La prestation d invalidité du Régime de pensions du Canada

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1 La prestation d invalidité du Régime de pensions du Canada par Sherri Torjman février 2002 Rédigé pour le compte du Bureau du Commissaire des tribunaux de révision ISBN:

2 Sommaire Le rapport qui suit retrace l historique de la politique touchant les prestations d invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC). Le Régime de pensions du Canada est un programme national d assurance publique qui offre une protection du revenu aux travailleurs et travailleuses en cas d une interruption à long terme de leurs gains découlant d une retraite, d une invalidité ou d un décès. Le programme verse des prestations d invalidité aux cotisants et cotisantes qui ne peuvent plus travailler en raison d une invalidité grave et prolongée. Le RPC verse également une prestation uniforme aux enfants admissibles des bénéficiaires de prestations d invalidité. La prestation d invalidité du RPC présente de nombreux avantages importants que n offrent pas les régimes d assurances privés, ni la plupart des autres programmes de sécurité du revenu. Le régime offre une assurance-invalidité à toutes les travailleuses et tous les travailleurs canadiens, incluant les travailleuses et travailleurs indépendants (qui ne sont pas admissibles à l indemnisation des travailleuses et travailleurs ni à l assuranceemploi). Le RPC n exclut pas les travailleurs et travailleuses en fonction de leurs antécédents médicaux et n exige pas de primes plus élevées pour les cotisantes et cotisants jugés à haut risque. Il tient compte de certains coûts liés à l invalidité en prévoyant un élément à taux fixe dans le calcul de la prestation. Il garantit la protection jusqu à la guérison, la retraite ou le décès de la personne. Contrairement à la plupart des régimes d assurances privés, le RPC est pleinement indexé sur l inflation. Le nombre de dossiers du RPC a poursuivi incessamment sa montée depuis le versement des premières prestations d invalidité en Le nombre de bénéficiaires est passé de en 1970 à en Le mouvement ascendant du nombre de cas qui s est maintenu jusqu en 1995 est attribuable à un certain nombre de facteurs, notamment à l assouplissement des critères d admissibilité survenu dans le sillage des changements législatifs de 1987, puis de Par contre, la capacité du RPC de soutenir un nombre croissant de cas d invalidité a créé des inquiétudes qui ont mené à l adoption de changements au chapitre de l administration et du programme pour resserrer à nouveau les critères d admissibilité, provoquant ainsi une baisse progressive, depuis le milieu des années 90. Il n est pas surprenant alors que ce mouvement à la baisse ait soulevé des questions quant à la souplesse du programme et à savoir si, au cours des dernières années, le retour du balancier ne serait pas allé trop loin tant sur le plan des critères d admissibilité que de l administration du programme. Le programme semble toujours sous la pression d équilibrer équité et suffisance avec une croissance raisonnable du nombre de cas et des coûts. Le taux élevé des appels dans les dossiers d invalidité soulève des questions quant au processus de règlement initial des demandes. Cependant, le système d appel lui-même a été scruté, particulièrement par les consommateurs qui se sont dits inquiets de certaines questions de procédure. 2 Caledon Institute of Social Policy

3 Introduction Le rapport qui suit retrace l historique de la politique de prestation d invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC). Le document traite principalement du RPC, mais il convient de souligner que le Québec offre un régime parallèle, appelé Régime de rentes du Québec (RRQ). Au chapitre de l invalidité, il existe des différences importantes entre le RPC et le RRQ que nous allons aborder. Le rapport se divise en plusieurs sections. La section 1 trace un bref historique du RPC, ses points forts à titre de programme national ainsi que son fonctionnement. La section 2 énonce les caractéristiques particulières du RPC. La section 3 aborde plus particulièrement la prestation d invalidité du RPC. La section 4 présente les tendances des données sur le volume des cas et les coûts des prestations d invalidité du RPC ainsi que des prestations pour enfants. La section 5 aborde les grands enjeux liés aux prestations d invalidité du RPC. La section 6 examine le processus d appel. La section 7 met en parallèle les prestations d invalidité du RPC et les prestations du RRQ, ainsi que les régimes qui existent à l étranger. La section 8 analyse les prestations dans le contexte plus large du système de sécurité du revenu s adressant aux personnes ayant des limitations fonctionnelles. La dernière section explore les moyens d action à court et à long terme en ce qui a trait à la réforme. De nombreux ouvrages ont été consultés tout au long de ces travaux, dont plusieurs rapports sur le Régime de pensions du Canada ainsi que sur les enjeux pertinents de la réforme de la sécurité du revenu. Des documents ministériels et administratifs, ainsi que des données de programme ont également été étudiés. Des entrevues ont été menées auprès des principaux intervenants et intervenantes du gouvernement, des associations de personnes ayant des limitations fonctionnelles et du secteur des assurances ainsi que des députés et députées. Caledon Institute of Social Policy 3

