Ethik Menschenrechte Asyl Document de travail de l IIEDH No 16a

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1 Ethik Menschenrechte Asyl Document de travail de l IIEDH No 16a (version provisoire) Darf Unrecht Recht sein? Akten der Tagung vom 31.Oktober 2008, Universität Fribourg Ethique Droits humains Asile L injustice peut-elle être légale? Actes du colloque du 31 octobre 2008, Université de Fribourg hg. von / édité par : Maja Wicki-Vogt Simone Zurbuchen Februar 2009 INTERDISZIPLINÄRES INSTITUT FÜR ETHIK UND MENSCHENRECHTE, UNIVERSITÄT FRIBOURG INSTITUT INTERDISCIPLINAIRE D ETHIQUE ET DES DROITS DE L HOMME, UNIVERSITE DE FRIBOURG

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3 INHALT / TABLE : Einleitung Maja Wicki-Vogt... 2 Introduction Maja-Wicki-Vogt... 5 L effectivité des droits fondamentaux des requérants d asile Adriano Previtali... 7 Was brächte die konkrete richterliche Kontrolle über Bundesgesetze? Giusep Nay... 9 Quels avantages apporterait le contrôle juridique concret sur les lois fédérales? Giusep Nay Le Déclassement des requérants d asile déboutés Françoise Kopf Wir haben einen Auftrag denn niemals darf Unrecht Recht sein! Ruth-Gaby Vermot-Mangold Droit d asile et des étrangers: entre déni et délit d humanité Boël Sambuc Resolution zum Asyl- und Ausländergesetz Résolution relative au droit d asile et des étrangers Gründungsdokument der Plattform asylon Maja Wicki-Vogt Document fondateur de la plate-forme asylon Maja Wicki-Vogt

4 Dank Wir danken der Stiftung Dialogik, der Solon Foundation, den Demokratischen JuristInnen der Schweiz sowie der Universität Fribourg für ihre grosszügige Unterstützung der Tagung. 2

5 Ethik-Menschenrechte-Asyl Ethique-Droits huamins-asile 3 EINLEITUNG Maja Wicki-Vogt Es geht um Fragen von Ethik und Moral im Zusammenhang von Gesetzen, durch welche Unrecht legitimiert wird. Es geht um Unrecht gegenüber Erwachsenen und Kindern, die um Asyl, d.h. um Schutz und um Lebenssicherheit bitten und die auf entwürdigende Weise an den Grenzstellen, in den Flughäfen und in den verschiedenen Kantonen als Fälle behandelt, abgefertigt, abgewiesen, hingehalten oder hin- und hergejagt werden, die ständig von der Polizei kontrolliert und oft schuldlos wie Verbrecher inhaftiert werden. In der Zeichnung von Martial Leiter findet sich zusammengefasst, wie Menschen durch Gesetzesfolianten zusammengepfercht, beinahe erdrückt oder erstickt werden. Es ist ein Bild, das vor 15 Jahren im Zusammenhang des Bosnienkriegs entstand (auch des Status F mit allen psychischen und somatischen Folgen der fortgesetzten Vorläufigkeit und der damit verbundenen rechtlichen und existentiellen Diskriminierungen) ein Bild, dessen Bedeutung sich auf nicht mehr ertragbare Weise vervielfacht hat. Darum geht es. Es geht um die Folgen der aktuellen Gesetze in deren Umsetzung, es geht um Willkür, menschliche Erniedrigung und Gewalt, die quasi auf legitime Weise durch eidgenössische und kantonale Beamte ausgeübt werden. Es geht um das Leiden von Menschen, deren Grundbedürfnisse und Grundrechte infolge der Gesetze missachtet werden, um deren Ängste und Not, es geht um ein Leiden, das hier in der Schweiz angetan wird, das hier geschieht. Wir haben Kenntnis davon. Vor eineinhalb Jahren wurde die Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl und Ausländerrecht gegründet; im April dieses Jahres bildete sich im Anschluss an den Rundbrief Unrecht darf nicht Recht sein die Plattform asylon. Die Demokratischen JuristInnen der Schweiz vertreten seit langem die Dringlichkeit der kritischen Auseinandersetzung mit den Gesetzen und deren Anwendung. Inhalt und Zielsetzungen des heutigen Kolloquiums sind uns zutiefst nah. Wir sind Teil eines demokratischen Systems, dessen Entwicklung erschreckend ist. Demokratie darf nicht zu menschenrechtsfeindlichen, rassistischen Zwecken benutzt werden, weil ein Teil der Medien finanzstarken Rechtsaussenkräften und damit der Aufhetzung der Bevölkerung gegen Asylsuchende und Fremde dient. Demokratie darf nicht der ethischen Verwahrlosung anheim fallen. Sie bedarf der Korrektur Wicki-Vogt, Maja, Dr., Plattform asylon

