Résumé général de la situation

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3 Résumé général de la situation En dépit d un ralentissement de l expansion urbaine à travers le monde, on prévoit que la population des villes, qui était de 3,3 milliards en 2007, va doubler d ici 2050 dans le monde. Mais en Afrique, d après les prévisions, c est dès 2030 que le nombre de citadins devrait plus que doubler par rapport à ce qu il était (373,4 millions) en En Afrique, la population urbaine devrait en effet, en 2030, atteindre millions, soit davantage que le niveau qui est aujourd hui le sien dans l ensemble des pays occidentaux. C est en Afrique de l Est que le doublement de la population urbaine devrait être le plus rapide puisqu il prendrait moins de neuf ans, le nombre de citadins passant à 50,6 millions en 2007 à 106,7 millions en 2017, selon les prévisions. L Afrique traverse une période historique de mutation démographique. Au début des années 1990, deux tiers de sa population vivaient en milieu rural. C est vers 2030 que le continent devrait entrer dans son ère urbaine, lorsque 759,4 millions d Africains soit la moitié de sa population totale vivront en milieu urbain. D après les prévisions, l Afrique comptera plus de millions de citadins d ici Cela veut dire que cette année-là, la population urbaine de l Afrique dépassera à elle seule le total des populations urbaines et rurales des pays occidentaux. En 2007, l Afrique était encore le continent le moins urbanisé du monde, avec seulement 38,7 pour cent de sa population vivant dans des établissements considérés comme urbains. D un point de vue géographique, les populations sont distribuées de manière fort inégale à travers le continent africain, au sein duquel on note des différences très marquées en matière d urbanisation. L Afrique de l Est est la région la moins urbanisée du monde, mais son rattrapage, en cours, est rapide. C est dans le Nord et le Sud de l Afrique que l on trouve les taux d urbanisation les plus élevés du continent, mais, comme il était prévisible, le taux moyen d accroissement annuel a amorcé son déclin dans ces deux régions. Celles-ci n en continuent pas moins à s urbaniser à un rythme très soutenu. Contrairement aux idées reçues, ce ne sont pas, en Afrique, les agglomérations les plus vastes qui accueillent ces surcroîts accélérés de population. Dans un avenir 1

4 prévisible, ce sont les villes de taille intermédiaire (celles de moins de habitants) qui accueilleront les deux tiers de la croissance démographique urbaine. Les conséquences d une expansion aussi rapide des villes sont évidentes : il faudrait que les gouvernements africains commencent à améliorer les capacités de gouvernance des villes moyennes et plus petites en expansion rapide, pour leur permettre de faire face à l augmentation accélérée de la demande en matière d urbanisme, de logement, de services urbains et de moyens de subsistance. Cependant, les grandes agglomérations africaines vont, elles aussi, poursuivre leur expansion, même si leurs taux d expansion annuels sont déjà sur le déclin. Mais comme ces taux d expansion en baisse concernent des populations urbaines toujours plus importantes, la démographie de ces agglomérations va, en chiffres absolus, conserver sa pente ascendante. Ce sont ces très grandes villes qui vont absorber le tiers restant de l expansion démographique en Afrique, de sorte que la taille moyenne des villes africaines de plus de habitants augmente en même temps que leur nombre. En 1950, Alexandrie et Le Caire étaient les deux seules villes d Afrique avec plus d un million d habitants. En 2005, on en comptait 43, avec une moyenne de 2,5 millions d habitants et un total de plus de 110 millions. En 2015, il y en aura 53, avec une moyenne de 3,1 millions et un total de plus de 168 millions d habitants. Les trois plus vastes agglomérations d Afrique Le Caire, Kinshasa et Lagos poursuivent leur ascension rapide dans le classement des plus grandes métropoles mondiales. En 2007, l agglomération du Caire comptait 11,4 millions d habitants, celle de Lagos huit millions et celle de Kinshasa 7,2 millions. En 2015, Le Caire en aura 13,4 millions, Lagos 12,4 millions et Kinshasa 11,3 millions, se classant ainsi aux 11 e, 17 e et 19 e rangs respectivement parmi les plus grandes villes du monde. Les prévisions montrent que Kinshasa, avec 16,7 millions d habitants, va devenir la plus grande agglomération d Afrique en 2025, contre 15,8 millions à Lagos et 15,5 millions au Caire, ces trois villes se classant alors respectivement aux 11 e, 12 e et 13 e rangs dans le monde. Toutefois, ces chiffres caractéristiques des mégalopoles ne prennent pas en compte les nouvelles configurations urbaines qui ont commencé à apparaître en Afrique : la Région urbaine et le Couloir de développement urbain. Lorsqu ils sont assez rapprochés, les grands centres urbains ont tendance à fusionner, du fait de leurs synergies politiques, économiques et spatiales, pour prendre la forme de vastes systèmes urbains d échelle régionale avec des populations qui, dans le cas de l Afrique, ne peuvent faire l objet que d estimations. Tel est le cas, en Egypte, de la région du Nord du delta (système urbain régional regroupant Le Caire, Alexandrie, Port-Saïd et Suez) avec une population totale estimée à plus de 77 millions en 2007; en Afrique du Sud, la région urbaine de Gauteng (Johannesburg, Tshwane/Prétoria et Emfule/ Vereeniging) abrite 10,5 millions d habitants, selon les estimations; et en Afrique de l Ouest, le couloir urbain GILA (Ibadan, Lagos, Cotonou, Lomé et Accra) s étend sur les bords du golfe de Guinée, du Nigeria au Ghana en passant par le Togo et le Bénin, avec un total de 20 à 30 millions d habitants. Ces cinq dernières années, la croissance économique a été assez bonne dans l ensemble de l Afrique, mais avec une répartition géographique très inégale, certains pays en ayant davantage bénéficié que d autres. En dépit de cette dynamique économique, 40 pour cent de la population du continent reste sous le seuil de pauvreté, avec moins d un dollar US par jour pour vivre. Si on ne lutte pas contre cette pauvreté, l urbanisation risque d avoir en Afrique de sérieuses conséquences humanitaires. Cette urbanisation relève en effet d une dynamique d appauvrissement, et non d une mutation socio-économique tirée par l industrialisation comme ce fut le cas dans d autres grandes régions du monde. Avec ses 890 millions d habitants (dont 700 millions de citadins), l Occident a dégagé en 2005 un PIB total de USD milliards soit plus de 16 fois celui de USD109,12 milliards produit la même année par 922 millions d Africains (dont 350 millions de citadins). 2

5 Les énormes problèmes démographiques et économiques auxquels l Afrique doit faire face se trouvent aggravés par les menaces qui pèsent sur l avenir : pénurie alimentaire et énergétique, et montée du niveau des mers qui risque d avoir des conséquences néfastes pour ceux des citadins africains (12 pour cent) qui vivent dans des zones littorales peu élevées.. Le legs de l ère coloniale a contribué à entraver le développement politique et économique de l Afrique après l indépendance, tandis que le régime inéquitable des échanges mondiaux minait sa croissance économique et sa stabilité politique. L appauvrissement de l Afrique n a pu que s aggraver du fait des sérieuses erreurs qui ont caractérisé les politiques suivies par bien des pays suite à l indépendance et qu ont exacerbées les conflits, ainsi que du fait de l extrême centralisation du pouvoir et de la persistance de la corruption généralisée dans certains pays. Ces dernières années, la fréquence accrue des catastrophes naturelles et le fléau du VIH-sida n ont guère contribué à améliorer la situation. Après l indépendance, les villes africaines ont connu une expansion très rapide. D abord alimentée par l exode rural, cette expansion résulte aujourd hui avant tout de la croissance démographique naturelle. Les circonscriptions politicoadministratives en Afrique étant alors (et le demeurant aujourd hui dans bien des pays) surtout rurales, l essor accéléré des villes n a guère retenu l attention. Redoutant que les collectivités locales se trouvent dotées de pouvoirs importants ou aux mains de l opposition, les gouvernements ont eu tendance à voir dans les grandes villes des foyers d agitation politique, de sorte qu ils ont souvent et de manière délibérée paralysé les édiles municipaux en les privant de crédits et en intervenant directement et de manière excessive dans leurs affaires. Les bénéfices du secteur privé ont souvent alimenté la consommation au lieu d être réinvestis dans le logement social ou les infrastructures et la création d emplois. Les programmes d ajustement structurel ont provoqué de fortes contractions dans la fonction publique qui, après l indépendance, était établie dans les villes et souvent en surnombre. L économie urbaine en est rapidement venue à s effondrer et les villes d Afrique sont devenues incapables de jouer le rôle de locomotives de la croissance et du développement nationaux. Les citadins existants se sont appauvris, alors que les nouveaux arrivants affluant des campagnes se retrouvaient dans la misère. C est ainsi que l urbanisation en Afrique est devenue un processus mu avant tout par la pauvreté. Face à l expansion rapide des villes, les schémas directeurs d urbanisme ont pour la plupart échoué, incapables qu ils étaient d avoir prise sur la croissance accélérée des zones péri-urbaines, et sans être appuyés par des investissements en infrastructures à la hauteur de ces nouveaux besoins. Etant donné leur manque de moyens d intervention, les responsables urbains se sont bientôt trouvés dépassés par la demande de logements, d infrastructures sociales et matérielles et de moyens de subsistance. Le résultat, inévitable, est partagé par la grande majorité des villes africaines : d un bout à l autre du continent, une urbanisation massive laissée à l improvisation individuelle, où prédominent les aménagements incontrôlés, spontanés et souvent illicites, ainsi que la prolifération de citadins pauvres sans accès à un logement décent ou aux services essentiels comme l eau, l assainissement, l électricité et la voirie voir le Graphique 1.1 ci-dessous. 3