4 Historique du Régime de pensions du Canada Le Régime de pensions du Canada a été créé en janvier 1966 par l adoption d une loi du Parlement intitulée Loi instituant au Canada un régime général de pensions de vieillesse et de prestations supplémentaires (sous le titre abrégé de Régime de pensions du Canada). Il a fallu près d une décennie de controverse et de querelles politiques avant que cette loi ne fusse adoptée. L élaboration du Régime de pensions du Canada a débuté par l ajout en 1951 de l article 94A à l Acte de l Amérique du Nord britannique (maintenant appelé Loi constitutionnelle de 1867). La nouvelle disposition permettait au gouvernement fédéral d adopter des lois touchant les pensions de vieillesse sous réserve qu elles n influent pas sur les lois administrées par les provinces. Cette modification constitutionnelle a permis l adoption du programme de la Sécurité de la vieillesse en 1952, qui prévoyait le versement de prestations universelles aux Canadiennes et Canadiens âgés de 70 ans et plus. Cependant, la prestation mensuelle de 40 dollars était nettement insuffisante pour procurer un revenu convenable aux travailleuses et travailleurs à la retraite. En outre, les régimes de pension privés étaient très limités. Les entreprises qui offraient des régimes de pensions avaient tendance à limiter la protection à certaines catégories d employés, notamment à leurs employées et employés salariés [Santé et Bien-être social Canada 1992: 12]. La suffisance de la prestation de Sécurité de la vieillesse demeurait source d inquiétude. En 1958, le gouvernement fédéral confiait à Robert Clark, économiste de l Université de Colombie-Britannique, le mandat d étudier les programmes canadien et américain de la sécurité de la vieillesse. C est dans la foulée du «Rapport Clark» que le gouvernement fédéral mit sur pied un comité interministériel sur les pensions en Le comité a exploré toute une gamme de possibilités d action, incluant différents régimes de pensions contributifs fondés sur la rémunération. Dans le cadre d un congrès d orientation tenu en 1962, le Parti libéral élaborait un «livre bleu» dans lequel il jetait les bases d un régime de pensions national. En 1963, le gouvernement fédéral s accordait 60 jours de décision afin de mettre en œuvre les recommandations du document. [Santé et Bien-être national Canada 1992: 15]. Cette même année, trois partis fédéraux Parti libéral, Parti progressiste-conservateur et Nouveau parti démocratique se sont engagés, en principe, en vue de la création d un régime de pensions contributif fondé sur la rémunération [Santé et Bien-être national Canada 1992: 16]. Un groupe de travail interministériel sur un Régime de pensions de vieillesse, de survivant et d invalidité pour le Canada a été mis sur pied sous la gouverne du sous-ministre du Bien-être social. En juin 1963, une résolution visant la création d un nouveau régime d assurance national, dont les détails avaient déjà été étudiés par le Comité interministériel sur les pensions, était prête. 4 Caledon Institute of Social Policy

5 Un livre blanc, déposé en juillet 1963, énonça les trois éléments du système de revenu de retraite proposé : une base universelle pour les Canadiennes et Canadiens âgés de plus de 70 ans, une allocation liée aux ressources pour les personnes âgées de 65 à 69 ans ainsi qu une prestation liée aux revenus (c.-à-d. Régime de pensions du Canada) s ajoutant à la base universelle. Cependant, aux yeux du Québec, ce projet enfreignait sa sphère de compétence et d autres provinces se montrèrent réticentes pour d autres raisons. De plus, le régime ne prévoyait aucune disposition en rapport avec les prestations d invalidité et de survivant parce que la modification constitutionnelle ne s appliquait qu aux prestations pour aînés et aînées et non aux autres segments de population. Un deuxième livre blanc sur le RPC fut publié en mars Le projet de loi C-75, visant la création d un programme exhaustif de pension de vieillesse payable aux cotisantes et aux cotisants et aux survivantes et aux survivants fut approuvé en première lecture à la Chambre des communes durant le même mois. [Santé et Bien-être social Canada 1992: 19]. Une conférence fédérale-provinciale, consacrée à l étude du projet, eut lieu à Québec en avril. Il fut alors crucial que le projet reçoive l aval de toute les provinces pour qu un régime véritablement national découle. Le régime souleva de nombreuses controverses, même au tout début. À la Chambre des communes, par exemple, le progressiste-conservateur Jay Waldo Monteith fit connaître ses inquiétudes quant à la dimension fédérale-provinciale de la conférence de Québec : «Les journaux se sont interrogés sur ce qui allait se passer à Québec lors de la conférence fédérale-provinciale qui débutera le 31 mars dans cette ville. Le gouvernement connaît sans doute déjà l approche qu il compte adopter vis-à-vis des provinces. Si l on se fie au budget déposé hier soir, les provinces n espéreront pas d autres allégements financiers. Quelle sera la position concernant le Régime de pensions du Canada? Le gouvernement se présente-t-il à la conférence avec l intention de déclencher une élection s il n obtient pas gain de cause? On a pressenti cela plus d une fois. Puis-je suggérer, monsieur, qu une attitude plus propice à la conciliation serait beaucoup plus profitable à l ensemble des Canadiens. Le plus grand pas vers l union serait de souligner au Québec l importance du caractère universel de ce régime de pensions unique pour le Canada et j implore le gouvernement de le faire.» [TRADUCTION]. [Sinclair 2000]. On crut alors que le projet de RPC était sur le point de s effondrer. Les deux plus grandes provinces étaient déjà en voie d élaborer leurs propres régimes de retraite. L Ontario travaillait à l élaboration d un régime fondé sur le revenu et avait déjà déposé un avant-projet de programme provincial en 1961 (même si la province faisait face à une controverse considérable au sujet de la notion d un régime de pensions géré par le gouvernement). Le Québec ne partageait pas non plus la vision d Ottawa quant à un régime de pensions global. Le projet fédéral respectait les volontés du Québec en proposant un régime entièrement capitalisé (décrit plus loin). Le gouvernement fédéral était prêt à permettre au Québec de s y soustraire s il offrait un régime comparable. Cependant, le RPC proposé n était pas à la hauteur des Caledon Institute of Social Policy 5