6 Maja Wicki-Vogt durch die Überzeugungskraft des Gegenwinds: des Beharrens auf menschenrechtskonformen Gesetzen. Kritisches Denken und klare Information sind erfordert. Es geht heute um die Dokumentation der mit der gesetzlichen Willkür einhergehenden Verletzung ethischer Normen, die völkerrechtlich und verfassungsrechtlich beachtet werden müssen. Es geht um Normen des zwischenmenschlichen Respekts, auf deren Beachtung die Gesetzgeber selber Anspruch erheben, wenn es sich um sie selber handelt, und die daher der gleichen Beachtung bedürfen, wenn es sich um andere Menschen handelt. Von zentraler Bedeutung ist, 1. dass jedem Menschen, unabhängig von Herkunftspapieren, Religion und Hautfarbe, die gleichen Grundrechte zustehen, somit das Recht auf Erfüllung der gleichen Grundbedürfnisse, d.h. dass der Subjektwert jedes Menschen nicht antastbar sein darf; 2. dass, was nicht ertragen werden könnte, wenn es selber ertragen werden müsste oder wenn es den eigenen Nächsten angetan würde, nicht Fremden angetan werden darf. Unrecht darf nicht Recht sein! 4

7 INTRODUCTION Maja Wicki-Vogt Nous travaillerons sur des questions d éthique et de morale en rapport avec des lois par lesquelles l injustice trouve une légitimation. Cette injustice frappe des adultes et des enfants qui demandent l asile ou, en d autres termes, protection et sécurité. Ces personnes reçoivent pour réponse un accueil indigne aux frontières, dans les aéroports et dans certains cantons où elles sont considérées comme des «cas» à examiner, à liquider, expulser, ou chasser d un lieu à l autre. Elles sont sans cesse contrôlées par la police, souvent emprisonnées comme des malfaiteurs, bien que n ayant commis aucune faute. Le dessin de Martial Leiter, fait il y a quinze ans, nous montre en un raccourci saisissant comment des êtres humains sont pressés, presque écrasés ou étouffés entre les classeurs de l administration. Le contexte de sa création était la Guerre de Bosnie et le permis F, avec son cortège de répercussions psychiques et somatiques, corollaires de la discrimination existentielle et juridique. Ce dessin n a rien perdu de son actualité, au contraire ; le sort des hommes et des femmes s est aggravé à un point devenu insupportable. Il est là, le sujet de ce colloque. Il s agit des conséquences de l application des lois en vigueur, de l arbitraire, de l humiliation et de la violence exercés de manière quasi légitime par des employés fédéraux et cantonaux. Il y va de la souffrance de personnes dont les droits et les besoins fondamentaux ne sont pas pris en compte en raison de la loi. Il y va de la peur, de la détresse et de la souffrance vécues ici, en Suisse. Nous savons tout cela. L observatoire suisse du droit d asile et des étrangers a été fondé il y a un an et demi. En avril 2008, c est la Plate-forme asylon qui s est créée. Quant aux Juristes démocrates de Suisse, il y a longtemps déjà qu ils s engagent en faveur d un débat critique sur les lois et leur application. Le contenu et les buts du présent colloque nous tiennent à cœur. Nous participons en effet à un système démocratique dont l évolution fait peur. La démocratie ne doit pas être un instrument au service d objectifs racistes, du mépris des droits humains, parce qu une partie des médias est à la botte de forces d extrême droite financièrement puissantes, et qu elle monte la population contre les requérants d asile et les étrangers. Il ne faut pas que la démocratie s étiole parce que l éthique est laissée à l abandon. Redonnons lui souffle et conviction. Pensée critique, clarté dans l information, voilà ce qu il faut maintenant. Notre projet consiste à documenter comment l arbitraire légal conduit à la violation de normes éthiques que nous sommes Wicki-Vogt, Maja, Dr., Plattform asylon 5

8 Maja Wicki-Vogt pourtant tenus de respecter au nom de la Constitution et du droit international. Ces normes portent sur le respect mutuel, que les législateurs exigent d ailleurs aussi pour eux-mêmes quand il y va de leur personne. En conséquence, ces mêmes dispositions doivent être appliquées avec la même rigueur lorsqu il s agit d autres personnes : 1. Tout être humain, indépendamment de ses papiers d origine, de sa religion et de sa couleur de peau doit bénéficier des mêmes droits fondamentaux, ce qui implique le droit à la satisfaction des mêmes besoins fondamentaux. La valeur de sujet inhérente à chaque être humain ne doit pas être mise en question. 2. Aucun traitement qui serait insupportable s il devait nous être infligé ou être infligé à l un de nos proches ne peut être infligé à des étrangers. L injustice ne peut pas être légale! Traduit de l allemand par Michèle Roquancourt. 6

9 L EFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DES REQUERANTS D ASILE Adriano Previtali A paraître en juillet Previtali, Adriano, Dr., prof. associé au département de droit public, Université de Fribourg. 7

