IV. DES ACTIONS PREVENTIVES AMBIGUËS

Transcription

1 Concepts de frappe préemptive et préventive 83/153 IV. DES ACTIONS PREVENTIVES AMBIGUËS Depuis l épisode nord-coréen, la question d une action préventive s est encore posée aux Etats-Unis dans trois cas : une possibilité d attaque contre un complexe chimique en Libye a été évoquée en 1996 ; en 1998, des missiles de croisière ont détruit une usine pharmaceutique suspecte au Soudan ; et finalement en 2003, une campagne militaire classique a renversé le régime irakien soupçonné de poursuivre un programme d armes de destruction massive. Ces trois cas sont très différents, tant du point de vue de leurs objectifs que des méthodes considérées. Seule l action envisagée contre la Libye relève clairement d une logique préventive de contre-prolifération. La frappe au Soudan était à la fois un acte de représailles contre le terrorisme et d élimination d une éventuelle menace chimique. La guerre contre l Irak avait plusieurs motifs, dont la prévention d une menace nucléaire n est qu un aspect. Quant aux moyens mis en œuvre, ils varient grandement : de l option diplomatique appuyée sur des menaces ambiguës de frappe nucléaire adoptée contre la Libye, à la guerre totale engagée en Irak, en passant par une attaque ciblée contre le Soudan.

2 Concepts de frappe préemptive et préventive 84/153 IV.1. LES MENACES A L ENCONTRE DE LA LIBYE, La Libye s est lancée dans la production nationale d armes chimiques en Dès l année suivante, les Etats-Unis signalaient leur inquiétude concernant les activités du complexe de Rabta, soupçonné dans les années 1990 de continuer à produire du gaz moutarde, du Sarin et du Tabun, malgré les dénégations libyennes. Une nouvelle usine entra en service en 1992, puis le colonel Kadhafi décida la construction d installations susceptibles de remplacer celles de Rabta, surveillées par la communauté internationale 214. Des travaux furent entrepris à Tarhunah, au sud de Tripoli, pour implanter une usine et des sites de stockage souterrains, capables de résister à une attaque aérienne. La construction de cette usine est identifiée comme un problème de prolifération par les agences de renseignement américaines en 1996, car le complexe pourrait être opérationnel d ici un an et représenter une «menace potentielle». Le directeur de la CIA, John Deutch, affirme le 20 février au Sénat que l usine en construction à Tarhunah serait «la plus vaste usine chimique souterraine du monde» 215. Selon certaines estimations, le complexe serait en mesure d abriter tous les stocks d armes chimiques libyens, puis de produire tonnes de gaz. La question prend de l importance à la suite d un reportage publié par le magazine Time le 1er avril L article décrit la construction du complexe souterrain et évoque les efforts de la CIA pour retarder l entrée en service de l usine. Selon l auteur, une fois la construction achevée, seule une frappe nucléaire serait en mesure de détruire l installation 216. Deux jours après la publication de l article, le Secrétaire à la Défense répond à un journaliste que les Etats-Unis «ne permettront pas» à la Libye de construire cette usine ; aucune option n est exclue pour l en empêcher. Les possibilités de réponse américaine sont évoquées quelques jours plus tard, lors de la présentation par le DoD du rapport Proliferation : Threat and response. Ashton Carter rappelle la nature du problème : les Etats-Unis ont «des preuves claires» que la Libye construit effectivement une usine d armes chimiques, qui «représente une menace potentielle dans l avenir» 217. En réponse à une question, il maintient qu il existe pour les Etats-Unis «différentes manières d attaquer des installations de cette nature». Le 18 avril, un éditorial du New York Times évoque deux «manières» possibles de détruire l usine : «une petite bombe nucléaire», qui exploserait à l intérieur du complexe sans produire de retombées radioactives, ou une arme classique capable d amorcer une bombe incendiaire après avoir pénétré l installation souterraine. Les déclarations officielles cultivent l ambiguïté. Le 23 avril, un responsable du DoD fait sensation en déclarant à la presse que les États-Unis n auraient pas d autre option que l emploi 214 Libyan Chemical Facilities, Fact sheet, Center for Nonproliferation Studies, May John Deutch, Worldwide Threat Assessment Brief, Hearing of the Senate Select Committee on Intelligence, February 22, Douglas Waller, Target Gaddafi, Again, Time, 1 April 1996 ; cité in Scott Katz, Exploring U.S. Failure to Respond to Libyan Construction of an Underground Weapons Facility at Tarhunah, Political science essay, December 10, Assistant Secretary of Defense Ashton Carter, Special DoD News Briefing, US Department of Defense, April 11, 1996.

3 Concepts de frappe préemptive et préventive 85/153 d une arme nucléaire (la bombe B61-11) pour détruire l usine de Taruna 218. Mais le même jour, le porte-parole du Département de la Défense adopte un ton plus mesuré, estimant qu il est «prématuré» de discuter des options militaires, et en particulier nucléaires. Dans un premier temps, les Etats-Unis comptent sur les pressions politiques régionales et des contraintes économiques pour obliger les Libyens à renoncer à leur projet 219. Le 26 avril, le Secrétaire à la Défense affirme qu une «action préventive destiné à empêcher l entrée en service de l usine libyenne peut d abord passer par la diplomatie» 220. Mais «si cela échoue, nous pourrons envisager des actions militaires». Parmi celles-ci, il ne pense pas qu une frappe nucléaire soit appropriée. Le débat suscité dans la presse par ces déclarations oblige le DoD à expliquer clairement que les Etats-Unis n envisagent pas d attaquer l usine libyenne, et certainement pas avec des armes nucléaires. Ils ont lancé «un effort diplomatique» afin d empêcher la construction de se poursuivre et ils souhaitent y parvenir «sans utiliser la force» 221. Fin avril, l Egypte annonce avoir inspecté les installations libyennes et n y avoir rien détecté de suspect. Les Etats-Unis réagissent avec méfiance, tout en admettant que le dirigeant libyen a peut-être cessé ses activités dangereuses sous la pression américaine. Le 9 janvier 1997, le porteparole du DoD déclare que les Etats-Unis pensent que la construction de l usine a cessé. L arrêt des travaux est confirmé en décembre et la question cesse d être évoquée. Dans ce dossier, les informations disponibles ne permettent pas de savoir si une option militaire a réellement été envisagée par les Etats-Unis, mais il semble plus plausible que la menace ait été délibérément entretenue pour inquiéter les Libyens. Les activités de l usine de Rabta avaient déjà été réduites après avoir fait l objet d une intense campagne de «publicité» internationale ; les Etats-Unis pouvaient espérer entraver encore les projets libyens en attirant l attention sur le problème. L option privilégiée par Washington a été de nature diplomatique, afin de contraindre les différentes entreprises étrangères impliquées dans la construction de l usine de cesser toute coopération. Cet ensemble de pressions a probablement atteint son but. IV.2. LES FRAPPES SUR LE SOUDAN, La destruction d une usine soupçonnée de produire des armes chimiques à Al-Shifa, au Soudan le 21 août 1998, relève d une logique plus ambiguë. Cette action a été entreprise dans le cadre d une attaque menée par des missiles de croisière américains contre différentes cibles au Soudan et en Afghanistan. Elle constitue une réplique aux attentats perpétrés début août 1998 contre les ambassades des Etats-Unis au Kenya et en Tanzanie, et dont la responsabilité est attribuée à l organisation d Oussama Ben Laden. Du fait de ce contexte particulier, il est difficile 218 "We could not take [the alleged chemical plant at Tarhunah] out of commission using strictly conventional weapons"; The B61-11 "would be the nuclear weapon of choice." Cité in Hans Kristensen, Targets of Opportunity, Bulletin of the Atomic Scientist, Vol. 53, No. 5, September/October Assistant Secretary of Defense for Public Affairs Kenneth H. Bacon, DoD news briefing, US Department of Defense, April 23, William J. Perry, Maxwell Air Force Base, April 26, Assistant Secretary of Defense for Public Affairs Kenneth Bacon, briefing du 7 mai 1996, US Department of Defense.

4 Concepts de frappe préemptive et préventive 86/153 de classer cette frappe dans la catégorie des actions préventives de contre-prolifération, même si ce motif est entré en ligne de compte. En 1997, la CIA est informée de l existence de trois usines dans lesquelles le Soudan pourrait produire des armes chimiques. Après avoir fait effectuer, en décembre, des prélèvements de terrain devant l usine d Al-Shifa, la CIA y détecte la présence d un agent entrant dans la composition du gaz VX. A partir de ces analyses et d autres informations, un rapport concernant le site est présenté en juillet 1998 par la CIA ; il fait état de liens financiers possibles entre Oussama ben Laden et les propriétaires soudanais de l usine. Une note du début du mois d août souligne que Ben Laden cherche à acquérir des armes chimiques et insiste sur le lien possible avec les activités d Al-Shifa 222. C est sur la base de ces éléments que l usine a été présentée comme cible possible, lors de la préparation des représailles américaines aux attentats d août Les autres objectifs étaient des camps d entraînement en Afghanistan, ainsi que d un lieu où les dirigeants d Al Qaida étaient supposés se rencontrer le 20 août. Les récits disponibles du processus de décision ne permettent pas de déterminer précisément la raison pour laquelle l usine a été intégrée à la planification, d autant que la polémique qui a suivi l opération a soulevé des doutes sur l intérêt de cette cible particulière. Il semble que le Bureau de renseignement du Département d Etat ait émis des doutes sur la réalité du danger et que la CIA ait également recommandé la collecte d informations supplémentaires sur la nature des activités menées à Al-Shifa. Lors des dernières délibérations relatives à la sélection des cibles, le 19 août, le directeur de la CIA aurait même signalé que le lien entre l usine et Ben Laden était «indirect» et méritait d être vérifié 224. Mais George Tenet, comme l ensemble de l Administration Clinton, n a cessé d affirmer publiquement que l attaque de l usine était justifiée, au regard des preuves disponibles 225. Quelles qu aient été les activités réelles de l usine, il est fort probable qu une frappe américaine n aurait pas été décidée à l été 1998 si les Etats-Unis n avaient pas choisi de réagir fermement aux attentats. On peut dire qu il s agissait d une cible d opportunité, dans le contexte d une action de «contre-terrorisme». La destruction du site d Al-Shifa a été présentée par l Administration Clinton comme un élément de l opération Infinite reach, dont le but est à la fois de montrer qu aucun attentat contre les Américains ne restera impuni et d engager le combat contre les terroristes. Dans cette perspective, les autorités américaines soulignent la dimension préventive de leur action. Dans l allocution annonçant l opération aux Américains, le Président affirme d emblée avoir pris sa décision «en raison de la menace imminente que [les installations terroristes] présentaient pour la sécurité nationale» 226. Il mentionne «des preuves» de la préparation de nouvelles attaques et explique que «les risques de l inaction sont bien plus grands que ceux de l action». 222 James Risen, To Bomb Sudan Plant, or Not: A Year Later, Debates Rankle, The New York Times, 27 octobre Voir le récit de Richard Clarke, Contre tous les ennemis, Paris, Albin Michel, 2004, pp et p James Risen, To Bomb Sudan Plant, or Not: A Year Later, Debates Rankle, op. cit. 225 Vernon Loeb, Drug Plant Attack on Target, Says CIA Chief, Washington Post, 21 Octobre 1999, p. A William J. Clinton, 'There are No Expendable American Targets', Federal Document Clearing House, August 21, 1998, p. A17.

5 Concepts de frappe préemptive et préventive 87/153 Lors du briefing qui suit l annonce des frappes, le 21 août, le Secrétaire à la Défense, William Cohen, explique que l Administration a une obligation, voire «le devoir [ ] d agir pour interrompre les plans» d attaque que les terroristes préparent contre les Etats-Unis. Le général Shelton insiste également sur le fait que les frappes ne sont pas uniquement des représailles. Il s agit «de l exercice de la légitime défense contre une menace terroriste imminente et constante». C est d ailleurs en faisant référence à l article 51 de la Charte, que les Etats-Unis ont informé l ONU de la conduite de l opération 227. Le Secrétaire à la Défense déclare que les Etats-Unis ont agi «pour réduire l aptitude de ces organisations terroristes à entraîner leurs disciples ou à acquérir des armes de destruction massive» 228. Cela justifie l attaque des camps d Al Qaida d une part, et d autre part, celle de l usine d Al-Shifa. Lors du même briefing, le général Shelton présente de manière plus détaillée les raisons de la destruction de l usine soudanaise. L argumentation se déroule en trois points 229 : - Les Etats-Unis disposent «d informations convaincantes» selon lesquelles le réseau de Ben Laden cherche à se doter d armes de destruction massive ; - Le «complexe chimique de Shifa est impliqué dans la production d agents chimiques» ; - Ben Laden a des liens avec le gouvernement soudanais, qui «contrôle cette usine chimique». Cette «démonstration» est reprise par l ensemble des décideurs américains, en dépit du débat qui s ouvre rapidement sur le bien fondé de l attaque. Les Soudanais ont aussitôt affirmé qu il n y avait jamais eu d activités militaires à Al-Shifa. Si ce démenti est peu surprenant, les Etats-Unis ont toutefois eu des difficultés à convaincre la communauté internationale et la presse nationale que l usine représentait bien un danger. Certains analystes américains ont fait part publiquement de leurs doutes sur les activités de l usine et plus encore sur la réalité d un lien avec Oussama ben Laden. De multiples articles ont mis en lumière les divergences au sein de la communauté du renseignement sur ces questions, remettant en cause la manière dont s est effectué le choix de la cible. La brièveté du temps de préparation de l opération (entre le 14 et le 19 août) et le fait qu il s agissait d une opportunité inattendue peuvent expliquer que les décideurs, notamment Samuel Berger, aient préféré agir en dépit des lacunes du renseignement, plutôt que de perdre l occasion d éliminer une source potentielle d armes chimiques pour le réseau de Ben Laden. Si l on peut comprendre cette logique, il faut toutefois noter que l utilité de ce genre d action est discutable dès lors que la cible s avère mal choisie. Elle peut même devenir politiquement désastreuse si l erreur est démontrée. Dans le cas du Soudan, les Etats-Unis ont pu profiter des représailles à une attaque pour prendre un tel risque. Mais on peut signaler que l action dans son ensemble a été assez mal jugée aux Etats-Unis et à l extérieur, car son efficacité était douteuse tandis qu elle paraissait servir des intérêts de politique intérieure Barton Gellman, Dana Priest, U.S. Strikes Terrorist-Linked Sites In Afghanistan, Factory in Sudan, The Washington Post, August 21, 1998, p. A William S. Cohen, Briefing du 21 août 1998, 'There Can Be No Safe Haven for Terrorists', Federal Document Clearing House, August 21, 1998, p. A General Henry H. Shelton, Briefing du 21 août 1998, in ibid. 230 Elle a été décidée à l époque où le Président devait témoigner de ses rapports avec Monica Lewinsky.

6 Concepts de frappe préemptive et préventive 88/153 IV.3. LA GUERRE D IRAK DE Si la frappe sur le Soudan a été une action d opportunité décidée dans l urgence, la guerre lancée en mars 2003 contre l Irak est l aboutissement de près d un an de délibérations et débats intenses, aux Etats-Unis et dans la communauté internationale. Les raisons de l intervention militaire décidée par l Administration Bush restent un sujet de controverse, qu il n est pas possible d aborder dans cette étude. Il convient simplement de souligner que plusieurs motifs se sont combinés pour justifier la décision américaine. Parmi ceux-ci, on s intéressera à la logique préventive qui a été mise en avant pour justifier la nécessité de mettre un terme à la menace irakienne. L étude de ce cas est surtout instructive en ce qu elle fait ressortir deux points fondamentaux : - Il est aujourd hui très difficile de faire reconnaître la légitimité d une action militaire préventive contre un pays «proliférant» ; - La réussite d une telle action ne peut s appuyer sur quelques frappes, mais implique la conduite d une campagne aboutissant au changement du régime incriminé, donc une guerre totale. IV.3.1. Le problème de justification politique. La guerre d Irak a pu apparaître comme le premier exemple de mise en œuvre de la nouvelle approche «offensive» de la sécurité, adoptée en 2002 par l Administration Bush. Si le discours officiel a effectivement cherché à placer le problème irakien dans ce contexte, il est important de souligner que les Etats-Unis se sont parallèlement employés à présenter leur action militaire dans une logique de sécurité collective. L intervention contre l Irak a bien été justifiée par la nécessité de prévenir une menace, dont les éléments matériels et intentionnels ont été présentés dans de multiples discours et publications à partir du printemps Les activités dangereuses qui justifient l inquiétude des Etats-Unis sont d une part la poursuite d un programme d armes de destruction massive et, d autre part, les liens supposés du régime avec Al Qaida 231. Lors d un briefing du 30 juillet 2002 au Pentagone, Donald Rumsfeld déclare que des membres de l organisation terroriste islamiste se trouvent en Irak. La conseillère du Président pour la sécurité nationale, Condoleezza Rice, répète en septembre qu il existe «des contacts importants» entre Al Qaida et le régime irakien. Cet argument touche le public américain, qui est majoritairement convaincu que l Irak a une part de responsabilité dans les attentats du 11 septembre. C est toutefois la question des armes de destruction massive qui occupe la place centrale dans les discours. L argument recueille certainement un plus grand consensus que la référence à 231 Cette partie reprend partiellement un article rédigé par l auteur : «La polémique sur l appréciation de la menace irakienne aux Etats-Unis», Défense & Stratégie, n 7, octobre 2003, p. 8.