6 Politiques publiques : Recommandations pour toute l Afrique régional. Les gouvernements et responsables urbains d Afrique doivent donc intervenir en fonction de ces réalités nouvelles et considérer les modalités de l urbanisation dans un contexte régional et non plus seulement municipal; l objectif ultime est alors la mise en place d une hiérarchie des nœuds urbains avec des rôles et des fonctions bien déterminés entre les grandes villes et les autres, plutôt que de tout concentrer dans la seule ville primaire. Pour compléter l intégration des modèles de croissance économique régionale transfrontières, il fauit une approche partagée du développement à l échelon de la région-ville, pour éviter doubles emplois et décalages entre les projets et programmes de collectivités locales voisines. Les tentatives d analyse des problèmes à l échelle des villes en vue du rapport 2008 sur L Etat des Villes africaines ont montré de manière surabondante que les statistiques urbaines sont quasi-inexistantes en Afrique. Or sans données sûres à l échelle locale, on a du mal à cerner les tendances, à évaluer la façon dont fonctionnent les villes et à examiner l état du milieu urbain. Sans données exactes et fiables à l échelle locale, les administrateurs des villes africaines travaillent sans savoir ce qui se passe. Il est recommandé aux gouvernements africains d entreprendre des démarches bien concertées pour produire, recueillir et analyser des données exactes et fiables à l échelle des villes, afin d améliorer les processus de décision à l échelon local comme national. Du fait de l évolution des modèles et configurations des territoires urbains, l urbanisation n est plus un phénomène qui s appuie exclusivement sur les villes. S agissant des grandes villes en particulier, les modèles d urbanisation évoluent rapidement aujourd hui vers des configurations de type 4 Il est recommandé aux gouvernements africains d agir plus en amont et dans une perspective stratégique pour promouvoir le rôle des villes africaines dans l économie mondialisée. L Afrique doit, pour cela, déployer les synergies transfrontalières de ses villes, tant économiques et politiques que financières, pour faire de celles-ci des locomotives de la croissance et du développement à l échelon régional, national et local. La croissance accélérée de la démographie urbaine se faisant surtout sentir dans les villes de taille moyenne, c est sur elles et les plus petites que l Afrique doit concentrer le renforcement de ses capacités, afin de fournir et de faciliter un logement décent, des moyens de subsistance et des services à un nombre toujours accru de citadins pauvres. L Afrique se trouvant au seuil de son ère urbaine, c est dès maintenant qu il faut mettre en place les fondements de stratégies propres à assurer la sécurité alimentaire et énergétique des villes, en prenant en compte la diversité des besoins dans ces deux domaines, ainsi que le rôle crucial joué par l accès au foncier, à l eau et aux moyens de subsistance dans le développement «durable» des établissements urbains.

7 Afrique du Nord Résumé et Recommandations pour les Politiques publiques En Afrique du Nord, la population urbaine est désormais supérieure à 100 millions et devrait, selon les prévisions, augmenter de plus de 80 millions d ici Parmi les grands défis qui se posent à ces villes figurent la création d emplois et la fourniture des logements et équipements locaux dont ont besoin des populations urbaines où prédominent les jeunes. Les facteurs écologiques liés à un milieu sec, y compris les pénuries d eau et le changement climatique, doivent être pris en compte à temps avant qu ils ne débouchent sur des situations de crise. L Algérie, la Libye, le Soudan et depuis peu la Mauritanie ont assis leur économie sur les ressources de leur sous-sol. D autres pays de la région ont entrepris de réformer leur économie pour mieux l adapter à la mondialisation. Afin de prendre leur part dans l économie de la connaissance qui va caractériser le 21e siècle, l Egypte, le Maroc et la Tunisie ont déjà amorcé une réorientation en faveur des services et des techniques de pointe. Cela passe par une double démarche, qui combine la formation de la main d œuvre et la mise en place des conditions du développement et de la croissance de l emploi. Etant donnés les atouts historiques, culturels et naturels de la région, le tourisme y a toujours été considéré comme une activité tertiaire de première importance et reste une source majeure d investissement dans le secteur marchand. Toutefois, à lui seul, le tourisme n est pas en mesure de fournir la base économique solide à même de créer des emplois pour les 66 millions 5

8 de Nord-Africains âgés de moins de 15 ans, dont quelque 60 pour cent vont rejoindre la population active dans les deux décennies à venir. Les politiques publiques en matière d instruction ont beau avoir notablement rallongé la scolarité moyenne en Afrique du Nord, le chômage a augmenté chez les jeunes ces 10 dernières années pour atteindre un des taux les plus élevés du monde. Comme les emplois réclamant une main d œuvre qualifiée notamment dans le secteur des techniques de l information et de communication deviennent les plus nombreux, il est essentiel que les jeunes pénétrant sur le marché du travail soient dotés des formations voulues. Il faut renforcer la capacité des systèmes d instruction à préparer les jeunes au marché du travail qui les attend; La multiplication des possibilités en matière de micro-crédit, ainsi que de nouveaux dispositifs de soutien à destination des petites et moyennes entreprises visant spécialement les jeunes, pourraient ouvrir à cette couche de la population des perspectives très importantes dans le secteur des services. Tous les pays d Afrique du Nord ont accompli des progrès majeurs en ce qui concerne l amélioration de la situation dans les villes et la réduction des taudis, et ce en combinant les programmes de modernisation et de relogement. La plupart des gouvernements ont délaissé l intervention directe dans la construction de logements pour privilégier les partenariats public-privé. Les autorités ont ainsi fourni aux aménageurs privés des terrains viabilisés à prix réduits pour y faire construire des unités de logement d un prix abordable, et ce dans le cadre de projets à grande échelle (y compris des villes nouvelles) visant diverses catégories de revenus. Pour ce qui est de la production de logements, il convient de renforcer ces partenariats publicprivé par des politiques et des interventions qui diversifient l offre et mettent en place des financements hypothécaires durables. Pour le moment, en Afrique du Nord, les conditions d emprunt offertes par les systèmes de financement du logement de conviennent pas à des foyers aux revenus limités. Dans le même temps, les programmes bénéficiant du soutien des pouvoirs publics sont trop coûteux pour être durables. Les politiques publiques nationales ont un rôle décisif à jouer si les villes doivent pouvoir faire face aux problèmes du logement et de l urbanisation. Faute d un système de financement du logement qui soit accessible aux revenus limités, on voit mal comment on pourra endiguer la prolifération des établissements spontanés. Il faut d étudier de plus près les possibilités de prêts au logement qu offre le micro-crédit, ainsi que des dispositifs d amélioration du crédit qui soient d un coût abordable tant pour les pouvoirs publics que pour les foyers à revenus limités, tout en envisageant des régimes de prêt susceptibles d attirer les institutions financières islamiques. Les villes d Afrique du Nord ne pratiquent plus la légalisation ou régularisation en bloc et périodiques des lotissements illicites ou non-conformes au code de la construction, ni la tolérance pour les empiètements sur l espace public. Les politiques actuelles donnent toujours une certaine préférence à la régularisation, mais elles mettent surtout l accent sur une urbanisation «durable» et sur l amélioration des conditions de fonctionnement des villes. Lorsque des établissements spontanés empiètent sur des terrains écologiquement sensibles ou des espaces publics libres, ou s ils ont un effet néfaste sur des sites archéologiques de valeur, occupent des emplacements stratégiques dans le tissu urbain ou accaparent des sites destinés à des équipements publics, la solution à privilégier consiste à reloger les populations dans des unités fournies par les pouvoirs publics ou sur des terrains viabilisés. Les villes d Afrique du Nord doivent prendre en compte la hausse rapide des prix du foncier urbain et les risques qu ils rendent le logement peu abordable dans les grandes villes. Il faut adopter des politiques publiques qui accélèrent le déblocage de terrains appartenant à l Etat et assouplir la règlementation concernant les lotissements, pour permettre aux villes de moduler les exigences, de canaliser la croissance là où elle est désirable et d adapter les normes 6