6 attentes du Québec qui souhaitait notamment un régime plus vaste offrant une protection plus large et des prestations plus complètes. Une autre modification constitutionnelle s imposerait si le gouvernement fédéral devait offrir des prestations de survivant et d invalidité. La modification antérieure ne lui aurait permis d offrir des prestations qu aux survivantes et survivants âgés. La conférence de 1964 se termina sans qu il n y eut d entente dans deux domaines importants : les disparités entre les prestations des régimes projetés du gouvernement fédéral et du Québec, ainsi que les accords fiscaux sous-jacents. Le Québec convint d approuver une modification à l Acte de l Amérique du Nord britannique (AANB) sous réserve qu il puisse se soustraire au régime fédéral avec pleine compensation. Un accord fut enfin conclu 11 jours plus tard mais seulement après d intenses négociations. Un troisième livre blanc sur le RPC a été publié en août On y abordait précisément l un des éléments au cœur de la controverse : le RPC ne visait pas à devenir l unique source de revenu des prestataires. «Le régime est global en ce qu il offre une protection au plus grand nombre de gens possible. Il ne vise pas à devenir la source de tous les revenus de retraite ou de survivant que souhaitent de nombreux Canadiens. Il s agit là d un choix personnel et, du point de vue du gouvernement, les gens devraient être libres de souscrire à des régimes d épargne personnels et à des régimes de pensions privés.... Le Régime de pensions du Canada vise à offrir un revenu minimum raisonnable aux personnes à l âge normal de la retraite, à celles qui sont atteintes d une incapacité, ainsi qu aux personnes à charge des personnes qui décèdent. Les régimes de pensions privés pourront continuer d offrir et d augmenter leurs prestations au-delà de ces minimums.» [TRADUCTION]. [Killeen et James 2001]. Les conditions du nouveau projet d accord négocié à la conférence de Québec ont été soumises à l approbation des provinces. La loi initiale a été retirée. Un plan a été énoncé dans le projet de loi C-136, qui fut approuvé en première et en seconde lecture en novembre Le projet de RPC fut encore une fois vivement contesté à la Chambre des communes. Lorsqu il fut déposé en Chambre sous le projet de loi C-136, la ministre de la Santé et du Bien-être social, l honorable Judy LaMarsh, a qualifié le projet de loi de «mesure d assurance sociale exhaustive... qui offre une aide de droit plutôt que fondée sur le resources ou le besoin à ceux qui subissent la perte d un être cher qui est soutien de famille ou à ceux qui deviennent invalides et inaptes à travailler. Je crois que les honorables députés conviendront que cette initiative marque un pas important pour le programme de sécurité sociale du Canada.» [TRADUCTION] [Killeen et James 2001]. Par contre, certains députés et députées estimaient que la portée du régime était trop large. D autres, comme Gordon Harvey Aiken, député progressiste-conservateur de la circonscription de Parry Sound-Muskoka à l Opposition, estimait qu il n allait pas assez loin. «Environ Caledon Institute of Social Policy

7 Canadiens ne profiteront pas du Régime de pensions du Canada sous sa forme actuelle. Cela représente 81,66 pourcent de la population totale. Rien n y est prévu pour ce groupe. Ces chiffres ne sont pas truqués. Ils sont tirés de documents qui nous ont été fournis par le gouvernement ainsi que des données du recensement du Bureau fédéral de la statistique que nous avons tous à nos bureaux touchant la population du Canada» [TRADUCTION] [Sinclair 2000]. L honorable député s inquiétait en outre des incertitudes soulevées à l égard du régime. «Je crois parler au nom de tous le membres de notre parti quand j affirme que nous sommes en faveur d un régime de pensions de retraite équitable dont l ampleur est à la mesure de nos moyens. Le régime proposé présente des lacunes puisqu il n offre pas de prestations de survivant; il offre une protection inéquitable; il ne prévoit aucune disposition touchant la survie des régimes privés et des capitaux privés; et il prévoit une aide à ceux qui n en ont pas vraiment besoin tout en la refusant à ceux qui en ont le plus besoin.» Le député Libéral John Munro a répondu ce qui suit : «l un des députés a consacré l essentiel de son propos à contester les nombreuses caractéristiques du régime soumis à l approbation du Parlement. Je parle du député de Parry Sound-Muskoka. Après avoir pris connaissance de son discours dans le Hansard, il me semble qu en résumé, ses observations s inscrivent sous différentes catégories. En premier lieu, il affirme que le régime ne protège pas un assez grand nombre de personnes; par contre, il estime qu il n est pas assez large. Deuxièmement, il affirme que la protection offerte aux citoyens canadiens qui y ont droit est insuffisante. En troisième lieu, il affirme que le Régime de pensions du Canada aurait des effets inflationnistes. Il affirme par ailleurs que, comme il est partiellement financé, il drainerait nos ressources d investissement. Cet avis contredit quelque peu à mon sens sa déclaration précédente. Il me semble également que son propos au sujet de l inflation ne cadre pas avec les deux arguments qu il avançait au sujet de la suffisance de la protection. Ces attaques ont un point en commun; elles ne semblent préciser aucunement le genre de régime privilégié» [TRADUCTION. [Sinclair 2000]. Il ne fait aucun doute que la mise en œuvre du Régime de pensions du Canada fut une entreprise longue et ardue. Il est le fruit d une longue controverse et du compromis qui s en est suivi. Le Québec a approuvé les modifications à l AANB, ce qui permettait à Ottawa d inclure un éventail de prestations plus large au RPC. Une deuxième modification constitutionnelle (en fait, la modification de la modification originale de l alinéa 94a) fut adoptée par le Parlement britannique et entra en vigueur en juillet Le projet de RPC permettait au Québec (et à toutes les autres provinces) d adopter un régime comparable. En février 1965, la Chambre des communes étudia de nouveau le projet de loi C-136, en tenant compte des propositions du comité parlementaire mixte. Le projet de loi fut entendu en troisième lecture en mars 1965 et reçut la sanction royale en avril En juin 1965, l Assemblée législative du Québec adoptait le Régime de rentes du Québec. Caledon Institute of Social Policy 7

8 L élaboration des dispositions visant les prestations d invalidité des tous premiers projets de Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec ne fut pas chose facile. L adoption de telles dispositions souleva d importantes questions au sujet de la désincitation au travail, des critères d admissibilité et des coûts. En réponse à ces préoccupations, il fut décidé que les critères d admissibilité devraient se restreindre à la famille jusqu à ce que l on ait acquis une certaine expérience du nouveau régime [Santé et Bien-être national Canada 1992: 6]. Principales caractéristiques Malgré les négociations ardues qui ont entouré sa création, le Régime de pensions du Canada fut perçu comme une réalisation sociale importante. «L adoption du RPC en 1966 illustre parfaitement l importance du processus de négociation ainsi que les compromis faits de part et d autre entre les administrations fédérale et provinciales dans la poursuite d un objectif commun. Contre toute attente, un programme national d assurance sociale fut adopté par neuf provinces et par les territoires et un programme parallèle mais distinct le fut également au Québec. On a déclaré que cette réalisation tenait d un miracle politique.» [TRADUCTION]. [Santé et Bien-être national Canada 1992: 1]. La protection offerte par le Régime de pensions du Canada est toute aussi importante qu elle l était lors de l entrée en vigueur du programme en Sa principale raison d être demeure toute aussi pertinente : offrir un revenu minimum de remplacement aux travailleurs et travailleuses à l âge normale de la retraite, en cas d invalidité ou à leurs enfants, à leur décès [Santé et Bien-être social Canada 1992: 27]. Cependant, comme le RPC ne représente qu un volet d un système de pensions à paliers multiples, sa prestation de retraite fut fixée à un niveau relativement modeste, afin de laisser place à des régimes de retraite privés d employeurs et d épargne-retraite individuelle. Par contre, le RPC offrait d autres protections et avantages importants qui venaient améliorer le système d assurance privé en place. Ces caractéristiques englobent les suivantes : protection universelle, prestation définie, indexation, disposition d exclusion et protection contre l invalidité. Couverture universelle Le RPC est un programme essentiel puisqu il s agit du seul régime de pensions fondé uniquement sur les gains et qu il s adresse à la plupart des femmes et, en fait, à la majorité des 8 Caledon Institute of Social Policy