7 Concepts de frappe préemptive et préventive 89/153 Al Qaida, au sein de l Administration 232, mais c est aussi celui qui fonde réellement la menace. Le 26 août 2002 à Nashville, le vice-président affirme qu il ne fait «aucun doute que Saddam Hussein a maintenant des ADM» et qu il pourrait «soumettre les Etats-Unis ou n importe quelle autre nation à un chantage nucléaire» 233. Le discours prononcé par le Président à Cincinnati, le 7 octobre 2002, constitue la présentation la plus complète de la menace irakienne. George W. Bush affirme que l Irak «possède et produit des armes chimiques et biologiques» ; que «des preuves indiquent [qu il] reconstitue son programme d armes nucléaires» 234. A ces arguments «traditionnels» s ajoute un nouvel élément à charge : les services de renseignement auraient découvert l existence d une flotte de drones, utilisables pour répandre des substances chimiques ou biologiques sur de grandes distances. D autres «preuves» du danger sont présentées dans le discours de janvier 2003 sur l état de l Union, et notamment une affirmation qui suscite par la suite une vive polémique : «Le gouvernement britannique a appris que Saddam Hussein a récemment cherché à acquérir des quantités significatives d uranium en Afrique» 235. Du fait de ces activités, l Irak pose un problème «urgent», car ses capacités de destruction risquent d augmenter avec le temps. On est ici dans une logique préventive classique, justifiant d agir sans attendre que l adversaire ne devienne plus fort. Elle apparaît encore nettement le 19 mars, lorsque le Président annonce le déclenchement de la campagne Iraqi Freedom, menée pour «désarmer l Irak, libérer son peuple et défendre le monde d un grave danger». Il s agit de «faire face à cette menace maintenant» pour éviter d y être confronté «plus tard [ ] dans les rues de nos villes». Si les activités irakiennes constituent une telle «menace pour la paix», c est également en raison de la nature et des intentions du régime au pouvoir. Cela explique la nécessité d intervenir en Irak, plutôt qu en Corée du nord, par exemple. L Irak est dirigée par «un tyran meurtrier» dont les actions passées attestent la dangerosité : il a utilisé des armes chimiques contre sa population, a attaqué ses voisins et manifeste une hostilité constante envers les Etats-Unis. En septembre 2002, le gouvernement américain publie un document rassemblant les exemples de la violation «systématique et constante» par l Irak des résolutions de l ONU 236. Il s agit de montrer que la duplicité du régime et son aptitude à dissimuler ses activités rendent illusoire tout règlement qui compterait sur la bonne foi de l Irak. Les Etats-Unis ont ainsi présenté une argumentation visant à convaincre qu une action militaire est inévitable. Il ne fait aucun doute qu elle l était dans l esprit de la plupart des dirigeants américains. Cela a soulevé après la guerre la question des informations sur lesquelles s est appuyée la décision. La qualité du renseignement a fait l objet d un intérêt particulier. Or, si des lacunes et des divergences sur l appréciation des programmes irakiens existaient bien, il serait exagéré de présenter la guerre comme une «défaillance» du renseignement. Dans ce cas particulier, la décision a été fondée sur une interprétation alarmiste des informations disponibles, sans doute influencée par la volonté dominante de mettre un terme au problème irakien. 232 C est l argument «bureaucratique» évoqué en mai 2003 par Paul Wolfowitz, dans une interview au magazine Vanity Fair. 233 Richard Cheney, Dangers and opportunity The case for Iraqi regime change, Veterans of Foreign Wars 103 rd convention, 26 août George W. Bush, Remarks on Iraq, Cincinnati Museum Center, 7 octobre «The British government has learned that Saddam Hussein recently sought significant quantities of uranium from Africa». 236 A decade of deception and defiance, White House, 12 septembre 2002.

8 Concepts de frappe préemptive et préventive 90/153 Le renseignement était surtout important pour l élaboration d un argumentaire destiné à obtenir l aval de la communauté internationale. Cet effort américain (et britannique) pour rallier un maximum de pays témoigne de la volonté de se placer, au moins formellement, dans le cadre de la sécurité collective afin d en tirer une légitimité impossible à obtenir autrement. Le Président Bush a porté la question irakienne devant les Nations unies en septembre 2002, afin de mettre la communauté internationale devant ses responsabilités, mais sans illusion sur la possibilité de trouver une solution diplomatique 237. L adoption de la résolution 1441 de novembre 2002 est ainsi pour de nombreux pays la mise en place d un processus d inspection destiné à régler la crise, tandis qu il s agit pour les Etats-Unis de démontrer l inefficacité des mesures de contrôle. Les Etats-Unis entretiennent cette «partie de dupes» 238, car elle leur permet finalement de justifier une action prise au nom de l intérêt général, pour pallier la défaillance de l ONU 239. Devant les Nations unies, la notion d action préventive n est donc pas utilisée. La guerre vise officiellement à sanctionner le refus irakien de se conformer aux résolutions votées par l ONU. C est ce qu expose le représentant britannique, le 27 mars 2003 : «la coalition mène maintenant une action qui vise à faire appliquer les décisions du Conseil de sécurité relatives au désarmement total de l'iraq. [...] L'action que le Royaume-Uni a entreprise aux côtés de ses partenaires de la coalition pour faire respecter les décisions de l'onu est à la fois légitime et multilatérale. Le recours à la force est en l'occurrence autorisé, en vertu des résolutions 678 (1990), 687 (1991) et 1441 (2002)». On peut en déduire que les Etats-Unis n avaient pas d illusion sur la valeur juridique de la notion de défense anticipée, ni sur les chances de la faire admettre par le Conseil de sécurité. La guerre d Irak n a donc pas servi à faire reconnaître une quelconque légitimité à l action préventive contre un Etat soupçonné de «prolifération». Elle a plutôt confirmé que la logique préventive est largement rejetée par les opinions publiques et par de nombreux Etats. Il est difficile de déterminer si le refus de cette option est lié à l insuffisance des preuves ou au rejet de l emploi de la force «anticipé», c est-à-dire avant l épuisement de toutes les autres possibilités. On peut toutefois noter que l Administration Bush n a pas eu à faire d efforts importants pour convaincre les Américains. Dans le contexte de la guerre contre la terreur, l opinion était acquise à une option militaire. Même après la controverse de l été 2003 sur les motivations réelles de l Administration et une possible exagération de la menace, les Américains ne remettent pas en cause la légitimité de la guerre. Cela suggère deux observations. D abord, la perception du danger n est pas seulement une question de preuves ; le renseignement n étant jamais suffisant, ni parfaitement clair, il est nécessairement interprété en fonction d un contexte plus général, lié à des facteurs tels que la vision de l adversaire ou le sentiment de vulnérabilité, mais aussi aux convictions des dirigeants. De ce fait, il est difficile de convaincre ceux qui n ont pas la même vision du danger. Dans la mesure où une menace concerne rarement un grand nombre de pays de la même façon, il paraît illusoire de faire partager à l ensemble de la communauté internationale, le sentiment 237 Voir Bob Woodward, Plan of Attack, New York, Simon & Schuster, 2004 ; notamment le chapitre 17. Seul le Département d Etat envisageait sans doute les démarches internationales sincèrement. 238 Bruno Tertrais, «La chute de Babylone», in Annuaire stratégique et militaire 2003, Fondation pour la Recherche Stratégique, Odile Jacob, p Et, plus précisément, le blocage du mécanisme par le refus français de voter la seconde résolution.

9 Concepts de frappe préemptive et préventive 91/153 d inévitabilité qui motive les guerres préventives. Cela devrait donc rester des phénomènes «nationaux», impliquant tout au plus quelques partenaires spécialement motivés. IV.3.2. Une option de guerre classique. Il est probable que le renversement du régime de Saddam Hussein était l un des motifs déterminants de l intervention américaine. Cela suffirait donc à expliquer que les Etats-Unis et leurs alliés aient dû mener une guerre classique pour chasser le pouvoir de Bagdad. Mais si l on reste dans la logique d élimination préventive des armes de destruction massive irakienne, il faut constater que la conduite d une campagne de grande envergure était la seule option militaire. L état du renseignement sur les activités irakiennes ne permettait pas d envisager de cibler les lieux précis où se poursuivaient les programmes, ni les sites de stockage, puisqu il a fallu chercher ces installations après la fin des hostilités! Même si un certain nombre d objectifs pouvait être déterminé, la dispersion et la protection des sites auraient obligé à mener une campagne de frappes aériennes étendue. On est loin de la situation d Osirak, où l attaque d un seul réacteur suffisait à arrêter le programme irakien. Le raid israélien de 1981 a par ailleurs démontré que la destruction des éléments matériels n est pas un obstacle insurmontable lorsque le gouvernement est déterminé à se doter d armes de destruction massive. La seule garantie capable d empêcher la constitution d un arsenal pour l avenir, au delà d une frappe ponctuelle, d un démantèlement contrôlé et de sanctions rigoureuses, consiste in fine à éliminer la volonté politique en renversant le régime ciblé. Cela signifie le déclenchement d une guerre classique. Une telle option ne pose pas de problème majeur aux Etats-Unis, compte tenu de la supériorité militaire dont ils jouissent. Iraqi Freedom en a d ailleurs fait brillamment la démonstration. Cependant, le succès n est assuré à un coût acceptable que si l adversaire ne dispose pas d armes nucléaires utilisables. Cela valait pour l Irak et il s agit probablement de la différence majeure avec la Corée du Nord. La «faisabilité» d une action militaire en Irak a certainement contribué à faciliter la décision américaine de mettre un terme à la menace, tandis que dans d autres cas il s agit plutôt d un facteur de prudence. Il reste à apprécier les résultats de cette opération. Dans la mesure où la réalité du danger irakien est discutable, on ne peut pas conclure à l efficacité de l action. Si l on examine son impact plus global, il est difficile d être aussi optimiste que l Administration Bush sur l amélioration de la sécurité américaine consécutive à la guerre. Le conflit a renforcé les visions négatives des Etats- Unis dans le monde, témoignant du risque politique lié à l action préventive. Il a ensuite créé en Irak une situation de troubles qui montre les conséquences potentiellement incontrôlables d une guerre, même pour la première puissance mondiale. Cela devrait renforcer la circonspection face à la possibilité de nouvelles expériences de cette nature.

10 Concepts de frappe préemptive et préventive 92/153 V. PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES CAS ETUDIES. V.1. LES CONDITIONS DE DECLENCHEMENT. V.1.1. La menace. Les actions préventives sont traditionnellement motivées par la crainte. Dans les cas étudiés, l inquiétude était toujours liée à l acquisition par un Etat de capacités susceptibles de causer des dommages considérables. Le développement d armes de destruction massive, et plus particulièrement le nucléaire, est donc devenu après 1945 la cause principale d actions préventives. Toutefois, la détection d activités de prolifération ne suffit pas à constituer une menace susceptible de justifier une action de cette nature. V Le développement potentiel d ADM est le facteur déclencheur. Le développement de capacités ADM est une raison d envisager une action préventive, car c est le seul phénomène capable de produire une remise en cause brutale et décisive de l équilibre des forces entre adversaires. On retrouve cette préoccupation : - Pour les Etats-Unis en , puisque les essais nucléaires soviétiques marquaient la fin du monopole, puis l acquisition d une capacité d anéantissement mutuelle. Renoncer à une attaque préventive revenait pour Washington à accepter l option d une prolongation de la «guerre froide» avec un partenaire qui allait devenir son égal ; - De la même manière au début des années 1960, face à la Chine : les Etats-Unis perdaient leur seul avantage militaire en cas de conflit et risquaient la remise en cause de l équilibre régional ; - Dans le cas d Israël en 1981, un Irak nucléaire aurait annulé la supériorité classique (et nucléaire) israélienne sur ses adversaires arabes. En ce qui concerne les problèmes les plus récents posés par la Corée du Nord ou l Irak, le rapport de forces global ne saurait être remis en cause face aux Etats-Unis ; mais la détention d armes nucléaires serait un élément de «sanctuarisation», annulant la supériorité classique américaine et interdisant une intervention contre le pays. On constate que ce phénomène est propre aux armes nucléaires ; les capacités chimiques sont certes un problème, mais elles n ont pas d impact décisif sur le rapport des forces et ne suffisent pas à créer un danger. Leur élimination sera envisagée seulement si une opportunité se présente à faible coût. V L interprétation des intentions de l adversaire est déterminante. Même si la prolifération nucléaire est considérée comme un danger en soi, il est évident que la menace est toujours appréciée en fonction de l Etat qui cherche à se doter d ADM. L hypothèse d une action préventive ne peut être envisagée que contre un ennemi. L attitude

11 Concepts de frappe préemptive et préventive 93/153 contrastée des Etats-Unis à l égard de la Chine et de la France dans les années 1960 l illustre clairement. L hostilité est donc un paramètre constant, mais elle peut se traduire par différents types de dangers, allant de la remise en cause limitée du rapport des forces au risque d agression mortelle, en passant par le chantage. - En 1981, pour Israël, l enjeu était la défense du pays face au développement d une arme capable de le détruire ; - Au début des années 1950, il s agissait pour les Etats-Unis d empêcher un ennemi déclaré d augmenter considérablement sa capacité à menacer la sécurité nationale, indirectement (par l expansion) et directement (attaque nucléaire) ; - Le problème posé par la Chine en 1963 est plutôt d ordre régional et n est pas perçu comme une menace directe pour les Etats-Unis à court terme ; - La Corée du Nord constitue principalement un risque de déstabilisation, voire de conflit, régional (tout comme l Irak). Lorsque les intentions de l adversaire sont clairement belliqueuses, comme Israël pouvait le penser de l Irak en 1981, il est particulièrement tentant d anticiper un affrontement inévitable. Mais lorsque les objectifs poursuivis sont ambigus, l interprétation du comportement de l adversaire devient centrale et laisse généralement plus de place au doute. - Dans le cas de la Chine, au début des années 1960, l option préventive a perdu une grande partie de son intérêt pour les Etats-Unis à mesure que les analystes remettaient en cause la vision d un adversaire agressif et expansionniste ; - En ce qui concerne la Corée du Nord, le «décryptage» des motivations réelles du régime constitue un problème insoluble, compliquant le choix d une solution appropriée. La difficulté d apprécier les motivations et de prévoir le comportement d un Etat a priori hostile se répercute sur la possibilité de justifier une action préventive. Il est encore plus compliqué de démontrer les intentions malveillantes d un pays que de prouver l existence de capacités dangereuses. La prévention se fonde sur la crainte inspirée par l hostilité d un Etat ; cela explique la difficulté à convaincre les autres d agir contre une menace qui ne les concerne pas. Historiquement, les guerres préventives ne se font pas en coalition. V.1.2. Les paramètres définissant l opportunité d une action préventive. V Le contexte international n est jamais propice à des interventions préventives. Depuis 1945, et en dépit des évolutions de la situation internationale, les Etats qui ont envisagé d entreprendre une action préventive n ont jamais bénéficié d un contexte favorable, ni du point de vue juridique, ni sur le plan géopolitique.

12 Concepts de frappe préemptive et préventive 94/153 Le droit international contemporain interdit clairement à un Etat d entreprendre de sa propre initiative une guerre pour éliminer une menace. Même lorsque celle-ci est reconnue, aucun pays ne peut s en prévaloir pour légitimer une attaque, comme l épisode irakien l a encore montré en Faute d autorisation explicite du Conseil de sécurité, l emploi de la force est illicite. Les Israéliens sont les seuls à avoir tenté à plusieurs reprises de modifier la règle, pour faire admettre la validité d une notion de «légitime défense préventive», mais sans succès. L Etat qui envisage d agir préventivement doit donc assumer les conséquences politiques d une violation du droit international. Lorsque l on dispose d un droit de veto au Conseil de sécurité, ou d un allié doté de cet attribut, il est plus facile d accepter le risque. Dans certains cas, les Etats ont cherché à minimiser la perception négative de leur action en stigmatisant leur adversaire de façon à faire reconnaître l existence de la menace : - En 1963, les Etats-Unis ont essayé de faire partager aux Soviétiques leur préoccupation à l égard de la Chine, profitant de la négociation du traité d interdiction des essais pour donner une base juridique à leur projet ; - En 1980, les Israéliens se sont efforcés d attirer l attention des Européens sur le danger que représentait le programme irakien, en faisant appel au souvenir de l Holocauste ; - Les Etats-Unis se sont appuyés autant que possible sur les résolutions des Nations unies pour justifier leur action contre l Irak. Ces efforts n ont jamais été concluants, mais l absence de soutien international n est pas nécessairement un obstacle à l action préventive quand les motifs d agir sont puissants (Israël en 1981 ou l Administration Bush face à l Irak). L accord ou le refus de certains partenaires clés est plus déterminant : - dans le cas de la Chine en 1963, le refus de coopération soviétique augmentait le risque de guerre générale ; - le problème se pose aussi face à la Corée du Nord, qui bénéficie du soutien d une puissance majeure (et nucléaire), tandis que les Etats-Unis n ont pas l appui de leurs alliés régionaux pour mener une action militaire. Il est effectivement difficile de s attaquer à un Etat ayant des alliés importants, susceptibles de lui venir en aide. A l inverse, un pays totalement isolé sera une cible privilégiée (le Soudan en 1998, ou l Irak en 2003). V La situation intérieure peut avoir une influence marginale. Si les décideurs politiques doivent prendre en compte la situation nationale quand ils envisagent une action préventive, ce paramètre reste secondaire. Il est rare que des considérations de politique intérieure influencent la décision. En 1981, la date de l attaque sur Osirak a sans doute été choisie en partie à cause de la proximité des élections en Israël, mais ce n était qu un facteur supplémentaire. Des pressions internes en faveur d une action préventive ne produisent pas d effet, comme le montrent les efforts persistants mais vains des partisans d une solution définitive au problème coréen.