9 aux besoins particuliers de la localité. Ces politiques devraient permettre la modernisation progressive des équipements et en faire un moyen d augmenter l offre de terrains à bâtir afin de détourner la demande des lotissements spontanés. Il faudrait aussi veiller davantage à promouvoir le secteur locatif privé comme solution aux besoins de logement des citadins pauvres. Etant largement désertique, l Afrique du Nord souffre du caractère limité de ses ressources d eau douce. La croissance démographique, l agriculture et l enrichissement font augmenter la demande en eau. L Egypte ne dispose dans ses frontières que de 25 m 3 d eau douce renouvelable par habitant, contre m 3 pour Etats-Unis. Le Nil est tellement sollicité qu il est presque asséché aux abords de la mer Méditerranée. La conservation de l eau est indispensable si l on veut s assurer que les villes disposent des ressources voulues pour rester des moteurs de la croissance économique. La demande en eau dans les villes a augmenté du fait de la croissance démographique et de celle des raccordements aux réseaux d adduction et d assainissement. On peut, certes, se servir des prix pour rationner efficacement la consommation, mais l accès à une eau salubre est largement considéré dans la région comme un droit humain fondamental. Tout en reconnaissant l importance majeure que revêt la conservation de l eau, il faut augmenter rapidement la fourniture d eau salubre dans les villes pour satisfaire les besoins élémentaires de la consommation et de la santé. En milieu urbain, il faut limiter les pertes dans la distribution en réparant les fuites, tandis que les eaux domestiques, usées comme pluviales, pourraient être collectées et traitées, puis réutilisées par l industrie ou l agriculture. Bon nombre de villes d Afrique du Nord en arrivent, si elles n y sont déjà, au point où leurs systèmes de transport sont en crise. Dans les plus grandes, les encombrements et la pollution sont tels qu ils commencent à nuire au bon fonctionnement des villes. Comme celles-ci poursuivent leur expansion tout en s enrichissant, les routes deviennent plus encombrées même si les autoroutes urbaines se multiplient. Pour décourager la généralisation accélérée des encombrements, les gouvernements devraient investir dans des transports en commun efficaces, à commencer par des réseaux d autobus rapides et d un bon rapport qualitéprix circulant dans des couloirs réservés, en élargissant le réseau jusqu aux périphéries urbaines et tout en améliorant les autres réseaux de déplacement, dont les trottoirs et les pistes cyclables. Le stationnement hors voirie pour tous les bâtiments en centre-ville devrait devenir obligatoire, et les règles de stationnement sur la voie publique devraient être observées strictement afin de réduire les encombrements. Des lois de décentralisation sont en place depuis plusieurs dizaines d années mais, d un bout à l autre de l Afrique du Nord, l urbanisme et l administration restent fondamentalement centralisés. Le manqué relatif de ressources financières autonomes rapportées aux besoins a entravé les initiatives locales. Les gouverneurs de province et les maires des grandes villes ont beau voir s étendre leurs compétences, les décisions d une importance particulière à l échelle locale devraient être décentralisées de manière plus systématique. Les transferts de compétences pourraient aussi concerner plus globalement la décentralisation de la fiscalité. Si toutes les grandes villes d Afrique du Nord ont bien entrepris de rationaliser des procédures bureaucratiques trop pesantes, il faudrait néanmoins accélérer le recours aux techniques de l information et de la communication pour constituer des bases de données géographiques et statistiques et améliorer les services publics. Des efforts importants ont été aussi consentis pour encourager la participation de la société civile et les activités des organisations nongouvernementales (ONG). Les associations d action sociale de quartier se développent et deviennent des participants non-négligeables dans la conception et la mise en œuvre d initiatives populaires, souvent avec le soutien d ONG locales ou nationales. 7

10 Afrique du Centre et de l Ouest Résumé et Recommandations pour les Politiques publiques En pleine mutation, les villes d Afrique de l Ouest et du Centre sont pour la plupart des entités territoriales de hasard où l urbanisme n a guère joué de rôle, et qui sont constituées d établissements irréguliers et de gigantesques taudis. Les sérieux problèmes qui s y posent se trouvent encore aggravés par la détérioration de l économie nationale et régionale, comme par l incidence des bouleversements du climat qui affectent toute le planète. La responsabilité morale et politique de cette situation revient aux pouvoirs publics, à l échelon tant des pays pris individuellement que de la région tout entière. Alors que la misère gagne la majorité de leurs populations urbaines, les responsables publics à tous les niveaux, en Afrique centrale et de l Ouest, devraient commencer à mobiliser toute la volonté politique voulue pour contrecarrer les tendances inquiétantes qui caractérisent les villes de la région ainsi que leur situation économique et sociale. Il y a là un besoin urgent d améliorer les conditions de vie de millions de citadins pauvres et de faire face à des phénomènes de mauvaise gestion généralisés. La corruption s est enracinée de manière si profonde dans le tissu social qu elle pourrait bien constituer à elle seule le 8 principal obstacle au développement social, économique et politique dans plusieurs pays. Les rythmes d expansion rapides des agglomérations urbaines et la réaction tardive des gouvernements sont allés de pair avec un aggravation très notable de la pauvreté urbaine, des milieux urbains problématiques et des questions d administration urbaine encore plus complexes, y compris les suivantes: la croissance incontrôlée des établissements spontanés, la prédominance de logements urbains non-conformes et surpeuplés, des services et équipements urbains élémentaires inadaptés, la réduction de l offre d emplois rémunérateurs, la fréquence des troubles civils, les maladies infectieuses et la délinquance. A quelques rares exceptions près, les villes et agglomérations d Afrique centrale et de l Ouest sont devenues des centres d excellence pour le manque d hygiène, la misère aggravée et la détresse humaine. Elles se transforment rapidement en foyers privilégiés de tensions et de risques politiques. La réhabilitation des zones mal desservies devrait être un domaine d investissement privilégié, y compris par le recours aux techniques élémentaires