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11 WAS BRÄCHTE DIE KONKRETE RICHTERLICHE KONTROLLE ÜBER BUNDESGESETZE? Giusep Nay Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend, so lautet Artikel 190 der Bundesverfassung (BV). Auf den ersten Blick erscheint diese Bestimmung als eine Selbstverständlichkeit. Ihr eigentlicher Sinn ist aber nur in historischer Auslegung erschliessbar. Und danach ist ihr Sinn der, dass das Bundesgericht Bundesgesetze anwenden muss, auch wenn sie verfassungswidrig sind. Massgebend erklärt werden lediglich Bundesgesetze und Völkerrecht, die Bundesverfassung ganz erstaunlicherweise aber nicht. Bei der Beratung der Bundesverfassung von 1874, mit der auch das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt wurde, wurde im Parlament eine solche Bestimmung eingefügt, weil es wichtig sei, die gesetzgebende von der richterlichen Gewalt zu trennen, und damit die richterliche Gewalt sich nicht über die gesetzgebende erhebe. Eine Angst, die den Parlamentariern noch heute oder heute wieder im Nacken zu sitzen scheint. Ich komme noch darauf zurück. In Tat und Wahrheit wird die Legislative mit einer solchen Bestimmung in einer unzulässigen und mit der Gewaltentrennung unvereinbaren Weise über die Judikative gestellt. Für den gewaltenteiligen Rechtsstaat ist es wesentlich, dass die Judikative in der Rechtsanwendung im konkreten Fall das letzte Wort hat. Dies muss vorab gelten, wenn es um die Anwendung der von Volk und Ständen angenommenen Bundesverfassung geht. Andernfalls bleiben die darin garantierten Grundrechte, die Bürgerinnen und Bürger gerade auch gegenüber übermässigen bundesgesetzlichen Eingriffen in ihre Freiheitsrechte schützen sollen, toter Buchstabe. Bei der Anwendung eines Bundesgesetzes steht den Rechtssuchenden aber gemäss Art. 190 BV der Schutz der Bundesverfassung nicht zur Verfügung. UNHALTBARE LÜCKE IM GRUNDRECHTSSCHUTZ Der darauf beruhende, oft zu hörende Satz: Die Schweiz kennt keine Verfassungsgerichtsbarkeit ist zwar in dreifacher Hinsicht unzutreffend: Nay, Giusep, Dr. iur., a. Bundesgerichtspräsident. 9

12 Giusep Nay Erstens kennt der schweizerische Bundesstaat seit 1874 eine Verfassungsgerichtsbarkeit über kantonale Erlasse, sowohl als abstrakte Normenkontrolle, d.h. die Prüfung auf Beschwerde hin von deren Verfassungs- und EMRK- oder UNO-Pakt II-Konformität nach demokratischer Abstimmung, wie auch als konkrete Normenkontrolle, d.h. in einem konkreten Rechtsfall. Zweitens Widerspricht eine Bestimmung eines Bundesgesetzes Völkerrecht, geht das Völkerrecht - jedenfalls, wenn es sich um Menschenrechte (insbes. EMRK = Europäische Menschenrechtskonvention und UNO-Pakt II über die bürgerlichen und politischen Rechte) handelt - vor und wird das Bundesgesetz nicht angewendet. Drittens hat Art. 190 BV, wonach Bundesgesetze für die rechtsanwendenden Behörden massgeblich sind, allein die Bedeutung eines Anwendungsgebotes und nicht eines Prüfungsverbotes, was dem Richter erlaubt, gegebenenfalls die Verfassungswidrigkeit einer bundesgesetzlichen Vorschrift wenigstens festzustellen. Das hat auch seine Bedeutung! Die Schweiz kennt also schon eine Verfassungsgerichtsbarkeit: 10 eine volle Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber kantonalen Erlassen und Entscheiden; eine konkrete im Falle der Verletzung von EMRK und UNO-Pakt II über die bürgerlichen und politischen Rechte; und eine Feststellungsbefugnis bei verfassungswidrigen Bundesgesetzen. Richtig ist aber, dass Art. 190 BV das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden zwingt, ein Bundesgesetz anzuwenden, auch wenn sich dieses als verfassungswidrig erweist, und insoweit also eine Verfassungsgerichtsbarkeit, ausgenommen die Feststellungsbefugnis, über Bundesgesetze nicht gegeben ist. Das stellt eine unhaltbare Lücke im Grundrechtsschutz dar, die gerade im verschärften Asyl- und Ausländerrecht Unrecht zu Recht kann werden lassen. Ein Beispiel: Die Ausschaffungshaft wurde nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum alten Recht als unverhältnismässig und daher verfassungswidrig (Art. 36 BV) betrachtet und war aufzuheben, wenn die Ausschaffung als nicht möglich erschien; dies weil eine Massnahme nur verhältnismässig ist, wenn mit ihr der angestrebte Zweck verwirklicht werden kann. Das neue Recht sieht nun eine Durchsetzungshaft vor, die das Bundesgericht als verhältnismässig bezeichnet hat, auch wenn sie ihr Ziel nicht erreichen kann. Es führt dazu aus: Nach dem Willen des Gesetzgebers kann je nach den Umständen des Einzelfalls - eine Haftdauer von bis zu 18 Monaten verhältnismässig sein (vgl. BGE II 97 E. 2.2 S. 99 f.). Und weiter: Dass er (der Betroffene) sich bisher konsequent geweigert hat, seine Identität offen zu legen, kann nicht dazu führen, dass die Durchsetzungshaft nicht mehr geeignet wäre, dieses Ziel zu erreichen; die Haft könnte sonst umso weniger angeordnet werden, je renitenter sich die betroffene Person verhält und je stärker sie versucht, ihre Ausschaffung zu hintertreiben (Urteil vom 21. Januar 2008, 2C_556/2007). In einem Rechtsstaat muss die Judikative jeder Person uneingeschränkt Rechtsschutz gewähren können. Dies ist unabdingbar. Nach Art. 190 BV steht Rechtsuchenden bei Anwendung eines Bundesgesetzes jedoch der Schutz der Bundesverfassung nicht zur Verfügung. So musste das Bundesgericht im angeführten Fall die Bestimmungen der Durchsetzungshaft anwenden, auch wenn sie mangels Geeignetheit, das Ziel der Ausschaffung zu erreichen, als unverhältnismässig

