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1 INTRODUCTION Permettez que je puisse, avant de commencer mon exposé proprement dit, exprimer toute ma reconnaissance au CAFRAD et plus particulièrement à son Directeur Général pour la confiance qui vient de m être renouvelée suite à mon invitation à prendre part à ce 7e Forum panafricain sur la modernisation des services publics et des institutions de l Etat. J ai été invité à parler de la lutte contre la corruption dans le secteur public en Afrique. Il m a été demandé d insister particulièrement sur un certain nombre de points que voici : Comment combattre la corruption dans le secteur public? Les mécanismes de renforcement de la transparence dans la fonction publique? Comment la lutte contre la corruption peut-elle permettre la réalisation des objectifs de développement? Comment la mise en œuvre de la Charte de la Fonction Publique en Afrique peut constituer un instrument de lutte contre la corruption, de renforcement du professionnalisme et de la bonne gouvernance dans le secteur public? Reconnaissons d emblée que la tâche n est pas facile : d abord parce que le problème de la corruption semble très complexe aujourd hui tellement les causes et les conséquences sont imbriquées les unes les autres qu on ne sait plus toujours les distinguer ; enfin, il ne nous a pas été possible, compte tenu du temps qui nous a été imparti de faire une étude sur plusieurs pays africains pour tirer des conclusions que nous pouvons qualifier de valables partout en Afrique. Nous nous sommes donc limités au cas du Cameroun. Malgré cette limite évidente, nous avons la ferme conviction que les similitudes devraient l emporter sur les différences. C est le lieu de rappeler ici que le Gouvernement Camerounais mène depuis le milieu des années 90 une lutte acharnée contre la corruption. Les résultats mitigés de cette dernière ont amené le Gouvernement à revoir sa stratégie dans ce domaine. C est ainsi que par un décret du 11 mars 2006, le Président de la République a créé une commission Nationale Anti-Corruption, «La CONAC», Organisme public indépendant chargé de contribuer à la lutte contre la corruption. Entre autres missions, La CONAC est chargée de recueillir, de centraliser et d exploiter les dénonciations et informations dont elle est saisie pour des 1

2 pratiques, faits ou actes de corruption et infractions assimilées ; de mener toutes études ou investigations et de proposer toutes mesures de nature à prévenir ou juguler la corruption. S agissant de l exposé proprement dit, nous nous proposons de répondre aux différentes interrogations sous deux rubriques : -Comment combattre la corruption dans le secteur public? -La charte de la Fonction publique en Afrique comme instrument de lutte contre la corruption et de renforcement de la bonne gouvernance. I COMMENT COMBATTRE LA CORRUPTION DANS LE SECTEUR PUBLIC? Dans le cadre de ses missions, la CONAC a organisé du 7 au 9 octobre 2009 un forum sur la lutte contre «La corruption dans le milieux des affaires au Cameroun». Une analyse poussée des différents rapports faits au cours de ces assises nous permet de présenter succinctement les causes de la corruption et les solutions proposées pour juguler ce phénomène. Les causes de la corruption Elles sont nombreuses ; mais nous allons ici présenter celles qui sont revenues plus souvent à tous les ateliers. On pourra ainsi noter entre autres : -La perte de confiance en l Etat à travers ses structures notamment la Justice, la police etc -L expansion généralisée de l impunité dans la société camerounaise -L abandon des idéaux de probité et d intégrité par les responsables et agents publics -La complexité des procédures administratives ainsi que leur insuffisance ou absence totale d automatisation -Les lenteurs et autres blocages organisés par les agents publics pour amener l usager à les corrompre -L absence de contrôle, de suivi et d évaluation systématiques 2

