La responsabilité civile environnementale des entreprises. Réactions de la CCIP au Livre blanc de la Commission européenne

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1 La responsabilité civile environnementale des entreprises Réactions de la CCIP au Livre blanc de la Commission européenne Rapport présenté par M. Guy PALLARUELO au nom de la commission juridique, après avis de la commission de l aménagement régional, de l environnement, du tourisme et des transports et adopté au Bureau du 22 juin 2000 selon la procédure d urgence

2 SOMMAIRE I - SUR L ACTION COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE DE RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE...8 A- SUR LE FONDEMENT D UNE ACTION COMMUNAUTAIRE...8 1) Les dispositions du Livre blanc...8 2) Observations et proposition de la CCIP...9 B - SUR LE MODE D ACTION COMMUNAUTAIRE...9 1) Les dispositions du Livre blanc...9 2) Position de la CCIP en faveur d une directive...11 II - SUR LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DU SYSTÈME DE RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE COMMUNAUTAIRE...13 A - SUR LA NON-RÉTROACTIVITÉ ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et proposition de la CCIP...13 B - CHAMP D APPLICATION DU SYSTÈME ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations de la CCIP...15 C - NATURE DE LA RESPONSABILITÉ, DÉFENSES AUTORISÉES ET CHARGE DE LA PREUVE ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et propositions de la CCIP...18 D - QUI DOIT ÊTRE RECONNU RESPONSABLE? ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et propositions de la CCIP...20 E - LES CRITÈRES APPLIQUÉS AUX DIFFÉRENTS TYPES DE DOMMAGES ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et propositions de la CCIP

3 F - DÉCONTAMINATION ET RESTAURATION EFFECTIVES DE L'ENVIRONNEMENT ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et proposition de la CCIP...24 G - ACCÈS À LA JUSTICE ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et propositions de la CCIP...26 H - LIENS AVEC LES CONVENTIONS INTERNATIONALES ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations de la CCIP...28 I - ASSURABILITÉ DU RISQUE ENVIRONNEMENTAL ) Les dispositions du Livre blanc ) Observations et propositions de la CCIP

4 PRISES DE POSITION Après plusieurs années de réflexion, la Commission européenne a adopté, le 9 février 2000, un «Livre blanc sur la responsabilité environnementale». Saisie pour avis et compte tenu de l importance grandissante de cette question pour les entreprises, la Chambre de Commerce et d Industrie de Paris souhaite formuler certaines observations et propositions sur ce document. 1) Sur le fondement d une action communautaire Il conviendrait d attirer l attention des entreprises sur l action préventive et le management environnemental, alors que le Livre blanc ne fait référence qu au seul principe du «pollueur-payeur». 2) Sur le mode d action communautaire Le choix d une directive-cadre paraît opportun au regard de la souplesse de ce mode d action, permettant aux Etats membres de maintenir ou d établir, si nécessaire, des mesures de protection renforcée. 3) Sur la non-rétroactivité La date du fait générateur de la pollution étant déterminante, notre Compagnie préconise d établir une «présomption de pollution passée», non couverte par le système de responsabilité au niveau communautaire, lorsque l origine de cette pollution ne peut être située dans le temps. 4) Sur le champ d application du système En raison de l accroissement des charges pour les entreprises, l approche limitative proposée par la Commission doit être approuvée en ce sens qu elle définit un champ d application restreint, couvrant les dommages environnementaux et traditionnels causés dans le cadre d activités d ores et déjà réglementées au niveau européen. 5) Sur la nature de la responsabilité, les défenses autorisées et la charge de la preuve Dans le souci de maintenir un certain équilibre des parties et de respecter les principes fondamentaux de la responsabilité civile, la CCIP s oppose fermement à l établissement d une présomption de causalité qui viendrait aggraver la responsabilité sans faute. En outre, elle considère que les exploitants devraient bénéficier d une exonération totale de responsabilité lorsqu ils ont respecté les autorisations et permis d émissions qui leur ont été attribués par les autorités administratives. 4