11 d administration urbaine et de suivi. Les interventions devraient soutenir les moyens de subsistance et chercher à faire participer au maximum toutes les parties prenantes, des ménages aux pouvoirs publics en passant par les associations et le secteur privé. En 2007, le taux d urbanisation dans l ensemble de l Afrique centrale et de l Ouest était de 41,7 pour cent. Des 25 pays de la région, ils étaient sept dont la population était désormais plus urbaine que rurale. Ce nombre devrait doubler d ici Il est prévu qu en Afrique de l Ouest, plus de la moitié de la population sera devenue urbaine juste avant 2020, ce phénomène ne gagnant l Afrique centrale qu à partir de En 2007, 21 villes de la région abritaient plus d un million d habitants (dont six au Nigeria et trois en RDC). En 2010, ce nombre devrait passer à 25. On prévoit que les taux d expansion d urbaine vont demeurer très soutenus au Burkina Faso, au Niger et au Tchad, qui pour le moment sont les trois pays les moins urbanisés de la région. A Ouagadougou, la population devrait plus que doubler entre 2005 et Parmi les autres grandes villes où la croissance démographique est particulièrement soutenue, on compte Lubumbashi, Kinshasa et Mbuji-Mayi (RDC), dont la population est appelée à doubler elle aussi entre 2005 et L expansion démographique de Kinshasa a de quoi inquiéter: elle devrait faire passer la population de 7,7 millions in 2005 à 13,8 millions en 2020 ce qui veut dire qu en 15 ans seulement l agglomération urbaine va devoir accommoder 6,1millions d habitants supplémentaires. En 2025, Kinshasa deviendra la 11 e agglomération la plus peuplée du monde, surpassant tant Lagos que Le Caire. Si elle n est pas bien maîtrisée, la transition urbaine en Afrique centrale et de l Ouest pourrait avoir des conséquences néfastes très sérieuses sur l économie régionale, l environnement et la stabilité sociale. La plupart de ces pays se caractérisent par des concentrations démographiques mal équilibrées ainsi que par une urbanisation rapide qui ne s accompagne d aucun vrai schéma d urbanisme, ni d un aménagement maîtrisé ou de politiques sociales urbaines. Lagos et Kinshasa en sont des exemples classiques, avec leur expansion territoriale et démographique anarchique, non maîtrisée et mal endiguée, et une fourniture de logements, d équipements, de services et de moyens de subsistance qui n est pas à la hauteur des besoins. Dans cette région, l urbanisation obéit à la dynamique démographique et à la croyance que les villes offrent des moyens de subsistance, plutôt qu à une dynamique économique bien établie et multisectorielle avec la création d emplois urbains qui l accompagne. En dépit d une expansion relative de l activité économique, les villes de la région parviennent de plus en plus mal à fournir à leur population l accès aux ressources essentielles et aux moyens de subsistance. Ce mauvais fonctionnement des villes risque de déboucher sur des troubles sociaux et des phénomènes de violence. Les gouvernements de la région devraient être plus attentifs aux tenants et aux aboutissants des politiques territoriales (ou plutôt de leur absence). La région ne peut plus se permettre de séparer les politiques d aménagement du territoire des autres interventions de type macro-économique et en particulier des politiques sociales. Contrairement à ce que l on croit généralement, l expansion urbaine dans la région n est plus due avant tout à l exode rural, mais tient plutôt dans une large mesure à la croissance naturelle et à l urbanisation endogène (par absorption d établissements périphériques secondaires du fait de la dynamique d expansion territoriale de la grande ville voisine). De nouvelles configurations urbaines ont commencé à apparaître, avec des modes d urbanisation qui relèvent désormais moins du modèle classique centré sur la ville que d un autre qui obéit à une logique de type régional. Ces nouveaux modèles urbains provoquent une forte extension des dimensions géographiques et une aggravation très marquée tant des inégalités que de la rupture du lien social et de la ségrégation socio-spatiale. Les différences inter- et intraurbaines deviennent plus prononcées avec la polarisation des quartiers et leur isolement par rapport à ce qui les entoure. La «ville en morceaux» impose l isolement et produit 9

12 des contradictions insolubles en matière spatiale, sociale, économique et politique. Sa dimension spatiale se caractérise par le fait que les populations tendent à se regrouper en fonction de leur appartenance à une même catégorie socio-économique. Pareille fragmentation sociale et physique peut s observer dans tous les établissements humains, quelle qu en soit la taille. Pour corriger ces déséquilibres, les responsables politiques et municipaux doivent se pencher sur la situation existant dans chaque ville, pour voir comment améliorer la fourniture de logements décents et abordables ainsi que d équipements et de services essentiels. Parmi les moyens les plus susceptibles d y parvenir, on compte l inclusion et la participation politiques ainsi que le choix des priorités à l échelon local, l objectif étant, à travers des partenariats entre secteurs public, privé et associatif, de favoriser des interventions mieux adaptées aux besoins. Toutefois, les pesanteurs économiques et politiques rendent difficile la réduction de ces inégalités entre les villes et en leur sein même. L expérience montre que des niveaux comparables de développement à l échelle d un pays peuvent masquer des inégalités notables d une zone à l autre. Cela veut dire que l intervention de l Etat a un rôle à jouer par le biais des politiques économiques et sociales. L adduction d eau et l assainissement étant probablement l un des leviers les plus importants dans la lutte contre la pauvreté et les inégalités, il est recommandé aux gouvernements d Afrique centrale et de l Ouest qu ils s attachent à ramener davantage d égalité en généralisant l accès à ces deux services essentiels et en les améliorant..nombreuses sont les villes d Afrique centrale et de l Ouest où les taux de scolarisation sont en baisse, et particulièrement chez les enfants de sexe féminin habitant les taudis. De manière générale, ce n est pas que les parents soient peu disposés à payer pour l instruction de leurs enfants, mais plutôt que les ménages habitant les taudis voient leurs revenus diminuer. Si on ne s attaque pas aux inégalités entre hommes et femmes, les Objectifs du Millénaire pour le développement ne seront pas atteints. Les gouvernements d Afrique centrale et de l Ouest devraient soutenir l instruction de manière plus systématique dans les zones de taudis, et en particulier pour les filles, ce qui permettrait de réduire l incidence sociale de l accès inégal à l emploi. Une politique publique de grande ampleur s impose aussi en matière d inégalités hommes-femmes, afin de protéger le très grand nombre de femmes qui travaillent dans le secteur informel, et qui ont besoin qu on les soutienne dans la mesure où elles assurent ainsi la survie de millions de foyers urbains démunis. La politique sociale devrait privilégier le développement du microcrédit et des marchés dans les taudis, pour appuyer l activité économique des citadines pauvres. A travers celles-ci, c est aussi les enfants qui les accompagnent souvent sur leur lieu de travail qui bénéficieront de ces politiques. Les responsables des politiques publiques devraient refuser la séparation classique entre rural et urbain. Les interconnexions entre milieux rural et urbain sont plus nombreuses que jamais. La proportion des retours de la ville à la campagne est en augmentation, et elle ne concerne plus seulement les personnes âgées ou les retraités. Les jeunes privés d emploi dans les grandes agglomérations sont de plus en plus nombreux à chercher des moyens de subsistance dans les campagnes ou les petites villes, car bien des foyers urbains seraient incapables de subvenir à leurs besoins en l absence de liens avec la campagne. Il est recommandé aux gouvernements de faciliter et d encourager les liens entre milieux rural et urbain afin de diffuser les normes urbaines à travers tout le pays. Renforcer l attrait des petites villes en stimulant les services urbains dans les établissements de taille plus réduite n est pas sans importance, puisque cela va contribuer à réduire les pressions que la croissance exerce sur les agglomérations de tout premier plan et les autres grandes villes. Au cours des 10 premières années du 21 e siècle, la pauvreté urbaine pourrait bien devenir la grande question sociale en Afrique centrale et de l Ouest. Aujourd hui dans cette région, plus de la moitié des citadins sont pauvres et les villes sont devenues des centres de pauvreté aggravée avec l absence 10