13 Concepts de frappe préemptive et préventive 95/153 Dans la mesure où une attaque préventive exige la surprise pour être efficace, il n est pas possible de préparer l opinion, ni d avoir une idée exacte de sa réaction. Mais l humeur générale du pays peut-être plus ou moins favorable à une telle option : - Au début des années 1950, l opinion américaine approuvait l idée d une guerre préventive contre l URSS ; - L Administration Bush a clairement pu profiter du climat créé par les attentats du 11 septembre pour se lancer dans une attaque contre l Irak qui aurait été difficile en temps normal. L option préventive est toujours étudiée par les gouvernements de manière «discrète». Dans certains cas, le secret persiste longtemps sur la nature exacte des projets envisagés (contre la Chine en 1963, ou contre la Corée en 1994). Comme la situation dangereuse n apparaît pas brutalement, les différentes options font l objet d analyses et de délibérations sur plusieurs mois ou années. Ce délai favorise l expression d opinions divergentes et il existe rarement une unanimité chez les responsables politiques sur l utilité d une attaque préventive. Les convictions du Président (ou du chef de gouvernement) pèsent d un poids particulier puisqu il s agit d une décision d entrer en guerre : - Le président Truman s est personnellement opposé aux discussions sur la guerre préventive en 1950 ; - John Kennedy encourageait la recherche d options militaires contre le programme chinois, tandis que son successeur n y accordait pas le même intérêt ; - Menahem Begin a maintenu un système de décision collectif, en ne s entourant que de personnes favorables comme lui à l action militaire. Alors que les études historiques associent la guerre préventive à l influence des militaires, les cas contemporains montrent que les armées sont généralement peu favorables aux attaques : - seule l US Air Force dans les années 1950 militait en faveur de cette option ; - dans le cas de la Chine en 1963, les estimations du JCS décourageaient une action militaire ; - l état-major américain en Corée a constamment mis en avant les risques d une attaque en représailles contre la Corée du Nord. V L existence d une «fenêtre d opportunité» est un critère important Les éléments matériels liés à l évolution de la menace ont davantage d importance dans la prise de décision. A partir du moment où il s agit de prévenir l acquisition de capacités de destruction massive, l état d avancement du programme devient un paramètre majeur. - En 1953, les Etats-Unis avaient une opportunité d agir entre le moment où la première bombe thermonucléaire a explosé et la mise en service opérationnelle de cette capacité chez les Soviétiques. - En 1963, une attaque n avait de sens qu avant la réalisation du premier essai nucléaire chinois.

14 Concepts de frappe préemptive et préventive 96/153 - De même en 1981, la date probable de mise en service du réacteur de Tammouz délimitait la plage d intervention optimale. Lorsqu il est impossible de connaître précisément les activités du pays, il est difficile de trouver le moment propice, ce qui incite les décideurs à retarder le passage à l acte. Les cas les plus récents destinés à lutter contre la prolifération montrent que «le franchissement du seuil» constitue une étape décisive : une fois qu un Etat est soupçonné de disposer d armes, il devient pratiquement impossible d envisager une attaque préventive. V.2. LA FAISABILITE DE L OPTION PREVENTIVE. Lorsqu il existe de fortes motivations à agir préventivement, la question de la faisabilité est celle qui retient le plus l attention des décideurs. V.2.1. Les options disponibles. Dans le contexte contemporain, une action préventive peut théoriquement avoir trois objectifs : - Inciter le pays incriminé à cesser ses activités, par des pressions ou des négociations ; - Entraver la poursuite des programmes dangereux ; - Eliminer le danger, en détruisant les moyens ou en supprimant la volonté politique qui veut en disposer. La première option a un intérêt lorsque la menace n est pas immédiate ou que les deux autres sont jugées irréalisables. Mais face à un adversaire déterminé, cette méthode a peu de chances d être efficace (voir le problème coréen). Régler le problème de sécurité qui justifie le développement d ADM serait théoriquement la meilleure solution, mais c est aussi la plus improbable, en raison des concessions que cela implique, du temps nécessaire et des obstacles à surmonter pour y parvenir. En admettant qu il soit possible d infliger des sanctions réellement contraignantes, il faut s attendre à renforcer l hostilité de l adversaire plutôt qu à l amener à renoncer. A l inverse, l interruption de toute assistance extérieure peut être une solution, lorsque l Etat est très dépendant de l extérieur et que ces «fournisseurs» peuvent être contrôlés (cas de la Libye en 1996). L action militaire peut servir les deux autres objectifs, mais il n est pas rentable d intervenir uniquement pour freiner un programme d ADM. Des actions clandestines sont plus appropriées à cet effet, car elles comportent moins de risques politiques et peuvent être recommencées plusieurs fois. Le problème est qu elles suffisent rarement, comme l ont montré les différentes actions israéliennes entreprises contre le programme nucléaire irakien, avant la destruction du réacteur. L élimination définitive du problème s impose lorsque le danger est jugé inacceptable. Le plus souvent, on cherche simplement la suppression du programme dangereux. Le cas d Osirak a

15 Concepts de frappe préemptive et préventive 97/153 contribué à nourrir la vision d une «frappe préventive» capable de résoudre le problème par un raid aérien, faisant de la «guerre» préventive une curiosité historique. Mais cette action était exceptionnelle et, dans la plupart des cas, la planification d une attaque limitée s accompagne de la préparation d une guerre, pour tenir compte de la réaction probable de l adversaire. Même si l Etat visé n est pas capable d opposer une résistance importante, il peut être nécessaire de vérifier après une attaque qu il ne reconstitue pas ses capacités. Cela peut exiger la poursuite d actions militaires coercitives prolongées (comme ce fut le cas en Irak après 1991). En l absence de telles mesures, la seule manière certaine de mettre un terme aux activités dangereuses d un adversaire consiste à lui faire renoncer à ses objectifs. Un tel revirement est pratiquement toujours lié au changement du pouvoir en place (l attitude de la Libye en 2003 peut constituer une exception). Ce résultat est rarement réalisable par des pressions extérieures ; il est envisageable par des actions clandestines, mais semble difficile et long à mettre en œuvre. Le recours à la force est la méthode la plus classique, mais aussi la plus risquée puisqu il s agit de déclencher une guerre. Les Etats-Unis ont démontré en Irak qu ils étaient prêts à tenter ce type d action, mais on peut douter qu elle serve de modèle à de futures opérations de lutte contre la prolifération. V.2.2. Une condition préalable : la supériorité militaire. Dans la mesure où l emploi de la force est envisagé, la supériorité est une condition indispensable. Elle implique évidemment l aptitude à détruire les installations adverses. Dans la perspective d une opération limitée, les raids aériens sont l option privilégiée, à condition de pouvoir atteindre la cible (droits de survol ; risques de détection ; défenses antiaériennes), puis de pouvoir détruire précisément les sites désignés sans causer de dommages collatéraux. Les installations durcies ou enterrées soulèvent la question de l emploi d armes nucléaires de faible puissance, pour l instant réservé aux Etats-Unis. Il faut d ailleurs noter qu à l exception du cas particulier d une guerre contre l URSS dans les années 1950, les attaques préventives utilisent des moyens classiques. Si l objectif est le changement de régime, la destruction des installations ADM ne sera que l un des aspects de la campagne. Les moyens nécessaires dépendent alors de la puissance de l adversaire. Même pour une frappe limitée, il convient de pouvoir interdire ou contrer une éventuelle riposte du pays visé. Or, celui qui prend l initiative d une attaque préventive doit le faire avec discrétion, ce qui lui interdit dans une première période tout déploiement d envergure trop facilement décelable. En cas de représailles adverses, l activation d un dispositif capable de les contenir prend du temps, dont l adversaire peut tirer parti. - En 1953, les Etats-Unis disposaient d une supériorité militaire générale sur l URSS, mais le pouvoir destructeur de l atome a finalement été considéré comme la fin de tout espoir de victoire. - En 1981, les Israéliens pouvaient compter sur leur supériorité classique (et la possession officieuse de l arme nucléaire) pour limiter le risque d une riposte arabe à leur raid.

16 Concepts de frappe préemptive et préventive 98/153 - Le risque de guerre en Corée du nord, avec éventuellement l emploi d armes nucléaires, est l obstacle principal à toute intervention. - L attaque de 1998 au Soudan est typiquement un cas d action ne comportant aucun risque. Finalement, la suprématie américaine autorisait la conduite d une guerre en Irak, contre un pays isolé et affaibli militairement depuis dix ans. V.2.3. Deux conditions de réalisation : savoir et surprendre. Même en disposant des capacités militaires adéquates, il faut encore réunir deux conditions cruciales pour espérer éliminer le danger. La plus importante est l exactitude du renseignement sur le programme visé, car cela conditionne l efficacité du ciblage. Le cas d Osirak est le seul où le renseignement ait été presque parfait ; la connaissance des activités irakiennes était certes facilitée par la nature relativement ouverte du programme irakien, mais elle reflétait aussi l effort prolongé accompli par les services israéliens depuis de longues années, notamment avec les réseaux humains infiltrés dans les pays arabes. Dans les autres situations, le renseignement était insuffisant pour localiser avec certitude toutes les installations à détruire. Même s il n est pas nécessaire de tout détruire pour arrêter un programme, il faut en avoir une connaissance assez précise pour déterminer les éléments décisifs à frapper. Le problème est encore plus compliqué si l on soupçonne l existence de bombes, car il est pratiquement impossible de savoir où elles sont entreposées au moment de l attaque. Cette préoccupation est une des raisons de l importance de la surprise dans une opération préventive. Moins l adversaire a de temps pour se préparer à une attaque, plus elle a de chance d être efficace et moins elle sera dangereuse pour l attaquant. A l inverse, la surprise empêche pratiquement de concevoir, planifier et conduire une attaque préventive dans le cadre d une coalition et encore moins dans celui d une alliance institutionnalisée. La guerre préventive ne peut être le fait que d un Etat, éventuellement associé à un allié de confiance. Malgré l interdiction de la guerre préventive depuis 1945, cette option a conservé un intérêt face au problème particulier posé par la prolifération nucléaire. L attaque préemptive, qui comporte pourtant moins d aléas politiques, est restée une option militaire imposée par certaines configurations stratégiques, mais peu attractive et toujours aussi rarement mise en œuvre. Les actions préventives ont été envisagées plus souvent qu elles n ont été exécutées. Cela s explique moins par le respect du droit international que par les difficultés inhérentes à de telles opérations. La menace se présente rarement de façon claire et indiscutable et, même lorsqu il existe une opportunité d intervenir, il n est pas toujours possible de passer à l acte avec de bonnes chances de réussite. *

17 Concepts de frappe préemptive et préventive 99/153 Le seul exemple d action significative, offert en 1981 par les Israéliens, ne permet pas de tirer des conclusions nettes sur l efficacité de l approche préventive : le programme irakien a certes été retardé, mais il s est néanmoins poursuivi de telle manière qu Israël n aurait pu l arrêter. C est la décision aventureuse d envahir le Koweït en 1990 qui a enclenché presque accidentellement le processus d élimination des capacités irakiennes. La valeur dissuasive de la frappe est également discutable ; elle influence probablement le choix de pays qui considèrent le développement possible d ADM, mais ne peut que renforcer la volonté de sanctuarisation de ceux qui se sont déjà engagés dans cette voie. Dans les cas où l attaque préventive a été abandonnée (URSS puis Chine), les Etats-Unis sont parvenus à instaurer un système de dissuasion avec un ennemi pourtant jugé agressif, prêt à tout et insensible au coût humain d une guerre nucléaire (qualificatifs que l on applique aujourd hui aux pays proliférants). Reste le problème toujours en suspend de la Corée du Nord, auquel on peut ajouter l Iran. Dans ces deux cas, la nature du régime et sa politique extérieure sont les causes primordiales du danger. Une option de frappe préventive limitée est par ailleurs très peu plausible, car elle déclencherait certainement une guerre totale. La question se résume donc à savoir si l on peut accepter la perspective d une confrontation majeure ou se contenter de contenir le danger en attendant un changement de régime par des voies non militaires.

18 Concepts de frappe préemptive et préventive 100/153 CHAPITRE III LE PROBLEME DES FRAPPES PREEMPTIVES ET PREVENTIVES DANS LE CONTEXTE STRATEGIQUE ACTUEL. Après avoir vu les caractéristiques des actions préventives et préemptives dans les stratégies classiques et nucléaires, il convient d examiner la manière dont le problème se pose actuellement. Alors que le système international exclut théoriquement le recours anticipé à la force et plus particulièrement à la guerre préventive, cette possibilité a retrouvé un intérêt considérable face aux «nouvelles» menaces. Une logique et des formes d intervention particulières sont surtout envisagées pour contrer la prolifération des armes de destruction massive. Le premier problème que posent ces actions est celui de leur conformité avec le droit international. Depuis 1945, l adhésion des Etats à la Charte des Nations unies est censée créer une communauté internationale, dans laquelle les différends se règlent pacifiquement et la sécurité de chacun est la préoccupation de tous. Dans ce contexte, la norme s oppose clairement à l emploi préventif de la force et ne laisse qu une possibilité (discutée) d action préemptive en cas de menace d agression. Dans les faits, les Etats reconnaissent sans problème l illégalité de la guerre préventive. Admettre que chacun puisse recourir à la force dès qu il se sent menacé par un voisin reviendrait à abandonner les principes de la sécurité collective pour restaurer l ancien système anarchique. La norme demeure pour cette raison. Cela n empêche pas que des Etats soient tentés par une telle action, face aux menaces du terrorisme et de la prolifération des armes nucléaires. Cela explique l importance du débat entretenu par les juristes autour de la stratégie américaine, et du sens ambigu qu elle donne à la notion de «préemption».

19 Concepts de frappe préemptive et préventive 101/153 I. CONCEPTIONS CONTEMPORAINES DES ATTAQUES PREVENTIVES ET PREEMPTIVES. Depuis 2002, la stratégie de sécurité américaine a relancé l intérêt pour des actions militaires dites «préemptives», entreprises pour empêcher l emploi d armes de destruction massive par un Etat hostile ou des groupes terroristes. Ces options d intervention ont pris une place centrale dans la défense des Etats-Unis, au détriment des politiques plus traditionnelles de dissuasion et de non prolifération. En Europe, la question de la prévention des menaces représentées par le terrorisme et la prolifération a également été soulevée dans les premiers documents stratégiques de l UE ou dans la réflexion de pays comme la Grande-Bretagne et la France. Mais les mesures envisagées restent fort éloignées de la conception américaine. I.1. L ACTION «PREEMPTIVE» VUE PAR LES ETATS-UNIS. La stratégie de sécurité des Etats-Unis comporte depuis 2002 une option de défense «préemptive», qui implique «des efforts plus précoces et agressifs pour prévenir et neutraliser les menaces avant qu elles ne se concrétisent» 240, selon Paul Wolfowitz. Cette approche s applique à la lutte contre le terrorisme, afin d éviter une attaque similaire à celle du 11 septembre, mais elle s inscrit surtout au cœur de la stratégie de contre-prolifération. Pour les Etats-Unis, le principal danger se situe aujourd hui «au croisement entre le radicalisme et la technologie», matérialisé par l obtention d ADM par des organisations terroristes. «L Amérique agira contre ces menaces émergentes avant qu elles ne soient complètement constituées», ce qui relève bien plus de l intervention préventive que de la préemption. L Administration Bush estime que la défense anticipée fait partie depuis longtemps des options stratégiques américaines, mais sa conception va au-delà des mesures traditionnellement envisagées. I.1.1. Une option stratégique nouvelle? Les auteurs du rapport consacré à la stratégie de lutte contre le terrorisme expliquent que les Etats-Unis «ne peuvent attendre une attaque terroriste pour répondre» 241, si bien qu ils doivent pouvoir «identifier et éliminer la menace avant qu elle n atteigne leurs frontières» 242. Lors de la campagne électorale de 2004, le Président sortant a réaffirmé la nécessité de traquer les terroristes à l étranger pour ne pas avoir à les combattre «dans les rues» américaines. 240 Discours du 13 mai 2003 à la National Defense University, cité in At the crossroads Counterproliferation and national security strategy, Washington (D.C), Center for Counterproliferation Research, National Defense University, April 2004, p National strategy for combating terrorism, White House, Washington (D.C.), February 2003, p National security strategy of the United States, op. cit., p. 6.

