Bénin. Le Secteur de la justice et l État de droit. Un étude d AfriMAP et de l Open Society Inititiative for West Africa. Par Joseph Djogbenou

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1 Bénin Le Secteur de la justice et l État de droit Un étude d AfriMAP et de l Open Society Inititiative for West Africa Par Joseph Djogbenou 2010 UNE PUBLICATION DU RÉSEAU OPEN SOCIETY INSTITUTE

2 Copyright 2010, Open Society Initiative for West Africa. Tous droits réservés. Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite, conservée dans un système de recherche automatique, ni transmise sous quelque forme que ce soit ou par quelque moyen que ce soit sans l autorisation préalable de l éditeur. Publié par: l Open Society Initiative for West Africa ISBN: Pour de plus amples informations, veuillez contacter: AfriMAP President Place 1 Hood Avenue/148 Jan Smuts Ave Rosebank, South Africa info@afrimap.org Open Society Initiative for West Africa (OSIWA) BP 008 Dakar-Fann Sénégal Maquette et impression: COMPRESS.dsl, Afrique du Sud

3 Table des matières Liste des tableaux Liste des encadrés Liste des acronymes Préface Remerciements iv vi vii x xiii Partie I Le secteur de la justice et l État de droit : Un document de réflexion Introduction 3 1 Intégrer la Cour constitutionnelle dans le système judiciaire 4 2 Renforcer l indépendance du pouvoir judiciaire 6 3 Rationnaliser l administration judiciaire 7 4 Élargir l accès à la justice 8 5 Utiliser la justice pénale pour lutter contre la criminalité 9 Conclusions 10 Partie II Le secteur de la justice et l État de droit : Rapport principal 1 Cadre juridique et institutionnel 13 A Droit international, Constitution et lois nationales 13 B Structure du système judiciaire 23 C Processus de réforme du droit 26 D Recommandations 28

4 2 Respect de l État de droit 29 A Processus d adoption des lois 29 B Sanction en cas de violation des lois par l exécutif 32 C Amnistie et grâces présidentielles 35 D Recommandations 36 3 Administration du système judiciaire 38 A Planification stratégique et gestion financière 38 B Administration des tribunaux 42 C Disponibilité des textes législatifs et de la jurisprudence 46 D Disponibilité des informations sur les tribunaux 48 E Recommandations 49 4 Independance et responsabilité des magistrats et des avocats 51 A Les magistrats 52 B Les magistrats du parquet 62 C Avocats 65 D Recommandations 68 5 Justice pénale 69 A Protection contre la criminalité 69 B Action de la police 73 C Initiative privée contre la criminalité 81 D Procès équitable 81 E La peine de mort 88 F Prisons 89 G Recommandations 99 6 Accès à la justice 101 A Connaissance des droits 101 B Accès physique 103 C Accès financier 104 D Droit de saisir la justice et restrictions juridictionnelles 107 E Délai raisonnable 108 F Système «traditionnels» de justice 109 G Exécution des jugements 111 H Recours extrajudiciaires 111 I Mécanismes non étatiques 112 J Recommandations Partenaires au développement 114 A Accès aux informations sur l aide au développement du secteur judiciaire 114 B Assistance des agences d aide 115 C Aide au développement et stratégie dans le secteur de la justice 116 D L aide au développement et le respect des droits de l Homme 118 E Recommandations 118

5 Liste des tableaux Tableau 1 : Liste des huit conventions déclarées fondamentales par l OIT 14 Tableau 2 : Soutien de la coopération internationale au secteur de la justice 41 Tableau 3 : Nombre des magistrats 57 Tableau 4 : Récapitulatif des statistiques de la criminalité de 2004 à Tableau 5 : Étude comparative des données des années 2006 et Tableau 6 : PV et Plaintes enregistrés par parquet d instance et leur orientation en Tableau 7 : Effectif du personnel des prisons 91 Tableau 8 : L état de la population carcérale du Bénin au 30 juin Tableau 9 : Indicateurs sur la population carcérale au 30 juin Tableau 10 : Effectif des détenus mineurs (tous sexes confondus au 30 juin 2007) au 30 juin Tableau 11 : Effectif des détenus femmes majeures au 30 juin Tableau 12 : Effectif des hommes majeurs au 30 juin Tableau 13 : Distance moyenne parcourue par le justiciable au Bénin en Tableau 14 : Récapitulatif des frais de justice et de procédure 105 Tableau 15 : Interventions extérieures dans le secteur de la justice 116 B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T v

6 Liste des encadrés Encadré 1 Nonchalance et tractations législatives : Cas du Code des personnes et de la famille 27 Encadré 2 Les crises budgétaires de 1994, 1996 et Encadré 3 L IGE découvre des détournements 34 Encadré 4 Suspension des décisions de justice sur les litiges domaniaux : Les magistrats menacent 55 Encadré 5 Les magistrats menacent de paralyser la justice par une grève générale 56 Encadré 6 Corruption et dysfonctionnements en milieux judiciaires au Bénin : Témoignage de l ancien Garde des Sceaux Joseph H. Gnonlonfoun 63 Encadré 7 Scandale à la DGGN : Comment la gendarmerie protège les bandits au détriment de ses agents 77 Encadré 8 Détenu en attente d un jugement pour une période plus longue que son éventuelle condamnation 85 v i B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