13 d hygiène et la détresse humaine qui l accompagnent. Ces villes se transforment rapidement en foyers de tension sociale pouvant déboucher sur des troubles et des risques politiques non-négligeables. Les pourcentages de la population qui subissent au moins un des types de privation d abri sont très importants: 96,2 pour cent au Niger, 95,8 pour cent en Sierra Leone, 93,4 pour cent en Guinée-Bissau, 93,2 pour cent au Mali, 83,6 pour cent au Bénin et 80,6 pour cent au Togo. Le Libéria se distingue avec le «meilleur» pourcentage de ménages vivant dans des conditions assimilables à celles des taudis, soit 55,7 pour cent. Bien que le secteur privé se montre de plus en plus intéressé par la production de logements, il est manifeste que celleci, lorsqu elle obéit à une dynamique de marché, favorise les catégories à hauts revenus. Tel que produit par le secteur privé, le logement ne bénéficie guère à la moyenne des ménages. Les gouvernements d Afrique centrale et de l Ouest devraient de toute urgence concentrer leurs efforts sur le manque d accès à un toit et aux services dont souffrent les pauvres qui forment la majorité de leurs populations urbaines. Faute de s attaquer à l inégalité d accès au crédit au logement, on ne parviendra pas à réduire le nombre lamentablement élevé de foyers privés d un toit convenable. L expansion rapide de la population urbaine s est répercutée sur la demande de terrains urbains. Les parcelles urbaines ne se démultiplient pas facilement, sauf à satisfaire la demande en convertissant des terrains ruraux situés sur le pourtour des agglomérations. En conséquence, les prix du foncier montent en flèche et deviennent de plus en plus inabordables pour les pauvres des villes. Etant donné l importance stratégique du foncier, les systèmes de tenure en vigueur et l incapacité des marches fonciers à satisfaire les besoins des citadins pauvres, il est essentiel que les pouvoirs publics interviennent de façon tant directe qu indirecte pour élargir l accès au foncier au-delà de ceux qui sont en mesure de payer les prix du marché. La politique foncière constitue un outil important qui permet d ajuster le marché dans l intérêt du développement national, et notamment au service d une équité et d une justice sociale véritables. Dans la sphère idéologique et politique qui leur est propre, les collectivités locales sont en mesure de réguler le marché foncier pour atteindre des objectifs bien définis en matière d urbanisme et d aménagement de l espace, ou pour faciliter l accès au foncier urbain pour une vaste gamme de parties prenantes, y compris les ménages à faibles revenus et les habitants des taudis. La distribution foncière n étant guère équitable lorsque domine la loi du marché, leurs moyens financiers limités forcent les ménages pauvres à chercher hors du domaine réglementé les moyens de s abriter et de subvenir à leurs besoins. Leur nombre est désormais tel que les citadins pauvres sont devenus la catégorie qui domine le côté de la demande sur le marché du logement. Ils transforment la ville pour satisfaire leurs besoins d une manière qui se trouve souvent en conflit avec la législation et les schémas d aménagement urbain. Voilà qui crée des frictions entre municipalités urbaines et habitants des établissements irréguliers. Cela amène bien des autorités centrales ou locales à réagir par l expulsion forcée et à la démolition des bâtiments, sous prétexte de violation des règles d urbanisme ou des schémas d aménagement ou encore d absence de preuve formelle du droit à l occupation. Or il ne faudrait pas faire payer aux pauvres les carences inhérentes à la gouvernance urbaine. Plutôt que les formules de logement spontanées et illicites imposées par la loi du marché, ce sont les systèmes et méthodes de la gouvernance qu il faut revoir et modifier. Gouvernements et collectivités locales devraient œuvrer en faveur des pauvres des villes, et non contre eux. Cela implique le dialogue, l inclusion dans le débat politique ainsi que l examen des processus et procédures informels, pour voir comment le secteur réglementé et le secteur irrégulier peuvent coopérer et trouver les modalités qui vont permettre d œuvrer pour le bénéfice de tous. En Afrique centrale et de l Ouest, il n est pas un pays dont l environnement ne 11

14 soit pas mis à mal. Au nord, l érosion due aux vents efface la savane. L océan fait reculer le littoral. L environnement souffre aussi du fait des inondations, du non-traitement des déchets humains, des brûlis, des dégazages, de la pollution atmosphérique et de pratiques irresponsables en matière de déchets. Toute ville soucieuse de la qualité de l environnement agit de manière préventive plutôt que défensive aux problèmes écologiques qui sont les siens. Sans urbanisation respectueuse de l environnement, il ne saurait y a voir de développement qui dure. Il ne saurait y avoir de développement socio-économique durable là où la majorité de la population urbaine vit dans la pauvreté en l absence des services essentiels. En Afrique centrale et de l Ouest, il n existe guère de villes où les services d eau et d électricité soient fiables. C est à l aune de la fourniture des services essentiels que l on juge les politiques urbaines de l environnement. L équipement et l aménagement urbains sont les composantes essentielles de toute démarche préventive en matière d environnement. Le manque de salubrité des eaux, d assainissement et d hygiène est à l origine de quelque six pour cent des maladies dans la région. Pour ce qui est des services, ce sont Lagos, Kano et Ibadan qui se classent aux derniers rangs en Afrique centrale et de l Ouest. Trois pour cent seulement des habitants d Ibadan ont accès à l eau courante. L agglomération de Lagos ne fait pas beaucoup mieux, avec seulement neuf pour cent de ses 10 millions d habitants. Ces taux sont vertigineusement bas, non seulement dans l absolu, mais aussi par rapport à d autres grandes villes comme Accra et Abidjan où respectivement 51.6 et 70.9 pour cent de la population bénéficient de l eau courante. La pauvreté joue un rôle central dans le discours sur les établissements humains puisque le logement et les services sont devenus des biens marchands auxquels l accès dépend de la capacité de payer les prix du marché. L eau courante et un assainissement amélioré étant devenus des biens économiques et non plus sociaux, ils ont progressivement échappé à la responsabilité des administrateurs urbains. Les gouvernements et collectivités locales de la région doivent de toute urgence modifier la façon dont ils considèrent l accès élargi à l eau et à l assainissement, pour y voir un bien social, un droit humain et un bien indispensable à la santé des populations, et non plus des biens marchands. Les gouvernements qui se sont succédé en Afrique de l Ouest se sont beaucoup préoccupés de la conception et de la mise en place de réseaux de transport. Hormis l extension des réseaux routiers, le transport se trouve dans un piètre état en raison du mauvais entretien des équipements. Les routes goudronnées sont rares et bon nombre d entre elles sont en mauvais état. Il y a là de quoi surprendre, vu l étroite dépendance de la région par rapport aux transports routiers. Il est conseillé aux gouvernements ouestafricains d améliorer rapidement leurs réseaux routiers en qualité comme en quantité, tout en étudiant d autres formules de transport afin de désengorger la circulation routière et de réduire le transport de marchandises par la route. Bon nombre de villes dans la région sont fortement exposées aux conséquences du changement climatique. Cette vulnérabilité est aggravée par la mauvaise qualité des logements, des infrastructures, du drainage et des ouvrages de protection du littoral. La faible préparation aux risques de catastrophe va provoquer, le cas échéant, des pertes en vies humaines que l on aurait pu éviter. Les réalités du changement climatique se font sentir dans plusieurs villes d Afrique de l Ouest, où les inondations sont devenues plus fréquentes et plus intenses tout en touchant des zones jusqu alors non exposées. Les gouvernements et collectivités locales de la région devraient mettre en place des dispositifs d intervention post-catastrophes. Même des préparatifs de faible ampleur auront des effets bénéfiques. L insécurité des approvisionnements en eau et en nourriture fait de plus en plus peser sa menace, surtout sur les grandes villes. Ils sont au moins 14 pays africains dont les ressources en eau sont sous pression ou même insuffisantes, et dans les décennies à venir bien d autres vont commencer à éprouver ce genre 12