13 Richterliche Normkontrolle hätten betrachtet werden müssen. Das mag dessen Begründung im Sinne eines Was nicht sein kann, darf nicht sein etwas erklären, befriedigt aber in keiner Weise. Nach seiner konstanten Praxis hätte das Bundesgericht wenigstens die Unverhältnismässigkeit und damit Verfassungswidrigkeit der Durchsetzungshaft, wenn sie nicht mehr zum Ziele führt, feststellen müssen. LÜCKE LÄSST SICH IMMER WENIGER VERBERGEN Die empfindliche Lücke im Grundrechtsschutz, die Art. 190 BV bedeutet, trat lange kaum zutage, weil die grösste Anzahl Gesetze bis nach der Hälfte des letzten Jahrhunderts kantonale waren, die selbstverständlich stets durch das Bundesgericht überprüft wurden und keine Anwendung fanden sowie trotz Annahme durch das Volk auch aufgehoben wurden und werden, wenn sie verfassungswidrig sind. Das Bundesgericht geht bei Bundesgesetzen zudem sehr weit in deren verfassungskonformen Auslegung und Anwendung, so dass Kollisionen mit der Bundesverfassung vielfach vermieden werden können. Und vor allem übt das Bundesgericht wegen des Vorrangs des Völkerrechts, jedenfalls wenn es um Menschenrechte geht, Verfassungsgerichtsbarkeit auch über Bundesgesetze aus, wie ich bereits anführte. Verstösst eine Bestimmung eines Bundesgesetzes gegen ein Grundund Menschenrecht, das nicht nur in unserer Bundesverfassung, sondern auch oder allenfalls allein in der Europäischen Menschenrechtskonvention oder im Uno-Pak II über die bürgerlichen und politischen Rechte gewährleistet ist, ist ihr gestützt auf das massgebende Völkerrecht die Anwendung zu versagen. Diese Praxis vermag die Lücke im Grundrechtsschutz immer weniger zu verbergen. Fälle, bei denen das Bundesgericht in den neuen immer häufigeren in Grundrechte eingreifenden Bundesgesetzen problematische, wenn nicht verfassungswidrige Bestimmungen entdecken wird, die es dann trotzdem anwenden muss, werden sich häufen, was zu rechtsstaatlich unhaltbaren Zuständen führt. Das Bundesgericht entbindet sich ausserdem unter Hinweis auf Art. 190 BV allzu oft jeglicher Prüfung der Verfassungs- und Menschenrechtskonformität eines Bundesgesetzes; dies in Abkehr von der eigenen Rechtsprechung, wonach diese Bestimmung nur ein Anwendungsgebot enthält und den Gerichten nicht verbietet, die Verfassungswidrigkeit einer Bundesgesetzbestimmung wenigstens festzustellen und so den Gesetzgeber aufzufordern, Remedur zu schaffen. So wird auch deren allfällige Nichtanwendung wegen Verstosses gegen Völkerrecht oft nicht geprüft. DIE PARLAMENTARISCHE INITIATIVE MÜLLER-HEMMI Die hängige parlamentarische Initiative (07.476) der ehemaligen Zürcher SP-Nationalrätin Vreni Müller-Hemmi will diese Lücke im verfassungsmässigen Grundrechtsschutz beseitigen. Ihr Vorstoss vom Oktober 2007 beschränkt sich auf das Allernotwendigste: In Art. 190 BV soll das Bundesrecht unter Einschluss der Bundesverfassung, ebenso wie bisher das Völkerrecht, als massgebend erklärt werden. Dann würde auch unsere Bundesverfassung und nicht paradoxerweise nur das Völkerrecht Bundsgesetzen vorgehen. Das wäre ein grosser Fortschritt.