3 -La faible rémunération et l insuffisante motivation des agents publics -Le manque de rigueur et d objectivité dans le recrutement et la gestion du personnel avec notamment la nomination à des postes de responsabilité sans tenir compte ni du profil, ni des compétences et du mérite ; l absence de formation continue et de remise à niveau régulière. Les solutions proposées pour juguler la corruption dans les services publics. Elles découlent naturellement des causes qui viennent d être énumérées plus haut. Il s agit entres autres de: -Trouver une solution radicale pour mettre fin à l impunité en adoptant par exemple le principe de «Tolérance Zéro» en matière de répression de la corruption -Simplifier les procédures administratives en même temps qu on les automatise et les vulgarise -Renforcer les moyens d action des structures d évaluation, d audit, de contrôle et de lutte contre la corruption -Ouvrir des enquêtes sur les enrichissements d origine douteuse. -Assurer le recrutement et la promotion objectifs des agents publics sur la base du mérite, de la compétence et de la probité. -Améliorer les conditions de travail et de rémunération des agents publics -Renforcer les capacités des agents publics pour leur permettre de faire face au mieux aux interpellations sans cesse changeantes des usagers. -Enseigner l Education à la citoyenneté dès les premières années d école pour promouvoir la culture de l intégrité et de la probité. -Privilégier, au plan pratique, une approche globale et systémique pour impulser une synergie des différents organes de lutte contre la corruption. La CONAC pense qu il serait souhaitable qu une loi soit prise dans ce sens pour lui confier la mise en œuvre de cette synergie. -Adopter une loi qui protège les usagers et les agents publics qui dénoncent les actes de corruption 3

4 -Mettre effectivement en œuvre les dispositions de l article 66 de la constitution sur la déclaration des biens. Apres avoir parlé des causes de la corruption et des propositions formulées pour juguler ce phénomène, nous allons nous permettre quelques commentaires sur ce qui vient d être dit. Quelques commentaires. 1-Globalement, les causes identifiées de la corruption ainsi que les mesures proposées dans le cadre du plan gouvernemental de lutte contre la corruption de 1997 sont les mêmes que la CONAC présente aujourd hui en Les mêmes causes continuent à produire aujourd hui les mêmes effets avec en prime, une amplification du phénomène si on s en tient au message a la Nation du Chef de l Etat Camerounais S.E Paul BIYA le 31 décembre 2010 que je cite : «La corruption, toujours elle, sans cesse renaissante et qui s est étendue semble-t-il aux marchés publics. Nous continuerons à la traquer sans pitié». On peut donc se demander pourquoi la persistance de ce fléau malgré les mesures prises par les pouvoirs publics? A notre humble avis, cette évolution trouve son origine dans le manque de rigueur observé dans la mise en œuvre des plans de lutte contre la corruption. Il est évident aujourd hui que la lutte contre la corruption ne peut être efficace que si elle se fait dans le cadre d une politique globale d intégrité. Or, l expérience montre que la gestion de l intégrité est très sensible aux failles de la mise en application. En effet, si les membres d une organisation, d une administration etc.. observent des manquements aux applications des politiques d intégrité, ils risquent de voir dans le cadre de gestion de l intégrité, (plan de lutte contre la corruption par exemple) une simple façade : une manière pour la «Haute Hiérarchie» de donner l impression d accorder de l importance à quelque chose mais sans prendre aucune mesure sérieuse à cet égard. Comme le dit si bien Janos Bertok ; «Cette perception, due au décalage entre les maux et les faits, risque en fait de renforcer le cynisme des agents et d intensifier ainsi les manquements à l intégrité». (1) Cette façon de voir semble conforme à la philosophie des participants au forum susvisé qui ont proposé l adoption du principe de «Tolérance Zéro» pour lutter efficacement contre l impunité en matière d atteinte à l intégrité. 4

5 En réalité, il nous semble plus judicieux d anticiper la gestion de l intégrité que d être contraint, après un manquement à celle-ci, à consacrer des sommes d argent considérables pour traduire les coupables de corruption devant la justice et à réparer des décisions injustes ou à tempérer les atteintes à l image du secteur public. Il est donc impératif d éviter tout déficit dans la mise en œuvre de toute politique d intégrité. 2-En matière de gestion des ressources humaines, les participants ont proposé, en plus de l amélioration de la rémunération et des conditions de travail des agents publics, que les dits agents soient recrutés et promus sur la base du mérite, de la compétence et de la probité. Cette proposition est capitale compte tenu de la place que revêt la gestion des ressources humaines dans toute politique d intégrité. En effet, si cette gestion n est pas équitable, les conséquences peuvent être dommageables pour la politique d intégrité. Des études de plus en plus nombreuses montrent que les agents publics seront plus enclins à adopter des comportements contraires à l éthique quand ils jugent leur environnement inéquitable. Selon ces études, des agents qui perçoivent des injustices dans leur environnement, par exemple le sentiment que leur salaire est de loin inférieur à celui qu ils méritent chercheront des moyens pour compenser cette injustice, y compris, éventuellement, par des manquements à l intégrité vis-à-vis de leur administration ( vols, corruption ). A l inverse, dans un environnement jugé équitable, les agents publics sont plus enclins à se comporter de façon intègre et sont plus susceptibles de signaler des comportements contraires à l éthique de la part de leurs collègues. Selon toujours les études susvisées, on peut aussi avoir des conséquences dommageables si les agents ont la ferme conviction que les recrutements et les promotions se font plutôt à travers les réseaux de relations ou les liens familiaux. Ce n est donc pas un hasard si l article 7 de la Convention des Nations unies contre la corruption encourage les procédures transparentes de recrutement et de promotion des agents publics. 3-Faute de temps, nous allons tout simplement dire que nous trouvons pertinentes toutes les autres propositions présentées ici par la CONAC pour juguler la corruption notamment l adoption de l approche globale et systémique pour impulser une synergie des différents organes de lutte contre la corruption. Toutefois, on aurait aimé en savoir davantage sur les raisons de 5