20 Concepts de frappe préemptive et préventive 102/153 Dans les années 1980, l Administration Reagan souhaitait déjà mettre en place une «stratégie active», incluant «des mesures préemptives» contre le terrorisme soutenu par des Etats, communistes à l époque 243. On présente parfois une «doctrine Shultz» comme étant l ancêtre de la politique actuelle de «préemption» : en 1984, le Secrétaire d Etat avait en effet expliqué que la réponse américaine aux attentats perpétrés contre leurs intérêts devait «aller au-delà de la défense passive pour envisager des moyens actifs de prévention, préemption et représailles». Le «but doit être de prévenir et dissuader de futurs actes terroristes» et pour cela, «la certitude de mesures» contre les auteurs d attaques s avère la meilleure méthode 244. George Shultz précisait en 1986 qu «une nation attaquée par des terroristes est autorisée à employer la force pour agir préemptivement contre de futures attaques [to preempt future attacks], s emparer des terroristes ou sauver ses ressortissants». Dans les faits, l Administration s en était tenue à l amélioration de la protection de ses intérêts à l étranger et à quelques actions spectaculaires de représailles, dans l affaire de l Achille Lauro en 1985 puis contre la Libye en Toutefois, la réflexion sur le contre-terrorisme développée à cette époque envisageait bien des actions anticipées. La définition du counterterrorism donnée par le Joint Pub 1 recouvrait les «mesures offensives prises pour prévenir, dissuader et répondre au terrorisme». Le chercheur Stephen Sloan proposait en 1986 de concevoir une doctrine de terrorism preemption, qui couvrirait «les actions militaires offensives [ ] déclenchées contre les terroristes, leur organisation [ ] et les Etats parrains pour prévenir ou dissuader des actes ou des campagnes» de terrorisme 246. Cette conception de la préemption n est pas très éloignée de celle de l Administration Bush, mais elle s inscrit aujourd hui dans une «guerre contre la terreur», dont l objectif est de détruire les réseaux transnationaux et les priver de soutien au travers d une campagne globale d éradication du terrorisme. Tout en améliorant considérablement leurs moyens de protection face à une attaque, les Etats-Unis ont choisi une posture offensive car «la seule manière de vaincre la menace du terrorisme [ ] est de l arrêter, de l éliminer [ ] là où il se développe» 247. Il s agit selon Paul Wolfowitz d une «stratégie de prévention», par opposition à l approche traditionnelle en terme de répression (policière) des actes terroristes. L un des aspects majeurs de la «prévention» consiste à priver les organisations de sanctuaires et de soutien. Cela signifie notamment qu il «ne devrait pas y avoir de place dans ce monde pour les gouvernements qui appuient le terrorisme, ni de zones [ ] où les zones terroristes peuvent opérer avec impunité». Dans cette optique, l instrument militaire peut être appelé «à mettre fin au soutien» apporté par un Etat au terrorisme, comme cela fut le cas «en Afghanistan et en Irak». Il peut aussi 243 Stephen Sloan, Beating International Terrorism - An Action Strategy for Preemption and Punishment, Maxwell AFB, Air University Press, revised edition, April 2000, p. xxiv. 244 «our response should go beyond passive defense to consider means of active prevention, preemption, and retaliation. Our goal must be to prevent and deter future terrorist acts, and experience has taught us over the years that one of the best deterrents to terrorism is the certainty that swift and sure measures would take place against those who engage in it. George Shultz, Terrorism and the Modern World, Current Policy, n 629, 29 October 1984, cité in Ibid., p Cette attaque est présentée par une partie des commentateurs américains comme une action de défense anticipée. Cette interprétation s appuie sur les déclarations de Ronald Reagan, affirmant le 14 avril 1986 que les Etats-Unis entendaient preempt and discourage Libyan attacks on innocent civilians in the future. 246 Stephen Sloan, Beating International Terrorism, op. cit., p Opening Statement of Deputy Secretary of Defense Paul Wolfowitz before the House Armed Services Committee, Tuesday, August 10, 2004, p.

21 Concepts de frappe préemptive et préventive 103/153 répondre à une autre préoccupation prioritaire, qui est «d empêcher les groupes terroristes d accéder à la technologie, en particulier celle qui est liée aux ADM» 248. C est surtout pour la lutte contre la prolifération des ADM que l option d intervention «préemptive» a été développée. Les Etats-Unis doivent pouvoir «arrêter les Etats voyous et leurs protégés terroristes avant qu ils ne puissent menacer ou utiliser des armes de destruction massive contre les Etats- Unis ou leurs alliés» 249. La NSS fait référence à des mesures «proactives» de contre-prolifération, incluant des capacités de défense «avant que la menace ne soit mise à exécution». Le rapport de 2002 sur la National strategy to combat weapons of mass destruction donne davantage de précisions sur les mesures envisagées. Deux types d action sont distingués 250 : - Il convient d abord d empêcher l acquisition de capacités ADM par des Etats hostiles ou des groupes terroristes («prevent the movement of WMD materials, technology, and expertise to hostile states and terrorist organizations»), par des moyens militaires, techniques ou policiers. Ce volet relève de «l interdiction» ; - Ensuite, dans le cadre de la «défense» contre un adversaire doté d ADM, les armées et agences civiles concernées ont une mission de protection et de réaction, comprenant aussi «des mesures préemptives» («capability to defend against WMD-armed adversaries, including in appropriate cases through preemptive measures»). Il s agirait de «localiser et détruire les ADM adverses avant qu elles ne puissent être utilisées». Ce dernier aspect de la stratégie se situe dans la continuité de la politique mise en place sous l Administration Clinton. La notion de contre-prolifération est en fait apparue sous la présidence de George Bush père, à la suite de la découverte de l avancement du programme nucléaire irakien. Le DoD prévoyait alors de se doter d un nouveau Bureau chargé de centraliser les efforts de lutte contre la prolifération et un poste de Sous-secrétaire à la contre-prolifération fut proposé 251. Mais cette nouvelle activité est demeurée imprécise et l Administration Bush quitta le pouvoir en janvier 1993 sans avoir pu déterminer son contenu exact. Une véritable Initiative de contre-prolifération fut lancée le 7 décembre 1993 par le Secrétaire à la Défense, Les Aspin. Il s agissait d ajouter une dimension de «protection» à la politique de prévention de la prolifération qui existait jusque là 252. La contre-prolifération est alors définie comme l ensemble des activités militaires de dissuasion, prévention et défense contre les armes de destruction massive. L idéal est de pouvoir prévenir l acquisition d armes de destruction massive par des entités hostiles, ce qui implique un effort particulier de renseignement, afin de surveiller l évolution des programmes militaires suspects. En cas de besoin, les capacités dangereuses doivent pouvoir être éliminées par une intervention militaire américaine, classique ou réalisée par des Forces spéciales Preventing terrorist groups from gaining access to technology, particularly that which supports WMD, will be one of our highest priorities. National strategy for combating terrorism, op. cit., p We must deter and defend against the threat before it is unleashed. National security strategy of the United States, op. cit., p National strategy to combat weapons of mass destruction, White House, Washington (D.C.), December 2002, pp Henry D. Sokolski, «Mission Impossible», Bulletin of the Atomic Scientist, Vol. 57, n 2, Mars/avril Chris Williams, «DoD s counterproliferation initiative : A critical assessment», in Henry Sokolski, Fighting proliferation New concerns for the nineties, Maxwell AFB, Air University Press, 1996, p Les Aspin, Report on the Bottom-up review, Washington (D.C.), US Department of Defense, Octobre 1993, p. 6.

22 Concepts de frappe préemptive et préventive 104/153 Le DoD expliquait en 1994 qu une attaque préemptive pourrait être envisagée en cas d échec des autres mesures de lutte contre la prolifération, si une menace imminente était identifiée 254. Mais la destruction ou la mise hors service d arsenaux existants est surtout prévue dans le cas où les Etats-Unis seraient engagés dans un conflit les opposant à un pays détenteur d armes de destruction massive. La stratégie de l Administration Clinton ne prévoyait donc pas de déclencher une intervention armée pour éliminer les programmes ADM d un adversaire 255. Il s agissait de prendre acte des possibilités d échec des efforts de non-prolifération, en développant des moyens de contrer un adversaire qui serait parvenu à se doter d ADM clandestinement. Cette logique persiste dans la stratégie américaine actuelle, d autant plus que de nombreux responsables de l Administration Bush sont très méfiants à l égard de la politique de non prolifération. Les régimes et les accords leur semblent illusoires, puisque les Etats déterminés à se doter d ADM peuvent s y engager et ensuite «tricher», les inspections et mesures de vérification n apportant pas de garantie. Donald Rumsfeld déclarait d ailleurs lors de son audition de confirmation au Sénat, en janvier 2001 que «la prolifération des ADM [ ] est de plus en plus une réalité qu il faut d abord reconnaître et ensuite gérer» 256. Mais depuis le 11 septembre, la manière de «gérer» le problème a évolué. La stratégie retenue par l Administration Bush va au-delà de la préparation de mesures de défense ou de préemption, mises en œuvre en cas de conflit avec un Etat proliférant. La contre-prolifération vise aussi à interdire le développement de capacités nucléaires par les pays dangereux. I.1.2. La logique de la stratégie américaine. Une démarche «pro-active» est jugée indispensable à la sécurité. Les Etats-Unis doivent conserver une posture «offensive» face aux menaces. Ce thème reste l un des plus développés dans les discours présidentiels de la campagne de 2004, marquant le fait que l Administration Bush n entend pas revenir sur sa «détermination à défier les nouvelles menaces au lieu de les ignorer ou d attendre une tragédie à venir» 257. Ce choix est évidemment lié au traumatisme causé par les attentats du 11 septembre. Ils ont en effet réveillé la crainte d une attaque surprise, que les autorités ont été incapables d empêcher. Il fallait mettre un terme à une situation mettant gravement en cause la responsabilité du gouvernement 258 : la proposition d une stratégie d action «préemptive» vise à reprendre l initiative et rassurer les Américains afin de ne pas «vivre dans la peur» 259. Pour certains observateurs, elle aurait même essentiellement une vocation politique interne 260. D un point de vue stratégique, la politique de l Administration se fonde sur trois principes : 254 Robert S. Litwak, The new calaculus of pre-emption, Survival, Vol. 44, n 4, Winter , p Jeffrey Record, Nuclear deterrence, preventive war and counterproliferation, op. cit., p Cité in The counterproliferation imperative Meeting tomorrow s challenges, Center for Counterproliferation Research, National Defense University, Washington, November 2001, p Par exemple : President George W. Bush, Remarks at Oak Ridge National Laboratory, July 12, 2004 ; 2004 Republican Party Platform: A Safer World and a More Hopeful America, August 30, Dans la préface à la NSS de 2002, le Président affirme que «l histoire jugera durement ceux qui ont vu venir le danger mais n ont pas agi». National security strategy of the United States, op. cit. 259 Robert Jervis, Understanding the Bush doctrine, Political Science Quarterly, Vol. 118, n 3, Fall 2003, pp James J. Wirtz, James A. Russell, US policy on preventive war and pre-emption, The Nonproliferation Review, Spring 2003, p. 113.

23 Concepts de frappe préemptive et préventive 105/153 - Une attaque au moyen d ADM est inévitable dès que les adversaires des Etats-Unis en détiendront ; - Une telle agression n est pas acceptable et serait même «suicidaire» 261 ; - La dissuasion nucléaire ne peut plus l empêcher. L idée d inévitabilité de la confrontation est l une des motivations classiques de guerre préventive, que l on retrouve clairement dans les discours de l Administration. Il ne fait aucun doute que la recherche d ADM (en fait d armes nucléaires) par les Etats «voyous» conduira à leur utilisation contre les Etats-Unis ou leurs intérêts. La NSS explique qu il n est plus concevable de maintenir uniquement une posture «réactive», en raison de l attitude des nouveaux adversaires 262. Ces acteurs poursuivent des buts agressifs et ils utiliseront les ADM qu ils posséderont : - A la différence de l URSS en son temps, les régimes hostiles sont prêts à risquer la vie de leurs citoyens et la richesse de leur pays dans une aventure militaire : ils ne craignent pas les représailles sur lesquelles repose la logique de dissuasion ; - Ils ne considèrent pas non plus les ADM comme instrument d ultime recours, mais comme moyen d intimidation de leurs voisins, de chantage à l égard des Etats-Unis ou de compensation de leur infériorité militaire classique ; - Finalement, les groupes terroristes ne peuvent être dissuadé, puisque leur tactique repose sur le massacre d innocents et le martyr de leurs combattants. Cette vision ignore totalement les motivations de sécurité régionales des Etats proliférants 263 pour ne retenir que leur hostilité à l égard des Etats-Unis. Elle a surtout le défaut de présumer que l acquisition d armes nucléaires renforcera l agressivité des Etats : or, cette hypothèse déjà émise dans le passé concernant l URSS et la Chine s est révélée erronée. La stratégie américaine oppose aujourd hui les adversaires «raisonnables» du temps de la guerre froide aux régimes «irresponsables», que rien ne pourrait dissuader. Cette analyse serait plus convaincante si elle ne déformait pas complètement la perception du danger qui prévalait à l époque. Pour de nombreux auteurs, la dissuasion nucléaire «traditionnelle» pourrait encore fonctionner à l égard des Etats proliférants. Même si l on peut discuter de l aptitude de certains dirigeants à avoir une appréciation exacte des enjeux d une action militaire, il n y a aucune raison qu ils ne soient pas capables de prendre en compte le risque de destruction de leur pouvoir (et même de suicide), si la menace est clairement formulée. Il serait donc possible de les dissuader d utiliser leurs armes contre des intérêts majeurs, faute de pouvoir les empêcher de poursuivre le développement de leur arsenal. Mais pour l Administration Bush, ce dernier objectif est devenu primordial. Quelles que soient les intentions et l aptitude réelles des Etats «voyous» à frapper un jour les Etats-Unis ou 261 Le président Bush déclarait à Cincinnatti en octobre 2003 : responding to such enemies only after they have struck first is not self-defense, it is suicide. 262 National security strategy of the United States, op. cit, p On retrouve là le débat classique sur les motifs et les dangers réels de la prolifération.

24 Concepts de frappe préemptive et préventive 106/153 leurs alliés, la possession d un arsenal nucléaire constitue en soi un problème stratégique. Or, il est plus difficile de dissuader ces développements que l emploi effectif d armes nucléaires. On pourrait voir dans la stratégie d intervention préventive une tentative de mettre en place une forme de dissuasion classique 264 : en affirmant que les Etats-Unis ne toléreront plus la constitution de capacités dangereuses par des pays ou des groupes hostiles, il serait possible de les amener à reconsidérer leur projet. Le président Bush a souvent cité durant sa campagne de 2004 l effet «exemplaire» de la guerre en Irak sur la Libye, qui aurait préféré éviter de subir le même sort en abandonnant son programme d ADM. Le problème est que cet effet n a pas touché des pays plus préoccupants, comme l Iran. Les détracteurs de la doctrine de «préemption» considèrent plutôt qu elle incite les pays réellement désireux de constituer un arsenal nucléaire à accélérer leur programme afin de se prémunir contre une intervention américaine. Cet argument renforce naturellement la conviction de l Administration que la contre-prolifération précoce est la seule manière d éliminer avec certitude un danger potentiel. C est aussi la réponse au danger majeur identifié par les Etats-Unis, à savoir l acquisition d ADM par des organisations terroristes. Le problème est certes différent de celui des Etats proliférants, puisque la recherche d ADM par des terroristes a certainement une fonction offensive. La dissuasion d une attaque a peu de chances de fonctionner sur eux, car leur clandestinité constitue un obstacle majeur à l exercice de représailles et leur raison d être est de commettre des actions de terreur. Mais il est également difficile de «les frapper avant qu ils ne frappent», ce qui explique que la guerre contre la terreur ait une dimension globale, où l instrument de coercition militaire s applique de préférence contre des Etats. Ce sont en effet les Etats «voyous» susceptibles de fournir des capacités de destruction massive qui sont menacés d une action préventive, bien que le transfert volontaire d ADM à des terroristes soit une hypothèse sérieusement discutée par les experts 265. Plus généralement, la «doctrine Bush» rend les Etats responsables des actes commis par les groupes terroristes qu ils soutiennent. Si «les régimes d Irak et d Afghanistan ont appris» que cela entraînait «des coûts énormes» 266, on peut considérer qu il s agit d un avertissement plus général à l égard de tous les pays. Paradoxalement, les responsables de l Administration, comme les «néo-conservateurs» dans leur ensemble, insistent sur les vertus dissuasives du recours à la force contre le terrorisme. Ils estiment que si l Administration Clinton avait riposté avec plus de fermeté aux attentats des années 1990, le 11 septembre aurait pu être évité car l Amérique ne serait pas apparue comme une cible vulnérable et apathique. Or, la menace d intervention militaire contre les pays abritant des groupes terroristes a des chances de les décourager de poursuivre leur soutien, tandis qu une opération directe contre les organisations est plus aléatoire. La stratégie vise donc prioritairement les Etats «voyous», contre lesquels la puissance militaire américaine peut s exercer plus efficacement que contre les réseaux terroristes. 264 C est notamment l analyse de Jeffrey Record, Nuclear deterrence, preventive war and counterproliferation, op. cit., p Même le Center for Counterproliferation Research note que : the specific form of WMD-related assistance that a state sponsor would provide to a terrorist organization, and the circumstances under which that assistance would be provided, remain unclear. At the crossroads Counterproliferation and national security strategy, op. cit., p George W. Bush, Remarks at the United States Air Force Academy Graduation Ceremony, Colorado Springs, June 2, 2004.