15 de pression sur leurs approvisionnements en eau comme en nourriture. Les terres agricoles disparaissent rapidement, et en particulier dans le nord de la région. Les ressources en eau se raréfient de plus en plus. Il convient de reconnaître que les modes d alimentation varient parmi les populations urbaines, dont les régimes ne sont pas les mêmes et tendent à s écarter des modes de préparation culinaire traditionnels (ruraux). Les gouvernements devraient agir de toute urgence pour conserver l eau et mieux en réguler l offre et la demande. Des dispositifs stratégiques s imposent pour assurer la continuité d approvisionnement en eau et en nourriture au bénéfice de populations urbaines qui ne cessent d augmenter à un rythme accéléré. Il faut s attaquer aux gaspillages structurels des réseaux d adduction d eau si l on veut que des ressources nouvelles ou supplémentaires fassent l objet d une meilleure utilisation, pour la consommation humaine comme pour l agriculture. Au Nigeria, on ne peut vraiment comprendre le système de gouvernance urbaine si l on néglige les trois principaux échelons du pouvoir: collectivités locales, Etats fédérés et Etat fédéral. Chacun de ces échelons intervient de manière plus ou moins directe dans l administration des villes. Bien que chargées de responsabilités à cet égard, les collectivités locales n ont jamais joui d une grande autonomie. Des réformes sont bien intervenues, mais les Etats fédérés ont maintenu leur emprise sur les autorités locales. La capacité de celles-ci à lever l impôt s est effondrée, d où une dépendance accrue et une moindre capacité à faire face aux défis d une urbanisation sans frein, alors que l absence de coordination rend plus difficile la bonne administration des villes. A l échelle de la région, plusieurs gouvernements devraient reconnaître l échec des démarches qui ont donné soit à l Etat, soit au marché, un rôle exclusif dans l administration des villes, et poser les jalons d une démarche de gouvernance participative qui favorise l appropriation des décisions et des pratiques administratives au jour le jour. Cela exige, entre autres, un examen attentif des modalités selon lesquelles le foncier, le logement et les services sont actuellement mis à disposition et qui régissent l administration des villes, cet examen devant se faire à la lumière de politiques et de stratégies territoriales, sociales et politiques beaucoup plus larges. Afrique de l Est Résumé et Recommandations pour les Politiques publiques En 2007, l Afrique de l Est était, de loin, la région la moins urbanisée du continent. Sa population se montait alors à 247,2 millions d habitants, les prévisions tablant sur 268 millions en 2010 et 422,3 millions en Hormis la Tanzanie, tous ces pays connaissent des taux de fécondité supérieurs à la moyenne africaine de 4,71 enfants par femme. En Erythrée, au Rwanda, au Burundi et en Somalie, les taux d expansion démographique sont très élevés ce qui,à l exception du cas somalien, s explique pas un afflux important de réfugiés sur le retour et qui ne devrait donc constituer qu un phénomène temporaire. En 2007, la population urbaine de cette région ne dépassait pas 52,6 millions d habitants (soit 20,5 pour cent de la population totale). On s attend à voir ce chiffre passer à 74,6 millions en 2015 et 131,5 millions en Cela veut dire qu entre 2007 et 2030, le nombre de citadins devrait en Afrique de l Est croître par un multiple de 2.5. C est vers 2025 que la population de la région va doubler par rapport à 2007, soit en 17 ans seulement, et il est manifeste que l expansion urbaine a d ores et déjà commencé à soulever des problèmes sociaux, économiques er territoriaux qui appellent des interventions dans les meilleurs délais. 13

16 Par ordre descendant, ce sont Addis-Abéba, Nairobi, Dar-es-Salam, Antananarivo, Kampala et Mogadiscio qui dans un avenir prévisible vont rester les villes les plus importantes d Afrique de l Est. La prédominance des villes va, de toute évidence, rester bien affirmée à travers l ensemble de la région, les capitales et les villes portuaires conservant des dimensions disproportionnées. En 2007, Addis-Abéba concentrait à elle seule 22,5 pour cent de toute la population urbaine de l Ethiopie, avec un nombre d habitants plus de 10 fois supérieur à celui de la deuxième ville la plus peuplée. Au Kenya, Nairobi concentre 37,7 pour cent de toute la population urbaine, avec un nombre d habitants 3,7 fois supérieur à celui de la deuxième ville, Mombasa. A Antananarivo, la population (1,69 million) est 8.5 fois supérieure à celle de la deuxième ville de Madagascar. Mogadiscio abrite 46,2 pour cent de tous les citadins de Somalie, Les proportions respectives sont de 35,9 pour cent à Kampala, 29 pour cent à Dar-es-Salam et 48,6 pour cent à Kigali, alors qu Asmara accueille à elle seule jusqu à 64 pour cent de toute la population urbaine de l Erythrée. Ces chiffres illustrent bien l ampleur du phénomène de prédominance urbaine à travers la région, et les déséquilibres qui en résultent. La bonne nouvelle, toutefois, c est que 66,1 pour cent de la population urbaine d Afrique de l Est vit dans ces villes moyennes et de moindre impoortance qui sont aujourd hui les foyers d expansion démographique les plus actifs. Les gouvernements d Afrique de l Est devraient tout faire pour promouvoir l expansion des villes de taille moyenne (celles dont la population est inférieure au demi-million d habitants). Cela passe nécessairement par un soutien marqué aux responsables des villes de moindre importance pour leur permettre d absorber les surcroîts de population prévus. Il appartient aux gouvernements d Afrique de l Est d imposer la rupture avec les schémas persistants de forte prédominance urbaine hérités de l histoire, ainsi qu avec l inégalité de développement social et économique qui en résulte d un point de vue géographique. Le transfert dans des villes moyennes de fonctions décentralisées pourrait avoir un rôle à jouer dans ce domaine. En Afrique de l Est, l urbanisation résulte de stratégies de survie économique que sous-tend la dynamique de la pauvreté. Les populations se développant beaucoup plus vite dans les villes que ne le font les économies locales, un à deux sur trois des citadins de la région sont aujourd hui victimes d au moins un facteur de privation d abri. A Addis-Abéba, 69 pour cent des ménages vivent dans des taudis, et à Dar-es-Salam la proportion est de 65 pour cent. A Kigali et à Kampala, elle est de l ordre de la moitié, alors qu à Nairobi c est aussi un habitant sur deux (environ) qui est victime d au moins un facteur de privation d abri. La pauvreté urbaine en Afrique de l Est ne trouve pas sa cause principale dans l extension des villes, pas plus qu elle ne reflète la défaillance des économies urbaines. Elle résulte des carences de systèmes institutionnels qui perpétuent l exclusion sociale et les inégalités entre citadins pauvres 14

17 et riches. On n a pas fait tiré le meilleur parti possible des économies d échelle que permettent les grandes agglomérations. La faiblesse de la volonté politique en Afrique de l Est constitue aujourd hui le principal obstacle à la réduction de la pauvreté urbaine, qui a pour conséquence inéluctable la prolifération continue des taudis dans les villes. L extension, la prolifération et la persistance des taudis urbains en Afrique de l Est sont causées et soutenues par les six facteurs suivants: (a) l absence de politiques foncières et d urbanisme dans les villes; (b) des normes et règles de construction irréalistes; (c) le fait que les promoteurs privés servent surtout les catégories à revenus moyens et élevés; (d) le manque d orientations stratégiques claires de la part des gouvernements et des autorités locales; (e) l absence d infrastructures publiques; et (f) la politisation des établissements informels et du logement en fonction de lignes partisanes qui ont cours les années d élections mais disparaissent sitôt terminé le décompte des bulletins. Les interventions visant les taudis ont donné des résultats mitigés pour diverses raisons: l exclusion persistante de certaines catégories ; l incapacité à prendre en compte les moyens financiers des ménages à faibles revenus ou leur désir de les mettre à contribution; des subventions distribuées à tous et non exclusivement à ceux qui en ont besoin; des comportements d opportunisme prédateur en matière de logement et l embourgeoisement qui s en suit; la persistance fréquente de méthodes non-participatives; la négligence du facteur «bien-être» des ménages visés; des modalités de partenariat, de mise en réseaux et de coordination mal étudiées; les difficultés qu il y a à reproduire les méthodes de modernisation dans différents contextes; et enfin des approches «de haut en bas» et peu «durables». Si elles doivent produire leurs effets, les stratégies visant à améliorer l habitat, et particulièrement celui des catégories à faibles revenus, ne sauraient être isolées des politiques plus générales de lutte contre la pauvreté et d inclusion sociale et politique. Il est indispensable de prêter attention aux synergies entre milieux urbain et rural si l on veut mieux comprendre pourquoi et comment se développent les villes d Afrique de l Est. Ceux qui sont venus s établir en ville sont nombreux à maintenir des liens étroits avec leurs campagnes d origine, et les parcours comportant un retour ou des allersretours successifs deviennent de plus en plus nombreux puisqu ils permettent de réduire les coûts. Ces retours pourraient s expliquer par la hausse rapide du coût de la vie en milieu urbain et en particulier la hausse des denrées alimentaires qui se combinerait à un meilleur accès aux services dans les petites villes. Les gouvernements d Afrique de l Est devraient renforcer l attrait des villes secondaires et de moindre importance par l amélioration des services et, par là-même, y attirer les populations. La plupart des villes d Afrique de l Est ont à subir de fréquentes coupures d eau. Kampala, en particulier, accuse un retard très marqué pour ce qui est des branchements à l eau courante. Celle-ci est assez bien distribuée à Addis-Abéba et à Nairobi mais la qualité du service est variable, et dans l ensemble ces villes souffrent encore de pénuries d eau. L adduction d eau et la sécurité alimentaire prennent de plus en plus d importance et pourraient constituer des facteurs décisifs pour la viabilité des villes de la région dans un avenir très rapproché. Les fosses septiques et autres formules d assainissement faisant appel à des techniques élémentaires peuvent être considérées comme relevant de «l assainissement amélioré», mais ne sont pas vraiment «durables» dans les zones fortement peuplées. L installation de réseaux d égout bien adaptés aux besoins des villes et à la production de déchets humains s impose dans de nombreuses zones. La plupart des villes d Afrique de l Est souffrent d un manque de mobilité, ou d une mobilité très limitée, et elles en paient lourdement le prix d un point de vue social et économique. Avec une circulation automobile en augmentation, et même si certaines voies ont été améliorées, les conditions de déplacement continuent à se détériorer car la modernisation de la voirie est en retard sur 15