14 Giusep Nay Die staatspolitische Kommission des Nationalrates hatte im Zusammenhang mit der Frage der Gültigkeit von Volksinitiativen (parlamentarische Initiative Vischer: ) Handlungsbedarf bejaht. Die ständerätliche Schwesterkommission verneinte dies allerdings. Nun stimmte aber die Rechtskommission des Nationalrates der parlamentarischen Initiative Müller-Hemmi kürzlich mit recht klarer Mehrheit zu, während der Entscheid der gleichen Kommission des Ständerates noch aussteht. Die skeptischen bis pessimistischen Kommentare dazu übersahen etwas wichtiges: National- und Ständerat hatten bei der Beratung der neuen Bundesverfassung beide eine konkrete Normenkontrolle, wie sie die parlamentarische Initiative Müller-Hemmi verlangt, mit klaren Mehrheiten beschlossen. Wenn die Regelung dann doch nicht Aufnahme in die Bundesverfassung fand, so allein, weil sich die beiden Räte in der Frage, ob dies in einer Variantenabstimmung dem Stimmvolk vorzulegen sei oder nicht, nicht einigen konnten! Die Mehrheiten von damals sollten heute wieder möglich sein, und die Frage käme dann gesondert zur Volksabstimmung, ohne eine Gefährdung des Nachführungsprojektes der Bundesverfassung, wie sie befürchtet wurde. 12 NICHT UMSETZBARE MENSCHENRECHTSWIDRIGE VOLKSINITIATIVEN Die erwähnte parlamentarische Initiative Vischer griff die bei der Verwahrungsinitiative augenscheinlich gewordene grosse Problematik auf, dass eine Volksinitiative auf Bundesebene nach der geltenden Praxis gültig erklärt werden muss, auch wenn sie materiell nicht umsetzbar sein wird, weil sie etwa Bestimmungen des Grundrechtsschutzes oder von Verfahrensgarantien der EMRK klar widerspricht. Die Stossrichtung dieses Vorstosses, die Kriterien für eine Ungültigerklärung einer Volksinitiative zu erweitern und das Bundesgericht zuständig zu erklären, darüber zu entscheiden, wäre ebenfalls sehr zu begrüssen. Es würde aber auch damit eine - angesichts der sich häufenden, aus der Sicht der Garantie der Grund- und Menschenrechte mehr als problematischen Volksinitiativen ebenfalls nicht mehr haltbare Lücke im Grundrechtsschutz geschlossen, über die allerdings kaum gesprochen wird: Ich meine den richterlichen Schutz der politischen Rechte auch auf Bundesebene. Es ist nicht einzusehen, weshalb die Garantie der politischen Rechte von Art. 34 BV nicht auf Bundesebene den gleichen richterlichen Schutz geniessen muss, wie im kantonalen Bereich. Die darin garantierte unverfälschte Stimmabgabe bewahrt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die Stimmberechtigten davor, zu wegen Verstosses gegen höherrangiges Recht undurchführbaren Initiativen Stellung beziehen zu müssen. Damit wird verhindert, dass die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger über den wahren Gehalt dessen, worüber sie abstimmen, irregeführt werden. Dieser Riegel gegen den Missbrauch der Volksrechte erweist sich angesichts vergangener und hängiger Initiativen zur Änderung der Bundesverfassung heute als unabdingbar. Bei der Minarettsverbotsinitiative, wird sich die Bundesversammlung solche Fragen stellen müssen, ebenso wie bei der Ausschaffungsinitiative. Dazu gehört dann auch die Frage der Tragweite des Begriffes zwingendes Völkerrecht, das nach unserer Bundesverfassung allein erlaubt, eine Volksinitiative ungültig zu erklären (Art. 193 Abs. 3 BV). Ist es der entsprechende völkerrechtliche Begriff, der gemeint ist, oder nicht vielmehr ein eigener verfassungsrechtlicher Begriff unse-

