General şi particular în evaluarea eficienţei în sectorul public

Transcription

1 General şi particular în evaluarea eficienţei în sectorul public Marian STOIAN Nadia Carmen ENE Marian Stoian (1946), profesor universitar la Academia de Studii Economice Bucureşti din anul 1972, doctor în economie din 1986, membru al Catedrei de Administraţie şi Management Public. Prodecan al Facultăţii de Management din cadrul A.S.E. Bucureşti, conducător de doctorat. Domenii de competenţă şi discipline universitare predate: Strategia de dezvoltare şi investiţii, Managementul proiectelor, Gestiunea investiţiilor în sectorul public, Managementul riscului. Activitatea publicistică şi de cercetare: Autor a peste 100 de lucrări, studii şi cercetări în domeniul evaluării investiţiilor şi al proiectelor publice şi private. Lucrările au fost publicate în reviste de specialitate, volume ale unor simpozioane naţionale şi internaţionale, în cărţi (note de curs, culegeri de studii de caz) destinate studenţilor de la cursurile de zi şi postuniversitare, precum şi practicienilor. Participare la peste 20 de proiecte de cercetare. Membru al Camerei Auditorilor din România. Specializări: A urmat cursuri de specializare pe probleme de investiţii în sectorul public la Université des Sciences Sociales de Toulouse Franţa (2000, 2002,) şi Ecole Supérieure Universitaire de Gestion din Toulouse Franţa (1994). Nadia Carmen Ene (1975), asistent universitar în cadrul Catedrei de Eficienţă economică din anul Absolventă a Academiei de Studii Economice Bucureşti, Facultatea de Management (1997) şi a cursului de Studii Aprofundate în Managementul producţiei (1998). A susţinut teza în mai Domenii de interes şi discipline universitare predate: Modelarea şi simularea proceselor economice, Metode şi tehnici cantitative în administraţia publică, Gestiunea investiţiilor în sectorul public, Eficienţa economică a investiţiilor. Activitatea publicistică şi de cercetare: peste 25 de articole publicate în reviste de specialitate şi comunicări la simpozioane naţionale şi internaţionale; 6 proiecte de cercetare; coautor la 6 cărţi pe probleme de investiţii şi modelarea proceselor economice. Specializări: în domeniul proiectelor de investiţii în Administraţia Publică la Universitatea Carlos III şi Institutul Naţional de Administraţie Publică Madrid Spania (2000, 2001), bursă de documentare pentru doctoranzi la Institut National de Techniques Economiques et Comptables Conservatoire National des Arts et Métiers, Paris, Franţa (2002); profesor invitat la cursul Direccion y gestion de las personas (Conducerea şi gestiunea resurselor umane), organizat de Ministerul de Economie - Madrid, Spania (2001). Experienţa demonstrează că, excesiv de frecvent, aceste activităţi discontinue reprezentate de proiectele de investiţii întâmpină numeroase dificultăţi de-a lungul pregătirii şi executării lor, ceea ce se finalizează în rezultate nesatisfăcătoare şi în eşecuri de genul termenelor de finalizare depăşite, costuri mai mari decât bugetele, neîndeplinirea specificaţiilor iniţiale etc. 30 ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003