7 Liste des acronymes AFGR AFJB AFVP APT BAC BEPC BPLP BPM CAMeC/CCIB CAO CAPA CBDH CD ou DVD CEDAW Cen-Sad CERTI CES Cic CIFAF CNLS CNSEA CPP CRS CSM DAPAS DCCS DDH DEA DLCS DOE Activités formatrices et génératrices du Bénin Association des femmes juristes du Bénin Association française des volontaires du progrès Association pour la prévention de la torture Brigade anti criminalité Brevet d études du premier cycle Brigade de protection du littoral et de la lutte antipollution Brigade de protection des mineurs Centre d arbitrage, de mediation et de conciliation de la chambre de commerce et d industrie du Bénin Centre Afrika Obota Certificat d aptitude à la profession d avocat Commission béninoise des droits de l Homme Compact disques audiovisuels Comité pour l elimination de la discrimination à l égard des femmes La Communauté des États Sahélo-Sahariens Cabinet d études, de recherche, et de traitements informatiques Conseil economique et social Centre international de conference Centre international de formation des avocats francophones Commission nationale de la législation Centre national de sauvegarde de l enfance et de l adolescence Code de procédure pénale Compagnies républicaines de sécurité Conseil supérieur de la magistrature Direction de l administration pénitentiaire et de l action sociale Direction de la législation, de la codification et des sceaux Direction des droits de l Homme Diplôme d étude approfondie Direction de la législation, de la codification et des sceaux Direction organisation et emploi B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T v i i

8 DPJEJ DPP DRFM ENAM FCBE FPB FSD HAAC IDH IGE IGM IGPN IGSJ IGSJAM JO MAEP MCA MJCRI : MJLDH OHADA OIT OMCT ONG ONU OPM ORTB OUA PAJUDE PASJ PIB PIP PMA PNUD PRI PRPB PRSC PTA PV RAID Rec.C.C. SMIG Direction de la protection juridique de l enfant et de la jeunesse Direction de la programmation et de la prospective Direction des ressources financières et du materiel École nationale d administration et de magistrature Force cauris pour un Bénin émergent Fraternité des prisons du Bénin Fonds social de développement Haute autorité de l audiovisuel et de la communication Indicateur de développement humain Inspection général d État Inspection générale du ministère Inspection générale de la police nationale Inspection générale des services judiciaires Inspection générale des services judiciaires et de l administration du ministere de la justice Journal officiel Mécanisme africain d évaluation des pairs Millenium Challenge Account Ministère de la Justice, chargé des relations avec les institutions Ministère de la Justice, de la législation et des droits de l Homme Orgnisation pour l harmonisation du droit des affaires Organisation international du travail Organisation mondiale contre la torture Organisation non gouvernementale Organisation des Nations unies Organe présidentiel de la médiation Office de radiodiffusion et télévision du Bénin Organisation pour l unité africaine Programme d assistance judiciaire aux détenus Programme d appui au secteur de la justice Produit intérieur brut Programme d investissement public Pays les moins avancés Programme des Nations unies pour le développement Penal Reform International Parti de la révolution populaire du Bénin Poverty Reduction Support Credit Plan de travail annuel Procès-verbaux Recherche d assistance, d intervention et de dissuasion Recueil des décisions et avis de la Cour constitutionnelle Salaire minimum interprofessionnel garanti v i i i B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

9 SONACOP TPI UBF UEMOA UNESCO WLR Société nationale de commercialisation des produits pétroliers Tribunal de première instance Union pour le Bénin du futur Union économique et monétaire ouest-africain Organisation des Nations unies pour l éducation, la science et la culture Women Legal Rights B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T i x

10 Préface Il y a exactement vingt ans, le gouvernement marxiste du Président Matthieu Kérékou a réuni les représentants des institutions publiques, des sensibilités politiques de l époque, de toutes les couches sociales et des regroupements professionnels autour d une conférence nationale chargée de réfléchir sur l état de la gouvernance au Bénin. Organisée du 19 au 28 février 1990, la «Conférence des forces vives de la nation» (parfois également appelée «conférence nationale») a procédé à un diagnostic sans complaisance du cadre constitutionnel et institutionnel du Bénin et jeté les bases d un nouveau pacte national de la démocratie et de l État de droit au Bénin. Les options fondamentales convenues à la conférence nationale ont servi de base au processus de rédaction consensuelle d une nouvelle constitution dont le texte a été débattu dans le public avant d être soumis au référendum populaire qui l a adopté en décembre A première vue, le chemin parcouru depuis lors dans la quête de l édification d un État de droit est respectable. La Constitution du 11 décembre 1990 n a pas été modifiée d une virgule, un contraste saisissant avec la situation dans la plupart des pays voisins. Les institutions issues de cette Constitution, plus notablement la Cour constitutionnelle, ont fonctionné sans discontinuer et les procédures et mécanismes établis ont été relativement bien respectés. Dans la réalité cependant, et sous cette surface d apparence formelle, quel est l état de l édifice institutionnel et juridique bâti depuis vingt ans sur les solides fondations de la conférence nationale? Quelle est la santé du système judiciaire et celle des mécanismes mis en place par la Constitution pour faire respecter les droits et les libertés fondamentales des citoyens? Dans quelle mesure l État a-t-il respecté ses obligations de réformer sa législation pour l adapter à la Constitution et aux conventions internationales et africaines ratifiées par le Bénin? C est à ces questions que le présent rapport a l ambition de répondre. Les recherches menées en vue de ce rapport avaient comme objectif d évaluer les progrès réalisés et identifier les faiblesses à corriger dans le système judiciaire du Bénin au moment où le pays célèbre les vingt ans de sa pratique de démocratie participative basée sur un État de droit. Ce rapport fait partie d une série de quatre études sur la gouvernance au Bénin initiées par le projet AfriMAP (Projet pour l observation et le plaidoyer sur la gouvernance en Afrique). Une de ces études, publiée en juillet 2008, est une analyse critique de la façon dont le Bénin a conduit le processus d autoévaluation de la gouvernance dans le cadre du Mécanisme africain d évaluation par les pairs (MAEP) entre novembre 2005 et septembre Les deux autres études ambitionnent de faire un bilan exhaustif des vingt ans de gouvernance dans les secteurs x B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

