements des pays en développement. 26 Conclusion Il est largement admis que se concentrer sur les causes sous-jacentes de la déforestation, telles que la mauvaise gouvernance forestière, le mépris pour les écosystèmes et le manque de clarté autour des droits fonciers, est la première étape essentielle à la réduction du couvert forestier. Il est peu probable que l accent mis aujourd hui dans le cadre de REDD+ sur le suivi des émissions de carbone permette des diminutions durables des rejets de carbone dans les forêts ; elle pourrait même conduire à une répartition disproportionnée de ressources rares. Une structure de mise en œuvre qui encourage ces activités requière un suivi des progrès réalisés sur un éventail d actions en vue d assurer une allocation efficace des ressources. Nous disposons déjà d une riche expérience et de preuves de l existence de méthodes de suivi simples et à faible coût portant sur un large éventail d indicateurs de performance, et un nombre croissant de recherches sont menées par les organisations internationales, les instituts de recherche et les ONG sur la façon de suivre la performance sociale, environnementale et en matière de gouvernance. Les États et d autres acteurs nationaux assurent déjà l essentiel du suivi de ces catégories dans le cadre des systèmes internationaux actuels, et des synergies doivent être trouvées lorsque cela est possible. Des leçons peuvent être tirées des efforts passés et en cours pour réduire la déforestation, mettant en évidence les causes sociales, environnementales et de gouvernance de la destruction des forêts. De nombreux éléments de l approche présentée ci-dessus ont déjà récolté un large soutien. De récentes soumissions des Parties et autres acteurs reconnaissent le besoin de développer des processus MRV pour des actions basées sur résultat et qui vont au-delà du carbone. Les pays de la COMIFAC soulignent que la reconnaissance complète des co-bénéfices REDD+ nécessiteront des efforts supplémentaires pour établir des modalités MRV appropriés. 27 La Colombie, le Costa Rica, le Honduras et le Mexique indiquent que REDD+ devrait favoriser l émergence de conditions habilitantes, telles que des reformes structurelles et des investissements qui réduisent la pression sur les forêts. 28 La Bolivie propose quant à elle une approche conjointe d atténuation et d adaptation, 29 compatible avec cette approche. Des travaux approfondis devraient être entrepris dans le cadre de la CCNUCC, ainsi que dans les milieux de la recherche et des ONG, afin de développer le «modèle composite» de suivi simplifié de la performance élargie que nous proposons. En particulier, nous invitons les Parties et les acteurs impliqués dans les activités REDD+ à réagir et à commenter nos propositions.

5 5 Notes 1. Y compris le rôle de la conservation des stocks de carbone des forêts, la gestion durable des forêts et le renforcement des stocks de carbone forestier 2. Décision 1/CP Karsenty, Tulyasuwan, Ezzine de Blas, (2012) Financing options to support REDD+ activities [Options de financement des activités de REDD+] Rapport pour la Commission européenne. CIRAD La Recherche Agronomique pour le Développement 4. Karsenty et Ongolo, (2011) Can fragile states decide to reduce their deforestation? The inappropriate use of the theory of incentives with respect to the REDD mechanism (Les «états fragiles» peuvent-ils décider de réduire leur déforestation? Utilisation inappropriée de la théorie des incitations appliquée au mécanisme REDD). Forest Policy and Economics, 18, pp Vatn et Vedeld, (2011) Getting ready! Noragric report no. 59/2011 (Se préparer! Rapport de Noragric 59/2011) 6. Op. cit Décision 2/CP.17, paragraphe Rights and Resources Initiative, (2012) Recognizing Rights; Delivering Development 9. Chhatre et Agrawal, (2009) Trade offs and synergies between carbón storage and livelihood benefits from forest commons. PNAS, vol 46, no 2, pp Nelson et Chomitz, (2011) Effectiveness of strict vs. multiple use protected categories in reducing tropical forest fires: a global analysis using matching methods. PLoS ONE 6(8): e Angelsen et al (eds), (2012) Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR 12. Document technique sur les options de financement (en anglais) (FCCC/TP/2012/3), paragraphe Une analyse des plans de préparation à la REDD soumis à la Banque Mondiale et l UN-REDD, montre que la conception et la mise en place des systèmes nationaux de suivi de carbone représentent entre 40% et 80% des frais liées à la préparation. Simula M, (2010) Analysis of REDD+ Financing Gaps and Overlaps 14. Pour une étude de cas à l échelle de projet, lire Densham et al, (2009) Carbon Scam: Noel Kempff Climate Action Project and the Push for Sub-national Forest Offsets. Greenpeace International 15. Il y a un grand nombre d articles parus lors des 6 derniers mois qui décrivent la chute continuelle des marchés du carbone. Parmi les articles récents il y a: Carbon trading: Up in smoke? Financial News, 28 August 2012; Singapore publishes climate plan, delays decision on ETS, Point Carbon, 14 June 2012; Camco ditches fixed price CER contracts, books big losses, Point Carbon, 21 May 2012; Analysis: No Asia-Pacific carbon market in sight, Point Carbon, 3 May 2012; Buyers default on carbon credits, China daily, 9 February 2012; CERs hit record low on oversupply, weak demand, Point Carbon, 16 Jan Lire par exemple l approche suggérée dans Munden et al, (2012) INARI: A proposal for financing sustainable land use at scale 17. Les garanties présentées en Annexe II de la Décision 1/ CP.16 ont été approuvées à Cancun en décembre Décision 2/CP.17, paragraphe 63, Décision 1/CP.16, paragraphe 71(d), et décision 2/CP.17, paragraphe Bucki et al, (2012) Assessing REDD+ performance of countries with low monitoring capacities: the matrix approach (Évaluer la performance de REDD + des pays à faibles capacités de surveillance: l approche matricielle). Environ. Res. Lett. 7 (2012) Danielsen et al, (2011) At the heart of REDD+: a role for local people in monitoring forests? (Au coeur de REDD+: un rôle pour les communautés locales dans le suivi des forêts). Conservation Letters 22. Danielsen et al, (2008) Local participation in natural resource monitoring: a characterization of approaches. (La participation locale à la surveillance des ressources naturelles: une caractérisation des approches). Conservation Biology 23. Pour une description de techniques simples d évaluation dans un contexte forestier, voir Lawson, (2007) Illegal logging and related trade: measuring the global response (L exploitation forestière illégale et le commerce connexe: la mesure de la réponse globale, en anglais), Londres: Chatham House Op. cit Document technique sur les options de financement, paragraphe Document technique sur les options de financement, paragraphe Document technique sur les options de financement, paragraphe Le mécanisme conjoint des activités d atténuation et adaptation est défini dans la Décision 2.CP/17, paragraphe 67. Pour la proposition Bolivienne, lire The Plurinational State of Bolivia, (2012) Proposal for the development of the joint mitigation and adaptation mechanism for the integral and sustainable management of forests.

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