5 6) Sur la personne reconnue responsable La Commission canalise la responsabilité environnementale sur la personne de l exploitant, c'est-à-dire celle qui exerce le contrôle de l activité par laquelle les dommages sont causés. Dans ces conditions, il faut encourager les audits environnementaux dans les cas de succession d exploitants. 7) Sur les critères appliqués aux différents types de dommages Aucune méthode d évaluation des dommages ne peut être appliquée de manière systématique ; or, en matière de responsabilité civile, les préjudices doivent être réels et quantifiables. Au-delà de cette difficulté, le régime des sites contaminés devrait faire l objet d une démarche particulière, distincte du Livre blanc, sachant qu il n existe à ce jour aucune réglementation communautaire en ce domaine. 8) Sur la décontamination et la restauration effectives de l'environnement Dans les hypothèses où la remise en état de l'environnement n est pas envisageable, il conviendrait de consigner les dommages et intérêts versés par les pollueurs, dans l attente de la mise en oeuvre de projets de substitution. 9) Sur l accès à la justice Le droit d action subsidiaire ne devrait être attribué qu aux seuls groupes d intérêt et associations ayant pour objet la préservation de l'environnement et répondant à certains critères qualitatifs. De surcroît, une lacune du Livre blanc doit être comblée : il serait judicieux de déterminer les délais dans lesquels les différentes actions peuvent être introduites, tant sous l angle de la forclusion que sous celui de la prescription. 10) Sur l assurabilité du risque environnemental L intervention de l assureur, en amont et en aval de l opération de souscription, pourrait opportunément être systématisée et coordonnée au sein de l Union européenne, afin de garantir une meilleure assurabilité. Par ailleurs, la couverture des pollutions chroniques liées au fonctionnement normal des exploitations pourrait être assurée par les entreprises, au moyen de réserves financières fiscalement déductibles. 5

6 Le «risque environnemental» vise tous les dommages qui peuvent être causés par la pollution. Il concerne, d une part, les activités qui sont potentiellement dangereuses pour les tiers ou peuvent avoir des effets, directs ou indirects, sur l'environnement et, d autre part, celles qui ne sont certes pas potentiellement dangereuses mais qui utilisent des substances dangereuses. Malgré l'absence, dans le Traité de Rome du 25 mars 1957, de toute disposition relative à l environnement, les instances communautaires exécutives et juridictionnelles ont rapidement mis en oeuvre une action européenne en la matière. Cette politique «prétorienne» a ensuite été consacrée par l Acte unique européen de 1986, qui a intégré à l article 130 R du Traité les objectifs de préservation et d amélioration de la qualité de l environnement, de protection de la santé des personnes et d utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. De surcroît, l article 100 A, relatif à l adoption de mesures d harmonisation législative ayant pour objet l établissement et le fonctionnement du Marché intérieur, prévoyait dès lors que de telles mesures pouvaient être prises en matière de protection de l environnement. Elevée au rang de «politique fondamentale» de l Union européenne par le Traité de Maastricht, la protection repose sur des principes directeurs énoncés à l article 174 2, notamment l action préventive et la règle du «pollueur-payeur». Le présent Livre blanc de la Commission européenne sur la responsabilité environnementale a été précédé d un certain nombre d initiatives qu il convient de rappeler : - en mai 1993, la Commission a publié un Livre vert sur la réparation des dommages causés à l environnement. Elle envisageait alors deux manières de réparer les atteintes à l environnement : d une part, l institution d une responsabilité objective (ou responsabilité sans faute) à l encontre des pollueurs identifiés dont l activité a porté préjudice aux biens, aux personnes ou à l environnement lui-même et, d autre part, l institution d un fonds d indemnisation collective, financé par tous les 6