25 Concepts de frappe préemptive et préventive 107/153 Les documents officiels américains ne sont guère explicites sur les formes que pourrait prendre une action de «défense anticipée». Deux options majeures ressortent toutefois de la littérature et de la pratique : - La destruction des installations de production et de stockage d ADM, par une frappe classique ou nucléaire ; - Le renversement du régime développant des ADM et/ou soutenant une organisation terroriste. De préférence, les Etats-Unis souhaiteraient recueillir «le soutien de la communauté internationale» pour mettre en œuvre de telles opérations, mais dans la mesure où il s agit pour eux de se défendre, ils n hésiteront pas à intervenir seuls le cas échéant 267. Cela signifie plus clairement que la décision d intervention serait purement nationale et que les Etats-Unis ne voient donc pas l action préventive comme un instrument de sécurité collective. Pour autant, cette option n est qu une possibilité d action parmi d autres et l Administration Bush insiste sur la nécessité de traiter chaque situation de façon appropriée. Le recours à la force, surtout s il signifie une guerre suivie de l instauration d un nouveau régime, n est pas praticable contre tous les adversaires, ni de manière répétée. I.2. LES POSITIONS EUROPEENNES. Sous l influence du débat stratégique américain, la question des actions anticipées se pose désormais aussi aux pays européens. Bien qu ils adhèrent à l analyse du danger et à l idée d y répondre par une approche préventive, celle-ci s avère, sans surprise, beaucoup moins militaire et plus multilatérale que la politique américaine. La perception européenne des menaces est très proche de celle des Etats-Unis. Le rapport sur la stratégie de sécurité de l Union cite le terrorisme et la prolifération des ADM en tête des dangers contemporains 268. Les auteurs estiment, à l instar de la NSS de 2002 que «le scénario le plus effrayant est celui où l'on verrait des groupes terroristes acquérir des armes de destruction massive» 269. On retrouve la même préoccupation dans la Stratégie générale militaire de la France en 2003 : «L'accès éventuel de réseaux terroristes aux ADM et aux technologies qui permettent de les fabriquer, constitue une menace majeure que les démocraties occidentales doivent prendre en compte» 270. Face à ces dangers particuliers, et plus largement aux risques susceptibles d affecter leur sécurité, les pays européens accordent tous de l importance à la prévention. Mais elle comporte généralement une dimension politique prépondérante, ne laissant qu une place secondaire à l instrument militaire. La stratégie de sécurité de l Union européenne est certes ambiguë sur la possibilité d actions militaires anticipées. Elle se prononce nettement en faveur d une approche préventive : «nous 267 National security strategy of the United States, op. cit., p On retrouve également cette analyse dans le Defense White Paper britannique (Delivering security in a changing world, décembre 2003). 269 Une Europe plus sûre dans un monde meilleur, Bruxelles, décembre 2003, p Quelle stratégie générale militaire de la France pour sa politique de défense?, Paris, Etat-major des Armées, 20 février 2003, p.

26 Concepts de frappe préemptive et préventive 108/153 devons être prêts à agir avant qu'une crise se produise. Il n'est jamais trop tôt pour prévenir des conflits et des menaces» 271. Dans cette logique, le document appelle les Européens à «être capables d'agir avant que la situation dans les pays autour [d eux] ne se détériore, lorsque des signes de prolifération sont détectés, [ ]. Un engagement préventif peut permettre d'éviter des problèmes plus graves dans le futur» 272. Le texte ne précise pas quels sont les instruments d action susceptibles d être mis en œuvre, mais il n exclut pas le recours à la force. Cette option paraît d autant plus plausible que le rapport préconise de «développer une culture stratégique propre à favoriser des interventions en amont, rapides et, si nécessaire, robustes». Mais une approche beaucoup plus prudente prévaut lorsque l on examine les domaines particuliers d application de mesures préventives. La conception européenne de la lutte contre le terrorisme privilégie clairement les moyens judiciaires et diplomatiques, limitant le plus souvent les forces armées à un rôle de protection. La prolifération fait l objet d une attention particulière, marquée lors du sommet européen de Thessalonique, en juin 2003 ; le Conseil a alors adopté une déclaration affirmant que : «la prolifération des ADM et des missiles met en péril la sécurité de nos États, de nos populations et de nos intérêts partout dans le monde. Relever ce défi doit constituer un élément central de l'action extérieure de l'ue, y compris la politique étrangère et de sécurité commune. Notre objectif est de décourager, d'arrêter et, si possible, de supprimer les programmes de prolifération qui sont source de préoccupation au niveau mondial» 273. Pour atteindre cet objectif, le Conseil demandait que soit élaborée une stratégie européenne. Le rapport sur la Stratégie de l Union européenne contre la prolifération a été adopté par le Conseil le 12 décembre Le document distingue clairement les «mesures préventives» politiques et diplomatiques, qui «constituent la première ligne de défense», des «mesures coercitives» incluant «le cas échéant, le recours à la force» 274. Ces dernières ne sont envisagées que dans le cadre du chapitre VII de la Charte et donc sous la responsabilité du Conseil de sécurité. En ce qui concerne la France, la prise en compte des menaces du terrorisme et de la prolifération n entraîne pas la mise en avant d une logique préventive militaire. Le discours politique insiste sur la coopération internationale et sur les limites de l instrument militaire. Le Ministre des Affaires étrangères reconnaît «que le terrorisme, [ ] doit être combattu avec détermination, par tous les moyens dont on dispose, militaires si nécessaire» ; mais il souligne que la résolution du «problème sur le long terme» implique surtout de lutter contre ses causes par une politique de développement 275. Face à la prolifération, la France met l accent sur l application des régimes multilatéraux et propose de renforcer les capacités d inspection internationales. Dans le domaine de la défense, la SGM de 2003 envisage une possibilité d «intervention militaire mandatée par la communauté internationale dans toutes les zones susceptibles de servir de sanctuaire aux terroristes» 276. Pour lutter contre la prolifération des ADM, si le rapport note qu il «est essentiel d agir par la prévention», il ne fait référence qu aux instruments juridiques et aux politiques de contrôle des activités proliférantes. 271 Une Europe plus sûre dans un monde meilleur, op. cit., p Ibid., p Conclusions de la présidence, Conseil Européen de Thessalonique, juin 2003, Bruxelles, octobre 2003, p Stratégie de l Union européenne contre les armes de destruction massive, Bruxelles, Décembre 2003, p Dominique de Villepin, «Le défi de la mondialisation», Label France, Avril-Juin Quelle stratégie générale militaire de la France pour sa politique de défense?, op. cit., p. 5.

27 Concepts de frappe préemptive et préventive 109/153 En Grande-Bretagne, la stratégie de «contre-prolifération» est également centrée sur la mise en œuvre et le renforcement du régime international, accompagné de programmes de contrôle (comme la participation à la Proliferation security intitiative) et de protection. En «dernier recours», le gouvernement britannique n exclut pas des «actions militaires directes», menées conformément au droit international 277. La stratégie britannique conçoit la lutte contre le terrorisme de manière large, incluant des actions de prévention, dissuasion, coercition et élimination. Le domaine de la prévention est entendu de manière traditionnelle, mettant l accent sur le fait que «contrer le terrorisme est habituellement une entreprise de longue haleine exigeant de traiter les causes [ ] autant que les symptômes» 278. La participation des armées consiste surtout en des opérations de restauration de la paix, de stabilisation ou d assistance aux pays incapables de lutter seuls contre l implantation d organisations terroristes. Des attaques préventives ne sont pas évoquées, mais le New Chapter rappelle que la légitime défense autorise à intervenir pour arrêter une «menace imminente». Pour sa part, l Allemagne développe «une politique de sécurité et de défense visant à la prévention et à l endiguement des crises et des conflits» 279. Cela représente une rupture avec la stratégie focalisée sur la défense nationale, qui prévalait jusqu aux années Pour autant, la Bundeswehr est encore loin d être un instrument d intervention coercitive, y compris face aux menaces actuelles. Elle n a pas de rôle particulier dans la lutte contre les ADM, puisque «pour circonscrire et prévenir la prolifération des armes de destruction massive», le gouvernement allemand privilégie «des mesures globales de nonprolifération». Dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, une participation militaire est possible en soutien des alliés. Toutefois, les actions doivent être «basées sur le droit international et en particulier sur la Charte des NU», ce qui exclut a priori la participation à une intervention préventive décidée par quelques Etats. Sur le papier, les stratégies européennes sont donc fort éloignées de l option américaine d intervention préventive. Dans les faits, les capacités militaires des Européens ne leur permettent d ailleurs pas d envisager seuls des opérations d élimination de l arsenal d un Etat proliférant et encore moins de changement de régime. Cela ne leur interdit pas de participer à de telles actions dans un cadre collectif, qui serait a priori plutôt formé sous l égide des Nations unies. Pour les Européens, il s agit de la condition essentielle pour légitimer des actions préventives. 277 Exposé de la Counterproliferation strategy sur le site du ministère britannique des affaires étrangères ( consulté en janvier The strategic defense review : a new chapter, Londres, Ministry of Defence, July 2002, p Peter Struck, Principes directeurs de la politique de défense, Berlin, Bundesministerium der Verteidigung, 12 mai 2003, p. 4

28 Concepts de frappe préemptive et préventive 110/153 II. LA QUESTION JURIDIQUE. Les difficultés stratégiques que posent les actions préemptives et préventives sont généralement les paramètres de décision les plus importants ; toutefois, la dimension juridique n est pas négligeable, dans la mesure où elle contribue à légitimer une action. L un des grands débats soulevés par la stratégie américaine est d ailleurs celui de sa conformité avec les règles internationales actuelles. Or, les termes d action préemptive ou préventive n ont pas de définition précise et indiscutable en droit international. Si la notion de «guerre préventive» fait référence à une pratique reconnue dans le droit classique, la préemption ne correspond à aucun phénomène spécifiquement identifié ; elle est le plus souvent présentée comme une forme de défense «anticipée». Pour préciser la situation juridique des concepts, il est donc nécessaire d examiner le droit relatif à l usage de la force pour voir dans quelles conditions le déclenchement des hostilités peut être considéré comme légal. Un rappel historique est nécessaire pour comprendre la référence faite aujourd hui par les Etats-Unis à la «coutume» antérieure à 1945, bien que les règles applicables soient maintenant celles de la Charte des Nations Unies. II.1. LA GUERRE PREVENTIVE DANS LE DROIT INTERNATIONAL. Il existe dès l Antiquité grecque et romaine des principes relatifs à l usage de la guerre, sans que cela ne constitue un droit en tant que tel. Celui-ci s est progressivement constitué à partir du Moyen-Age, sur le fondement des réflexions chrétiennes sur la «guerre juste». La conception morale de la guerre est remplacée par une conception politique à partir XVIIe siècle et le droit positif admet que la force armée soit un instrument étatique normal. C est dans ce contexte que sont établis les principes de la guerre préventive puis de la légitime défense. II.1.1. La doctrine de la guerre juste. C est d abord dans le domaine moral que l on trouve les premières tentatives de réglementer le recours à la guerre. Les théologiens chrétiens sont ainsi les fondateurs d une doctrine de la «guerre juste», qui sera reprise par les juristes du Moyen-Age. La notion de «bellum justum» existe déjà en droit romain pour caractériser les guerres menées en respectant les rites et formalités juridiques. Elle ne fait pas référence à la légitimité de ses objectifs. Mais l idée que la cause doit également être juste est déjà affirmée par Cicéron et sera reprise par la suite Guillaume Bacot, La doctrine de la guerre juste, Economica, Paris, 1989, p. 12.

29 Concepts de frappe préemptive et préventive 111/153 Pour la plupart des historiens, la doctrine de la «guerre juste» trouve ses origines dans les écrits de Saint Augustin, bien qu il n ait pas exposé ses réflexions sur la guerre de façon systématique dans un texte. Les principes ont ensuite trouvés leur expression classique dans les écrits des théologiens des XIIe et XIIIe siècles, en particulier dans la Somme théologique de Saint Thomas d Aquin. Il y discute non seulement la justification de la guerre (jus ad bellum) mais aussi le type de comportement qui doit être adopté dans de telles circonstances (jus in bello). On dispose ainsi d un ensemble de conditions pour qu une guerre soit juste 281 : - Elle doit servir une cause juste : soit pour se défendre, soit pour punir un coupable, la guerre peut avoir trois objets : 1. repousser un ennemi pour protéger des possessions légitimes (guerre défensive) ; 2. récupérer un bien ; 3. venger une injustice, ce qui justifie une guerre offensive. - Le but poursuivi doit être la recherche d une paix durable, qui est une des fonctions primordiales d un Etat. - L intention droite de celui qui fait la guerre : il ne s agit pas de poursuivre un intérêt personnel, mais le bien commun. - La guerre est décidée par une autorité légitime : «C est aux Princes qu il appartient de défendre la cité». - La guerre est un ultime recours : il faut avoir épuisé tous les moyens pacifiques d obtenir satisfaction. - La guerre juste doit se faire avec modération, sans faiblesse mais sans excès, car les moyens doivent être proportionnés aux fins. Ces principes visent à justifier la pratique de la guerre médiévale tout en lui imposant des bornes aussi étroites que possible 282. La constitution de la doctrine se poursuit au XVIe et XVIIe siècles avec les travaux de l école scolastique espagnole, représentée notamment par Vitoria et Suarez. Finalement, au XVIIe siècle, la réflexion sur la guerre est reprise par les juristes qui posent les bases du droit international. Le Hollandais Grotius ( ), souvent considéré comme l un des pères du droit international, s appuie sur les travaux antérieurs pour formuler des principes laïcs de la guerre juste dans le De jure belli ac pacis. Cet ouvrage peut donc être considéré comme l aboutissement de la réflexion sur le sujet, transformant la conception théologique en droit naturel. A partir de là, les juristes reprennent les principes de la guerre juste, qui diffèrent de la doctrine chrétienne essentiellement parce que la guerre peut désormais être juste des deux côtés. 281 Régis Francolier, Considérations sur la guerre et quelques éléments de doctrine chrétienne, Institut Civitas ( 282 Peter Haggenmacher, Grotius et la doctrine de la guerre juste, Paris, PUF, 1983.

30 Concepts de frappe préemptive et préventive 112/153 Dans le Droit des gens (1758), Emer de Vattel définit la guerre juste principalement en fonction de la justesse de sa cause283. La seule cause juste est «l injure» (l atteinte au droit) faite à une nation. Dans ces conditions, peut être légitime : - Une guerre défensive, menée par un Etat victime ou menacé d une violence injuste ; - Une guerre offensive, destinée à faire valoir des droits légitimes, s il n existe plus d autres moyens d obtenir satisfaction. Outre la nature de la cause, Vattel reprend d autres critères traditionnels de guerre juste : - La nécessité de chercher un mode de réparation pacifique des torts subis, avant d en venir aux armes ; - La conduite de la guerre par une «puissance souveraine» ; - La poursuite de motifs «honnêtes et louables», c est-à-dire que la guerre doit servir le bien de l Etat et des citoyens. Cette formulation de la guerre juste reste conforme à la conception chrétienne originale et Vattel la rattache au droit naturel ; or, le droit positif (droit des gens), élaboré par les Etats, devient prédominant et, dans ce cadre, les principes de la guerre juste cessent d être déterminants. II.1.2. La guerre dans le droit positif d avant Dès le XVIe siècle, la guerre a été décrite par certains auteurs comme un instrument de la politique du Prince, indépendant de toute considération morale. Cette conception s impose rapidement et reste dominante jusqu au début du XXe siècle. Le droit international, fondé sur le consentement des Etats, n entrave donc pas la possibilité de faire la guerre. La défense est généralement invoquée pour justifier une guerre et elle est entendue dans un sens très large, autorisant même les actions «anticipées». II La reconnaissance de la guerre préventive. Dès les origines du droit de la guerre, le problème particulier des guerres commencées pour prévenir un danger est pris en compte. Les guerres qualifiées de «défensives» n impliquent pas obligatoirement que l Etat attende d avoir été attaqué. Selon Grotius, il est établi que l on peut légalement tuer l agresseur si notre vie est en danger et qu il n y a pas d autre moyen d éviter ce danger. Il précise que le danger doit être «immédiat», mais peut être fondé sur «l apparente intention» de nuire de l agresseur 284. Parmi les raisons traditionnelles d attaquer, Vattel cite la volonté de «prévenir ce [qu une nation] se prépare à faire, et détourner un danger, dont on se croit menacé de sa part». S il s agit bien d une «guerre offensive», cela n implique pas qu elle soit illégitime. 283 Emer de Vattel, Le droit des gens ou Principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires des nations et des souverains, Citations extraites du Livre III, De la guerre. 284 Hugo Grotius, On the law of war and peace, Trad. du latin, Kitchener, Batoche Books, 2001, pp

31 Concepts de frappe préemptive et préventive 113/153 Selon Vattel, une nation «a le droit de prévenir l injure, quand elle s en voit menacée» 285. Le juriste prussien estime que «dans les occasions où il est impossible, ou trop dangereux d attendre une entière certitude, on peut justement agir sur une présomption raisonnable». Il s intéresse également au cas particulier où une nation effectue des «préparatifs de guerre» en temps de paix. La possibilité de «l attaquer, pour prévenir le danger» dépend principalement du caractère de cette nation et des garanties de sécurité qu elle est prête à offrir. Néanmoins, la prudence exige souvent de renforcer son propre potentiel militaire. Vattel expose de façon détaillée les conditions dans lesquelles une guerre offensive peut être entreprise, du simple fait que la puissance d un autre Etat augmente notablement. Il peut être légitime de commencer les hostilités, tout en respectant plusieurs principes : - Il faut s estimer menacé pour être fondé à recourir aux armes ; - L augmentation de la puissance seule ne permet pas de «supposer la volonté d opprimer» ; - Il doit y avoir des «indices» dans le comportement de l Etat, autorisant à le considérer comme «suspect» (injustice, avidité, ambition) ; - Finalement, si l Etat suspect refuse de fournir des garanties sur ses intentions, on peut légitimement «prévenir ses desseins par la force des armes». La guerre n est pas le seul moyen de contrer l accroissement de puissance d un Etat : la formation d alliances entre ses voisins peut permettre de maintenir l équilibre. Cela devient un principe fondamental de politique extérieure en Europe, persistant jusqu au début du XXe siècle. Mais dans cette logique, la guerre préventive est finalement un instrument comme les autres de préservation de la sécurité. II La légitime défense. D une manière générale, le recours à la force armée est surtout encadré par des règles formelles à partir du XVIIe siècle ; la légitimité de la cause ne peut plus être appréciée par une autorité supérieure, puisque les Etats sont souverains. Chaque belligérant peut donc invoquer des motifs légitimes d entrer en guerre. Il faut attendre le XIXe siècle pour que soient posés les principes coutumiers de la «légitime défense», visant à restreindre la possibilité d utiliser cet argument pour déclencher un conflit. La doctrine a été formulée en juillet 1842 par le Secrétaire d Etat américain Daniel Webster, à la suite de l affaire du Caroline, navire détruit par les Britanniques en 1837 dans les eaux américaines. Selon Webster, la mise en œuvre d une action de défense légitime doit répondre à «une nécessité urgente, irrésistible, ne laissant pas le choix des moyens, ni de délai pour délibérer» 286. Cette formulation, qui a fait autorité par la suite et est souvent utilisée pour justifier des actions anticipées, cherchait en fait à poser une conception plus étroite de la légitime défense. La 285 Emer de Vattel, Le droit des gens, Livre II, 50 et Livre III, chapitre III. 286 «necessity of self-defence, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation». Cité in David Rodin, War and self-defense, Oxford, Clarendon Press, 2002, p. 111.