11 respectifs de la démocratie et de la participation politique (publiée en même temps que la présente étude) ainsi que de la prestation des services publics de l éducation (encore en cours d élaboration). Comme les trois autres, cette étude est le fruit d une collaboration étroite entre AfriMAP, la société civile béninoise et la fondation OSIWA ou Initiative pour une société ouverte en Afrique de l Ouest (Open Society Initiative for West Africa). AfriMAP a été mis en place par les quatre fondations africaines du réseau des Fondations Soros, parmi lesquelles OSIWA. Son objectif est de suivre de près la mesure dans laquelle les pays africains et leurs partenaires au développement assurent le respect des normes africaines et internationales en matière des droits de l Homme, de l état de droit et de la responsabilité du gouvernement. La présente étude s inscrit naturellement dans cette logique dans la mesure où elle cherche à identifier les défis de la gouvernance dans la prestation des services judiciaires au Bénin. AfriMAP a été institué dans un contexte particulier. Depuis que l Union africaine (UA) a remplacé l ancienne Organisation de l unité africaine (OUA) en 2002, les États africains ont pris des engagements précis en faveur du respect d une meilleure gouvernance. L Acte constitutif de l Union africaine contient des dispositions visant la promotion des droits de l Homme, des principes et institutions démocratiques, de la participation populaire et de la bonne gouvernance. D autres documents contenant des engagements plus précis ont par la suite été adoptés, parmi lesquels le Nouveau partenariat pour le développement de l Afrique (NEPAD), le Mécanisme africain d évaluation par les pairs (MAEP), la Convention pour la prévention et la lutte contre la corruption, le Protocole à la Charte africaine des droits de l Homme et des peuples sur les droits des femmes en Afrique, ainsi que la Charte sur la démocratie, les élections et la gouvernance. Les travaux de recherche d AfriMAP ont pour but de faciliter et de promouvoir le respect de ces engagements en faisant ressortir les enjeux et en fournissant une base au travail des organisations de la société civile. Les rapports d AfriMAP ne sont pas un catalogue de jugements subjectifs. Ils évitent, dans la mesure du possible, d épouser le modèle des classifications quantitatives actuellement en vogue dans le domaine des études sur la gouvernance. Ils se veulent plutôt être une discussion aussi complète que possible tenant compte à la fois des forces et des faiblesses dans la pratique de la gouvernance, du respect des droits de l Homme, et de la participation politique, et soulignant les domaines qui méritent une amélioration. À travers un processus de consultation d experts, AfriMAP a mis au point des formats de rapport dans les trois domaines suivants : le secteur de la justice et l état de droit, la démocratie et la participation politique et la prestation efficace des services publics. Les questionnaires élaborés, notamment le questionnaire sur la justice et l état de droit sur lequel est basé le présent rapport, sont disponibles sur le site Internet d AfriMAP à l adresse : Les rapports sont établis par des experts des pays concernés, en étroite collaboration avec le réseau des fondations de l Open Society Institute en Afrique et avec le personnel d AfriMAP. L objectif est que ces rapports constituent une ressource pour les parties prenantes, les décideurs, les praticiens, les chercheurs et les militants du pays concerné ainsi que pour ceux qui travaillent dans les autres pays d Afrique, dans le but d améliorer le respect des droits de l Homme et des valeurs démocratiques. B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T x i

12 Le présent rapport va donc au-delà de l analyse de la conformité avec les normes de base liées au respect des droits et normes. Il expose et analyse les réformes en cours visant à la consolidation des acquis démocratiques. En même temps, il rend compte des progrès qui restent à réaliser et propose des pistes pour affronter les faiblesses ainsi identifiées. Nous espérons que ce rapport pourra contribuer à la poursuite des efforts actuellement en cours dans le pays, en particulier dans le cadre du processus de révision constitutionnelle. x i i B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

13 Remerciements Les recherches en vue de préparer ce rapport ont été réalisées pendant près de deux ans par des équipes comprenant chercheurs, enseignants, militants des droits de l Homme et de la lutte contre la corruption, organisations de promotion de la gouvernance locale et experts en élections. Il nous est d un devoir agréable de remercier tous ceux qui ont contribué à rendre possible ce projet. Constant Gnacadja, coordonnateur de l organisation Droit de l Homme, paix et développement (DHPD) a assuré avec un professionnalisme admirable la coordination générale de l équipe AfriMAP au Bénin. Son organisation, le DHPD, a tenu le secrétariat et servi de dépositaire de toutes les recherches AfriMAP au Bénin. DHPD a également servi d institution hôte pour les travaux de recherche et de plaidoyer sur ce rapport. A travers Constant Gnacadja nous tenons à remercier tout le personnel de l organisation DHPD pour leur contribution à la réalisation de ce rapport. Les recherches pour ce rapport ont été menées par Me Joseph Djogbenou qui en a également assuré la rédaction. Professeur agrégé de droit privé et avocat au barreau du Bénin, Me Djogbenou a imprimé à ce rapport la double marque de la rigueur scientifique et du nécessaire dosage pragmatique informé par sa longue pratique du système judiciaire béninois. Nous sommes d autant reconnaissants au Professeur Djogbenou qu il a accepté de se consacrer à la préparation de ce rapport en grignotant de son temps de préparation de son agrégation pour laquelle nous lui réitérons nos chaleureuses félicitations. Une version préliminaire de ce rapport a été soumise à la critique d un atelier de validation co-organisé par DHPD, l Association de lutte contre le racisme, l ethnocentrisme et le régionalisme (ALCRER) et le Centre Afrika Obota les 9 et 10 avril 2009 à Cotonou. Au cours de cet atelier Joseph Djogbenou a présenté la version avancée du rapport. Cette présentation a été suivie d une lecture critique du rapport présentée par Me Zakari Djibril Sambou, président de l organisation Droits de l Homme paix et développement, structure qui a apporté un précieux appui technique aux recherches. Une première esquisse du document de réflexion qui accompagne ce rapport a été préparée et présentée à l atelier de validation par Monsieur Prudence Léonce Dahodekou au nom de DHPD. Nous tenons à remercier toutes ces personnes et organisations ainsi que tous les participants à l atelier de validaion dont les commentaires et critiques ont contribué à l enrichissement de ce rapport. B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T x i i i