7 pollueurs potentiels, dans l hypothèse où aucun pollueur déterminé n a pu être identifié ; - le 23 février 1994, le Comité économique et social a rendu un avis sur ce Livre vert, en se prononçant en faveur d une action communautaire via une directivecadre et en relevant la possibilité de retenir la responsabilité civile comme instrument de prévention et de réparation des dommages causés à l environnement ; - en avril 1994, le Parlement européen a adopté une résolution ayant pour objet d inviter la Commission à élaborer une proposition de directive concernant la réglementation pour les (futures) atteintes à l environnement. Il précisait dans ce texte que la responsabilité constituait l un des instruments envisageables pour assurer la prévention et la réparation des atteintes à l environnement, mais qu elle ne devait pas constituer un fardeau trop lourd pour les petites et moyennes entreprises. En réponse à cette résolution du Parlement européen, la Commission a entrepris d élaborer un Livre blanc sur la responsabilité environnementale. Ce document, adopté le 9 février 2000, intervient «opportunément» après le récent naufrage de l Erika qui a provoqué une importante pollution des côtes françaises. Il y est affirmé que «la responsabilité environnementale vise à faire en sorte qu une personne ayant occasionné des dommages verse une somme d argent pour remédier aux dommages qu elle a causés». Une telle responsabilité ne sera efficace que si le pollueur est identifié, si les préjudices sont réels et quantifiables et si un lien de causalité entre ceux-ci et le pollueur peut être démontré. La Commission ayant saisi, pour avis, les représentants des entreprises, la CCIP tient à formuler ses observations et réserves sur le Livre blanc, en particulier quant aux éléments constitutifs de la responsabilité environnementale (II). Néanmoins, avant d aborder ces questions, elle entend tout d abord se prononcer sur l action communautaire elle-même (I). 7

8 I - Sur l action communautaire en matière de responsabilité environnementale A- Sur le fondement d une action communautaire 1) Les dispositions du Livre blanc Le Livre blanc de la Commission énonce cinq motifs justifiant la mise en place d un système de responsabilité environnementale communautaire : - assurer une meilleure application des principes fondamentaux du Traité dans le domaine de l environnement (article 174 2), notamment du principe du «pollueur-payeur». A défaut, la Commission relève qu il appartiendrait aux contribuables de financer la remise en état des milieux naturels pollués. Pour éviter de faire peser cette charge sur la société en général, elle préconise une «internalisation des coûts environnementaux», c est-à-dire de faire supporter aux pollueurs eux-mêmes les frais de prévention et de réparation des dommages environnementaux ; - garantir la décontamination et la réhabilitation de l environnement : les Etats membres doivent veiller à ce que les dommages et intérêts versés par les pollueurs identifiés soient utilisés à cette fin ; - appliquer de manière plus stricte la législation environnementale communautaire existante, grâce au dispositif de responsabilité communautaire envisagé : la Commission mise sur l effet préventif de la responsabilité qui devrait inciter à respecter les réglementations environnementales, et notamment les directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats» dans le cadre du réseau Natura Elle relève que la plupart des Etats membres ont introduit dans leur législation un système de responsabilité sans faute pour les dommages résultant d activités dangereuses pour l environnement, mais ces législations, dont le champ d application 1 Directive 79/409/CEE du Conseil concernant la conservation des oiseaux sauvages, JO L 103, p.1, et directive 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, JO L 206, p.7. 8

9 diffère selon les Etats, ne couvrent que les dommages traditionnels (aux personnes, aux biens ou aux sites) et non les atteintes aux ressources naturelles ; - améliorer l intégration : il résulte du Traité d Amsterdam que les questions environnementales doivent être intégrées dans les politiques et les actions de la Communauté ; l adoption d un système de responsabilité couvrant toutes les activités dangereuses et réglementées au niveau communautaire y contribuerait ; - améliorer le fonctionnement du marché intérieur : les échanges intracommunautaires ont une place prédominante au sein du marché intérieur et la couverture des dommages à la biodiversité par un système de responsabilité communautaire permettrait de préserver une certaine équité entre les Etats membres. 2) Observations et proposition de la CCIP La Commission met essentiellement l accent sur la mise en oeuvre du principe du pollueur-payeur, dans l optique de garantir la réparation des dommages à l environnement. Toutefois, compte tenu de l exigence d un niveau de protection élevé, il convient surtout d attirer l attention des chefs d entreprise sur l anticipation des dommages et le management environnemental. En ce sens, une référence plus explicite au principe d action préventive serait opportune. B - Sur le mode d action communautaire 1) Les dispositions du Livre blanc La Commission énumère et explicite les différentes options envisageables pour une action communautaire. 9