2 Aceste dificultăţi şi nerealizări se datorează faptului că orice proiect complex se desfăşoară într-un mediu incert şi este supus continuu influenţelor externe. O corectă gestionare a proiectelor, deşi nu garantează atingerea în totalitate şi în toate situaţiile a obiectivelor prevăzute, trebuie totuşi să asigure, în majoritatea situaţiilor, obţinerea unor rezultate similare dorinţelor şi scopurilor propuse. Nerealizarea obiectivelor propuse nu se datorează faptului că proiectele complexe sunt neguvernabile prin natura lor, ci, în realitate, fiecare proiect impune utilizarea unor metode şi tehnici adaptate fiecărui caz. În realizarea unui proiect se disting patru etape importante, şi anume: definirea proiectului, formularea sa, execuţia şi, în final, funcţionarea sa într-un viitor mai mult sau mai puţin îndepărtat. Şi acest viitor face ca procesul de proiectare să fie dificil şi plin de complexitate deoarece se realizează bazându-se pe un nivel prezent de cunoaştere în scopul asigurării unei operativităţi viitoare a proiectului. Un proiect poate fi calificat ca bine făcut atunci când, o dată cu trecerea timpului, îşi manifestă rentabilitatea (socială sau financiară). Este un proces guvernat de incertitudine şi miezul problemei constă în a şti cum se reduce aceasta pentru a finaliza proiectul în termenii asumaţi. Dacă se obţine acest lucru, atunci riscul va fi acceptabil şi investiţia rentabilă. 1. Diferenţe de obiective între proiectele private şi publice Este cunoscută diferenţa care există între obiectivele finale ale instituţiilor publice şi private. Această deosebire nu determină însă mari diferenţe în ceea ce priveşte metodologia de formulare şi evaluare a proiectelor publice şi private. Se poate afirma că diferenţele existente între cele două tipuri de proiecte se referă la două aspecte fundamentale, şi anume: criteriile de valoare ale promotorului; nivelul de complexitate. Criteriile de valoare. O caracteristică esenţială a proiectelor private este reprezentată de urmărirea profitului (beneficiului) economic, cu o mai redusă preocupare pentru aspectele sociale şi ambientale. Maximizarea diferenţei între costuri şi venituri poate reprezenta unicul obiectiv pentru firmele orientate exclusiv pe criterii financiare şi comerciale. În prezent multe firme sunt conştiente de necesitatea îmbogăţirii acestei mentalităţi, de a realiza o combinaţie între aspectele sociale şi ambientale, nu numai în proiectele de investiţii, dar şi în cadrul strategiei globale de acţiune. Încorporarea factorilor ambientali în criteriile de valori ale firmelor poate avea la origine motive precum: creşterea eficienţei în procesele productive, obţinerea avantajelor competitive, evitarea sancţiunilor, reacţia la presiuni şi necesităţi sociale, motive etice, convingerea de existenţa unor limite ale resurselor naturale etc., nu numai intenţia de a evita o posibilă catastrofă. Pe de altă parte, şi derivând din motive fundamental politice, proiectele publice pot să nu urmărească acest beneficiu economico-comercial, substituindu-l cu altul de natură socială sau ambientală. Între criteriile de valori proprii proiectelor publice se pot deosebi: creşterea numărului de locuri de muncă, corectarea dezechilibrelor regionale şi comerciale, creşterea produsului intern brut, redistribuirea resurselor, protecţia şi conservarea mediului ambiant. ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/

3 Din acest motiv identificarea şi cuantificarea costurilor şi veniturilor sociale şi ambientale necesită o atenţie specială în cadrul acestor tipuri de proiecte. Nivelul de complexitate. În strânsă legătură cu diferenţierea între criteriile de valori se află nivelul de complexitate al proiectelor. În general, proiectele publice sunt acelea care, prin luarea în considerare a unui mare număr de aspecte (sociale, economice, ambientale, politice etc.), se înscriu într-un nivel de complexitate mai mare. Se impune luarea în considerare a faptului că marile proiecte de investiţii (infrastructuri de transporturi, hidraulice, urbane, medioambientale etc.), în mod normal, se regăsesc înscrise în Planificarea regională a diferitelor organisme publice. Aceste proiecte finanţate cu fonduri publice (naţionale sau locale) pot fi justificate cu un indice redus de rentabilitate economică. Conform acestor aprecieri, se pot defini proiectele publice ca instrumente pentru a pune în practică politicile guvernelor şi administraţiilor publice, utilizând o serie de resurse într-o perioadă determinată şi într-un spaţiu concret naţional, regional sau local". Pe de altă parte, proiectele private reprezintă investiţii de resurse private în scopul maximizării veniturilor. Nivelul de complexitate al acestor tipuri de proiecte poate fi inferior, dar pot exista şi exemple opuse, cum ar fi construirea unui parc de distracţii (ca Disneyland) sau realizarea unui plan de reorganizare generală a unei firme multinaţionale. Se poate afirma că întreprinderile publice nu pot atinge aceleaşi niveluri de eficienţă ca întreprinderile private similare, pentru că întreprinderile publice urmăresc obiective complexe în locul unui singur obiectiv economic, cum ar fi maximizarea profitului, în cazul întreprinderilor private. În consecinţă, această diferenţă face ca tehnicile manageriale, cum ar fi, de exemplu, fixarea obiectivelor cantitative pentru fiecare domeniu al firmei, stabilirea de stimulente economice în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor prevăzute, evaluarea modului de conducere al fiecărui director, controlul bugetar al costurilor etc., nu se pot aplica în cadrul întreprinderilor publice; în primul rând, pentru că în aceste cazuri obiectivul de eficienţă economică trebuie înţeles dintr-o perspectivă mai amplă a eficienţei sociale; şi în al doilea rând, pentru că sunt situaţii frecvente în care Administraţia titulară fixează întreprinderilor publice alte obiective sociale specifice ce trebuie îndeplinite simultan. Prin obiective sociale se înţelege, dintr-o perspectivă mai largă, atât obligaţiile de serviciu care derivă din faptul că întreprinderea este publică (adică este sub controlul Administraţiei Publice), cât şi celelalte obiective de politică economică pe care Administraţia intenţionează să le obţină intervenind direct asupra dezechilibrelor macroeconomice, depăşind sfera funcţionării normale a întreprinderii publice. În cadrul obiectivelor sociale amintite, primele se referă, în general, la probleme de politică socială (cum ar fi, de exemplu, a impune un preţ special mai mic pentru pensionari), celelalte, de politică economică, se referă la probleme precum: impunerea unei firme de a utiliza anumite preţuri politice (chiar sub nivelul costului) pentru anumite colectivităţi determinate, în scopul redistribuirii veniturilor; stabilirea ca anumite echipamente sau produse necesare funcţionării întreprinderii publice să fie achiziţionate din producţia naţională, indiferent de nivelul preţurilor, în scopul echilibrării Balanţei de Plăţi; impunerea de a nu reduce numărul de personal, chiar dacă este excedentar, pentru a nu creşte şomajul; impunerea construirii unui nou obiectiv industrial într-o zonă defavorizată din punct de vedere economic, în scopul obţinerii unei dezvoltări regionale mai echilibrate; 32 ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003