14 Pascal Kambale, directeur adjoint d AfriMAP, a assuré la direction éditoriale et le contrôle de qualité de ce rapport. Il a bénéficié du précieux concours de ses collègues Yaye Helène Ndiaye, assistante de programme, et Bronwen Manby, conseillère spéciale pour AfriMAP. x i v B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

15 Partie I Bénin : Le secteur de la justice et l État de droit Un document de réflexion

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17 Introduction Le présent «document de réflexion» est basé sur les conclusions et recommandations d un rapport plus complet (rapport principal) sur le système judiciaire et les réformes juridiques au Bénin, réalisé à l initiative conjointe du Projet pour l observation et le plaidoyer sur la bonne gouvernance en Afrique (AfriMAP) de l Open Society Institute et de l Open Society Initiative for West Africa (OSIWA). Intitulé Bénin : le secteur de la justice et l État de droit, le rapport principal a l ambition d établir un diagnostic aussi complet que possible du système judiciaire béninois au moment où le pays célèbre 20 ans de pratique d un État de droit sous le système du «Renouveau démocratique» fondé sur la Constitution du 11 décembre Loin d en être un résumé, ce document contient les points les plus saillants identifiés au cours de la recherche qui a conduit à la rédaction du rapport principal, y compris les idées exprimées lors d un atelier de validation du rapport principal par une palette d acteurs impliqués dans le système judiciaire béninois. Ce document expose les défis jugés comme les plus urgents auxquels le système judiciaire doit faire face, tels que ces défis ressortent des conclusions du rapport principal. La justice est un édifice qui, au Bénin, est encore à sa phase initiale de construction. Après 20 ans du renouveau démocratique, le chantier présente un profond paradoxe. Les fondations de l édifice, sous forme de la Constitution du 11 décembre 1990, semblent solidement ancrées alors que l échafaudage, représenté par le système judiciaire ordinaire, demeure trop fragile et non encore suffisamment garni. La conclusion n est pas heureuse : la justice ordinaire béninoise répond de manière insuffisante à l idéal du développement et de l édification d un État de droit au Bénin. La fragilité du système vient du fait qu il repose presqu entièrement sur la seule jurisprudence de la Cour constitutionnelle. Le débat en cours dans le pays depuis quelques années sur la nécessité de réviser la Constitution est une indication d une prise de conscience de plus en plus évidente de cette fragilité. Mais le débat sur la révision de la Constitution recèle à son tour un autre paradoxe. Alors qu il existe un large consensus national sur le fait que le fondement constitutionnel de l État béninois est plus ou moins satisfaisant, c est le texte de la Constitution qui est le plus visé par les initiatives de réforme. La justice ordinaire est le maillon le plus faible de l édifice de l État de droit au Bénin, mais aucune initiative d envergure visant une réforme de fond n a concerné le système judiciaire de façon plus spécifique. Le présent document de réflexion est une tentative de réponse à cette lacune. Même si le document principal contient une discussion détaillée suivie des recommandations précises d o c u m e n t d e R é F L E X I O N 3

18 de réforme dans le cadre de la révision de la Constitution, les recommandations contenues dans les lignes qui suivent sont presqu exclusivement limitées au système judiciaire. Elles visent à identifier des pistes pour le renforcement de l indépendance du pouvoir judiciaire, l élargissement de l accès à la justice et une gestion plus rationnelle du système judiciaire. Certaines des mesures proposées impliquent une révision constitutionnelle pour leur mise en œuvre. Elles devront être versées au compte du débat actuel sur la révision constitutionnelle. D autres appellent une mise en œuvre par voie législative, voire une réponse administrative impliquant par exemple une plus importante allocation de ressources ou une plus grande effectivité des processus bureaucratiques. La mise en œuvre de cette deuxième catégorie des mesures pourrait nécessiter l identification d une autorité centrale telle que la commission nationale de codification ou une institution similaire chargée d en piloter les efforts. 1. Intégrer la Cour constitutionnelle dans le système judiciaire L activisme de la Cour constitutionnelle et le caractère très progressiste de sa jurisprudence n ont pas pu se refléter sur le système judiciaire ordinaire. Le fossé entre la Cour constitutionnelle et le pouvoir judiciaire n a cessé de grandir au cours des 20 dernières années. Alors que la Cour constitutionnelle adoptait de ses compétences en matière des droits de l Homme une interprétation de plus en plus progressiste, les tribunaux ordinaires s enracinaient dans une interprétation trop légaliste et frileuse des lois, elles-mêmes vieilles et parfois en conflit avec la Constitution. Des problèmes d éthique et de corruption ont assailli le système judiciaire au moment où la Cour constitutionnelle affirmait de plus en plus fermement son indépendance et qu elle prenait de plus en plus au sérieux son rôle de régulation de la vie publique. Le symbole le plus dramatique du fossé entre la Cour constitutionnelle et les tribunaux ordinaires a sans doute été révélé par une décision de 2009 par laquelle la Cour a entrepris de désormais contrôler la Constitutionnalité des décisions judiciaires qui portent atteinte aux droits de l Homme. Plusieurs raisons peuvent expliquer le fossé entre le succès de la Cour constitutionnelle et la frilosité du système judiciaire. Le cloisonnement des fonctions, des règles et des procédures entre les deux systèmes constitue une de ces raisons. Si la séparation organique entre les deux corps de justice est logiquement acceptable, il semble que leur séparation fonctionnelle s explique d autant moins qu ils participent tous les deux à la même mission de dire le droit en vertu de la Constitution. Il serait donc souhaitable de rapprocher les deux systèmes de justice en intégrant autant que possible la Cour constitutionnelle dans le système judiciaire béninois. Une telle intégration doit néanmoins se faire dans le strict respect de ses missions spécifiques, de son indépendance organique et de son unique composition. Tout d abord, l intégration de la Cour constitutionnelle dans le système judiciaire devrait prendre la forme d une suppression de la séparation fonctionnelle entre la juridiction judiciaire et la juridiction constitutionnelle. Cette séparation est consacrée par la Constitution en ses articles 114 qui prévoit que la Cour constitutionnelle est «la plus haute juridiction de l État en matière constitutionnelle» et 131 qui institue la Cour suprême comme «la plus haute juridiction 4 P A R T I E I B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