10 Adhésion de la Communauté à la Convention de Lugano Il s agit de la Convention du Conseil de l Europe sur la responsabilité civile des dommages résultant d activités dangereuses pour l'environnement, adoptée en Son champ d application est relativement large, car elle couvre aussi bien les dommages traditionnels (corporels et matériels) que les atteintes à l'environnement et reste ouverte à toute activité non mentionnée expressément, dès lors que celle-ci peut être classée parmi les activités dangereuses. Cette large couverture constitue l atout principal de la Convention allant plus loin que la plupart des législations nationales. Cependant, cet avantage est à double tranchant puisqu il est, par ailleurs, reproché à la Convention d avoir un champ d application trop large et d offrir trop peu de sécurité juridique : les dommages environnementaux n y étant pas définis de manière précise et aucun critère d évaluation ou de réparation envisagé, il conviendrait de remédier à ces lacunes par un acte communautaire. Un système applicable uniquement aux dommages transfrontaliers Sur le fondement du principe de subsidiarité, les partisans de ce système avancent que l intervention de la Communauté pour régir des questions de responsabilité environnementale propres aux Etats membres ne se justifie pas, mais qu en revanche, les dommages transfrontaliers peuvent être traités plus efficacement au niveau communautaire. Cependant, cette position ne prend pas en compte que la plupart des législations nationales ne régissent pas les dommages causés à la biodiversité et qu il est nécessaire d y remédier. De surcroît, la mise en place d un système applicable uniquement aux dommages transfrontaliers contreviendrait au principe d égalité de traitement élaboré par la Cour européenne de justice. En effet, pour des dommages similaires, des personnes d un même Etat membre pourraient, soit se trouver soumises au système de responsabilité communautaire en présence de dommages transfrontaliers, soit ne pas être inquiétées si le système national ne couvrait pas ce genre de cas. 10

11 Une action des Etats membres guidée par une recommandation de la Communauté Cette option satisferait les défenseurs du principe de subsidiarité qui pourraient dénier toute légitimité à une intervention contraignante de la Communauté en matière environnementale. Mais, une recommandation n ayant aucun caractère obligatoire et n étant suivie d aucun contrôle, partant, les avantages en termes de protection de l'environnement seraient plus limités. Une directive communautaire Par comparaison à la première option (adhésion à la Convention de Lugano), la directive présente une meilleure sécurité juridique : il serait possible de mieux délimiter le champ d application de l action communautaire et de régir les atteintes à la biodiversité conformément à la législation correspondante. Si la Convention de Lugano peut être une source d inspiration importante, le choix d une directive permet d assurer une meilleure application des principes environnementaux et une restauration efficace des milieux naturels. Responsabilité sectorielle dans le domaine de la biotechnologie La directive proposée dans l option précédente pourrait être axée sur la responsabilité liée à certains domaines particuliers, notamment celui de la biotechnologie, au lieu d une approche horizontale couvrant de manière identique toutes les activités (potentiellement) dangereuses. Cependant, une démarche sectorielle manquerait de cohérence et ne permettrait pas une application uniforme des principes environnementaux. 2) Position de la CCIP en faveur d une directive Aux termes de l article 5 alinéa 2 du Traité de Rome, modifié par le Traité d Amsterdam, «dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, 11

12 la Communauté n intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire». Si l intervention de la Communauté doit respecter ce caractère subsidiaire, elle bénéficie néanmoins d une compétence d attribution en matière environnementale, les objectifs à suivre étant «la préservation, la protection et l amélioration de la qualité de l'environnement» 2. En outre, conformément à l article 95 3 du Traité, cette politique vise un niveau de protection élevé de l'environnement, en tenant compte de toute nouvelle évolution basée sur des faits scientifiques. L environnement ne constituant pas une compétence exclusive de la Communauté, les Etats membres conservent une compétence originaire en la matière. Toutefois, comme l a justement souligné la Commission dans son Livre blanc 3, les problèmes de pollutions transfrontalières ne peuvent être efficacement réglés qu au niveau communautaire et, surtout, les dommages causés à la biodiversité n étant généralement pas couverts par les législations nationales, la Communauté peut légitimement intervenir à titre subsidiaire dans ce domaine. Concernant le choix du mode d action, la directive semble être la meilleure option puisqu elle préserve une certaine souplesse dans la démarche communautaire. Est préconisée à juste titre une «approche progressive» par la mise en place d un «système-cadre énonçant des exigences minimales essentielles, qui seraient complétées par la suite par d autres éléments jugés nécessaires d après l expérience acquise au cours de la période d application initiale». Cette approche, à la fois prudente et évolutive, laisserait, en outre, aux Etats membres la possibilité, sur le fondement de l article 176 du Traité, de maintenir ou d établir, si nécessaire, des mesures de protection renforcée. 2 Article 174 1du Traité instituant la Communauté européenne, modifié par le Traité d Amsterdam. 3 Livre blanc, «subsidiarité et proportionnalité», p