4 stabilirea ca obligatoriu a fi utilizată în întreprinderea publică o anumită tehnologie, cu obiectivul de a reduce astfel dependenţa economică de exterior; fixarea ca obiectiv al întreprinderii industriale atingerea unei anumite cote de piaţă sau realizarea unui anumit produs sau serviciu (considerat ca strategic), indiferent de rentabilitatea sa economică. Dacă se realizează o distincţie clară între obiectivele de eficienţă microeconomică şi obiectivele sociale sau de politică economică, întreprinderile publice nu mai constituie o problemă complexă din punct de vedere al aplicării tehnicilor manageriale specifice firmelor private. Pe de altă parte, stilul de conducere practicat într-o întreprindere publică poate diferi în funcţie de orientarea directorului. Astfel, acesta poate avea: o orientare politică, când atenţia directorului este direcţionată în scopul obţinerii suportului public (al organismelor guvernamentale, a grupărilor sociale, a partidelor politice etc.); sau o orientare către firmă, în situaţia în care atenţia directorului este centrată către gestionarea firmei conform principiilor şi regulilor pieţei. Uneori, întreprinderile publice pot prezenta o situaţie tipică în care ori nu există o definire clară a obiectivelor principale şi derivate, ori acest obiectiv principal nu există propriu-zis, ci există numeroase instituţii care se autoconsideră ca atare: diverse ministere, comisii parlamentare, partide politice, sindicate etc. Consecinţa acestei multitudini/absenţe de principal este aceeaşi: întreprinderea publică se confruntă cu obiective concurente. Posibilitatea de a fixa obiective în termeni cantitativi inambigui este condiţia necesară pentru a putea aplica tehnicile de control a eficienţei specifice firmelor private şi în cazul celor publice. 2. Evaluarea eficienţei activităţii în sectorul public Satisfacerea cerinţelor variate de hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate ale membrilor colectivităţilor umane se realizează prin înfiinţarea unor organisme speciale care sunt denumite servicii publice. Se poate afirma că serviciile publice, înţelese în sens larg, sunt ansambluri de persoane şi lucruri create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o colectivitate publică, supuse autorităţii şi controlului acesteia 1. Această definiţie face să apară ideea de ansamblu de mijloace avute în vedere pentru satisfacerea unui scop. Este vorba de mijloace materiale şi de personal, completate cu posibilitatea utilizării, uneori, a procedurilor juridice excepţionale. Adesea serviciile publice sunt create pentru prima dată, necesităţile fiind noi, alteori ele se adaugă altora deja existente. Cheltuielile serviciilor publice sunt, în principiu, suportate de către colectivitatea care a instituit şi organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parţial din veniturile provenite din funcţionarea serviciului sau cu concursul particularilor şi sunt întotdeauna sub control şi sub dependenţa colectivităţii care le-a creat. Caracterul propriu-zis administrativ se atenuează în cadrul serviciilor publice care acţionează în domeniul economic, situaţie în care se caută apropierea pe cât posibil de procedeele de gestiune a întreprinderilor particulare, multe reguli în vigoare în administraţia publică fiind abandonate. 1 Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective., Bucureşti, Editura Lumina Lex, 1999, p. 293 ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/