6 la non application à ce jour des dispositions de l article 66 de la constitution sur la déclaration des biens alors même que cette loi existe depuis 1996 et surtout la stratégie qui sera mise en œuvre pour son application. Dans le même ordre d idées, on gagnerait à savoir comment se ferait l ouverture des enquêtes sur les enrichissements d origine douteuse tellement l abondance des signes extérieurs de richesse pour les agents publics supposés à faibles revenus ne semblent plus émouvoir, à défaut de paraître normal. Après avoir parlé des causes de la corruption et des mesures préconisées pour juguler ce phénomène, il nous semble qu une bonne mise en œuvre de ces dernières pourrait permettre d éradiquer ce fléau. Les conséquences bénéfiques seraient nombreuses avec notamment d une part l arrêt des détournements de deniers publics qui dégagerait ainsi des fonds pour la réalisation des projets de développement, d autre part la promotion de la culture de l intégrité qui conduirait tout droit à la primauté de l intérêt général sur les intérêts particuliers. C est l occasion de passer à la 2 e partie de notre propos. II LA CHARTE DE LA FONCTION PUBLIQUE EN AFRIQUE : INSTRUMENT DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION ET DE RENFORCEMENT DE LA BONNE GOUVERNANCE. La Charte pour la Fonction publique en Afrique a été adoptée en Namibie le 5 février 2001 par la 3 e Conférence Biennale Panafricaine des Ministres de la Fonction Publique. A ce moment précis, il était reproché à nos administrations et donc à nos élites de ne plus être en mesure de donner satisfaction aux attentes sans cesse évolutives des usagers du service public. Cette Charte apparaissait donc comme une solution qui devait aider nos fonctions publiques à s adapter aux nouvelles exigences de service public. Cette Charte, comme on peut le lire dans son préambule, entre autres : Définit le cadre de référence permettant de guider nos fonctions publiques dans la prise de mesures législatives et réglementaires en vue de créer des conditions favorables au bon fonctionnement de l administration et à l amélioration de la qualité des services 6

7 Expose et précise les principes et les règles de conduite des services et des agents publics qui doivent favoriser un environnement neutre et stable susceptible de renforcer les valeurs éthiques et l image de la fonction publique, ainsi que le professionnalisme de ses agents. Concrètement, que contient la Charte africaine de la fonction publique? Le contenu de la Charte Bien entendu, il ne sera pas question ici de reprendre les 29 articles de la Charte, mais de donner en quelques mots la quintessence. En droite ligne de ce qui a été dit dans son préambule, la Charte, aux principes fondamentaux classiques traditionnellement connus à savoir : égalité, neutralité, légalité et continuité, ajoute de nouveaux principes dont le rôle est d améliorer la gouvernance : transparence et responsabilité, simplicité et accessibilité, participation, confiance et fiabilité. Dans le cadre de ces nouveaux principes, la Charte définit avec précision et clarté les règles régissant d une part les rapports de l administration avec les usagers, (Articles 8 à 14) et d autre part les rapports de l administration avec les agents publics. (Articles 15 à 20). Tout un titre est consacré au Code de conduite du fonctionnaire. De ce titre, on peut retenir ce qui suit : 1) Les valeurs de référence de tout agent public sont le professionnalisme et l éthique. Aussi, non seulement l agent est tenu de maîtriser et de bien accomplir son travail, il doit faire preuve de rigueur, de responsabilité, de dignité, d impartialité, de civisme et de courtoisie dans l exercice de ses fonctions. 2) La conduite d un agent doit avoir entre autres finalités, à renforcer la confiance du public et à améliorer l image de la fonction publique. Pour ce faire, il doit être intègre et d une probité morale incontestable. Aussi, il doit éviter tout comportement contraire à l éthique ou à la morale et ne doit solliciter ni accepter le moindre paiement, don ou autre avantage pour s acquitter ou s abstenir de s acquitter de ses fonctions ou obligations. 3) Afin d éviter tout enrichissement illicite, certains agents publics dont la qualité peut être déterminée par voie législative doivent, au moment de leur 7