9 hommes. En 1998, seulement 39,1 pourcent des travailleuses cotisaient à un régime de pension d employeur et seulement 30,6 des déclarantes âgées de moins de 65 ans avaient été en mesure de cotiser à un régime enregistré d épargne-retraite (REER). La participation aux régimes d employeurs est passé en-deçà de 40,8 pour cent en 1991, compte tenu de la croissance du nombre de travailleuses et de travailleurs indépendants (non admissibles à un RRE) et de la concentration de la croissance de l emploi dans le secteur des petites entreprises qui, généralement, n offrent pas de régimes de retraite d employeurs. Les chiffres concernant les travailleurs et travailleuses ne sont pas plus reluisants; 41,9 pour cent cotisaient à un régime de retraite d employeurs en 1998, ce qui représente un recul par rapport aux 49,2 pour cent de 1991 et seulement 38 pour cent des répondantes et répondants âgés de moins de 65 ans ont cotisé à un REER en Comparativement à cela, le RPC, et son équivalent, le Régime de rentes du Québec, protégeaient pratiquement toutes les travailleuses et tous les travailleurs canadiens, incluant la majeur partie des travailleuses et travailleurs à temps partiel et des travailleuses et travailleurs indépendants. Prestation déterminée Le Régime de pensions du Canada est un programme à «prestation déterminée». Il assure un pourcentage fixe de gains d emploi (jusqu à un salaire moyen), calculé à partir de la moyenne des gains d une personne durant sa vie. Contrairement à cela, la plupart des régimes de pension d employeurs et tous les régimes d épargne-retraite individuels (régimes enregistrés d épargne-retraite ou REER) sont des régimes à «cotisations définies». Les niveaux de prestation que toucheront les cotisantes et cotisants dépendront de la rentabilité de leurs placements sur le marché privé et ne sont pas définis au moment où ils travaillent. Contrairement à cela, le RPC garantit une prestation, quoique modeste, à tous les cotisantes et cotisants en fonction de la moyenne de leurs gains à vie. Les prestations du RPC sont calculées au taux de 25 pour cent des gains à vie ouvrant droit à pension. Les «gains ouvrant droit à pension» sont les gains correspondant au niveau du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP), qui correspond environ au salaire moyen. En 2002, la prestation de retraite annuelle maximale du RPC s élevait à $, la prestation d invalidité maximale du RPC s élevait à $, la prestation maximale de survivant s élevait à $ pour les prestataires âgées de moins de 65 ans, et de $ pour les personnes âgées de plus de 65 ans et la prestation maximale pour enfant s élevait à $. Caledon Institute of Social Policy 9

10 Indexation Le Régime de pensions du Canada est entièrement indexé en fonction de l inflation, c est pourquoi les prestations suivront l augmentation du coût de la vie au fil des changements de l indice des prix à la consommation. La plupart des régimes de pension privés ne prévoient pas de protection entière contre l inflation. Transférabilité Le RPC, tout comme le Régime de rentes du Québec, est un régime transférable. Cela signifie que les Canadiens et les Canadiennes peuvent passer d un employeur ou d un emploi (ou travail indépendant) à l autre partout au pays tout en conservant la valeur de leurs cotisations au régime qui les protège tout au long de leur vie professionnelle. Clauses d exclusion Le Régime de pensions du Canada reconnaît qu il puisse y avoir des périodes tout au long de la vie professionnelle d une personne où les gains sont plus faibles ou non existants. La baisse de revenus peut être attribuable à différents facteurs comme une maladie temporaire ou l invalidité, à des période de chômage ou à un retrait volontaire afin de poursuivre des études ou parfaire des compétences techniques. Dans le calcul de la pension de retraite, le RPC soustraira 15 pour cent des gains des années où le revenu du travailleur ou de la travailleuse était le plus faible. En plus des clauses d exclusion visant l ensemble des travailleurs et travailleuses, le RPC permet aux travailleurs et travailleuses d exclure du calcul des gains ouvrant droit à pension les années où ils ont cessé de travailler ou au cours desquelles leurs gains étaient plus faibles parce qu ils avaient un enfant de moins de 7 ans à charge. Il n y a aucune limite quant au nombre d années pouvant être exclues à cette fin. La clause d exclusion pour élever des enfants permet de faire en sorte que les travailleurs et travailleuses (la plupart du temps des femmes) qui se retirent du marché du travail pour prendre soin d enfants ne soient pas pénalisés par une pension réduite. Les travailleurs et travailleuses qui touchent des prestations d invalidité du RPC ont également droit à ces périodes d exclusion. Prestations de survivant Le RPC prévoit des prestations de survivant pour les conjoints et les enfants. Il s agit de paiements modestes qui, néanmoins, assurent une certaine stabilité au revenu familial, qui diminue 10 Caledon Institute of Social Policy