5 Pentru aceste servicii publice se utilizează regimul juridic şi metodele de conducere ale societăţilor private sau se creează un statut special, similar societăţii de drept privat. Dar întotdeauna aceste organisme comportă o puternică participare financiară a colectivităţilor teritoriale şi rămân supuse unui anumit control administrativ. Eficienţa socială a serviciului public implică luarea în considerare a două aspecte. Pe de o parte, contribuţia sa la maximizarea bunăstării sociale nu este echivalentă cu aceea a unei firme ce acţionează pentru maximizarea beneficiilor şi, pe de altă parte, dacă activitatea economică generează externalităţi pozitive în sensul general de beneficii sociale indirecte sau efecte pozitive laterale (side benefits), acestea trebuie însumate cu veniturile provenite de la cumpărătorii bunurilor produse de întreprinderea publică, iar aceste sume vor fi comparate cu costurile totale ale firmei în scopul măsurării relative a eficienţei. Controlul efectiv şi evaluarea eficienţei în sectorul public este o problemă complexă generată uneori de imposibilitatea cuantificării outputurilor sau de neformularea exactă şi clară a obiectivelor. În acest context, G. Hofstede 2 face o analiză a tipurilor de control pe baza celor patru elemente definitorii ale unei activităţi, pe care le formulează ca patru întrebări: a. Obiectivele urmărite prin desfăşurarea activităţii sunt cunoscute fără ambiguitate? b. Rezultatele activităţii sunt măsurabile? c. Efectele deciziilor (cadrelor de conducere responsabile) pot fi cunoscute (de nivelul ierarhic superior care face controlul)? d. Activitatea este repetitivă? Pe baza acestor patru elemente de referinţă sunt recomandate şase forme de control a gestionării unei activităţii publice, dar şi oricărei activităţi economice în general (tabelul 1). Tabelul 1 Răspunsul la întrebarea Situaţia Tipul de control recomandat a b c d 1 DA DA DA DA Control de rutină 2 DA DA DA NU Control realizat de experţi 3 DA DA NU DA Control bazat pe încercare şi eroare 4 DA DA NU NU Control intuitiv 5 DA NU NU NU Control subiectiv 6 NU NU NU NU Control politic Controlul de rutină reprezintă tipul de control de gestiune realizat în mod curent într-o firmă tipică: obiectivele urmărite sunt formulate concret de nivelul ierarhic superior; rezultatele, al căror nivel de atingere semnalează gradul de atingere al obiectivelor, sunt perfect cuantificabile; deciziile luate de manageri produc efecte uşor observabile; activitatea implică un proces repetitiv nedefinit (de exemplu, ansamblul de bunuri şi serviciile ce se realizează este relativ stabil). Controlul realizat de un expert se aplică în cazul în care activitatea întreprinderii publice nu este repetitivă, adică se încearcă aplicarea unui control de tipul anterior, dar realizat de un expert pentru care activitatea respectivă poate fi repetitivă. Al treilea tip de control, bazat pe încercare şi eroare, este recomandat în situaţiile în care nu se poate observa cu exactitate ce rezultate cantitative se datorează deciziilor 2 Hofstede G., Management control of public and non for profits activities, Accounting, Organizations and Society, 19581, vol. 6, no. 3, p ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/2003

6 managerului şi care sunt generate de modificările mediului în care acţionează întreprinderea publică. Aşa încât, controlul ce se poate realiza este imperfect, iar unica posibilitate de a-i creşte eficacitatea ar fi de perfecţionare continuă pe măsură ce se fac verificări în perioade succesive (dacă activitatea este repetitivă). Dacă, dimpotrivă, activitatea desfăşurată nu este repetitivă, dificultatea desfăşurării unui control eficace creşte şi unica soluţie este de a încredinţa realizarea acestuia unei persoane care nu este neapărat expertă în domeniul respectiv, ci, mai degrabă, prezintă o consideraţie publică suficientă pentru a i se încredinţa sarcina de evaluator (control intuitiv ). Controlul subiectiv se referă la o situaţie ce prezintă problema binecunoscută a inexistenţei a priori a unor rezultate univoc definite şi cuantificabile, care să permită măsurarea activităţii desfăşurate. În această situaţie se poate utiliza un control pe bază de judecăţi intuitive ale unor persoane numite ad hoc, care estimează până la ce nivel rezultatele observabile ale activităţii analizate corespund unei gestionări eficiente a activităţii, ţinând cont de resursele utilizate (costuri). În cazul în care răspunsul la toate cele patru întrebări este negativ, unica formă de control posibilă este controlul politic ; de exemplu, o comisie parlamentară care acţionează fie prin negocieri, fie prin vot pentru a ajunge la o judecată de compromis în ceea ce priveşte adaptarea resurselor utilizate la finalităţile aparent atinse. Bibliografie 1. BANCEL, F. ALBAN, R. Les choix d`investissement: méthodes traditionnelles, flexibilité et analyse stratégique, Paris, Economica, GIARD, V. Gestion des projets, Collection Gestion, Paris, Economica, GILLES, V. Techniques de suivi de projets, Paris, Dunod, PRIOR, D. VERGES, J. VILARDELL, I. La evaluación de la eficiencia en los sectores privado y público, Madrid, Ministerio de Economia y Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales, STOIAN, M. Gestiunea investiţiilor publice, Bucureşti, Editura ASE, TRUEBA, I. CAZORLA, A. GRACIA, J. Proyectos Empresariales. Formulación, evaluación, Madrid, Ediciones Mundi - Prensa, 1995 ADMINISTRAŢIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC 1/