15 Richterliche Normkontrolle rer Bundesverfassung, der auch weiter gefasst werden könnte und müsste als die bisherige Praxis dies tut. Was hat das mit der Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit im Sinne der konkreten Normenkontrolle auch über Bundesgesetze zu tun? Prof. Andreas Auer hat kürzlich in der NZZ, den interessanten Vorschlag in die Diskussion geworfen, ob angesichts der grossen Hemmungen in unserer direkten Demokratie, Volksinitiativen ungültig zu erklären und damit die Volksrechte einzuschränken, nicht eine Streichung der Ausnahme von der Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze, kombiniert mit einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Verankerung des allgemeinen akzessorischen Prüfungsrechts des Bundesgerichts bezüglich aller schweizerischen Rechtsnormen zu überlegen; damit könnte das Problem der völkerrechtswidrigen Volksinitiativen, nach Auer, eleganter und effizienter gelöst werden als die zur Diskussion stehenden Praxis- und Verfassungsänderungen. Das Bundesgericht wäre so in der Lage, vom Volk angenommene Verfassungsbestimmungen sowie ihre gesetzlichen Ausführungsbestimmungen, seien sie auf Volks- oder Behördeninitiativen zurückzuführen, auf ihre Übereinstimmung mit internationalen Menschenrechtsgarantien zu prüfen, und verpflichtet, sie im Einzelfall nicht anzuwenden. Statt Abbau der Volksrechte könnte die Devise so Ausbau des Rechtsstaates heissen. RECHTSSTAATLICH NICHT HALTBARE ZUSTÄNDE Das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden daran zu hindern, der Bundesverfassung zum Durchbruch zu verhelfen, und die Justiz so zu zwingen, in verfassungswidriger Weise ein Bundesgesetz anzuwenden, führt, wie dargelegt, über kurz oder lang zu rechtsstaatlich unhaltbaren Zuständen. So musste das Bundesgericht z.b. Bestimmungen betreffend das Namensrecht und die Weitergabe des Bürgerrechts anwenden, obwohl sie die in Art. 8 Abs. 3 BV vorgeschriebene Gleichstellung der Geschlechter verletzen (Urteil 5A.4/2005 vom i.s. Rose; BGE 125 III 209). Auch eine rechtsungleiche Behandlung von Schweizern beim Familiennachzug je nachdem, ob dieser aus einem EU- oder einem EFTA-Land erfolgt, konnte es nicht korrigieren (BGE 129 II 249). Das Gleiche gilt für die tarifliche Gleichbehandlung von Eineltern- und Zweielternfamilien bzw. Steuerpflichtigen, obwohl diese gegen das Gebot der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Art. 127 BV verstösst (BGE 131 II 697 und 710). In wie vielen Fällen, gar nicht geprüft wird, ob die anzuwendende Bestimmung eines Bundesgesetzes verfassungs- und menschenrechtskonform ist, lässt sich, solange die Bestimmung in Art. 190 BV bestehen bleibt, nicht beurteilen. Der Weg für die Richter, sich auf die Massgeblichkeit der Bundesgesetze zu stützen und sich weitere Prüfungen zu ersparen, liegt zu nahe. Mit dem Vorrang des ungeliebten Völkerrechts zu operieren und entsprechende Kritik zu ernten, spornt jedenfalls in Grenzfällen Richter in keiner Weise an, die Möglichkeiten der EMRK und des UNO-Pakt II auszuschöpfen. Hinzu kommt, dass auch Betroffene sehr wenig motiviert sind, eine Beschwerde zu führen, die höchstens zu einer aus deren Sicht unnütze Feststellung einer Verfassungswidrigkeit führt. So kommt der Richter gar nicht zum Zuge.

16 Giusep Nay Alles spricht nach meiner Überzeugung dafür, dass eine konkrete verfassungsgerichtliche Kontrolle der Bundesgesetze viel brächte für den Rechtsschutz der schwächsten Glieder unserer Gesellschaft, die nicht zuletzt die von Massnahmen des verschärften Asyl- und Ausländerrechts betroffenen Mitmenschen sind. 14

17 QUELS AVANTAGES APPORTERAIT LE CONTROLE JURIDIQUE CONCRET SUR LES LOIS FEDERALES? Giusep Nay Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d appliquer les lois fédérales et le droit international, dit l art. 190 de la Constitution fédérale (Cst.). A première vue, cette disposition semble une évidence, mais son sens exact ne se révèle qu au travers de l interprétation historique. Cet article signifie que le Tribunal fédéral est tenu d appliquer des lois fédérales même lorsque ces dernières sont inconstitutionnelles. Seuls les lois fédérales et le droit international sont déclarés déterminants, mais pas la Constitution fédérale, ce qui est très surprenant. Le referendum facultatif a été introduit par la Constitution fédérale de Lors des débats parlementaires, le Parlement jugea qu il était important de séparer le pouvoir législatif du pouvoir judiciaire pour éviter la prééminence du judiciaire sur le législatif. La peur d hier semble marquer encore, ou de nouveau, l esprit des parlementaires. Je reviendrai sur ce point. En réalité, un tel dispositif confère au pouvoir législatif une prééminence intolérable sur le pouvoir judiciaire, inconciliable avec le principe de la séparation des pouvoirs. Dans un Etat de droit fondé sur la séparation des pouvoirs, il est essentiel qu en matière d application du droit, le judiciaire ait le dernier mot dans un cas concret. Ce principe doit en particulier être respecté lorsqu il s agit de l application de la Constitution fédérale, approuvée par le peuple et les cantons. Si ce respect fait défaut, les droits fondamentaux garantis dans la Constitution, qui visent précisément aussi à préserver les libertés des citoyens et des citoyennes contre des atteintes excessives portées par des lois fédérales, restent lettre morte. Mais s agissant de l application d une loi fédérale, qui demande justice ne dispose pas, en vertu de l art. 190 Cst., de la protection de la Constitution fédérale. UNE LACUNE INACCEPTABLE DANS LA PROTECTION DES DROITS FONDAMENTAUX On entend très souvent dire que La Suisse ne connaît pas de juridiction constitutionnelle. Cette affirmation, fondée sur la lacune dénoncée, est inexacte de trois points de vue: Premièrement, la Confédération suisse connaît depuis 1874 deux cas de figure de juridiction constitutionnelle applicable aux lois cantonales. Il s agit d une part du contrôle abstrait des normes, Nay, Giusep, Dr. iur., a. Bundesgerichtspräsident. 15