11 habituellement au décès d un soutien de famille. Le RPC verse également une modeste prestation de décès pour contribuer aux frais funéraires. Protection contre l invalidité La prestation d invalidité du RPC offre une protection financière à presque tous les travailleurs et travailleuses qui répondent à deux grands critères d admissibilité : être atteint ou atteinte d une invalidité grave et prolongée et répondre aux exigences de cotisation minimales, éléments que nous aborderons plus loin. Il s agit d un important moyen de partage de risque qui permet de protéger la société du fardeau que pourrait imposer une invalidité non assurée. Cette protection nationale qui s adresse à tous les travailleurs et travailleuses offre des prestations équitables partout au Canada; sa transférabilité garantit le versement de prestations égales partout au pays. Ce régime gouvernemental de protection contre l invalidité garantit une protection universelle et n exclut pas les travailleurs et travailleuses qui ont une invalidité grave et prolongée et qui sont jugés à «haut risque» ou une charge trop importante aux assureurs privés. Le RPC est le seul régime offrant cette protection sans tenir compte des antécédents médicaux des cotisantes et des cotisants. Les régimes de pensions privés effectuent des vérifications approfondies. Il arrive souvent qu une assurance soit refusée aux personnes qui ont certains troubles de santé ou que l on exige que ces travailleurs et travailleuses paient des primes plus élevées, ce qui exclut plusieurs Canadiens et Canadiens. Fonctionnement du RPC Cotisations au Régime Le Régime de pensions du Canada est administré par la Direction générale des programmes de la sécurité du revenu du ministère fédéral de Développement des ressources humaines Canada. L Agence canadienne des douanes et du revenu se charge de recueillir auprès des employeurs et des employés et employées les cotisations obligatoires qui financent le Régime. Les travailleurs et travailleuses autonomes doivent y verser le double des cotisations, soit la part de l employeur et celle de l employé. Le Régime est également financé à partir des revenus du Fonds d investissement du RPC, qui connaîtra sans doute une croissance rapide au cours des années à venir. Les cotisations au RPC sont fondées sur les «gains cotisables» c est-à-dire le montant du maximum des gains cotisables d une personne pour une année, appelé maximum de ses gains Caledon Institute of Social Policy 11

12 ouvrant droit à pension (MGAP) pour l année, moins le montant de son exemption de base pour l année (seuil des gains en-deçà duquel aucune cotisation n est exigée). En 2002, les employés et employées doivent verser 4,3 pour cent de leurs gains cotisables jusqu à un maximum de 1 496,40 $ pour ceux dont le revenu est supérieur au MGAP ( $) ou plus. Les employeurs doivent verser une somme égale à la cotisation de l employé. Les travailleuses et travailleurs indépendants canadiens doivent verser les deux parts, c est-à-dire celle de l employeur et celle de l employé (jusqu à un maximum de 2 992,80 $ pour l année). À l origine, le MGAP était fixé selon la moyenne des gains annuels. Il est toujours indexé à partir des gains, mais selon la fluctuation d une échelle appelée «Indice des gains». Contrairement à cela, les prestations du RPC sont indexées en fonction de l indice des prix à la consommation. (À l origine, les prestations étaient indexées en fonction d un indice de pension spécial fixé lors de la mise en œuvre du Régime. Il ne pouvait augmenter de plus de deux pour cent par année. L indice de pension fut abandonné en 1974 et toutes les prestations furent indexées, par la suite, en fonction des fluctuations annuelles de l indice des prix à la consommation.) L exemption de base pour l année correspondait autrefois à 10 pour cent du MGAP. Suivant les changements législatifs adoptés 1998, l EBA fut désindexée et demeure à son niveau de $ fixé en 1996, ce qui signifie que sa valeur diminue en fonction du taux d inflation de chaque année. (Soulignons cependant que cette désindexation de l EBA ne s applique pas à la prestation d invalidité.) Aucun changement n a été apporté au maximum des gains annuels ouvrant droit à pension qui s élevait à $ en 2002 et qui demeure indexé sur les salaires. Financement par répartition au financement partiel Dès sa mise en œuvre en 1966 et jusqu à 1998, le RPC était financé selon une méthode par répartition. Cela signifie que les cotisations étaient fixées à un niveau permettant de soutenir les versements de pensions actuels et de prévoir un fonds d éventualités de deux ans. Le taux de cotisation initial réel, incluant l assurance-invalidité, s élevait à 1,8 pour cent des gains cotisables. Les employeurs versaient une part équivalente produisant ainsi un taux combiné de 3,6 pour cent. Ce taux de cotisation initial de 3,6 pour cent est le fruit d un compromis entre ceux qui souhaitaient un taux plus faible (2 pour cent) et ceux qui estimaient qu un taux plus élevé (4 pour cent) serait plus souhaitable. Le taux de cotisation est demeuré à 3,6 pour cent de 1966 à 1986, après quoi il commença son ascension, pour compenser les pressions financières exercées sur le RPC en raison du vieillissement de la population. 12 Caledon Institute of Social Policy

13 La méthode de financement par répartition adoptée avant 1997 prévoyait une augmentation annuelle des taux de cotisation visant à atteindre environ 10,1 pour cent en Selon les prévisions, ils auraient atteint 14,2 pour cent en 2030 afin de parer à la croissance des coûts découlant de l augmentation de la demande. Les changements adoptés en 1998 ont fait en sorte que le RPC est passé d un mode de financement par répartition à un mode de financement partiel. Il est prévu que les taux de cotisation passeront de 5,85 pour cent des gains cotisables en 1997 à 9,95 pour cent en 2003 ce qui correspond à une croissance beaucoup plus rapide si l ancien mode par répartition avait été maintenu [Tamagno 2001: 1]. Par contre, ces taux sont sensés demeurer à 9,95 pour cent après 2003 au lieu d augmenter à 14,2 pour cent comme le prévoyait l ancien mode de financement par répartition. Cette accélération de la croissance des taux de cotisation procurera un surplus plus important, équivalent à environ cinq ans de prestations. Le fonds de réserve qui tirera sa croissance de la hausse des cotisations est investi dans un portefeuille très diversifié [Tamagno 2001]. Avant les changements, les fonds étaient investis de façon plus conservatrice dans des obligations provinciales non négociables. L augmentation rapide des cotisations jusqu à 2003 imposera un fardeau démesuré aux travailleurs et travailleuses à faible revenu, puisque leurs cotisations accaparent un large pourcentage de leurs revenus (faibles). Les travailleurs et travailleuses dont le salaire est inférieur au salaire moyen sont les plus affectés par le gel de l exemption de base annuelle. La valeur du seuil minimal des cotisations diminuera chaque année (comme nous le mentionnions, cette disposition ne touchera pas la prestation d invalidité du RPC). Les cotisantes et cotisantes au RPC peuvent réclamer un crédit d impôt non remboursable, afin d alléger le fardeau des cotisations au RPC. Ce crédit représente 16 pour cent de la somme de ces cotisations. En tenant compte des économies d impôt sur le revenu provincial et territorial, le crédit d impôt pour cotisations au RPC représente en moyenne 24 pour cent des cotisations. Par contre ce crédit ne vient compenser qu une partie du fardeau que représente l augmentation des cotisations pour les travailleurs et travailleuses à plus faible revenu. Mécanismes de surveillance Il n est pas facile de modifier le Régime de pensions du Canada. La Loi sur le Régime de pensions du Canada stipule que le gouvernement fédéral ne peut y apporter de modifications majeures sans le consentement des deux tiers des provinces qu il «englobe» (c.-à-d. les provinces visées par le RPC ou celles dotées d un régime comparable) et que ces provinces comptent les deux tiers de la population. Caledon Institute of Social Policy 13