18 l expansion du parc automobile privé. Tant qu il n y aura pas de véritables démarches concertées pour améliorer les transports en commun, les villes d Afrique de l Est seront sujettes aux encombrements, à la pollution et à la multiplication des accidents mortels. Les plus grandes villes devraient envisager les moyens de réduire la forte dépendance de leurs populations envers les véhicules privés. Il faut renforcer les flottes d autobus urbains, augmenter le nombre de lignes et mettre en place des couloirs spéciaux aux dépens de l espace disponible aux véhicules privés. Pour réduire la dépendance à l égard du véhicule privé dans les villes, les politiques de gestion de la circulation doivent prendre en compte les besoins de mobilité des catégories à revenus moyens et élevés, puisque ce sont celles qui utilisent le plus des véhicules privés. La plupart des pays d Afrique de l Est ont accédé chacun à l indépendance sans avoir formulé de politique urbaine nationale qui satisfasse les besoins du nouvel Etat en gestation. Pour faire face à l expansion urbaine rapide qui a suivi l indépendance, on a le plus souvent recouru à des schémas urbains locaux peu soucieux des réalités et dépourvus de toute perspective d équipement. Ces schémas n auront eu d influence ni sur le rythme ni sur l orientation de la croissance péri-urbaine. Les décisions d investissement concernant les infrastructures urbaines, le logement social et la dimension spatiale du développement économique urbain se sont bientôt heurtées aux réalités physiques de la croissance urbaine telle qu elle se développait dans les faits. Les villes d Afrique de l Est débordant de plus en plus de leurs limites, en empiétant sur les territoires d autres municipalités ou d autres pays, le besoin d une gouvernance à l échelle d une zone tout entière revêt une urgence accrue. La gouvernance à l échelle de la métropole s avère indispensable si l on veut coordonner et mettre en phase les programmes économiques, sociaux er territoriaux des collectivités locales coexistant dans les grandes agglomérations d une région donnée. Comme toutes les grandes villes commencent à prendre des dimensions proprement régionales, la seule solution «durable» consiste à donner ces dimensions régionales aux visions d ensemble comme à la coordination et aux interventions spatiales. La plupart des gouvernements et des collectivités locales de la région proclament leur attachement à la bonne gouvernance, à la participation du public et aux partenariats public-privé. Toutefois, dans la pratique, la décentralisation des compétences et des ressources au bénéfice des collectivités locales et de mécanismes de décision participatifs dans les villes n a pas encore vraiment eu lieu. La réforme effective des collectivités locales prend beaucoup de temps. Erreurs et contretemps sont inévitables, et le plus difficile consiste à voir dans les échecs autant d occasions d apprendre, plutôt que des excuses pour renoncer aux réformes. Or celles-ci s imposent toujours, et en profondeur, si l on veut assurer: (a) l autonomie locale par rapport au gouvernement central; (b) l institutionnalisation d une véritable participation des citoyens; (c) le renforcement des capacités des édiles et des responsables municipaux; et (d) l élection au suffrage direct des maires par les habitants, afin de rendre la fonction moins vulnérable à la manipulation politique. Les gouvernements d Afrique de l Est doivent commencer à reconnaître l importance qu ont prise les marchés fonciers informels, qui pour les citadins pauvres sont devenus les principaux fournisseurs de terrains à usage résidentiel. Les structures locales de base en viennent de plus en plus à pallier les carences de la gouvernance pour ce qui est de la fourniture et de l attribution de terrains dans les grandes villes de la région. La coopération entre le secteur public et les systèmes populaires d accès au foncier peut avoir des effets bénéfiques. Elle peut notamment alléger le fardeau administratif qui pèse sur les capacités déjà trop sollicitées des collectivités locales. En reconnaissant et en soutenant le rôle de la gestion foncière des communautés de base, le secteur public pourrait bien avoir davantage prise sur l évolution spatiale urbaine qu elle n en a aujourd hui. 16

19 Afrique australe Résumé et Recommandations pour les Politiques publiques L Afrique australe est le théâtre de mutations très contrastées dans l aménagement foncier comme en matière démographique. Ses villes ont en commun l héritage colonial de la ségrégation et de l exclusion ethniques, en vertu desquelles la majorité des populations autochtones étaient privées du droit de citoyenneté et se voyaient considérées comme seulement de passage dans des villes où elles ne faisaient que louer leur force de travail. La mondialisation et, depuis les années 1980, les politiques d ajustement structurel ont moins réduit qu exacerbé ce legs d inégalités, en rendant les emplois et les salaires convenables plus difficiles à trouver. L intégration des modes de vie des populations, par le biais de législations sur les «stratégies d unification urbaine» ou des schémas d aménagement ou autres systèmes de gouvernement local intégrés, demeure en la matière un domaine privilégié pour les politiques publiques. En dépit d une croissance économique favorable, l écart entre riches et pauvres s est élargi, le coefficient Gini passant en Afrique du Sud de à entre 1995 et 2001, avec dans certaines villes des niveaux aussi élevés que 0.7. Aucune politique d ensemble n a été mise au point pour intégrer l immigration étrangère dans les villes d Afrique australe. Les immigrés sont considérés comme de simples résidents temporaires, et dont les politiques publiques n ont donc pas à se préoccuper. Le foncier est un problème fortement politique, qui en ville joue un rôle central dans les économies et les moyens de subsistance, 17