13 II - Sur les éléments constitutifs du système de responsabilité environnementale communautaire A - Sur la non-rétroactivité 1) Les dispositions du Livre blanc La Commission suggère que le système de responsabilité environnementale communautaire ne soit applicable qu aux dommages à venir, c est-à-dire survenus après son entrée en vigueur. En revanche, les «pollutions passées» resteraient du ressort des législations nationales, à charge pour les Etats membres de définir leurs propres remèdes et financements selon les circonstances de pollution. 2) Observations et proposition de la CCIP La non-rétroactivité du système européen de responsabilité environnementale envisagé dans le Livre blanc apparaît effectivement comme une nécessité à la fois juridique et économique. A cet effet, il est indispensable de distinguer dans le temps quelles seront les pollutions couvertes par le dispositif communautaire et les autres restant sous l empire des législations nationales. Selon la Commission, «les dommages qui sont découverts après l entrée en vigueur du système communautaire devraient être couverts, à moins que l acte ou l omission ayant causé les dommages ne se soient produits avant cette entrée en vigueur». Elle considère donc que c est la date du fait générateur de la pollution qui est déterminante. Néanmoins, il convient d envisager l hypothèse où le fait générateur ne peut être identifié et donc, a fortiori, ne peut être situé dans le temps. Dans ce cas, pour 13

14 répondre à l exigence de sécurité juridique, il serait opportun d établir une «présomption de pollution passée», non couverte par le système communautaire de responsabilité environnementale. B - Champ d application du système 1) Les dispositions du Livre blanc a) Les dommages à couvrir Le système de responsabilité environnementale préconisé par la Commission couvrira deux types de dommages : - Les dommages environnementaux En couvrant ces dommages causés à l'environnement même, la Commission entend remédier aux lacunes des législations nationales. Celles-ci, soit ne régissent que les dommages traditionnels, c'est-à-dire corporels ou matériels, et ceux résultant d activités dangereuses, soit ne définissent pas la notion même d atteinte à l'environnement. L intitulé «dommages environnementaux» du Livre blanc regroupe à la fois les dommages causés à la biodiversité et les dommages se traduisant par la contamination de sites. - Les dommages traditionnels Par souci de cohérence et d égalité juridique, ces dommages corporels ou matériels, bien que d ores et déjà régis par les législations nationales, ne peuvent être écartés du champ d application du système communautaire. Leur couverture permet en outre de poursuivre l objectif de protection de la santé des personnes, prévu à l article de Traité CE. b) Les activités à couvrir La Commission propose de lier étroitement le champ d application du système de responsabilité environnementale avec les législations et réglementations communautaires existantes en matière de protection de l'environnement. 14

15 En premier lieu, concernant les dommages traditionnels et les sites contaminés, les activités à couvrir seraient celles régies, au niveau communautaire, par : - toutes les législations afférentes aux substances dangereuses, et notamment celles ayant pour objectif de prévenir et de contrôler les risques d accident et de pollution 4 ; - les diverses réglementations relatives aux déchets ; - la législation en matière de biotechnologie ; - les réglementations relatives aux organismes génétiquement modifiés (OGM). En second lieu, s agissant des dommages causés à la biodiversité, les activités à couvrir seraient celles soumises aux réglementations communautaires relatives à la protection et à la conservation de la biodiversité. Il s agit des directives «Oiseaux sauvages» 5 et «Habitats» 6 qui mettent à la charge des Etats membres une obligation de réparation des dommages importants causés aux ressources naturelles protégées. La Commission souligne que la mise en place du système de responsabilité environnementale permettrait de faire financer les réparations par les pollueurs eux-mêmes. Elle objecte enfin que les dommages aux ressources naturelles sont susceptibles d être causés par diverses activités, intrinsèquement dangereuses ou pas, ce qui implique deux types de responsabilité applicables. 2) Observations de la CCIP La Commission définit un champ d application restreint pour le système envisagé de responsabilité environnementale communautaire, par référence aux réglementations existantes. 4 Directive n 96/82 du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ; directive n 96/61 du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution. 5 Directive n 79/409 du 2 avril Directive 92/43 du 21 mai