8 entrée en fonction et à la fin de celle-ci, déclarer leurs biens ainsi que ceux de leur famille. C est l occasion pour nous de faire remarquer que la plupart des solutions proposées par la CONAC pour juguler la corruption le sont déjà dans cette Charte qui a pourtant été adoptée en En conséquence, la mise en application des principes de la Charte peut permettre d améliorer la gouvernance. Le principe étant admis, le problème aujourd hui semble être celui de savoir comment concrètement mettre en œuvre ces principes. Mise en œuvre de la Charte 1-La formation des agents publics revêt une importance particulière pour la mise en œuvre de la Charte. En effet, les nouveaux principes doivent être enseignés aux agents publics que ce soit au niveau de la formation initiale que de la formation continue. A cela, un certain nombre de raisons : a) La notion de service public, tel qu elle continue d être enseignée dans nos écoles aujourd hui est inspirée de l ancienne conception française fondée sur la notion de puissance publique mise en œuvre par l administration dans une relation d inégalité avec l administré protégé par le juge administratif. Or, la notion d administré n existe plus dans les administrations modernes. Ce dernier a progressivement changé de statut en passant par celui d usager, de client pour devenir aujourd hui citoyen. Il faudrait pour cela redéfinir et l enseigner, un nouveau cadre conceptuel des missions des administrations et des personnes chargées de les animer. b) On ne peut pas demander à quelqu un de mettre en application ce qu il n a pas appris. En effet, de nombreuses fautes sont commises par l administration beaucoup plus par ignorance que par mauvaise foi. 2-Cette formation doit viser au moins deux objectifs : a) une bonne maîtrise du rôle et des agents publics, et des administrations. Aussi, il doit être clair que la légitimité d un service public est fondée sur son utilité sociale ; de ce fait, un agent public est d abord et avant tout un acteur de la cohésion sociale. Ensuite, l administration doit cesser de se voir comme un instrument de commandement de la société, mais accepter d être simplement un élément de celle-ci, au service de l ensemble. Enfin, 8

9 l administration doit adopter des modes de gestion différents. ; son organisation doit être bâtie moins sur l autorité que la responsabilité. b) la formation des leaders chargés d animer les services publics. En effet les nouveaux objectifs à mettre en œuvre appellent un nouveau type de responsables que nous appelons leaders. Si l administration doit être bâtie moins sur l autorité que la responsabilité, le responsable chargé de l animer doit être préparé à cette tâche. Aussi, le leader doit avant tout être un professionnel dont les qualifications professionnelles et la compétence ne sauraient souffrir de la moindre contestation. Sa probité et son intégrité doivent être reconnues. La maîtrise du management est une condition sans laquelle il ne saurait assumer ses responsabilités dans le cadre des nouvelles missions des services publics. Après avoir dit ce qui nous paraissait important dans le volet formation il reste maintenant à aborder le dernier volet de la mise en œuvre de la Charte à savoir, la modernisation de nos administrations. 3-La modernisation de nos administrations En relevant certains articles de la Charte, il apparaît clairement que cette dernière invite les responsables africains à moderniser leurs administrations. a)l article 8 par exemple qui traite de la nécessaire proximité et accessibilité des services suggère que ces dernières puissent être réalisées au moyen des technologies de l information et de la communication appropriées (egouvernance). b)l article 9 qui lui traite de la participation, insiste sur la nécessité pour la fonction publique de veiller sur la mise en œuvre des mécanismes de consultation impliquant la société civile ainsi que d autres acteurs tels que les ONG et même les partis politiques. c) L article11 quant à lui traite de l évaluation des services. Il stipule clairement que les services doivent être évalués sur la base des objectifs et programmes préalablement définis, assortis d indicateurs et de critères de performance. Ces évaluations doivent être périodiques et les résultats diffusés à l occasion de la publication des rapports annuels d activités. 9