19 de l État en matière, administrative, judiciaire et des comptes de l État.» Cette séparation a progressivement été rendue à la fois obsolète et difficile à maintenir dans la pratique. Le volume de plus en plus croissant des décisions que la Cour constitutionnelle a été amenée à consacrer au contrôle des abus de la garde à vue 36% des 508 décisions relatives aux droits de la personne et libertés publiques rendues entre 1993 et 2004 a fait d elle une sorte de juridiction d appel dans une matière de détention avant procès dans laquelle le procureur de la République et le juge d instruction sont traditionnellement compétents. Ensuite, la jurisprudence dans l affaire Favi de 2002 fait désormais jouer à la Cour constitutionnelle le rôle d une cour de cassation de fait en matière des réparations des dommages nés des abus des droits de l Homme. Cette jurisprudence donne en effet aux citoyens le droit de saisir les juridictions de l ordre judiciaire aux fins d exécuter une décision de la Cour constitutionnelle, en l occurrence le paiement d une compensation ordonnée par la Cour constitutionnelle en réparation du dommage né d un abus des droits de l Homme. Il serait important de formaliser ces rôles que joue désormais la Cour constitutionnelle dans la sphère judiciaire. Cela passerait par l édiction des règles de procédure claires pour la mise en œuvre par les tribunaux judiciaires des décisions de la Cour. Les domaines dans lesquels l exécution des décisions de la Cour par les tribunaux judiciaires est obligatoire devraient également être étendus. Concrètement, les décisions de la Cour constitutionnelle devraient s imposer à toutes les juridictions, y compris à la Cour suprême pour éviter d éventuelles contradictions entre les décisions des deux cours. L intégration de la Cour constitutionnelle au système judiciaire passe également par l harmonisation des règles de procédure devant les deux ordres de juridiction. À l exception de la Cour constitutionnelle, la procédure utilisée pour faire prévaloir ses droits en justice résulte pour l essentiel des textes anciens et souvent en déphasage avec la Constitution. Tel est le cas du Code de procédure pénale qui date de 1967 et n est donc pas adapté aux normes de protection des droits de l Homme édictées par la Constitution de 1990 et les textes internationaux ratifiés par le Bénin. Les règles de procédure appliquées devant la Cour constitutionnelle devraient inspirer la procédure devant les tribunaux judicaires. Par ailleurs, des efforts devraient être entrepris pour rationaliser la procédure par laquelle les tribunaux judiciaires renvoient à la Cour constitutionnelle une objection d inconstitutionnalité soulevée devant eux. Les abus dont les exceptions d inconstitutionnalité font progressivement l objet nuisent à la conduite des affaires judiciaires par les juges. L exception d inconstitutionnalité est de plus en plus fréquemment utilisée par des plaideurs pour différer ou retarder la conclusion d une affaire judiciaire. Certains soulèvent des exceptions en cascade au fur et à mesure que la Cour constitutionnelle y répond successivement. Ni la Constitution, ni la loi organique n ont entouré l exception d inconstitutionnalité de mesures adéquates qui puissent en freiner les abus de ce genre. Sous le régime actuel, l exception est admise en toutes matières, même dans les matières urgentes telles que l instance de référé. Il n existe non plus aucune limitation quant au nombre des exceptions à soulever ni le moment auquel elles peuvent l être. Cette situation conduit à engorger le rôle de la Cour constitutionnelle qui n arrive plus à rendre ses décisions dans les délais prescrits par la Constitution. Elle conduit également à accentuer la lenteur de la justice dans le système judiciaire. d o c u m e n t d e R é F L E X I O N 5