18 Giusep Nay postérieur au processus démocratique d approbation de la loi, à savoir l examen, sur recours, de la conformité à la Constitution, à la Convention européenne des droits de l homme (CEDH) ou au Pacte II de l ONU relatif aux droits civils et politiques et, d autre part, du contrôle concret de la norme dans un cas d espèce. Deuxièmement : si une disposition d une loi fédérale contrevient au droit international, le droit international prime, en tout cas s il s agit de droits humains (relevant en particulier de la CEDH et du Pacte II de l ONU), et la loi fédérale n est pas appliquée. Troisièmement, la portée de l art. 190 Cst., selon lequel le pouvoir judiciaire est tenu d appliquer les lois fédérales, est seulement celle d une obligation d application et non d une interdiction d examen, ce qui autorise au moins le juge à constater, le cas échéant, l inconstitutionnalité d une norme légale fédérale. Une telle constatation est d une importance non négligeable! La Suisse connaît donc déjà une juridiction constitutionnelle: 16 une juridiction constitutionnelle complète par rapport aux édits et décisions cantonaux ; une juridiction concrète en cas de violation de la CEDH et du Pacte II de l ONU relatif aux droits civils et politiques et un pouvoir de constatation dans le cas de lois fédérales inconstitutionnelles. Mais il est vrai que l art. 190 Cst. contraint le Tribunal fédéral et les autorités judiciaires à appliquer une loi fédérale, même lorsque celle-ci se révèle inconstitutionnelle et que, dans cette mesure, une juridiction constitutionnelle fait défaut pour les lois fédérales, hormis le pouvoir de constater. Cette lacune dans la protection des droits fondamentaux est inacceptable ; il peut s ensuivre, notamment dans les lois durcies sur l asile et les étrangers, que l injustice devient légale. Exemple : Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral constituée sous l ancien droit, la détention en vue du renvoi ou de l expulsion a été jugée disproportionnée et par conséquent inconstitutionnelle (art. 36 Cst.) ; il fallait donc y renoncer si l expulsion semblait impossible. En effet, une mesure n est proportionnelle que si elle permet d atteindre le but visé. Le nouveau droit prévoit désormais une mesure de détention pour insoumission que le Tribunal fédéral a qualifiée de proportionnelle, bien qu elle ne permette pas d atteindre le but visé. Le TF précise : Selon la volonté du législateur, une détention de 18 mois au plus, selon les circonstances, peut être qualifiée de proportionnelle (cf. ATF II 97 E. 2.2 p. 99 s.). Puis il ajoute : On ne peut conclure du fait que la personne a systématiquement refusé jusqu ici de divulguer son identité que la détention pour insoumission ne serait plus propre à atteindre ce but ; sinon, plus la personne concernée ferait opposition et plus elle mettrait d énergie pour éviter son expulsion, moins ils serait possible d ordonner sa mise en détention (jugement du 21 janvier 2008, 2C_556/2007 ; traduction non officielle). Dans un Etat de droit, le pouvoir judiciaire doit pouvoir garantir à chacun une protection juridique illimitée. Cela est impératif. Pourtant, un particulier qui met en cause l application d une loi fédérale ne peut bénéficier de la protection offerte par la Constitution fédérale en raison de l art. 190 Cst. Dans le cas cité, le Tribunal fédéral a donc dû appliquer les dispositions relatives à la détention pour insoumission en dépit du fait que ces dernières, faute d adéquation pour atteindre l objectif de l expulsion, auraient dû être considérées comme inappropriées. Ce raisonnement