10 En définitive, ces articles sont conformes aux propositions qui ont été faites par les participants au forum sur la corruption dans le milieu des affaires évoqué plus haut. En suggérant l automatisation de l administration, la célérité dans le traitement des dossiers et l évaluation des services, c est en fait la modernisation de l administration qui est préconisée. Qu est-ce qu on entend par moderniser l administration? De nombreux responsables parlent régulièrement de la nécessité de moderniser nos administrations sans toutefois toujours préciser ce que ce vocable renferme. Il convient de rappeler que le concept de modernisation de l administration est né de la nécessité de résoudre deux problèmes : a) Le mauvais fonctionnement des administrations matérialisé par les multiples plaintes des usagers de service public et dont les causes essentielles étaient d une part le manque de maîtrise par les agents publics des règles de droit et des contraintes juridiques qui pesaient sur eux, et, d autre part, le traitement manuel des dossiers ; b) Le coût excessif du fonctionnement de l administration qui pesait beaucoup sur l économie nationale à travers la pression fiscale et toutes les autres formes de prélèvements obligatoires. Aussi, l administration se retrouvait dans l obligation de rechercher à la fois l efficacité et l efficience, cette dernière étant entendue comme l efficacité au moindre coût pour la nation. C est cette double contrainte qui a amené les autorités françaises à introduire, au milieu des années 60, le concept de modernisation de l administration publique. Cette modernisation était conçue selon deux axes : un axe technologique avec l introduction de l informatique, un axe managérial avec la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) et la Direction Participative par Objectifs (DPO). En clair, il s agissait de faire évoluer la conception du service public «à la française» fondée sur la notion de puissance publique mise en œuvre par l administration dans une relation d inégalité juridique avec l administré protégé par le juge administratif. (Conception que nous avons encore aujourd hui). L outil informatique devrait permettre de rendre l administration transparente, simple, accessible et fiable. De même, la gestion managériale (Définition des objectifs, implémentation, évaluation) devrait permettre, non seulement de consolider les nouveaux principes que nous 10

11 avons cités plus haut, mais de générer la participation et la confiance en l administration. Nous voulons particulièrement insister sur deux notions qui méritent d être bien comprises lorsque l on parle de Management. Il s agit de la participation et de l évaluation. Pour ce qui est de la participation, elle revêt deux aspects : 1) D abord à l intérieur de l administration. Les principaux responsables chargés de la mise en œuvre des réformes devront être associés autant à la définition des objectifs qu à celle des moyens pour les atteindre. Ainsi, ils pourront s approprier ces projets et se sentir concernés par la mise en œuvre avec succès des dits projets. 2) Ensuite, à l extérieur de l administration. En effet, il ne faut surtout pas oublier que les réformes entreprises au sein des administrations visent avant tout la satisfaction des usagers sans lesquels ces administrations n auraient pas de raison d être. Il faudrait donc associer les usagers à tout projet de réforme les concernant à travers la société civile et les organisations disponibles. Cette méthode participative faciliterait la définition et la mise en œuvre des projets. En ce qui concerne l évaluation, il convient de retenir que l évaluation et le contrôle sont les maître-mots de toute administration moderne. L évaluation permet de s assurer que les résultats escomptés ont été atteints et dans le cas contraire d apporter les correctifs nécessaires pour les atteindre ou alors le cas échéant, redéfinir de nouveaux objectifs. De l exposé qui précède il apparaît clairement, au vu des solutions proposées pour juguler la corruption, que la mise en œuvre de la Charte de la fonction publique en Afrique peut permettre, non seulement de lutter efficacement contre la corruption, mais surtout d instaurer de façon plus générale la bonne gouvernance dans les services publics en Afrique. Bien entendu, à cette nouvelle vision de l Administration Publique devrait correspondre une nouvelle espèce d agents et responsables. D où l importance que la Charte accorde à la gestion des ressources humaines (recrutements, formation initiale et continue, rémunération, sanction, promotion etc.), à la nécessité de ne pas permettre 11

12 de faille dans la mise en œuvre de toute politique d intégrité et à la modernisation des services publics. Cette dernière, de part son axe managérial, devrait permettre la réalisation dans de meilleures conditions des objectifs de développement dont font partie ceux du millénaire pour le développement arrêtés par les Nations unies. (OMD) Je vous remercie de votre aimable attention. Rabat le 27 juin 2011 Dr Benjamin AMAMA Ancien Ministre de la Fonction Publique Cameroun. 12

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