20 Il est important de corriger ces lacunes en prévoyant par exemple des procédures spéciales pour traiter les exceptions d inconstitutionnalité soulevées dans les affaires qui requièrent célérité en vertu de la loi, notamment en matière de référé. Il pourrait également être envisagé d exclure la possibilité de soulever dans une même affaire des exceptions multiples ou supplémentaires en plus de celles déjà traitées par la Cour constitutionnelle. 2. Renforcer l indépendance du pouvoir judiciaire Le système de justice bâti par le régime du renouveau démocratique au Bénin est actuellement caractérisé par un profond paradoxe. Autant la Cour constitutionnelle a, au cours des 20 dernières années, bâti une solide réputation d indépendance et de respectabilité, autant le système des tribunaux judiciaires s est progressivement affaibli. Au fil du temps, le système judiciaire a vu s étioler une bonne part de son indépendance. Son image, souvent écornée par des allégations de corruption en son sein, a été sérieusement minée par les interventions inappropriées, y compris des immixtions de l exécutif, dans le fonctionnement de la justice. Alors qu ils sont censés poursuivre la défense de l intérêt général, les magistrats du parquet sont de droit soumis à l autorité et direction du ministre de la Justice, une situation qui fait d eux l œil et les bras du gouvernement au sein de la justice. Les magistrats du siège sont soumis de fait à l autorité organique et à l influence politique du pouvoir exécutif. La législation garantit insuffisamment l indépendance des magistrats. La Constitution fait du Président de la République le garant du pouvoir judiciaire et fournit ainsi une couverture juridique qui sert de justification à la soumission de la justice au pouvoir exécutif. Une telle soumission se manifeste de plusieurs manières. Le Conseil supérieur de la magistrature est l autorité suprême du pouvoir judiciaire, mais il est lui-même placé sous l autorité du Président de la République. Ce dernier nomme et révoque les magistrats. Il est important de supprimer toutes les manifestations de la soumission organique de la justice au pouvoir exécutif. Les représentants de l exécutif le Président de la République et le ministre de la Justice devraient cesser de faire partie du Conseil supérieur de la magistrature dont la composition devrait concerner les seuls magistrats. Les prérogatives du pouvoir exécutif en ce qui concerne la nomination et la révocation des magistrats devraient également être réexaminées. Le Président de la République ne devrait intervenir que pour la nomination des présidents de juridictions, à la charge pour ces derniers de désigner les autres juges et déterminer leur place dans le système, en accord avec le Conseil supérieur de la magistrature. On a bien observé que la volonté du constituant est d assurer et de préserver l indépendance fonctionnelle et organique des membres des institutions de contre poids. L un de ses outils est la limitation du nombre de mandats des membres de la Cour constitutionnelle et du président de la Cour suprême. L effet recherché est d éviter la subordination pathologique de ces personnes au pouvoir exécutif. Toutefois, ce système rend vulnérables les membres de ces institutions dont le mandat ne peut plus être renouvelé. Cette vulnérabilité naît de l espérance de leur récupération par le pouvoir exécutif en vue de leur affectation à d autres fonctions par voie de nomination à 6 P A R T I E I B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

21 l expiration de leurs mandats. Cette espérance ruine l indépendance et l impartialité des membres de ces institutions. Il se crée ainsi un mandarinat ou un shopping politique et institutionnel dont l une des illustrations a été la nomination d un ancien membre de la Cour constitutionnelle à la Haute autorité de l audiovisuelle et de la communication dès l expiration de son mandat. Pour combler cette faiblesse, il est nécessaire de déterminer à la charge des membres de la Cour constitutionnelle et du président de la Cour suprême, une période d empêchement post mandature au cours de laquelle le chef de l exécutif ne pourra nommer les personnalités concernées à aucune fonction publique. Une telle mesure devrait être prise cumulativement à la transformation du mandat des membres de la Cour constitutionnelle et du président de la Cour suprême en un mandat unique plus long par exemple de dix ou 15 ans. Ce système aurait l avantage de renforcer l indépendance des membres de ces hautes juridictions, d agréger l expérience acquise et de fixer la jurisprudence dans la durée et la continuité intellectuelle. La consolidation de l état de droit et des libertés exclue toute subordination de forme et de fond du pouvoir judiciaire au pouvoir exécutif. Le pouvoir exécutif, politique par nature, ne saurait être le «garant» du pouvoir judiciaire. Le système actuel consacre «l accessoirisation» du pouvoir judiciaire au pouvoir exécutif dont le chef préside le Conseil supérieur de la magistrature. Le fait que ce dernier siège à la Présidence de la République est plus que symbolique de la tâche qui affecte l indépendance de la justice. Cette hypothèque est renforcée par la consécration d un regard et d une présence puissante du pouvoir exécutif dans l environnement judiciaire, sous la forme des parquets dont les magistrats sont juridiquement soumis à l autorité hiérarchique du ministre de la Justice. Une réforme est nécessaire, dont le contenu devrait intégrer au minimum les éléments suivants : (i) le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) devrait être présidé par le président élu de la Cour suprême ; (ii) les parquets devraient désormais être placés sous le contrôle du CSM qui en désignerait les membres suivant les critères de compétence ; (iii) les chefs des juridictions et des parquets devraient être élus par leurs pairs dans les juridictions respectives. 3. Rationnaliser l administration judiciaire Les plans d actions élaborés et adoptés par le ministère de la Justice, de la législation et des droits de l Homme mettent trop de temps à être concrétisés. Certaines mesures restent à l étape de projets et finissent par disparaître. Le ministère de la Justice devrait adopter toutes mesures administratives internes nécessaires pour assurer que ses propres plans stratégiques sont effectivement mis en œuvre. De même, les Plans de travail annuels (PTA) doivent réellement tenir compte des besoins de tous les acteurs de la justice à travers des concertations pré budgétaires et des enquêtes au niveau de tous les organes du système judiciaire. La justice doit cesser d exister au seul gré des généreux donateurs et aides, c est-à-dire qu elle devrait être plus fortement budgétisée pour que les tribunaux soient dotés des infrastructures décentes nécessaire à la diligence voulue par les justiciables. De ce point de vue, l effort du gouvernement doit continuer dans le sens de l amélioration des bâtiments et dans la finalisation des constructions en cours. Une liberté doit être laissée aux présidents de juridiction en ce qui d o c u m e n t d e R é F L E X I O N 7