20 ainsi qu un instrument de clientélisme dans toute la région. Les politiques publiques devraient faire preuve de prudence dans leurs interventions, afin de tenir compte de la culture et de l identité locales. Des recherches dans ces domaines peuvent contribuer puissamment à la compréhension des dynamiques locales et à la clarification des politiques. Les droits fonciers en sont encore dans une période de transition, et c est dans les zones péri-urbaines que se concentrent les mutations les plus rapides comme les degrés de conflit les plus élevés. Il faut examiner l incidence des politiques publiques sur les réformes foncières accélérées en milieu urbain et péri-urbain, comme par exemple au Zimbabwe. Il faut aussi des politiques publiques pour protéger les terres agricoles péri-urbaines ainsi que les droits fonciers et les moyens de subsistance des pauvres, face à l expansion urbaine liée à la mondialisation. L expérience ne fait que le confirmer une fois encore: les politiques qui visent exclusivement les catégories les plus pauvres restent sans effet. Il faut à l Afrique australe des politiques foncières urbaines qui aident aussi les classes moyennes et moyennes-inférieures existantes à résister aux comportements prédateurs en matière de logement ainsi qu à l embourgeoisement de quartiers entiers, tout en faisant en sorte que ceux qui ne sont pas pauvres ne finissent pas par le devenir. Les pays d Afrique australe ont du mal à mettre en œuvre de nouvelles législations et de nouvelles politiques en raison de leurs moyens limités, qu ils soient techniques, financiers ou institutionnels, sans compter une tendance répandue à mal interpréter les lois. De puissants intérêts militent en faveur du maintien de l inégalité d accès au foncier, tandis que la volonté politique et donc la capacité à contrer ces intérêts fait généralement défaut. La dépendance à l égard des bailleurs de fonds extérieurs ou des ONG pour le financement et la conception des politiques foncières porte souvent atteinte au processus d appropriation par les populations locales, puisque ces interventions débouchent sur des projets qui semblent parfaits sur le papier mais qui sont loin d être applicables en pratique. Les méthodes qui s appuient sur les droits fondamentaux restent à la marge des pratiques d aménagement et de gestion urbains en Afrique australe, où les expulsions forcées restent monnaie courante. De tous les besoins essentiels, c est la construction de logements et la mobilisation de ressources en sa faveur qui constitue le défi majeur que doivent affronter les politiques de lutte contre la pauvreté urbaine. L offre de foncier et les possibilités d y accéder constituent toujours l obstacle primordial à un logement décent, entravant les efforts des quelques ONG qui cherchent à s impliquer dans les mécanismes d accès au logement. Pour améliorer les finances des collectivités locales, les gouvernements devraient renforcer les institutions de production et de gestion foncières, y compris l entretien et la mise à jour des registres des mutations foncières qui jouent un rôle essentiel dans la bonne santé des finances locales. Il faut que la planification économique urbaine intègre mieux la mobilité et les flux de populations qui caractérisent l Afrique australe. Qualifiés ou non, les individus tournent par étapes dans des circuits migratoires où les villes agissent à la fois comme réceptacles et comme points de départ pour des migrants entre ville et campagne, dans les limites du pays ou de la région. La mobilité et les migrations tournantes constituent des stratégies de survie majeures pour les pauvres autant que pour les élites. Il appartient aux gouvernements d accélérer la mise en œuvre de politiques qui prennent en compte l intégration économique transfrontières et les moyens de subsistance des citoyens ordinaires. A l échelon des villes, politiques et pratiques urbaines devraient cesser de stigmatiser les migrants, ou de traiter les Africains noirs comme étant seulement de passage en ville et comme si leur identité et leur appartenance civique restaient rurales. Des données exactes et bien mises à jour s imposent si «planifier pour la mutation démographique» doit devenir l une des grandes priorités des programmes des collectivités locales et des parties prenantes urbaines. La participation de la jeunesse (la moitié de la population d Afrique australe a moins de 17 ans) est l un des principaux 18

21 chaînons manquants des programmes en cours. Cette planification devrait tenir pleinement compte de l incidence sur le développement du taux de prévalence du VIH-sida dans la région (20 à 30 pour cent), ainsi que de l augmentation du nombre des veuves et des orphelins (d un seul parent ou des deux il y en a ainsi aujourd hui à Johannesburg et au Cap). Il faut féliciter des villes comme Le Cap et Johannesburg pour tout ce qu elles ont fait pour intégrer l économie, les ressources et les budgets dans leurs plans d aménagement, alors que ceux-ci, dans d autres villes, s en tiennent toujours à la stratégie d utilisation des sols sans y ajouter de contenu économique ou financier. Toutefois, même en Afrique du Sud, on a besoin d une meilleure intégration entre planifications spatiale et économique pour fournir les ressources qu exigent les programmes de développement économique urbain. En outre, le débat entre «croissance pour tous» et «croissance pour les pauvres», qui reste vif dans les villes d Afrique australe, pourrait déboucher sur des résultats plus tangibles. Les villes devraient rechercher la croissance à la fois à l intérieur et à l extérieur de leur région, plutôt que dans la seule sphère de l économie mondiale. Il faut réfléchir à l échelle régionale et améliorer la planification trans-frontières, pluri-nodale et multi-institutionnelle, afin d intégrer les planifications relatives à l espace, aux équipements collectifs et à l économie. A l intégration des modèles de croissance économique régionale trans-frontières, il faut ajouter une approche partagée du développement à l échelon de la région urbaine, afin d éliminer les doubles emplois et les décalages entre les projets et les programmes de collectivités locales voisines. L absence de données à l échelle de la région est l une des faiblesses majeures des politiques de la ville dans toutes les régions urbaines, et cela ne permet pas de faire ressortir les possibilités que celles-ci peuvent avoir en commun. Il faut de toute urgence que les collectivités locales lancent, y compris à travers les frontières, des collaborations et des partenariats pour l exploitation des ressources régionales, l investissement, les infrastructures (eau, hydro-électricité, réseau routier), la collecte et l analyse des données, la planification et les politiques publiques. Les autorités urbaines consomment des biens et services pour des montants qui se comptent en milliards de dollars. C est là leur «dividende», leur atout en tant que collectivités locales. Elles peuvent se servir de ce dividende pour intégrer pleinement le développement durable dans les politiques publiques et faire affaire avec des entreprises engagées à la recherche de certains objectifs dans des champs d intervention majeurs : la participation du citoyen à la fourniture de biens et services au jour le jour, la lutte contre la pauvreté et le VIH-sida, ainsi que les mutations du climat et de la démographie. La participation du citoyen dans les politiques publiques et la gestion urbaines reste un sujet fort controversé, et il faut y voir une partie intégrante des plus vastes transitions en cours à l échelon du pays et de 19

22 la région. La gouvernance est déficiente dans toutes les villes d Afrique australe en raison du caractère tendu des relations entre le centre et la périphérie, de la nature rigidement patrimoniale des cultures institutionnelles, du manque de confiance des citoyens envers les autorités et du manque de moyens tant des collectivités locales que de la société civile. La faiblesse des mandats des élus est parfaitement évidente en milieu urbain, où les partis qui dominent à l échelle nationale ne sont plus représentés par une majorité d élus municipaux. Du coup, dans des villes comme Le Cap, Harare et Lusaka, le président du pays concerné se retrouve comme en «terrain politique étranger». Dans bien des pays d Afrique australe, les partis au pouvoir semblent convaincus que leur mandat à l échelle du pays les dispense de faire progresser la participation du citoyen à l échelon local. Si l on veut des pouvoirs publics locaux qui soient à la fois stables, comptables de leurs actes et représentatifs, la seule solution passe par des politiques de décentralisation, y compris la mise en place, dans les villes de la région, de postes de maires élus et dotés de véritables pouvoirs de décision. Dans le même temps, les mouvements civiques très dynamiques qui ont dominé la période précédant l instauration du gouvernement par la majorité ont vu leurs têtes pensantes rejoindre la fonction publique, laissant des groupements très affaiblis face à des entreprises de taille mondiale dotées des ressources et de la puissance que cela comporte. A l échelon local, le manque de savoir-faire reste un problème majeur, tandis que rares sont les villes dont les comptes ont été expertisés ces dernières années. Les politiques publiques d adaptation au changement climatique ne devraient pas mobiliser des ressources en parallèle ou en concurrence avec les programmes en cours et plus traditionnels en matière de développement et de lutte contre la pauvreté. Les interventions liées à l adaptation au changement climatique devraient être évaluées en fonction de leur contribution directe à la réduction de la pauvreté et être pleinement intégrés à ces programmes. Les villes d Afrique australe devraient intégrer leurs dispositifs d adaptation au changement climatique aux échelons national et régional, et en se concentrant sur certaines priorités comme l adduction d eau en ville. La mise à niveau des systèmes d observation du changement climatique et du savoir-faire qui s y rapporte, ainsi que leur extension aux zones mal desservies, devraient faire l objet d investissements prioritaires, y compris le recours aux techniques élémentaires de gestion et d observation urbaines que sont les systèmes d information géographique. L adaptation au changement climatique devrait être en rapport avec les moyens de subsistance des populations et chercher à faire participer au maximum toutes les parties prenantes, des ménages au secteur public en passant par les associations et le secteur privé. C est l utilisation de l eau qui, en ville, fait le lien avec le changement climatique, et les collectivités locales pourraient faire usage de leur dividende pour encourager la réforme des politiques publiques en la matière. Mais plutôt que de confiner les dispositifs réglementaires au rôle d instrument de contrôle du développement, les données relatives à leur incidence devraient être collectées par les services de planification stratégique des municipalités aux fins de suiviinformation et pour la conception des stratégies d adaptation, ainsi que pour la gestion de la chaîne d approvisionnement en eau. Il faut, entre experts en hydrologie, urbanistes, investisseurs, aménageurs, climatologues, responsables politiques et populations locales, nouer de nouveaux partenariats autour de l adaptation au changement climatique, et tout particulièrement en ce qui concerne les disponibilités en eau et son utilisation en Afrique australe. 20

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