L échange et le stockage des information policières internationales Quels instruments? Quelles protections?

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1 L échange et le stockage des information policières internationales Quels instruments? Quelles protections? A l heure de la société de l information, des réseaux sociaux, d un nombre de flux de données sans précédent à l échelle planétaire, il est intéressant et utile d examiner si l échange d informations de police participe de cette explosion sans précédent, si au contraire elle fait figure d exception dans cet ensemble, ou à tout le moins revendique une certaine spécificité. Pour appréhender ce que représente l échange d informations de police au plan mondial, il faut tenir compte de ce qui la différencie d autres types d informations, examiner comment sont réalisés les échanges, apprécier les volumes de données en jeu et plus encore identifier les grandes problématiques contemporaines auxquels font face les autorités de police impliquées dans la coopération pénale internationale ou les institutions régionales ou internationales au sein desquelles elles interviennent. Spécificités de l information policière On peut mettre en évidence 4 caractéristiques principales : - Sa nature régalienne : les forces de police exercent l une des grandes fonctions souveraines qui fondent l'existence même de l'état et qui ne font, en principe, l'objet d'aucune délégation. L information policière se distingue donc par conséquence de l information échangée par le secteur privé, entreprises ou banques, ou par les particuliers en ce sens que seule la police est habilitée à exercer cette prérogative régalienne. Et ce même si on note un accroissement des partenariats avec le secteur privé. - Une Finalité sécuritaire : les forces de police sont chargées d assurer la sécurité intérieure et le maintien de l'ordre public. Les informations collectées dans le cadre de l exercice de cette prérogative régalienne répondent à un objectif bien différent ici encore du secteur privé et qui justifie qu elles obéissent à des cadres normatifs distincts, sinon spécifiques. Ainsi, si la Convention de référence en matière de protection des données à caractère personnel, la Convention n 108 du Conseil de l Europe, établit un cadre général en matière de traitement automatisé des données, elle n en fait pas moins l objet d une recommandation spécifique R(87) 15 du Conseil des ministres du Conseil de l Europe sur sa mise en œuvre en matière de police. De la même manière, et même si cette question est aujourd hui en débat au sein de l Union européenne, la spécificité de ce domaine régalien est dûment prise en compte à travers la Décision cadre du Conseil JAI du 27/11/2008 relative à la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. - Un fort impact sur les personnes : la collecte d information par les autorités de police répond parfois à une finalité de prévention des infractions mais plus généralement de répression de ces mêmes infractions. Le traitement des données policières, est susceptible d affecter considérablement les personnes au sujet desquelles ces données sont collectées, qu il s agisse d auteurs présumés d infraction, de victimes ou de témoins. Eu égard aux conséquences de possibles erreurs de traitement de ces données sur les droits des personnes, un encadrement juridique particulier est généralement organisé. Cet encadrement s effectue généralement au plan national par la loi.

2 - Un besoin de confidentialité élevée : parce qu elle concerne dans une large mesure des personnes et/ou porte sur des enquêtes en cours, le traitement de données policières exige la mise en œuvre de règles de confidentialité strictes, fondées sur le risque attaché à la divulgation de l information. Ces besoins de confidentialité sont accrus dès lors qu il est envisagé d échanger ces données au plan international car les Etats choisissent généralement d échanger avec un petit nombre d Etats et non l ensemble de la communauté internationale. Les instruments de l échange d information policière Comment se réalisent ces échanges au plan international? La réponse est relativement simple, même si elle est généralement méconnue au-delà d un cercle restreint de spécialistes. Il faut distinguer les mécanismes institutionnels des modalités techniques de l échange. - S agissant des mécanismes institutionnels, les Etats ont établi divers mécanismes de coopération, soit sous forme de conférence, le plus souvent à portée régionale(ex : comités de chefs de police d Afrique australe), soit sous une forme plus institutionnalisée et permanente, thématique, régionale (ex : Europol, Schengen), internationale (ex : Interpol). En dehors des mécanismes existants, nombre de conventions internationales (ex : conventions des Nations unies en matière de terrorisme, convention sur la criminalité organisée) renvoient à des mécanismes de coopération entre Etats destinés à favoriser l échange de données policières. - D un point de vue technique, l échange, compte tenu de la nature des informations policières rappelé précédemment, implique l existence d une infrastructure de communication dédiée et sure et l alimentation régulière de bases de données sur des domaines pertinents pour les finalités de prévention et répression des infractions de droit commun : bases de données de personnes recherchées dans le cadre d enquêtes pénales ou de disparition, bases de données destinées à favoriser l identification de personnes recherchées internationalement (empreintes, ADN), bases de données relatives à des trafics (passeports et documents de voyage volé, véhicule volés, objets d art volés, saisies de drogue, ), etc. Les dimensions de l échange Quels sont les volumes concernés? Enregistrements en 2010 : environ 24 millions Recherches en 2010 : environ 500 millions Volume de messages échangés à travers le système INTERPOL en 2010 : plus de 14 millions Les problématiques contemporaines du traitement des données Au-delà de la spécificité même de l information policière, des mécanismes d échange empruntés ou des volumes de données en jeu, le traitement des données policières au plan international soulève des problématiques spécifiques :