32 Concepts de frappe préemptive et préventive 114/153 notion avait en effet au XIXe un sens large, pratiquement équivalent à l autodéfense et permettant aux Etats de se prévaloir d une situation de nécessité pour recourir à la force 287. Jusqu au début du XXe siècle, le droit international ne limite pas réellement le recours à la guerre ; il s est plutôt employé à encadrer sa conduite (jus in bello), faute de pouvoir réglementer son déclenchement. A partir de 1945, la logique change complètement : la force cesse d être un instrument politique normal et le droit se propose de définir précisément les conditions de recours à la guerre. II.1.3. Depuis 1945, le droit restreint les possibilités de recours à la force. En 1945, les concepteurs de la Charte souhaitaient créer un ordre qui écarterait la guerre des relations internationales normales. Les premières tentatives de restreindre le recours à la force se sont produites au début du siècle (convention Drago-Porter, 1907) puis à la suite de la première guerre mondiale. Le Pacte de la Société des Nations prévoyait que les Etats ne puissent recourir à la guerre qu après l échec des procédures de règlement pacifique des différends (article 12). Une résolution de l assemblée de la SDN, du 25 septembre 1925 qualifiait les guerres d agression de crime international. Le Pacte Briand-Kellog, du 28 août 1928 allait encore plus loin en «condamnant le recours à la guerre pour le règlement des différends internationaux». Signé par 15 Etats en 1928 (63 en 1939), le traité est considéré comme une rupture avec le droit antérieur et ses principes se retrouvent dans la Charte des Nations unies en Dès le préambule de la Charte, l objectif des Nations unies est clairement énoncé : il s agit de «préserver les générations futures du fléau de la guerre». Dans ces conditions, la force doit désormais être strictement soumise au droit. Selon l article 2 4 de la Charte des Nations Unies : «les membres de l Organisation s abstiennent dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l emploi de la force, soit contre l intégrité territoriale ou l indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies». Les Etats sont tenus de régler leurs différends par des moyens pacifiques. Le système de la Charte donne le monopole de la force au Conseil de sécurité, qui devait avoir les moyens militaires nécessaires pour faire appliquer le droit. Les Etats ne devaient plus avoir de raison de recourir à la guerre, puisque le Conseil assumait la défense de leurs droits traditionnels (souveraineté, indépendance, intégrité) 288. Dans ce système, un Etat qui utilise la force armée contre un autre commet théoriquement une agression et est passible de sanctions internationales. La résolution 3314 (XXIX) de l Assemblée générale (14 décembre 1974) précise le sens de la notion d agression : il s agit de «l emploi de la force armée par un Etat contre la souveraineté ou l indépendance politique d un autre Etat ou de 287 Olivier Corten, Le retour des guerres préventives : le droit international menacé, Bruxelles, Editions Labor, 2003, p W. Michael Reisman, Allocating competences to use coercion in the post-cold war world, in Lori Fisler Damrosch, David J. Scheffer (Ed.), Law and force in the new international order, Boulder, Westview, 1991, p. 30.

33 Concepts de frappe préemptive et préventive 115/153 toute autre manière incompatible avec la Charte des nations unies». L article 2 précise que l emploi de la force armée «en premier constitue la preuve suffisante à première vue d un acte d agression». Bien que la notion d agression soit complexe et en pratique rarement utilisée par les Nations Unies, la condamnation de tout emploi de la force «en premier» est clairement un principe fondamental du droit international contemporain. La Charte n autorise que deux exceptions à l interdiction d employer la force : la mise en œuvre d actions militaires décidées par le Conseil de sécurité et la légitime défense individuelle ou collective. II Les sanctions internationales. Le Conseil peut décider l usage de la force au titre de la sécurité collective, en cas de menace ou rupture de la paix, selon les dispositions de l article 42, chapitre VII (Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression). L Article 42 dispose : «Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l'article 41 [mesures n'impliquant pas l'emploi de la force] seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies». De telles mesures relèvent du rôle disciplinaire et de police internationale exercé par le Conseil. Lui seul peut qualifier une situation de menace ou rupture de la paix et de la sécurité et s en prévaloir pour décider d une action militaire. Le Conseil adopte alors une résolution autorisant clairement le recours à la force, en se référant à l article 42. La formulation habituelle autorise les Etats à «user de tous les moyens nécessaires» pour faire appliquer les décisions du Conseil visant au rétablissement de la paix. A priori, la rédaction de l article 42 n interdit pas que le Conseil entreprenne une action militaire pour maintenir la paix, c est-à-dire avant qu une agression armée ne se soit produite. Une opération préventive internationale, destinée à mettre fin à une menace, est théoriquement possible. Toutefois, cette possibilité n a jamais été utilisée. Le Conseil n a traditionnellement autorisé une intervention militaire sur le territoire d un Etat qu en cas de rupture de la paix et si ce denier s était rendu coupable d une agression préalable. II La légitime défense. Indissociable de la souveraineté des Etats, la légitime défense reste permise par le droit contemporain. Elle s exerce cependant dans des conditions beaucoup plus strictes que dans la coutume antérieure à L article 51 de la Charte expose la conception de la légitime défense :

34 Concepts de frappe préemptive et préventive 116/153 «Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. Les mesures prises par des Membres dans l'exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n'affectent en rien le pouvoir et le devoir qu'a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d'agir à tout moment de la manière qu'il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales». Bien que la défense soit reconnue comme un «droit naturel», elle n est légitime que face à une attaque armée et de façon temporaire, si le Conseil de sécurité prend des mesures propre à mettre un terme à l agression. Cette conception devait normalement restreindre les situations dans lesquelles un Etat peut arguer de la légitime défense pour intervenir militairement contre un autre. Or, la défense a servi de prétexte à de nombreuses interventions depuis 1945, dont certaines visaient à anticiper une menace. II.2. LE DEBAT SUSCITE PAR LA DOCTRINE AMERICAINE. La question de la possibilité de recourir à la force avant d être attaqué n a pas totalement été réglée par la Charte des Nations Unies et se trouve aujourd hui au cœur du débat sur la stratégie américaine de «préemption». Celle-ci n est pas présentée comme une rupture avec les principes classiques de recours à la force. Pourtant, les conditions dans lesquelles l Administration Bush envisage une utilisation «préemptive» de la force constituent pour de nombreux observateurs une remise en cause des règles fixées par la Charte des Nations unies. Cela peut être perçu comme une occasion de réviser le droit international pour le mettre en accord avec les problèmes de sécurité actuel, de façon à rendre le système plus efficace. Mais il n est pas certain que la démarche américaine aille dans ce sens. II.2.1. Une interprétation élargie de la coutume de légitime défense. La National Security Strategy s efforce d inscrire sa conception particulière de la «préemption» dans le cadre du droit international. A cet effet, l Administration Bush et les juristes qui la soutiennent déroulent un raisonnement en deux temps : 1. La préemption est admise par le droit coutumier de légitime défense et ce droit n a pas disparu avec la Charte des Nations unies ; 2. Toutefois, les conditions traditionnellement associées à l exercice de ce droit doivent évoluer pour refléter les caractéristiques des menaces contemporaines. Avant même d envisager une évolution du droit, le premier point pose déjà un problème. Les juristes sont loin d être tous convaincus que la défense préemptive reste acceptable dans le cadre des textes et des actes de l ONU. C est donc d abord sur la conception de la légitime défense et de ses limites que se focalise le débat.

35 Concepts de frappe préemptive et préventive 117/153 II La controverse sur les conditions de légitime défense Plus précisément, la question principale est de savoir si la défense doit obligatoirement répondre à une attaque préalable ou si une action anticipée est acceptable. Une grande partie des juristes internationaux considère que l article 51 de la Charte ne comporte pas d ambiguïté et reflète la volonté de restreindre le droit de recourir à la force 289. L autorisation de légitime défense est strictement limitée aux situations où «un Etat membre est l objet d une agression armée», c est-à-dire que l attaque s est effectivement produite. L article 51 ne fait référence qu à l occurrence d une «agression armée» («armed attack» en Anglais), ce qui exclut qu une simple «menace» justifie la légitime défense, même si la menace de recours à la force est interdite par la Charte 290. Dans ces conditions, qu une menace d attaque soit imminente ou plus lointaine, aucune action militaire ne peut être entreprise pour l anticiper, sous couvert de légitime défense. Les juristes qui défendent une interprétation large de l article 51 mettent l accent sur l emploi du terme «inherent» [«droit naturel» en Français] pour qualifier le droit de légitime défense. Cela signifierait que l article 51 ne définit pas un droit nouveau, mais préserve celui qui existait dans la coutume internationale antérieure 291. Cette interprétation a été particulièrement développée par le britannique D. Bowett en En se fondant sur la persistance de la coutume, il estime que la défense reste donc légitime dans des situations plus nombreuses que la seule agression armée 292. Selon le juriste australien Timothy McCormack, le débat sur le sens de l article 51 peut être tranché par l analyse des intentions des fondateurs des Nations unies. L étude des travaux préparatoires montrerait que les rédacteurs de la Charte reconnaissaient la persistance du droit antérieur de légitime défense et ne souhaitaient pas en restreindre la portée au travers de l article Les seules modifications du droit coutumier apportées par la Charte sont : - le caractère provisoire du droit de légitime défense, qui dure «jusqu à ce que le Conseil ait pris les mesures nécessaires» ; - et la possibilité de défense collective. Si la coutume demeure valide, les règles qui s appliquent en matière de légitime défense sont celles qui furent fixées dans la doctrine Webster de 1842 et que l on peut résumer à deux principes : la nécessité «immédiate et impérieuse» de recourir aux armes et le respect de la proportionnalité dans la mise en œuvre de la défense. Ces critères coutumiers de légitime défense 289 Parmi les auteurs souvent cités en référence : Ian Brownlee, International law and the use of force, 1963 ; Louis Henkin, How nations behave : Law and foreign policy, Hubert Thierry, L emploi de la force dans les relations internationales, in Hubert Thierry, Jean Combacau, Serge Sur, Charles Vallée, Droit international public, Paris, Montchrestien, 1986, p David Rodin, War and self-defense, op. cit., p Timothy L. McCormack, Anticipatory self-defence in the legislative history of the United Nations charter, Israel Law Review, Vol 25, n 1, Winter 2001, p D. W. Bowett, Self-defence in international law, Manchester University Press, Cité in David Rodin, War and self-defense, op. cit., p Timothy L. McCormack, Anticipatory self-defence in the legislative history of the United Nations charter, op. cit., p. 9.

36 Concepts de frappe préemptive et préventive 118/153 ont été confirmés dans le jugement de l affaire Nicaragua vs United States prononcé par la Cour internationale de justice en La formulation de la doctrine Webster peut autoriser à anticiper une attaque. C est la raison pour laquelle un courant juridique en a déduit l existence d une possibilité de «légitime défense préventive», ou «légitime défense anticipée». L idée est d ailleurs accréditée par le jugement du tribunal de Nuremberg en 1946, déclarant qu une «action préventive en territoire étranger n est justifiée que dans le cas de nécessité immédiate et impérieuse d autodéfense, ne laissant ni le choix des moyens, ni le temps de délibérer» 295. Le débat suscité par la «doctrine Bush» constitue une nouvelle occasion de confronter les deux positions doctrinales sur la délimitation de la légitime défense. Jusqu à présent, il n a pas été possible de trancher la question, ni par une pratique cohérente des Etats au sein du Conseil de sécurité, ni par l adoption de textes juridiques précis. En se fondant sur le bon sens plutôt que sur une interprétation littérale de la Charte, on peut dire qu aucun Etat n est obligé d attendre une attaque initiale pour résister, surtout si cette attaque peut être décisive. D un autre côté, une interprétation souple de l article 51, permettant à chaque Etat d utiliser la force quand il se sent menacé, conduirait à remettre en cause les principes de la sécurité collective 296. Ce dilemme explique sans doute que les Etats n aient pas cherché à clarifier les ambiguïtés de l article 51. On peut ainsi remarquer qu il n y a pas eu d effort pour codifier précisément la légitime défense lors de l élaboration des textes relatifs à l usage de la force, notamment dans la résolution définissant l agression 297. Dans la mesure où la Cour internationale de justice n a pas eu à se prononcer sur des cas de légitime défense «préventive», il n existe pas non plus d arrêt susceptible de fixer une interprétation dominante de la Charte en ce domaine. Par ailleurs, lorsque la légitime défense a été invoquée pour qualifier des opérations «anticipées», le Conseil de sécurité s est prononcé sur la légitimité des actions au cas par cas, en fonction des situations mais aussi du jeu des droits de veto. II L argumentation américaine. L Administration Bush présente sa doctrine de «préemption» comme une forme moderne de la légitime défense anticipée, laquelle serait parfaitement admise par le droit. Les rédacteurs de la NSS rappellent ainsi que «pendant des siècles, le droit international reconnaissait que les nations n avaient pas à subir une attaque avant de pouvoir légalement prendre des mesures de défense» 298. Une grande partie des spécialistes américains de droit international approuve cette analyse en considérant que la 294 Yoram Dinstein, War, aggression and self-defense, Cambridge, Cambridge University Press, 2e edition, 1994, p Cité in Timothy L. McCormack, Anticipatory self-defence in the legislative history of the United Nations charter, op. cit., p Thomas M. Franck, Recourse to force State action against threats and armed attacks, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, p Ibid., p National security strategy of the United States, op. cit., p. 15.