22 concerne la gestion des ressources financières, quitte au gouvernement de mettre sur pied des commissions de surveillance et de contrôle périodique efficace. Enfin, l administration judiciaire doit être rehaussée pour palier à l insuffisance du personnel aussi bien magistrat que non magistrat ; de même la formation de ce personnel doit être suivie et complète surtout dans le domaine de la justice. Un système de recyclage ou formation continue devrait être mis en place. Mettre les textes de loi et de jurisprudence à la disposition des magistrats doit désormais faire partie des points essentiels de la politique gouvernementale. De même, la mise en place des réseaux informatiques internes aux tribunaux et entre tribunaux devrait permettre une circulation plus fluide de la jurisprudence, des documents de doctrine informatisés. Les archives devront être entièrement informatisés afin que le suivi des affaires jugées et en cours de jugement soit plus aisé autant pour les justiciables que pour les juges. 4. Élargir l accès à la justice Les difficultés d accès à la justice constituent un problème récurent depuis plusieurs décennies. La justice institutionnelle ou formelle est souvent ignorée, voire ouvertement défiée. Elle porte en elle-même les germes de son impuissance : trop éloignée du justiciable, son accès est émaillé de formalisme excessif et dispendieux. Quand elle finit par rendre une décision, c est généralement au bout d un délai anormalement long et la décision n est exécutée, quand elle l est, qu au bout d un processus tout aussi tortueux qu onéreux. Les mécanismes extrajudiciaires développés par l État pour suppléer aux limites de la justice formelle ont été incapables d offrir une alternative satisfaisante, soit du fait de leur ignorance par les populations, soit du fait de leur faible couverture thématique et géographique. Quant aux mécanismes de la justice traditionnelle, ils ont pour eux l avantage de leur longévité et de leur enracinement, du moins en théorie, dans la mentalité collective des justiciables. Ces mécanismes ont toutefois le sérieux handicap de mal s adapter aux principes d un État de droit moderne et aux exigences d une société postcoloniale de plus en plus éloignée des pesanteurs ethniques. Le coût financier pour accéder aux services judiciaires constitue un sérieux handicap à la distribution large de la justice. Les efforts tendant à diminuer le coût de suivi des dossiers, que ce soit à l enrôlement, à la signification ou à l occasion des saisies devraient être poursuivis. Le nouveau Code de procédure civile, commerciale, sociale et administrative voté le 16 octobre 2008 à l Assemblée nationale est un pas dans la bonne direction. Ce texte comporte d importantes innovations sur l accès à la justice. Le citoyen pourra désormais saisir le juge par une simple demande écrite si la valeur de la demande ne dépasse pas F CFA (1.000 US$). Le recours à l huissier de justice ne sera donc plus nécessaire dans ce cas. Les retards qui caractérisent les procès constituent un autre sérieux obstacle à l accès à la justice. Des mesures doivent être prises pour que la justice soit plus rapide et plus proche du justiciable. De telles mesures pourraient impliquer des réformes législatives. Le Code de procédure pénale et le Code pénal, dont les projets sont actuellement sur la table du Parlement, devraient intégrer des dispositions visant les objectifs de célérité et rapprochement de la justice. 8 P A R T I E I B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

23 Des mesures non législatives sont aussi nécessaires. L effectif des magistrats en poste dans les tribunaux doit être augmenté sensiblement et le ministère de la Justice doit mettre à leur disposition un système de suivi fiable des dossiers incluant un matériel adéquat de rédaction rapide des décisions et autres actes de procédure. Les règles sur la qualité d agir en justice sont une survivance anachronique d une société européenne ancienne qui ignore le caractère fondamentalement collectif de la vie civique moderne. Une bonne partie des formes d expression des citoyens se fait à travers des associations diverses et les règles sur les conditions d accès à la justice devraient traduire cette réalité. Certaines associations devraient donc être légalement investies et encouragées dans la défense des intérêts généraux de la population comme ceux afférents aux droits des consommateurs, aux droits de l Homme, aux droits des travailleurs, etc. Enfin les mécanismes non étatiques de règlement des litiges devraient être encouragés et soutenus par le gouvernement. Le ministère de la Justice, de la législation et des droits de l Homme devrait aussi contrôler les mécanismes traditionnels de règlement des litiges en rendant effectifs les tribunaux de conciliation dont le rôle serait prépondérant dans leurs localités respectives. De même, les techniques de médiation et d arbitrage déjà expérimentées dans plusieurs pays et qui ont eu des résultats satisfaisants, pourraient être intégrées au système judiciaire béninois. 5. Utiliser la justice pénale pour lutter contre la criminalité La criminalité est en progression constante au Bénin depuis quelques décennies. Le développement de l économie informelle et la position géographique du pays qui en fait un potentiel État-receleur des actes criminels commis ailleurs ou un État de transit des auteurs de ces actes criminels constituent un défi en matière de sécurité et de respect de l État de droit. La justice est appelée à réagir à l attitude des forces de sécurité qui n est pas toujours conforme au respect des droits humains. Les garde-à-vue trop prolongées et l ampleur de plus en plus importante des détentions provisoires témoignent des difficultés du pouvoir judiciaire à faire face à la criminalité, en partie à cause du handicap résultant des lenteurs judiciaires et de l insuffisance des moyens d enquête et de poursuite. L effectif des policiers et autres agents de sécurité doit être renforcé par de nouvelles recrues, car même si les chiffres sur le personnel policier ne sont pas accessibles, il est flagrant de voir que certaines localités manquent cruellement d agents policiers. De même, les instruments de travail adéquats doivent être mis à leur disposition pour une grande efficacité lors des interventions sur le terrain, la police nationale n étant pas encore assez motorisée. Par ailleurs, de nouvelles maisons carcérales devraient être construites afin de désengorger les prisons existantes et dont les populations sont en nombre pléthorique. Une formation plus appropriée et plus exigeante devrait être donnée aux policiers afin qu ils soient plus conscients de l importance d intégrer le respect des droits et des libertés constitutionnels dans leur mission de maintien de l ordre. En occurrence, une bonne base en d o c u m e n t d e R é F L E X I O N 9