3 - Qualité inégale des informations : le premier défi est bien évidemment, pour toute entité poursuivant un but sécuritaire, de s assurer de la qualité des données traitées, afin que les services de police amenés à utiliser l information ait l assurance qu il dispose d une information précise, fiable, mise à jour et sur laquelle ils puissent fonder leurs actions futures. En pratique, l hétérogénéité des niveaux de développement au sein de la communauté internationale est source de grandes difficultés. L absence dans certains pays de registre national d Etat-civil, qui plus est informatisé, est par exemple un frein à l identification de personnes. De la même manière, le faible niveau de formation des personnels de police, l absence de formation continue et l absence même de culture de traitement des données en plus de la formation policière indispensable constitue des obstacles supplémentaires à un échange efficace de données policières. - Flux de données complexes : l une des problématiques les plus complexes est de fournir aux forces de police à la fois toute l information dont ils ont besoin dans le cadre de leurs missions mais également de ne leur fournir que l information dont ils ont besoin, le risque étant sinon de noyer l information utile dans un océan d informations peu pertinentes. Les Etats et les organisations internationales impliquées dans l échanges de données policières doivent en permanence évaluer les données collectées au plan national qui ont un intérêt à être échangées au plan international et les services nationaux qui ont besoin de connaître de données stockées au plan internationale, ainsi que l étendue de ces données. S opèrent donc un ajustement constant entre les droits d accès aux mécanismes existants conférés aux services de police nationaux. La complexité de cette problématique est rendue plus aigüe encore par la coexistence d institutions régionales ou internationales dont les mandats, lorsqu ils ne sont pas concurrents, à tout le moins se chevauchent et pour lesquels il n existe pas véritablement d interopérabilité des systèmes. Par exemple, il suffit de signaler que le mandat d arrêt européen est diffusé à la fois par le Système d information Schengen et par le canal INTERPOL, que cette opération est effectuée séparément par les services nationaux compétents responsables des relations avec ces deux mécanismes mais qu il n existe pas de passerelles entre les deux bases de données. - Réticences à échanger : la coopération pénale internationale est à l image des relations internationales, elle ne va pas de soi. Les Etats, et plus encore les services de police n échangent pas leurs données à l ensemble de la communauté policière internationale. Il existe des relations privilégiées et au contraire des méfiances. Certains types d informations typiquement en matière de terrorisme sont jugées particulièrement sensibles et appellent un échange restreint d information. Au-delà des réticences à échanger entre Etats, il est bien évidemment nécessaire de disposer des assurances que l échange reste limité à la communauté policière. - Hétérogénéité de la protection des données dans le monde : les principes de protection des données qui sous-tendent l échange d informations ne sont en aucune manière à l heure actuelle universellement reconnus. Bien qu affirmés par les Nations unies dans le courant des années 1980, bien qu en fort développement de par le monde (cf.