16 Compte tenu de l accroissement des charges pesant sur les entreprises, la CCIP ne peut que soutenir une telle approche limitative, sachant que, par ailleurs, d importantes réserves doivent être formulées en ce qui concerne la nature des responsabilités préconisées. C - Nature de la responsabilité, défenses autorisées et charge de la preuve 1) Les dispositions du Livre blanc La Commission plaide en faveur d un système de responsabilité environnementale essentiellement fondé sur la responsabilité sans faute : il ne serait pas nécessaire de prouver la faute d un auteur, mais seulement le fait ou l omission qui a causé les dommages. Elle justifie cette démarche en se référant à l adoption, dans ce sens, de récentes législations nationales 7, et en soulignant la difficulté rencontrée par les plaignants pour établir la faute du défendeur. Cette responsabilité sans faute s appliquerait à tous les types de dommages, c'est-à-dire les dommages traditionnels, les contaminations de sites et les atteintes à la biodiversité, dès lors qu ils ont été causés par une activité (potentiellement) dangereuse et réglementée par le droit communautaire de l'environnement. En revanche, les dommages à la biodiversité résultant d activités non dangereuses seraient soumis à un régime de responsabilité pour faute, leur réparation devant être assurée par l Etat concerné dans l hypothèse où aucune faute n a pu être caractérisée. Comme pour tout système de responsabilité, la Commission envisage, de façon très restrictive, les défenses (ou causes exonératoires) qui permettraient au défendeur de se libérer. 7 Par exemple, la loi allemande de 1990 relative à la responsabilité en matière d environnement, qui établit un régime étendu de responsabilité sans faute au titre de l exploitation d installations industrielles dangereuses pour l'environnement. 16

17 Les défenses préconisées dans le Livre blanc sont les défenses courantes : force majeure, contribution aux dommages ou consentement du plaignant, intervention d un tiers. La Commission rend compte de la volonté des agents économiques d introduire une nouvelle défense, applicable lorsque les dommages ont été causés par des rejets autorisés en vertu de réglementations communautaires. Elle ajoute toutefois que, d une manière générale, cette cause exonératoire n est pas admise dans les législations nationales en matière de responsabilité environnementale. Concernant la charge de la preuve, la Commission remarque qu «il peut s avérer plus difficile pour le plaignant et plus facile pour la partie défenderesse d établir les faits concernant le lien de causalité (ou son absence) entre une activité menée par le défendeur et les dommages occasionnés». A l image de certains droits nationaux de la responsabilité environnementale, elle préconise, en faveur du plaignant, un allègement de la charge de la preuve concernant l établissement de la faute ou du lien de causalité. Enfin, la Commission propose que, dans certaines circonstances, la responsabilité des dommages soit partagée entre le pollueur identifié et l autorité qui lui a délivré un permis d émissions polluantes. Ce partage de responsabilité resterait à la libre appréciation du tribunal saisi (ou de l arbitre, le cas échéant), sachant qu il conviendrait de définir certains critères d application, comme par exemple la circonstance que «l exploitant a fait tout son possible pour prévenir les dommages». 17