24 étude des droits de l Homme doit être l ossature même de la formation des élèves policiers, et cette formation devra être continue et actualisée dans tous les domaines. La société civile devrait être désormais plus associée à l élaboration des règles de police et aux stratégies de mise en œuvre de ces règles, car elle est plus proche de la population et donc est mieux placée pour guider les autorités dans le but d instaurer une sécurité parfaite. Les conditions de détention sont d autant plus insupportables que les mécanismes de contrôle paraissent inadéquats. Il est important de mettre en place des structures indépendantes et plus efficaces pour mener des enquêtes fiables et objectives pouvant réellement servir de base dans le cadre de la sanction des abus du personnel carcéral sur les prisonniers, et l amélioration du quotidien en milieu carcéral. De même, des dispositions alternatives à l emprisonnement telles que l instauration d une rééducation énergique ou d autres mesures similaires devraient être expérimentées en vue de limiter et désengorger l effectif carcéral au Bénin. Conclusions Le gouvernement a investi beaucoup d efforts dans le processus de révision de la Constitution. Le Président de la République a nommé une commission d experts qu il a chargé d indiquer des pistes d une telle révision. De nombreuses initiatives privées ont suivi et précédé cette initiative gouvernementale. Les organisations de la société civile ont amorcé des campagnes visant à influencer le contenu de la révision constitutionnelle. Les médias ont animé un débat vigoureux dans le public sur le processus et le contenu de la révision constitutionnelle. Toutefois, aucune initiative de même ampleur n a été entreprise visant une réforme fondamentale du système judiciaire alors même qu une telle réforme est au minimum aussi urgente que la révision strictement constitutionnelle. Il est temps que la justice ordinaire attire le même intérêt de réforme que la Constitution ou la Cour constitutionnelle. La plupart des recommandations de ce document visent à susciter un tel intérêt. Il est toutefois évident que la mise en œuvre de ces recommandations nécessitera qu elles soient centralisées à partir d un organe unique de l État ayant suffisamment de ressources humaines et financières nécessaires à leur pilotage cohérent. À défaut d un tel organe, le Président pourrait créer une commission d experts indépendants chargée d indiquer les mesures nécessaires à une réforme de fond du système judiciaire et d en proposer un calendrier et des moyens de mise en œuvre. 1 0 P A R T I E I B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T

25 Partie II Le secteur de la justice et l État de droit Rapport principal

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27 1 Cadre juridique et institutionnel Le secteur de la justice au Bénin est bâti sur une solide fondation constitutionnelle. L adoption en 1990 d une constitution libérale a tourné la page de 10 ans d instabilité politique chronique et près de 20 ans de régime autoritaire d idéologie marxiste-léniniste. La Constitution de 1990, encore en vigueur, incorpore les principaux droits de l Homme garantis par le droit international. En particulier, elle fait de la Charte africaine des droits de l Homme et des peuples une partie intégrante des dispositions constitutionnelles et une source directe du droit national béninois. Cette fondation juridique demeure cependant incomplète faute d un mécanisme efficace de réforme du droit béninois. Le processus d adoption des réformes juridiques est d une lenteur telle que le droit béninois a de la peine à s adapter aux développements de la société et aux exigences de l état de droit. Les organes chargés d initier les réformes sont mal outillés techniquement et manquent de capacité financière adéquate. Le système de contrôle judiciaire de la Constitutionnalité des lois est parmi les plus largement accessibles en Afrique et se prête à une interprétation parmi les plus généreuses de son champ des compétences. Ce système demeure cependant fragile en l absence d un mécanisme assurant l application automatique des décisions de la Cour constitutionnelle par les tribunaux judiciaires ordinaires. A. Droit international, Constitution et lois nationales Droit international État de ratification des traités Depuis le 1 er août 1960 où il a accédé à l indépendance, le Bénin a ratifié sans réserve la plupart des principaux instruments juridiques relatifs aux droits de la personne tant au plan universel qu au 1. C a d r e j u r i d i q u e e t i n s t i t u t i o n n e l 1 3

28 plan régional. Au plan universel, le Bénin est partie aux principaux instruments de l Organisation des Nations unies (ONU), et à ceux de l Organisation internationale du travail (OIT). S agissant des instruments de l ONU, le Bénin est partie au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1 au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à son Protocole facultatif, 2 à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, 3 à la Convention relative aux droits de l enfant 4 ainsi qu à ses Protocoles facultatifs concernant la vente d enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants 5 et concernant l implication d enfants dans les conflits armés, 6 à la convention sur l élimination de toutes les formes de discrimination à l égard des femmes, 7 à la convention sur l élimination de toutes les formes de discrimination raciale 8 et au statut de Rome de la Cour pénale internationale. 9 Dans le cadre de l Organisation internationale du travail (OIT), le Bénin a ratifié 26 conventions dont les 8 conventions déclarées fondamentales par cette Organisation dans sa Déclaration du 10 juin 1998, lesquelles sont présentées dans le tableau ci-après : Tableau 1 : Liste des huit conventions déclarées fondamentales par l OIT Type de convention Date de mise en vigueur Date de ratification Convention n 87 sur la liberté syndicale et la protection du 4 juillet décembre 1960 droit syndical Convention n 98 sur le droit d organisation et de 18 juillet mai 1968 négociation collective Convention n 29 sur le travail forcé 1er mai décembre 1960 Convention n 105 sur l abolition du travail forcé 17 janvier mai 1951 Convention n 138 sur l âge minimum 19 juin juin 2001 Convention n 182 sur les pires formes de travail des 19 novembre novembre 2001 enfants Convention n 100 sur l égalité de rémunération 23 mai mai 1968 Convention n 111 concernant la discrimination (emploi et profession) 15 juin mai 1961 Le Bénin est partie aux 4 instruments africains suivants : la Charte africaine des droits de l Homme et des peuples, 10 le Protocole à la Charte relatif aux droits de la femme, 11 la Charte 1 Ratifié le 12 mars Le Bénin a adhéré aux deux instruments le 12 mars Ratifiée le 12 mars Ratifiée le 3 août Ratifié le 31 janvier Ratifié le 31 janvier Ratifiée le 12 mars Ratifiée le 30 novembre Ratifié le 22 janvier Ratifiée le 20 janvier Ratifié le 30 septembre P A R T I E I I B É N I N : L E S E C T E U R D E L A J U S T I C E E T L É TAT D E D R O I T