37 Concepts de frappe préemptive et préventive 119/153 préemption équivaut à la notion plus traditionnelle de «défense anticipée» (anticipatory selfdefense) 299, largement reconnue jusqu en Le problème est que la conception de la légitime défense a été revue lors de la création des Nations unies, de telle manière que la persistance d un droit à la défense anticipée est pour le moins discutable. Or, les promoteurs américains de la «préemption» se comportent comme si la Charte n avait rien changé et que les règles en vigueur étaient encore celles de la «doctrine Webster». Certains justifient la politique de l Administration en se référant aux propos de l ancien Secrétaire d Etat Elihu Root, qui défendait en 1914 le droit pour les Etats de se protéger tant qu ils le pouvaient encore 300. Et l on peut noter que la NSS de 2002 ne fait aucune référence à la Charte lorsqu elle évoque le droit international. Pour sa part, le Conseiller juridique du Département d Etat affirme simplement que «la notion de préemption est inhérente au droit de légitime défense» 301. Il se fonde en fait sur la lecture dite «pragmatique» de l article 51, suivant en cela la position constamment défendue par les juristes du Département d Etat depuis le début des années Si les Etats-Unis sont, avec Israël, l un des seuls pays à considérer officiellement, et depuis longtemps, la «défense anticipée» comme une option stratégique et un droit légitime, c est à l occasion de la crise de Cuba qu ils ont affirmé la pérennité des conditions coutumières de légitime défense. Cela explique les nombreuses références à la politique de l Administration Kennedy que l on retrouve dans le débat actuel. La quarantaine de Cuba est parfois invoquée comme un modèle d action préemptive, bien qu elle n ait pas été présentée de cette manière à l époque. Le plus intéressant pour l Administration Bush est l argumentation politique et juridique développée à la suite de la crise. Le contexte de confrontation nucléaire avec l URSS justifiait un assouplissement des conditions d exercice de la défense anticipée, dans la mesure où «la technologie contemporaine de destruction, [ ] rend possible l anéantissement total des Etats à une vitesse incroyable et depuis des distances incroyables» 303. Il n était pas raisonnable de penser que les objectifs de la Charte seraient correctement servis en demandant aux Etats d attendre sans réagir de subir des attaques aussi dévastatrices. Or, l Administration Bush invoque aujourd hui les mêmes motifs pour expliquer que les conditions requises par la coutume ne peuvent plus s appliquer avec la même rigueur. Les auteurs de la NSS reconnaissent que la légitimité d une action préemptive dépendait autrefois de «l existence d une menace imminente», ne laissant aucune autre option que le recours à la force. Mais à l heure actuelle, le risque n est plus celui d une agression classique ; il prendra la forme d attaques 299 Voir sur ce point William Bradford, A duty to protect them : A natural law justification for the Bush doctrine of preventive war, Notre Dame Law Review, Vol. 79, 2004, p. 10 (note 58). 300 Chaque Etat a le droit «de se protéger en prévenant l apparition d une situation dans laquelle il serait trop tard pour se protéger». Cité in John Yoo, International law and the war in Iraq, American Journal of International Law, Vol. 97, n 3, July 2003, p William H. Taft, Todd F. Buchwald, Pre-emption, Iraq, and international law, American Journal of International Law, Vol. 97, n 3, July 2003, p. 557 (note 1). 302 Cette opinion se fonde sur une interprétation de la Charte développée in Myres S. McDougal, F. P. Feliciano, Law and Minimum Public Order: The Legal Regulation of International Coercion (1961). Abraham D. Sofaer, On the Necessity of Pre-emption, op. cit., p Myres S. McDougal cité in William Bradford, A duty to protect them : A natural law justification for the Bush doctrine of preventive war, op. cit., p. 15 (note 88).

38 Concepts de frappe préemptive et préventive 120/153 terroristes ou de l emploi d ADM sans avertissement. La gravité du danger justifie «une action anticipée pour se défendre, même si l incertitude demeure quant au moment et au lieu de l attaque ennemie» 304. La nature et l ampleur de l attaque potentielle, associée au risque de surprise sont les deux facteurs qui modifient le contexte selon les Etats-Unis. Par ailleurs, les nouvelles technologies augmentent aussi bien les capacités d agression par surprise que la possibilité de détecter une menace à l avance, remettant en cause l utilité du critère d imminence. Il est à la fois possible et préférable d agir au plus tôt, sans attendre qu une attaque soit certaine au point d être éventuellement inévitable. Mais intervenir en l absence de préparatifs d attaque caractérisés relève de l action préventive et constitue actuellement une agression au regard du droit international. Si l Administration Bush affirme qu une extension de la défense est nécessaire et par conséquent légitime, il ne s agit pour l instant que d une position nationale. Pour qu elle puisse éventuellement être acceptée par d autres Etats, il faudrait faire évoluer le droit international, soit par une révision de la Charte, soit par la formation d une nouvelle coutume. Or, la politique américaine n a pas été dans ce sens jusqu à présent. II.2.2. Une posture unilatérale face au droit international. Pour les juristes du Département d Etat, le droit de préemption ne peut se discuter «de manière abstraite», car il varie selon les circonstances. Il est impossible de décider de la légalité de l action préemptive en tant que concept 305. Les autorités américaines n ont donc pas cherché à codifier la «préemption», insistant à l inverse sur la nature ad hoc de telles actions et la rareté prévisible de leur occurrence. Il ne s agit que d une option stratégique possible, énoncée dans le cadre d une doctrine de sécurité proprement américaine et dont l application dépendra de circonstances politiques. La NSS de 2002 ne définit donc pas de conditions de mise en œuvre de la «préemption» susceptibles de préciser ce que seraient les critères de décision. Le document mentionne simplement que les actions : - viseront à «éliminer une menace particulière» ; - auront des motifs clairs ; - utiliseront une force «mesurée» - et serviront «une juste cause» 306. Quelques principes supplémentaires ont certes été énoncés en octobre 2002 par Condoleezza Rice : - La préemption ne devrait être entreprise qu après l épuisement des autres moyens d action ; - Dans les cas où une menace grave est probable ; 304 National security strategy of the United States, op. cit., p William H. Taft, Todd F. Buchwald, Pre-emption, Iraq, and international law, op. cit., p National security strategy of the United States, op. cit., p. 16.

39 Concepts de frappe préemptive et préventive 121/153 - Lorsque les risques de l inaction sont largement supérieurs à ceux de l action 307. Cette position laisse une grande marge d appréciation politique de la situation et n est visiblement pas destinée à offrir un cadre juridique à la «préemption». On peut toutefois noter qu elle s inspire des critères proposés en 1977, dans l ouvrage de Michael Waltzer 308, pour définir une action préemptive ; selon lui, ce n est pas l imminence de l attaque adverse qui est déterminante, mais l existence d une «menace suffisante», qu il caractérise par : - Une intention manifeste de faire du mal ; - Un degré de préparation active qui fait de cette intention un danger réel ; - Une situation dans laquelle ne pas combattre augmente considérablement le risque. On retrouve textuellement ces principes dans un rapport du Center for Counterproliferation Research, de la National Defense University 309. Estimant que la «norme juridique d attaque imminente» doit être ajustée aux conditions pratiques de la sécurité, les auteurs proposent de lui substituer «la norme de menace suffisante, selon laquelle une attaque militaire en premier est légitime s il existe une intention manifeste de nuire, un degré de préparation actif [ ] et une situation générale dans laquelle l inaction augmenterait grandement le risque». Pourtant, en novembre 2002, le Conseiller juridique du Département d Etat maintenait une position beaucoup plus restrictive en affirmant qu une «nation peut entreprendre une action préemptive pour protéger ses nationaux de dommages inimaginables», «après l épuisement des solutions pacifiques, une analyse précise des conséquences, [et] face à la preuve indiscutable d une menace imminente» 310. Ce point de vue, qui n était pas exprimé à titre officiel, tend à affirmer la pérennité des conditions posées par la «doctrine Webster». Mais il est assez difficile à concilier avec la vision très large de la «préemption» exposée par le même William Taft, cette fois dans le cadre de ses fonctions : selon lui «la préemption prend de nombreuses formes», allant d une attaque lancée contre Etat susceptible d être une menace dans l avenir, à une frappe contre le développement de nouvelles capacités militaires dans le cadre d une guerre 311. S il n existe pas de discours cohérent de l Administration susceptible d établir une «doctrine» claire, la pratique américaine depuis 2001 ne permet pas davantage de distinguer les éléments constitutifs d une nouvelle coutume de défense anticipée. A posteriori, les responsables américains présentent parfois le large soutien international à la campagne menée en Afghanistan comme une reconnaissance de leur conception de la «préemption» 312. Pour les juristes du Département d Etat, l opération Enduring Freedom peut en effet «être considérée comme préemptive, en un certain sens, puisque les Etats-Unis n agissaient pas en 307 Michael O Hanlon, Susan E. Rice, James B. Steinberg, «The new national security strategy and preemption», Brookings institution Policy Brief, n 113, December 2002, p Michael Waltzer, Just and injust wars, op. cit. 309 The counterproliferation imperative Meeting tomorrow s challenges, op. cit., p After the exhaustion of peaceful remedies and a careful, deliberate consideration of the consequences, in the face of overwhelming evidence of an imminent threat, a nation may take pre-emptive action to defend its nationals from unimaginable harm. William H. Taft, The legal basis for pre-emption, Memorandum for the ASIL-CFR Roundtable on Old rules, New threats, Council on Foreign Relations, 18 November Consulté en novembre 2004 sur William H. Taft, Todd F. Buchwald, Pre-emption, Iraq, and international law, American Journal of International Law, Vol. 97, n 3, July 2003, p Mary Ellen O'Connell, The myth of pre-emptive self-defense, op. cit., p. 11.

40 Concepts de frappe préemptive et préventive 122/153 représailles, mais en fait pour prévenir et dissuader une attaque imminente». Dans cette argumentation, les attentats du 11 septembre ne sont que l un des éléments prouvant la détermination des terroristes à frapper de nouveau, comme ils l ont déjà fait depuis Par conséquent, «aussi longtemps que l ennemi conserve sa capacité d attaque», les Etats-Unis peuvent légitimement exercer leur droit de défense anticipée. En février 2002, Donald Rumsfeld affirme également que la campagne d Afghanistan relève d une action «préemptive», puisqu elle vise un pays qui n a pas attaqué les Etats-Unis. Mais il s agit bien de défense, justifiée dans la mesure où «la seule façon efficace de se défendre» contre les terroristes est d aller les frapper là où ils se trouvent 313. La légitimité de la campagne lancée en octobre 2001 n a pas fait l objet de contestations internationales. La plupart des observateurs ont estimé que les Etats-Unis étaient bien en situation de légitime défense à la suite des attentats du 11 septembre, même si cela reflète une évolution de l interprétation du droit sur laquelle le débat juridique reste ouvert. Pour autant, il est difficile d en déduire une reconnaissance de la «préemption», qui ne faisait pas encore partie du discours politique américain au moment du déclenchement des opérations. C est l application supposée de la doctrine à l Irak qui a suscité les débats juridiques les plus intenses. Pourtant, la guerre ne peut s expliquer uniquement par une logique préventive et n a pas servi à valider une telle option. Le Conseiller juridique du Département d Etat ne tranche pas définitivement la question de la nature de la guerre : sous certains aspects, il s agit «du dernier épisode d un conflit commencé plus d une douzaine d années plus tôt» ; mais l un des objectifs principaux était de prévenir la possession et l emploi d ADM par l Irak 314. L argument «préemptif» a certes été utilisé par les Etats-Unis, mais principalement vis-àvis de l intérieur. Sur la scène internationale, l action américaine s est plutôt inscrite dans la «continuité de l autorité» donnée par le Conseil de sécurité en 1991, sans faire référence à une conception nouvelle de la défense anticipée. L argumentaire juridique américain s est appuyé sur la logique qui avait déjà servi à justifier les raids sur l Irak de 1998 (Desert Fox) : en cas de non respect par l Irak des conditions de cessez-le-feu fixées par la résolution 687 (avril 1991), les Etats peuvent se prévaloir de la résolution 678 (novembre 1990), autorisant l emploi «de tous les moyens nécessaires» pour restaurer la paix et la sécurité dans la région. Il n est donc pas nécessaire d obtenir une résolution particulière pour agir en cas de violation des engagements irakiens. Or, la résolution 1441 (novembre 2002) reconnaît le manquement de l Irak à ses obligations («material breach»), ce qui suffirait à rétablir l autorisation de recours à la force donnée en Bien que certains juristes américains soutiennent ce raisonnement, il est souvent jugé trop tortueux pour être réellement solide. Les partisans de la guerre préfèrent se référer au droit coutumier de légitime défense, reprenant l idée selon laquelle l Irak aurait été une menace sérieuse. Un dernier type d argument met en avant la défaillance du Conseil du Sécurité ; en refusant d intervenir de manière décisive, il ne laissait aucune autre option aux Etats-Unis que l action unilatérale pour se défendre. 313 Entretien avec Jim Lehrer, News Hour, PBS, 4 February pre-emption of Iraq possession and use of WMD was a principal objective. William H. Taft, Todd F. Buchwald, Pre-emption, Iraq, and international law, op. cit., p. 563.

41 Concepts de frappe préemptive et préventive 123/153 Cette position était implicitement celle du président Bush lorsqu il déclarait devant les Nations Unies en septembre 2002 qu une action américaine serait «inévitable» si le Conseil de sécurité ne faisait pas appliquer les résolutions relatives au désarmement complet de l Irak 315. En ne démontrant pas la fermeté suffisante pour faire respecter leurs exigences, les Nations unies risquaient tout simplement de démonter leur inutilité («will it be irrelevant?»). Derrière cette mise en garde, apparaissait une remise en cause des principes de la sécurité collective, dans la mesure où les Etats-Unis estimaient pouvoir constater la défaillance du Conseil de sécurité et s y substituer pour faire appliquer les résolutions internationales. La doctrine de préemption implique effectivement que les Etats-Unis se réservent le droit d agir unilatéralement contre un Etat jugé dangereux. La NSS de 2002 précise qu ils n hésiteront pas «à agir seuls, si nécessaire, pour exercer leur droit de défense» 316 et les discours ultérieurs du président Bush confirment que la décision de recourir à la force ne peut être laissée à aucune institution internationale. La pratique montre qu il ne s agit pas seulement de pouvoir intervenir en l absence d action collective, mais éventuellement en passant outre une opposition du Conseil de sécurité. Certains commentateurs reconnaissent que les Etats-Unis affirment ainsi un droit à l action préventive, fondé sur leur propre appréciation de la situation, indépendamment des règles de la sécurité collective. Conscients de l impossibilité de rattacher cette stratégie à la légitime défense classique, ils estiment préférable de la fonder sur d autres principes, ceux du droit naturel 317. Expression de la justice et de la raison, il reconnaît à chaque individu un droit inaliénable à préserver son existence. Pour les Etats, cela se traduit par un droit, voire une obligation, de sauvegarder leur population contre les agresseurs actuels ou potentiels. C est dans cette logique que la guerre préventive a pu être justifiée par les fondateurs du droit international au XVIe siècle. Aux Etats-Unis, la primauté du droit naturel fut inscrite dans la tradition juridique, notamment par Thomas Jefferson. Cela implique entre autre que «le droit d auto-conservation prévaut sur les obligations à l égard des autres». L obligation de protéger la population est une condition de l exercice de la souveraineté nationale, qui ne peut être soumise à aucune autorisation internationale. Selon le professeur Bradford, rien n interdit de se référer encore aujourd hui au droit naturel. Il existe certes un corpus de droit positif dont la Charte des Nations unies est un élément important, mais il ne saurait invalider les autres sources du droit international, parmi lesquelles la CIJ retient les «principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées» 318. La doctrine de l Administration Bush ne serait donc que la reformulation d un principe général, autorisant le recours à «la force pour se défendre, même en l absence d information parfaite sur les intentions de l ennemi, et [ ] la destruction de ceux qui préparent simplement une future attaque à un moment incertain». 315 [ ] the purposes of the United States should not be doubted. The Security Council resolutions will be enforced - the just demands of peace and security will be met - or action will be unavoidable. George W. Bush, Remarks at the United Nations General Assembly, New York, September 12, National security strategy of the United States, op. cit., p William Bradford, A duty to protect them : A natural law justification for the Bush doctrine of preventive war, op. cit., p Statuts de la Cour international de justice. Cité in ibid., p. 44.

42 Concepts de frappe préemptive et préventive 124/153 Si les dirigeants américains n invoquent pas le droit naturel pour fonder la stratégie de «préemption», leur discours s inscrit néanmoins dans cette lignée. La préface de la NSS rappelle que «la défense de la nation est l engagement primordial et fondamental» du gouvernement et cette responsabilité est régulièrement citée par le Président comme justification de sa politique extérieure unilatéraliste. En se référant à une coutume dont les contours restent par ailleurs mal définis, la stratégie de «préemption» remet en cause la prééminence de la Charte des Nations unies dans la réglementation du recours à la force. Pour certains juristes américains, ce n est pas réellement un problème puisque «la Charte n est plus une source valable de droit international» 319. Au vu de la longue liste de violations, on ne peut pas conclure qu elle détermine le comportement des Etats et donc qu elle représente le droit 320. Au travers des discours sur la «préemption», les dirigeants américains ne cherchent cependant pas à former un nouveau droit. Comme l écrit Henry Kissinger en août 2002, il n est certainement pas de l intérêt des Etats-Unis d assouplir les règles internationales de recours à la force et de faire de la préemption «un principe universel», utilisable par d autres pays 321. De nombreux observateurs ont d ailleurs mis en garde contre l utilisation de la «doctrine Bush» comme prétexte par d autres Etats pour lancer des agressions. L Administration Bush a pris soin de contrer cet argument en rappelant que les principes qui s appliquent aux Etats-Unis ne valent pas nécessairement pour les autres. On revient ainsi à une logique du XIXe siècle, selon laquelle les grandes puissances ont des responsabilités et des prérogatives liées à leurs capacités, si bien que la notion d égalité des droits n a pas de sens 322. C est contre cette conclusion que s élèvent de nombreux pays au travers du rejet de la doctrine de «préemption». La France déplore ainsi que les Etats-Unis «semblent tentés par la solitude de la puissance et le souci de légitimer l usage unilatéral et préventif de la force pour réguler les relations internationales» 323. Mais au-delà de la critique du comportement américain, «il s agit là d un véritable défi à relever par les autres puissances». Le débat s est effectivement ouvert au niveau international sur la nécessité d adapter le droit international aux menaces du terrorisme et des armes de destruction massive. II.3. LES CONDITIONS D UNE RECONNAISSANCE INTERNATIONALE DE L ATTAQUE PREVENTIVE. Ouvrir un débat sur les critères de légitimation de la «préemption» à partir de la conception de l Administration Bush revient en fait à discuter des conditions d attaque préventive 319 Steven C. Welsh, Preemptive War and International Law, Washington (D.C), Center for Defense Information, December 5, Cette opinion est aussi celle des néo-conservateurs d une manière générale. 320 Anthony Clark Arend, «International law and the preemptive use of force», The Washington Quarterly, Vol. 26, n 2, Spring 2003, p Article du 12 aout 2002 dans le Washington Post, cité in Mary Ellen O'Connell, The myth of preemptive self-defense, Washington (D.C.), American Society of International Law, Task Force on Terrorism, August 2002, p Robert Jervis, Understanding the Bush doctrine, op. cit., p Quelle stratégie générale militaire de la France pour sa politique de défense?, Paris, Etat-major des Armées, 20 février 2003, p. 4.