18 2) Observations et propositions de la CCIP Il résulte d une étude du droit comparé que la responsabilité sans faute (ou responsabilité objective) a pris une place de plus en plus importante en matière environnementale 8. Aussi, le dispositif préconisé par la Commission appelle d importantes réserves. En effet, dans le Livre blanc, le fondement de la responsabilité sans faute n est autre que le principe du «pollueur-payeur» : la Commission affirme que «les personnes qui pratiquent une activité intrinsèquement dangereuse devraient supporter le risque lié aux dommages occasionnés par cette activité, à la place de la victime ou de la société en général». Or ce principe n a d autre objet que de désigner un payeur, et non pas nécessairement un responsable 9. Mettre les frais de remise en état de l'environnement à la charge d un pollueur potentiel n équivaut pas à le désigner responsable de la pollution. Une telle assimilation reviendrait à dénaturer les conditions fondamentales de la responsabilité civile : une faute, un dommage et un lien de causalité. Si un pollueur est amené à verser une compensation à titre de réparation des dommages qu il a causés, ce n est que le résultat de l application d un principe de responsabilité et non pas du principe «pollueur-payeur» qui ne constitue qu une règle pratique d imputation des coûts. 8 - La loi britannique de 1990, relative à la lutte contre la pollution, prévoit la responsabilité sans faute des dommages résultant de l élimination illicite des déchets ; - la loi allemande de 1990, relative à la responsabilité en matière d environnement, établit un régime étendu de responsabilité sans faute au titre de l exploitation d installations industrielles dangéreuses pour l'environnement ; - la loi française du 15 juillet 1975 relative aux déchets prévoit que toute personne qui remet ou fait remettre certains déchets à tout autre que l exploitant d une installation agréée est responsable de plein droit des dégâts qu ils engendrent ; - aux Etats-Unis, la responsabilité civile des dommages causés à l'environnement est fondée à la fois sur la Common Law et sur la responsabilité sans faute. Une loi fédérale adoptée en 1990 (Comprehensive Environmental Response Compensation Liability Act) a créé un fonds de financement des nettoyages (le Superfund) et établi un régime de responsabilité objective permettant au gouvernement de récupérer les coûts de remise en état auprès des «parties potentiellement responsables». 9 «Le projet de Convention du Conseil de l Europe sur la responsabilité civile des dommages résultant de l exercice d activités dangereuses pour l'environnement», Christian LARROUMET et Charles FABRY, Gazette du Palais, 5 mai

19 Par ailleurs, le Livre blanc envisage la possibilité d un allègement, en faveur du plaignant, de la charge de la preuve du lien de causalité. Cela revient à dire que, pour se dégager de sa responsabilité dès lors présumée, l exploitant devrait prouver l absence de lien de causalité entre son activité et le dommage invoqué par le plaignant. Il importe de rappeler à nouveau les éléments fondamentaux de la responsabilité civile : une faute, un dommage et un lien de causalité. Or, le dispositif communautaire est essentiellement fondé sur la responsabilité sans faute, même si le fondement invoqué par la Commission est inapproprié. Il en résulte que, dans la majeure partie des cas, le plaignant est dispensé de rapporter la preuve de l existence d une faute commise par le pollueur. L adjonction à ce système d une présomption de causalité emporterait une dénaturation complète de la responsabilité civile et un accroissement excessif des charges pesant sur les entreprises exploitantes. La responsabilité sans faute facilitant déjà grandement la démarche des plaignants, il convient de maintenir avec force la nécessité, pour ces derniers, de prouver l existence d un lien de causalité entre l activité de l exploitant et le dommage. La CCIP s oppose donc fermement à l option retenue par le Livre blanc. Concernant les causes exonératoires, la CCIP considère que les exploitants devraient pouvoir bénéficier d une exonération totale de responsabilité lorsqu ils ont respecté les autorisations et permis d émissions qui leur ont été attribués par les autorités administratives. 19

20 D - Qui doit être reconnu responsable? 1) Les dispositions du Livre blanc La Commission focalise la responsabilité environnementale communautaire sur la personne de l exploitant. Elle propose que la partie responsable soit «la personne (ou les personnes) qui exerce le contrôle de l activité (relevant du champ d application défini) par laquelle les dommages sont causés». Elle précise toutefois que si l exploitant est une société, la responsabilité ne reposera que sur la seule personne morale, excluant ainsi toute responsabilité personnelle des dirigeants. 2) Observations et propositions de la CCIP Tout d abord, il conviendrait de préciser la notion de «contrôle» : il doit s agir du contrôle opérationnel de l exploitation, et non pas du contrôle décisionnel ou financier. Par ailleurs, l hypothèse de la succession d exploitants doit être envisagée. Selon la jurisprudence administrative française 10, «l obligation de remise en état pèse sur l exploitant, à moins qu il n ait cédé son installation et que le concessionnaire se soit régulièrement substitué à lui en qualité d exploitant». Il a par ailleurs été jugé qu à défaut d un exploitant présent et solvable, le propriétaire d un site pollué peut être recherché en qualité de détenteur de déchets, alors même qu il n a jamais exercé la moindre activité industrielle, et que le terrain a fait l objet de deux cessions successives Conseil d Etat, 8 septembre 1997, affaire Sarachrom, Le Moniteur, 21 novembre 1997, n 4904, p Cour administrative d appel de Lyon, 10 juin 1997, affaire Zoegger, Le Moniteur, 21 novembre 1997, n 4904, p

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