14 On entend par modifications importantes celles qui toucheraient les catégories de prestations, les niveaux de prestations, les taux de cotisation, la formule de calcul des cotisations et des prestations et la gestion de la caisse et du Fonds d investissement du RPC. Ces changements doivent également être annoncés deux ans avant leur entrée en vigueur, à moins que les provinces conviennent de déroger à cet avis. Les effets à long terme de tout projet de réforme majeur doivent être mesurés sur une base actuarielle. La responsabilité de cet examen actuariel du Régime incombe au Bureau du surintendant des institutions financières. On procède à un examen actuariel au moins une fois à tous les trois ans ou si un projet de loi qui aurait des incidences financières sur le Régime est déposé au Parlement. Dixsept rapports actuariels ont été élaborés depuis la création du Régime en Le RPC était autrefois surveillé par un groupe appelé Conseil consultatif (appelé «comité consultatif» dans la Loi originale). Il avait pour mandat d examiner périodiquement la Loi sur le Régime de pensions du Canada, l état du Fonds de placement et la suffisance des prestations du RPC et la protection offerte par celles-ci. Le Conseil consultatif était tenu de présenter un rapport annuel au ministre responsable. Le Conseil consultatif du RPC n existe plus; il fut démantelé dans le cadre des modifications au RPC, entrées en vigueur en Enfin, les particuliers eux-mêmes effectuent leur propre contrôle du RPC par le biais d un système d appel structuré, dont nous traiterons plus loin dans le document. La prestation d invalidité du RPC La prestation d invalidité du RPC offre une protection de base en cas d interruption de revenu à long terme, lorsqu une personne est frappée d une invalidité grave et prolongée qui l empêche d exercer une occupation véritablement rémunératrice. Les personnes qui cessent de toucher des prestations d invalidité peuvent devenir à nouveau admissibles si elles ont versé des cotisations durant chaque année, incluant l année durant laquelle les prestations d invalidité ont cessé (jusqu à ce qu elles respectent les critères généraux en matière de cotisations, qui sont actuellement de quatre années sur six). 14 Caledon Institute of Social Policy

15 Critères d admissibilité i. Exigences en matière de cotisation Deux critères d admissibilité s appliquent à la prestation d invalidité : les cotisations versées au Régime et la définition de l invalidité. Le premier critère d admissibilité touche les cotisations versées au Régime. Les travailleurs et travailleuses doivent avoir cotisé au RPC durant une période donnée, qui correspond actuellement à quatre des six dernières années. Les travailleurs et travailleuses qui n ont pas accumulé au moins six années de cotisation doivent y avoir cotisé durant toute période de quatre ans. Aux fins du RPC, de septembre 1986 à décembre 1997, les travailleurs et travailleuses devaient avoir cotisé au RPC durant deux des trois années précédentes ou cinq des dix années précédant leur invalidité. Une «disposition pour demande tardive», adoptée en 1992, permet aux travailleuses et travailleurs ayant une limitation fonctionelle d être admissibles rétroactivement à 15 mois avant leur demande. Notons toutefois que cette disposition sert uniquement à déterminer l admissibilité non pas pour le calcul de paiements rétroactifs. Avant septembre 1986, les travailleurs et travailleuses devaient cotiser au RPC durant cinq des dix années antérieures et au moins un tiers du total des années durant lesquelles ils avaient cotisé au régime. Le RPC prévoit aussi le versement de prestations rétroactives. Elles peuvent être versées pour une période allant jusqu à 15 mois précédant la date de la demande. Par contre, une période d attente de quatre mois s applique avant le versement des prestations d invalidité du RPC. Cette période permet de déterminer si l invalidité sera de longue durée. Dans l intervalle, les travailleurs et travailleuses peuvent présenter une demande d assurance-emploi. Les cotisations au RPC sont prélevées sur une bande des gains se situant entre l exemption de base annuelle (3 500 $ en 1996) et le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension ( $ en 2002). Les modifications législatives adoptées en 1998 ont bloqué l exemption de base à $, mais cette exemption demeure à 10 pour cent du maximum des gains ouvrant droit à pension (3 910 $ en 2002), aux fins des exigences de cotisation minimale pour l admissibilité à des prestations d invalidité. Le taux de cotisation s appliquant à 2002 est de 4,7 pour cent pour les employeurs, jusqu à des cotisations maximales de 1 673,20. Les travailleurs et travailleuses autonomes doivent verser le double du taux de cotisation 9,4 pour cent en Caledon Institute of Social Policy 15