19 Contrôle juridique permet dans une certaine mesure d expliquer son argumentation s approchant de Ce qui ne peut pas être ne doit pas être, mais il n est nullement satisfaisant. Selon sa pratique constante, le Tribunal fédéral aurait au moins dû constater l inadéquation et donc l inconstitutionnalité de la détention pour insoumission lorsque cette dernière ne mène plus au but visé. UNE LACUNE QUI DEVIENT DE PLUS EN PLUS VISIBLE Pendant longtemps, cette lacune dans la protection des droits fondamentaux que représente l art. 190 Cst. est restée presque ignorée parce que, jusqu à la deuxième moitié du siècle dernier, la grande majorité des lois étaient cantonales et, en cette qualité, évidemment toutes soumises au contrôle du Tribunal fédéral, qui, en cas d inconstitutionnalité, les déclarait inapplicables ; elles étaient alors et sont encore abrogées en dépit de l aval reçu par le peuple. Le Tribunal fédéral procède à un examen très approfondi de l interprétation et de l application des lois fédérales sous l angle de leur compatibilité avec la Constitution fédérale, de sorte que des conflits avec la Constitution fédérale peuvent être évités dans une large mesure. Vu la prééminence du droit international sur le droit national, le Tribunal fédéral exerce la juridiction constitutionnelle sur les lois fédérales, en particulier lorsqu il s agit de droits humains. Si une disposition d une loi fédérale viole un droit humain ou un droit fondamental garanti non seulement par notre Constitution, mais aussi, voire seulement, par la Convention européenne des droits de l homme ou le Pacte II de l ONU relatif aux droits civils et politiques, il faut lui refuser l application en vertu du droit international déterminant. Cette procédure est de moins en moins apte à combler cette faille dans la protection des droits fondamentaux. Les situations dans lesquelles le Tribunal fédéral découvrira des dispositions sinon anticonstitutionnelles, du moins problématiques, dans les nouvelles lois fédérales qui, de plus en plus souvent, taillent dans les droits fondamentaux vont se multiplier, ce qui conduira à des situations inacceptables pour un Etat de droit. De plus, le Tribunal fédéral s appuie trop souvent sur l art. 190 Cst. pour se dispenser de tout contrôle de la conformité d une loi fédérale à la Constitution ou au droit international, en renversement de sa propre jurisprudence selon laquelle cet article exige que la disposition en question soit appliquée, mais n interdit pas aux tribunaux au moins de constater son inconstitutionnalité et d inviter le législateur à y remédier. Souvent, l examen de son éventuelle non applicabilité pour violation du droit international fait donc aussi défaut. L INITIATIVE PARLEMENTAIRE MÜLLER-HEMMI Le but de l initiative parlementaire en cours (07.476) déposée par l ex-conseillère nationale zurichoise Vreni Müller-Hemmi (PSS) est de combler cette lacune dans la protection des droits fondamentaux. Son initiative, datée d octobre 2007, se limite à l essentiel : l art. 190 Cst. doit déclarer déterminants le droit fédéral, y compris la Constitution fédérale, ainsi que, comme jusqu ici, le droit international. Il s ensuivrait qu en termes de prééminence, le droit international ne serait plus

20 Giusep Nay seul paradoxalement - à être supérieur aux lois fédérales, la constitution leur serait aussi hiérarchiquement supérieure. Ce serait un grand progrès. La Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) avait estimé, à propos de la validité des initiatives populaires (initiative parlementaire Vischer: ), qu il était nécessaire de légiférer en la matière. Mais la CIP-E du Conseil des Etats n était pas de cet avis. Entre temps, la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) a approuvé à une forte majorité l initiative parlementaire Müller-Hemmi, tandis que l on attend encore l avis de la CAJ-E sur ce texte. Les commentaires sceptiques, voire pessimistes, entendus dans ce contexte négligent cependant un élément important : lors des débats sur la nouvelle Constitution fédérale, le Conseil des Etats comme le Conseil national s étaient déclarés à une nette majorité favorables à un contrôle concret des lois, à l instar de ce que demande l initiative parlementaire Müller-Hemmi. Si cette réglementation n a finalement pas été retenue dans la Constitution fédérale, c est parce que les deux Chambres n ont pas réussi à tomber d accord sur la question de savoir s il convenait de soumettre la question à l appréciation du souverain dans un vote sur des variantes! Les majorités qui s étaient dégagées à l époque devraient pouvoir se reformer aujourd hui et la votation populaire porterait sur cette seule question, sans risque de compromettre la mise en œuvre de la Constitution fédérale, ce que l on avait craint à l époque. INITIATIVES POPULAIRES INAPPLICABLES, CONTRAIRES AUX DROITS HUMAINS L initiative parlementaire Vischer citée plus haut est issue de la problématique mise en évidence par l initiative sur l «internement à vie», selon laquelle une initiative populaire doit selon la pratique en vigueur être déclarée valable, même s il n est pas possible matériellement de l appliquer parce qu elle viole clairement des dispositions de la protection des droits fondamentaux ou des garanties de procédure énoncées par la CEDH. On peut estimer que les buts visés par cette intervention auraient des effets à la fois très positifs et souhaitables : élargir les critères applicables pour constater la nullité d une initiative populaire et reconnaître au Tribunal fédéral la compétence d en juger. Et cela permettrait parallèlement - étant donné le nombre croissant d initiatives populaires plus que problématiques du point de vue de la garantie des droits fondamentaux et des droits humains - de combler une autre lacune aussi inacceptable dans la protection des droits fondamentaux, lacune dont on ne parle pour ainsi dire pas : la protection judiciaire, au plan fédéral aussi, des droits politiques. En effet, pourquoi la garantie des droits politiques traitée à l art. 34 Cst. ne devrait-elle pas bénéficier de la même protection judiciaire à l échelon fédéral que dans le domaine cantonal? La garantie de l expression fidèle et sûre de leur volonté protège selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral les citoyens et les citoyennes de l obligation consistant à s exprimer sur des initiatives inapplicables pour violation du droit supérieur. Ce dispositif permet d éviter que les citoyens aptes à se prononcer ne soient trompés sur la teneur véritable du projet soumis au vote. Cette pro- 18