4 développement récents en Asie par l APEC), il n en demeure pas moins que près de la moitié des Etats dans le monde ne se sont pas dotés de législation en matière de protection des données (et nous ne parlons pas ici de législation spécifique en matière de données policières), et que des conceptions relativement éloignées se font face parmi les Etats qui sont dotées de législations en la matière (ex : Etats-Unis et Union européenne). En l absence de cadre normatif général ou particulier, et au demeurant d affirmation universelle des principes de protection des données, il est bien évidemment difficile d organiser l échange international de données policières, à fortiori de données à caractère personnel. La dernière décennie a vu d une certaine manière l émergence d un échange à deux vitesses, d une part entre les Etats considérant qu ils disposaient d un niveau adéquat de protection des données, d autre part vis-à-vis de ceux ne présentant pas les mêmes garanties et ne pouvant prétendre recevoir à ce titre des information provenant des premiers. Les réponses d INTERPOL Face à ces problématiques, INTERPOL propose un éventail de solutions et de garanties techniques (infrastructure de communication, bases de données) et juridiques, et plus avant un modèle général de traitement des données. Ainsi, le Système d information d INTERPOL repose sur les caractéristiques suivantes : - Large spectre d intervention : le Système d information d INTERPOL est ouvert à l ensemble des 190 pays d INTERPOL. Ce point est particulièrement important au moment où les grands phénomènes de criminalité sont par définition non pas régionaux mais internationaux, INTERPOL offrant par-là à l ensemble des forces de police du monde un forum d échange unique. Au demeurant l accès au Système d information par les pays ne se limite pas aux seuls services de police nationaux, les Bureaux centraux nationaux, désignés par les Etats pour assurer la liaison avec l Organisation mais est accessible à tout service de police national ayant à connaître de questions à caractère international. Enfin, le Système d information d INTERPOL n est pas circonscrit à un domaine de criminalité spécifique et même si des priorités d action ont été établies au sein d INTERPOL (terrorisme, traite des êtres humains, criminalité organisée, corruption, formation), de nombreuses bases de données ont été constituées sur des domaines de criminalité non prioritaires. - L organisation de la sécurité des échanges : l Organisation met en œuvre bien évidemment un réseau sécurisé fermé, le réseau I-24/7, connectant un nombre d utilisateurs déterminés. Outre les garanties techniques en matière de sécurité conférées par ce réseau, ce réseau permet des communications bilatérales confidentielles entre Bureaux centraux nationaux, non stockées dans les bases de données et insusceptibles d interception. Un système de restrictions est par ailleurs

5 mis en œuvre s agissant du stockage des données dans les bases de données de l Organisation permettant aux services de police de de ne pas autoriser l accès de leurs données aux services de police de certains pays. - La coordination des flux de données : dans le Système d information d INTERPOL, un rôle important est confié aux Bureaux centraux nationaux afin qu ils régulent les flux de données nationales enregistrées dans le système, les accès octroyés au plan national au système ainsi que le traitement des demandes de coopération émanant ou adressées à leur pays. La pratique impose en effet l identification d un service national à même de travailler dans plusieurs langues, quel que soit le fuseau horaire et qui maîtrise l ensemble des outils et problématiques de la coopération policière internationale. Ce système existe à INTERPOL depuis plus de soixante et continuera d être renforcé. - Elaboration de standards internationaux d échange : INTERPOL promeut, quel que soit le domaine de criminalité concerné ou la base de données développée, le développement de standards internationaux d échange. Cette élaboration s opère aussi bien par le biais de solutions techniques que par l adoption d une réglementation dédiée et s effectue sur une période longue. L ensemble des systèmes informatiques développés par INTERPOL, la structuration des bases de données et la formation dispensée aux personnels sur l utilisation des outils de coopération répondent en effet à un objectif permanent de renforcement de la qualité des données afin de renforcer l efficacité de la coopération policière internationale. L accent mis sur la qualité a bien évidemment également pour objectif de garantir les droits des personnes au sujet desquelles s exerce la coopération policière internationale. Par ailleurs, INTERPOL s est doté d une réglementation en matière de protection des données complète, aussi bien forte dans ses principes que dans ses modalités de mise en œuvre. Cette réglementation qui établit des standards internationaux d échange et encadre juridiquement l utilisation d outils de coopération tels que la notice rouge constitue une passerelle entre les pays qui ne possèdent pas des législations en matière de protection des données et les autres. Elle est la condition fondamentale de l échange et une alternative au système à deux vitesses dénoncé précédemment. - Droit d accès des personnes : parmi les principes de protection des données consacré à INTERPOL figure depuis déjà près de 30 ans celui du droit d accès des personnes objet de la coopération policière internationale aux données les concernant enregistrées dans les bases de données de l Organisation. Ce droit reconnu, dans le Statut même de l Organisation, est exercé par les particuliers auprès de la Commission de contrôle des fichiers qui s assure que ces données sont traitées conformément à la réglementation de l Organisation et procède à leur divulgation dans des conditions déterminées.