16 ii. Définition de l invalidité Le deuxième critère d admissibilité touche l invalidité proprement dite. L invalidité doit être grave et prolongée. Selon la Loi sur le RPC, l invalidité est uniquement qualifiée de grave lorsqu une personne est incapable d occuper régulièrement un emploi véritablement rémunérateur. Il est important de souligner que le critère de «gravité» employé dans la définition n a pas toujours été interprété de façon égale. Dans certains cas, la définition fut interprétée de façon très stricte et restrictive, tandis que dans d autres, les circonstances de la «vie réelle» liées à l incapacité de travailler ont été prises en compte. Il s agit notamment de l âge, du niveau d instruction, de la capacité d expression, des antécédents professionnels et du vécu. Au chapitre des appels, tout particulièrement, un récent jugement de la Cour fédérale (que nous abordons plus en détail dans la partie «Système d appel du RPC») a contesté l interprétation au sens strict de la «gravité» et a souligné que la prise en compte des circonstances de la vie réelle semblait cadrer davantage avec l intention originale de la législation touchant le RPC. Les divergences d interprétation pourraient être attribuables en partie aux lignes directrices de 1995, qui renforçaient l importance des critères médicaux dans le règlement des demandes. Les lignes directrices annulaient une directive 1989 en matière de politique qui faisait allusion à la prise en compte de facteurs socio-économiques, comme les taux de chômage régionaux, les types d industries présentes en région et les compétences requises dans ces secteurs, dans la détermination de l admissibilité aux prestations d invalidité du RPC. Peu après l adoption de la directive de 1989, le directeur de l Administration de l invalidité du RPC indiquait, dans une directive interne, qu en ce qui concerne l état de santé des individus, les demanderesses et demandeurs âgés de plus de 55 ans qui ne pouvaient plus exercer leurs propres fonctions seraient jugés invalides aux fins du RPC. Après avoir été jugée «grave», l invalidité doit être évaluée afin de déterminer si elle est également de nature «prolongée». La Loi sur le RPC précise que l invalidité est prolongée seulement si l on juge qu elle risque d être longue, continue et de durée indéfinie ou pourrait entraîner le décès. Les demandes de prestations d invalidité ainsi que les demandes de réévaluation sont examinées par une infirmière préposée à l évaluation des demandes, qui détermine si les critères touchant les cotisations et la définition ont été respectés. (Avant 1990, un comité de deux personnes, dont l une devait être médecin, se chargeait de décider de l admissibilité ainsi que des réexamens.) Comme la détermination de l admissibilité est un exercice complexe, le RPC prévoit un mécanisme de réexamen. Les demandeurs ou demanderesses qui ne sont pas jugés admissibles à 16 Caledon Institute of Social Policy

17 leur demande initiale peuvent demander une réévaluation s ils estiment que leur demande a été injustement refusée ou s ils disposent d une nouvelle information pertinente à son dossier. Les demandeurs et demanderesses dont la demande a été rejetée au stade du réexamen peuvent porter leur cas en appel. Enfin, l on s attend à ce que les demandeurs et demanderesses fassent état par écrit de tout changement influant sur leur capacité de travailler. Il peut s agir de l amélioration de leur état de santé, d un retour au travail ou la réussite d un programme éducatif ou de recyclage. Les prestataires qui tardent à déclarer un retour au travail doivent rembourser les prestations du RPC auxquelles ils n avaient pas droit. Si son état de santé s améliore et que le ou la prestataire recouvre sa capacité d occuper régulièrement un emploi véritablement rémunérateur, les prestations peuvent être annulées. Le ministère de Développement des ressources humaines Canada annulerait les prestations uniquement après une période d essai au travail de trois mois, afin de s assurer que la personne est en mesure de maintenir son occupation rémunératrice de façon prolongée. Une nouvelle initiative ministérielle, entrée en vigueur en mai 2001, permet aux bénéficiaires du RPC de gagner jusqu à $ en 2002, sans être tenus d en informer l Administration du RPC. Cette disposition table sur d autres mesures visant à encourager la participation au marché du travail, comme le programme de réadaptation professionnelle que nous abordons plus loin. Montant de la prestation La prestation d invalidité est pleinement indexée et est imposable. Elle est versée mensuellement à compter du quatrième mois suivant le mois au cours duquel la cotisante ou le cotisant est devenu invalide. La prestation d invalidité se compose de deux éléments. Le premier est un montant fixe (364,49 $ par mois en 2002) payable à tous les bénéficiaires. Le second est un montant lié aux gains représentant 75 pour cent de la pension de retraite à laquelle le cotisant ou la cotisante aurait droit à 65 ans, jusqu à un maximum de 591,56 $ par mois en La prestation mensuelle totale maximale s élevait à 956,05 $ ou à $ annuellement. Cependant, la prestation moyenne est substantiellement en-deçà de la prestation maximale parce que de nombreux travailleurs et travailleuses ont un revenu inférieur à la moyenne de leurs gains à vie. La prestation mensuelle moyenne en 2000 s élevait à 737,21 $ pour les hommes et à 625,15 $ pour les femmes. Cet écart entre les sexes est attribuable au volet de la prestation lié aux gains et reflète le fait que les femmes gagnent moins en moyenne que les hommes Caledon Institute of Social Policy 17

18 Dans une perspective historique, il est intéressant de noter que la prestation d invalidité maximale, à l adoption du régime en 1970, s élevait à 106,43 $ mensuellement (le taux fixe était alors de 26,53 $, ce qui représente 514,66 $ en dollars de 2002). Grâce à l augmentation importante du taux fixe qui passa de 91,06 $ à 233,38 $ par mois en 1987, la valeur maximale de la prestation d invalidité a augmenté de 75,18 $ par mois une augmentation de 14,9 pour cent par rapport à sa valeur de Enfin, comme nous le mentionnions précédemment, la prestation d invalidité est assujettie à l impôt sur le revenu fédéral et provincial. Cela signifie que les prestations maximales et moyennes sont supérieures à ce que les bénéficiaires reçoivent en dollars nets (après impôt). Les bénéficiaires du RPC peuvent demander que l impôt soit prélevé à la source (c.-à-d. que le montant de leur chèque de RPC corresponde au montant après impôt). Par contre, ils doivent être au courant de cette possibilité pour s en prévaloir. Il serait également possible, comme le propose un intervenant clé, que l Administration du RPC retienne un montant normalisé. L impôt réellement dû en fonction de toutes les sources de revenu serait calculé au moment d établir la déclaration de revenus. Durée de la prestation Les pensions d invalidité sont versées jusqu à l âge de 65 ans (lorsqu elles sont automatiquement converties en pension de retraite) jusqu à la guérison ou au décès du prestataire. Les mois durant lesquels le cotisant ou la cotisante a reçu une prestation d invalidité sont exclus du calcul de la prestation de retraite. Depuis 1992, les prestations d invalidité, versées par le Régime de pensions du Canada ou par le Régime de rentes du Québec, peuvent être déclarées comme revenus aux fins de la détermination des cotisations à un régime enregistré d épargne-retraite. La pension de retraite du RPC peut être retirée dès l âge de 60 ans, auquel cas une réduction actuarielle s applique. Cependant peu de prestataires du programme d invalidité choisissent cette option parce que la prestation d invalidité est plus élevée que la prestation de retraite précoce comparable offerte aux autres travailleurs et travailleuses et qu elle ne subit pas de réduction actuarielle lorsque la personne atteint l âge de 65 ans et que la prestation est convertie à une pleine pension de retraite. Cette pension est calculée à partir de la moyenne des revenus du bénéficiaire au moment où il atteint 65 ans et, par conséquent, est indexée sur la période d invalidité. Les réformes qui sont entrées en vigueur en 1998 ont modifié le calcul des prestations de retraite influant ainsi sur la part de la prestation d invalidité fixée à partir des gains. Ces changements sont abordés plus loin sous «Options de réforme». 18 Caledon Institute of Social Policy

19 Réadaptation professionnelle Même si la Loi sur le Régime de pensions du Canada prévoit des mesures touchant la réadaptation professionnelle, le programme a entrepris très peu d initiatives en cette matière au fil des ans. Les premières étapes dans ce domaine ont été franchies au début des années 90. (Le Régime de rentes du Québec ne compte aucun programme de réadaptation professionnelle.) En avril 1990, le RPC a approuvé un modeste projet pilote visant à explorer la façon dont pourraient être mises en œuvre les dispositions de la prestation d invalidité touchant la réadaptation. Le projet pilote s est d abord limité à l Ontario et à la Colombie-Britannique. Son objectif était de cibler les prestataires du RPC qui pourraient profiter d un tel programme et de leur offrir des services de réadaptation professionnelle nécessaires en vue de les aider à trouver à nouveau un emploi rémunérateur. Les plans d évaluation et de réadaptation étaient individualisés et approuvés par le client ou la cliente. Des prestations étaient versées durant la période de réadaptation; elles se poursuivaient également à la fin du programme afin de prévoir une période de recherche d emploi de trois mois. En 1991, le projet fut intégré à la Stratégie nationale pour l intégration des personnes handicapées, initiative interministérielle de cinq ans visant à promouvoir l autonomie des Canadiennes et Canadiens ayant des limitations fonctionnelles. Le ministre de Développement des ressources humaines Canada a annoncé l allocation d une somme de 6 millions de dollars sur un horizon de cinq ans en vue d élargir l initiative et d étendre le projet à l ensemble des provinces. À compter d août 1995, plusieurs mesures additionnelles furent adoptées en vue de promouvoir l autonomie. Afin de promouvoir l acquisition de compétences utiles et de diminuer l isolement, la participation à des activités bénévoles ne déclenchait pas automatiquement un réexamen du dossier. Les prestations versées aux bénéficiaires de prestations d invalidité du RPC qui retournent au travail sont prolongées de trois mois afin que l on puisse évaluer leur capacité de reprendre le travail. En général, on ne considère pas que les bénéficiaires ont repris un emploi rémunérateur avant trois mois d emploi, à moins que leurs revenus annuels soient supérieur à un douzième de 25 pour cent du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (811 $ en 2002). En 1996, un projet de Programme de réadaptation professionnelle fut adopté pour faire partie intégrante du Programme de prestations d invalidité du RPC. L année suivante, l Administration du RPC adopta une directive d orientation en matière de réadaptation professionnelle. Le programme repose sur l hypothèse que la réadaptation professionnelle a plus de chances de réussite si elle est entreprise le plus rapidement possible après le début de l invalidité. On reconnaît que de nouvelles techniques de formation, d appareils fonctionnels et de technologies médicales permettent à de Caledon Institute of Social Policy 19

20 nombreuses personnes ayant des incapacités de retrouver un emploi même si elles ont une invalidité grave et prolongée. Même si l invalidité doit être grave et prolongé, l état de santé doit être stable. S il y a lieu, la personne est dirigée vers un ou une gestionnaire de cas de réadaptation, qui procédera à un examen approfondi du dossier. Le plan de réadaptation professionnelle peut être axé sur le perfectionnement des études, l acquisition de nouvelles compétences, la formation en cours d emploi ou des aménagements spéciaux dans le lieu de travail ou dans l emploi. Les services de réadaptation sont offerts par le truchement d un réseau d entrepreneurs de toutes les régions du pays. En règle générale, la limite financière de chaque plan de réadaptation ne doit pas excéder la prestation d invalidité annuelle moyenne. Le plan de réadaptation doit également inclure une période de recherche d emploi, qui correspond habituellement à trois mois. Cette période peut être prolongée de trois mois additionnels si la personne n a pas encore trouvé d emploi. La recherche d emploi ne peut excéder un an. Si l effort de réadaptation ne porte pas fruit, la personne peut continuer à toucher des prestations d invalidité du RPC. Les bénéficiaires peuvent également faire du bénévolat ou suivre des cours, quoique ces mesures sont un choix personnel et ne sont pas assimilées à la réadaptation professionnelle. La ligne directrice en matière de politique prévoit que les bénéficiaires du RPC qui pourraient être aptes à travailler se prêtent à des mesures de réadaptation professionnelles raisonnables. L invalidité d un ou d une bénéficiaire prend fin lorsqu il est prouvé que la personne est capable de reprendre un emploi régulier et rémunérateur ou qu elle ne s est pas soumise à des mesures de réadaptation professionnelle raisonnables sans «motif valable». Prestations pour enfants Les enfants à charge d un bénéficiaire du Programme de prestations d invalidité ont droit à une prestation pour enfant, versée en un montant forfaitaire qui s établit à 183,77 $ par mois en 2002 ou à $ annuellement. La prestation n est pas accordée automatiquement; il faut en faire la demande. La personne doit être l enfant propre du cotisant ou de la cotisante, avoir été adopté par cette personne ou être sous sa garde et sa surveillance. L enfant doit être âgé de moins de 18 ans ou être âgé de 18 et 25 ans s il ou elle fréquente une école ou une université à temps plein. Les enfants âgés de 18 à 25 ans doivent présenter la demande en leur propre nom. 20 Caledon Institute of Social Policy