43 Concepts de frappe préemptive et préventive 125/153 susceptibles d être reconnues par la communauté internationale. Deux questions sont à distinguer à cet égard, bien qu elles ne le soient pas toujours dans la littérature : - La légitime défense doit-elle être entendue de manière plus souple pour permettre des interventions unilatérales anticipées? - Le système de sécurité collective permet-il d entreprendre des actions préventives répondant aux menaces? II.3.1. De nouveaux critères de légitime défense? La nécessité d adapter la légitime défense aux menaces contemporaines est un postulat commun à la quasi totalité des commentateurs américains. Toutefois, une partie d entre eux craint la dérive vers des guerres préventives en cas d assouplissement trop important des conditions légales, alors que d autres s emploient à faire reconnaître de nouvelles possibilités d action. En Europe, c est la première préoccupation qui domine et l idée de modifier les règles en vigueur est généralement perçue avec méfiance. Le rapport sur la stratégie de l UE souligne que l une «des conditions d'un ordre international fondé sur des règles est que le droit évolue en fonction de faits nouveaux tels que la prolifération, le terrorisme» 324. Mais le document ne précise nullement quelles évolutions seraient nécessaires. La position de la France n apparaît guère plus détaillée. Le ministre des Affaires étrangères évoque simplement en mars 2004 la nécessité «d'engager une réflexion approfondie sur l'usage préventif des moyens coercitifs» 325, alors que la Stratégie générale militaire de 2003 réaffirme l attachement français à l article 51 sous sa forme actuelle : «La France refuse ainsi tout concept de légitime défense préventive» 326. Beaucoup de juristes américains estiment qu un aménagement du droit international est possible et souhaitable. La Charte devrait être adaptée aux problèmes de l époque si elle veut rester en mesure de servir le but pour lequel elle a été créée, à savoir maintenir la paix et la sécurité. D un point de vue plus pragmatique, le professeur Michael Byers souligne l intérêt pour les Etats-Unis de mettre en place des conditions leur permettant d intervenir légalement : s il est peu probable que l Administration Bush se sente gênée par le droit international lorsqu elle décide de recourir à la force, les alliés sont réticents à participer à des actions qui ne sont pas couvertes par le droit 327. Il serait donc plus facile de bâtir des coalitions si la légitimité de leurs opérations était largement reconnue. Certains, comme Richard Garner proposent une «modeste réinterprétation» de l Article 51, de façon à permettre le recours à la force sans autorisation du Conseil de sécurité lorsqu il s agit de «détruire des groupes terroristes» ou de les empêcher d acquérir des ADM. D autres auteurs vont beaucoup plus loin en suggérant de réécrire, voire de supprimer l article 2 4 posant l interdiction du recours à la force 328. Le juriste français, Alain Pellet, se prononce aussi pour une réécriture de 324 Une Europe plus sûre dans un monde meilleur, Bruxelles, décembre 2003, p Dominique de Villepin, «Le droit, la justice et la société internationale», Allocution à l Académie de droit international, La Haye, 11 mars Quelle stratégie générale militaire de la France pour sa politique de défense?, op. cit., p Michael Byers, Letting the exception prove the rule, Ethics & International Affairs, Vol. 17, n 1, Spring Voir William Bradford, A duty to protect them : A natural law justification for the Bush doctrine of preventive war, op. cit., p. 71.

44 Concepts de frappe préemptive et préventive 126/153 cet article, mais dans un sens opposé : il conviendrait selon lui de préciser plus clairement l interdiction générale d usage de la force en ne laissant subsister que les deux exceptions prévues par la Charte : la légitime défense et la mise en œuvre de sanctions internationales prises au titre de l article L essentiel du débat porte néanmoins sur la possibilité d établir une liste de conditions de légitime défense anticipée adaptées à l environnement international contemporain. que : Certains auteurs préconisent de limiter les possibilités d action, en exigeant par exemple - Les dommages à prévenir soient supérieurs à ceux que provoqueraient la mise en œuvre de la légitime défense ; - L Etat exerçant une action de défense anticipée soit en mesure de prouver par la suite que ces motivations étaient fondées, en présentant les éléments de renseignement sur lesquels il s est appuyé. La question de la démonstration de l existence d une menace est assez peu abordée. Certains auteurs se bornent à suggérer qu une action anticipée soit justifiée par : - la conduite et les déclarations passées de l Etat incriminé ; - des changements dangereux dans sa posture militaire. Si l on examine les critères proposés par des juristes favorables à une extension de la défense anticipée, on peut constater que trois principes reviennent régulièrement : - la probabilité d une attaque, et éventuellement la possibilité que cette probabilité augmente dans le temps 330 ; - l épuisement ou l impossibilité de recourir à des options non militaires ; - la nature et l ampleur de la menace. Abraham Soafer y ajoute une condition de conformité de l emploi préemptif de la force avec les buts de la Charte et des textes internationaux 331. Un autre courant reste plus proche du discours de l Administration Bush et envisage des conditions laissant une marge d appréciation politique importante. Ainsi, Anne-Marie Slaughter suggère d autoriser une action anticipée en cas de : - Possession par un acteur d armes de destruction massive, ou de preuves claires qu il essaie d en acquérir ; - Violations systématiques et graves des Droits de l Homme, témoignant de l absence de contrôle possible sur son comportement ; - Preuve d une intention agressive à l égard d autres Etats Alain Pellet, Legitimacy, Legality and the use of force, p. 2. Disponible sur le site John Yoo, International law and the war in Iraq, op. cit., p Abraham D. Sofaer, On the Necessity of Pre-emption, op. cit., p Cité in Thomas Franck, What happens now? The United Nations after Iraq, American Journal of International Law, Vol. 97, n 3, July 2003, p. 615.

45 Concepts de frappe préemptive et préventive 127/153 Alors que la plupart des auteurs ne mentionne pas la méthode selon laquelle le droit devrait être révisé, le professeur Slaughter précise que ces critères devraient être inscrits dans une résolution du Conseil de sécurité, élargissant le droit à la légitime défense. Sans entrer dans le débat sur la pertinence des conditions proposées, il apparaît difficile de mettre d accord les partisans de la défense anticipée sur les critères convenables ; un assouplissement de l article 51 dans des termes acceptables par l ensemble de la communauté internationale semble pour le moins illusoire. Beaucoup de juristes américains en sont conscients et n y voient pas un problème majeur. Ils estiment que le droit, dans son état actuel, ne constitue pas un obstacle significatif pour la sécurité des Etats-Unis et n exige pas de révision. Les dispositions existantes laissent suffisamment de moyens de répondre aux menaces pour que l on s interroge sur l utilité de modifier le droit pour les quelques cas où une action préventive serait inévitable. Plutôt que de changer la règle internationale, Michael Byers estime qu un Etat pourrait simplement violer le droit dans une situation exceptionnelle où il n obtiendrait aucune forme d autorisation. Ce comportement serait jugé a posteriori en fonction de critères de légitimité moraux et politiques 333. L interprétation large de l article 51 offre, selon Miriam Shapiro, une latitude suffisante à condition d adapter le sens des conditions coutumières aux besoins actuels. La notion d imminence peut ainsi rester applicable si on la conçoit comme l aptitude à «identifier une menace de façon crédible, précise et avec un haut niveau de certitude» 334, par opposition à la perception d un danger diffus. Or, la communauté internationale semble se diriger vers une reconnaissance de l interprétation large de la légitime défense. Le Haut comité d experts internationaux réuni par les Nations Unies en 2003 a remis en décembre 2004 un rapport dans lequel la légitime défense anticipée se trouve entérinée. Les auteurs s accordent avec la position défendue dans la NSS : «selon une règle internationale établie de longue date, un Etat menacé peut engager une action militaire dès lors que la menace d attaque est imminente, qu aucun autre moyen ne pourra l empêcher et que l action est proportionnée» 335. Il s agit d une confirmation de la persistance du droit coutumier, bien que, dans le même temps, le rapport insiste sur le fait que l article 51 doit être maintenu en l état et ne nécessite pas de nouvelle interprétation. Pour Brent Scowcroft, qui a participé à la rédaction du rapport, comme pour le Secrétaire général de l ONU, le document a pour effet de «clarifier» l article 51 en y incluant explicitement «l action préemptive, c est-à-dire lancée face à une menace imminente» 336. Le rapport constate néanmoins qu un problème se pose lorsque «la menace en question n est pas imminente mais présentée comme réelle». Dans ce cas, un Etat n agirait pas de façon préemptive mais préventive. Or, le risque de remise en cause de la norme de non-intervention serait considérable si l on autorisait le recours unilatéral à la défense préventive. Le rapport préconise de 333 Michael Byers, Letting the exception prove the rule, op. cit. 334 Miriam Shapiro, Iraq: The shifting sands of preventive self-defense, American Journal of International Law, Vol. 97, n 3, July 2003, p A more secure world : Our shared responsibility, Report of the High-level panel on threats, challenges and change, New York, United Nations, 2004, p Brent Scowcroft in A More Secure World: Who Needs to Do What?, Washington (D.C.), Council on Foreign Relations, 16 December Kofi A. Annan, Courage to fulfil our responsibilities, The Economist, 2 December 2004.

46 Concepts de frappe préemptive et préventive 128/153 porter le problème devant le Conseil de sécurité, seul habilité à prendre la décision d une action préventive, laquelle n est donc acceptable que si elle s inscrit dans le cadre de la sécurité collective. II.3.2. L action préventive collective. Si l extension de la légitime défense est une impasse, il ne reste que l option de la mise en œuvre préventive de la sécurité collective. Le rapport du Haut comité pour un «monde plus sûr» souligne que le Conseil de sécurité peut parfaitement déterminer qu un Etat constitue une menace proche ou lointaine, de par ses actions propres ou son soutien à activités dangereuses, comme l appui à des groupes terroristes. Il n y a donc aucun obstacle légal à une intervention militaire préventive dès lors que la décision émane des Nations unies 337. La voie multilatérale est clairement privilégiée par une majorité de pays, dont la France. Elle se prononce pour «un monde où il ne peut y avoir de recours à la force que soutenu par la Communauté internationale» 338, selon les termes du président Chirac en avril Rejetant la politique de l Administration Bush, la France affirme que «l'action internationale doit s'appuyer sur des normes collectives incontestables» et non «sur une logique de puissance». Certains chercheurs américains reconnaissent les problèmes de légitimité qu entraîne une action préventive unilatérale. Ils préconisent d obtenir autant que possible une autorisation internationale, quitte à revoir les modalités de recours collectif à la force 339. L approbation des Nations unies faciliterait la mise en œuvre des opérations et augmenterait leur efficacité en faisant peser sur l Etat visé tout le poids de la communauté internationale 340. Le problème reste néanmoins celui de l engagement effectif de la communauté internationale. Les mécanismes prévus par la Charte n ayant jamais fonctionné, on peut légitiment s interroger sur l aptitude de l ONU à jouer son rôle alors que les situations susceptibles de justifier une intervention préventive sont souvent controversées et donc propices à un blocage du Conseil de sécurité, comme la question irakienne l a clairement montré. Outre la question du cadre institutionnel le plus approprié, se pose aussi celle des conditions dans lesquelles un organe international pourrait être amené à décider une action militaire préventive. II Le cadre institutionnel approprié. A la suite des débats suscités par la stratégie de «préemption» américaine, le Secrétaire général de l ONU s est employé à défendre les prérogatives de l Organisation en promouvant son adaptation aux problèmes de sécurité mis en avant par les Etats-Unis. En septembre 2003, il estimait ainsi que le Conseil de sécurité «devrait ouvrir une discussion sur les critères d autorisation précoce de mesures coercitives» contre des menaces telles que «des groupes terroristes dotés d armes de destruction massive». En novembre, Kofi Annan chargeait un groupe d experts internationaux de réfléchir 337 A more secure world : Our shared responsibility, op. cit., p. 338 Jacques Chirac, «Sécurité mondiale et droit international : regard sur le futur», Saint-Pétersbourg, 12 avril Voir par exemple les contributions au débat des Nations Unies : David Aaron, James Dobbins, Toward a concept of collective preemption ; Ivo Daalder, Preemptive attack Old constraints, new challenges. ( 340 Anne-Marie Slaughter, Lee Feinstein, A duty to prevent, Foreign Affairs, January/February 2004.

47 Concepts de frappe préemptive et préventive 129/153 aux conditions de la paix et de la sécurité, mais aussi au fonctionnement des organes de l ONU. Le rapport remis fin 2004, identifie six catégories de menaces auxquelles la communauté internationale doit faire face dans les prochaines décennies 341. Face à tous ces défis, la priorité doit être d éviter l aggravation des dangers en mettant en place «un cadre d action préventive». Celuici comporte en premier lieu des mesures liées au développement ou à la diplomatie, mais la question de l emploi de la force face aux menaces, lointaines ou imminentes, occupe aussi une grande place. Dans un commentaire du rapport, le Secrétaire général de l ONU affirme que le Conseil doit désormais être prêt à entreprendre «des actions décisives plus tôt que par le passé, lorsque des Etats lui en font la demande» 342. Lors d un colloque organisé par le Council on Foreign Relations, il déclare même que le «Conseil de sécurité doit être proactif pour prévenir des scénarios de cauchemar» et pouvoir autoriser «l emploi préventif de la force dans les circonstances appropriées» 343. Si l ONU reconnaît aujourd hui la nécessité d une réflexion sur l action préventive, c est pour mieux réaffirmer qu elle est la seule autorité habilitée à décider légalement du recours à la force. Le rapport sur «un monde plus sûr» critique à mots couverts l attitude des Etats-Unis consistant à «contourner» le Conseil de sécurité, de sorte qu ils contribuent à le rendre «impuissant et inutile». Il faudrait à l inverse le rendre plus efficace et mieux à même de lutter contre les menaces actuelles 344. Le rapport sur la stratégie de sécurité de l UE, publié en décembre 2003, va dans le même sens, en soulignant que la «responsabilité première pour le maintien de la paix et de la sécurité au niveau international incombe au Conseil de sécurité des Nations Unies» et qu il convient de lui donner des moyens d assumer ses responsabilités 345. Or, de nombreux commentateurs doutent que le système de sécurité collective de l ONU ne fonctionne mieux dans l avenir qu il ne l a fait jusqu à présent. Certains auteurs estiment toutefois que son efficacité pourrait être accrue par des réformes. Le Conseil devrait par exemple être tenu de jouer son rôle par l instauration de mécanismes l obligeant à agir dans des délais raisonnables et de façon décisive, lorsqu il a reconnu une menace à la paix et la sécurité internationale 346. Le professeur Pellet suggère que les membres permanents du Conseil de sécurité s engagent à ne pas utiliser leur droit de veto pour bloquer une action dans une situation qui n affecte pas directement leur sécurité 347. Faute d amélioration, il faudrait recourir à un autre organe international pour décider une action préventive à la place du Conseil. Une première option serait de contourner le Conseil en cas de paralysie, en «ressuscitant» la résolution Acheson de 1950, permettant à l Assemblée générale d autoriser le recours à la force. La seconde voie, plus souvent citée, consisterait à faire appel aux organisations régionales de sécurité. Il faudrait probablement revoir les prérogatives 341 Le rapport cite : les dangers sociaux et économiques, tels que la pauvreté, les maladies infectieuses et la dégradation de l environnement ; les conflits interétatiques ; les conflits internes ; les armes nucléaires, radiologiques, chimiques biologiques ; le terrorisme ; le crime organisé transnational. 342 Kofi A. Annan, Courage to fulfil our responsibilities, op. cit. 343 Kofi A. Annan in A More Secure World: Who Needs to Do What?, op. cit. 344 A more secure world : Our shared responsibility, op. cit., p P Joachim Krause, Legitimacy and the use of force, p. 5. Sur le site : Alain Pellet, Legitimacy, Legality and the use of force, p. 3.

48 Concepts de frappe préemptive et préventive 130/153 que leur reconnaît la Charte 348. Mais il pourrait notamment être judicieux de leur donner la possibilité de signaler au Conseil les menaces potentielles dans leur région et d autoriser en premier ressort le recours à la force en cas de nécessité. Selon certains juristes, un Etat (ou une coalition) ne devrait pas pouvoir décider d intervenir seul, avant d avoir tenté de bonne foi de faire approuver une action préventive par une organisation régionale de sécurité 349. Dans cette fonction de substitut à l ONU, l OTAN est naturellement l organisation privilégiée par les auteurs américains, puisqu elle réunit «les Etats démocratiques les plus importants» et dispose d une structure militaire permettant «d agir de façon décisive et efficace» 350. La réflexion internationale sur les options de contournement du Conseil de sécurité, associée au mépris ouvert des dirigeants américains actuels à l égard de mécanismes de sécurité collective 351, contribuent renforcer l intérêt de l ONU pour le problème de l action préventive. Mais il n est pas certain que les difficultés politiques dont a témoigné la crise irakienne puissent être surmontées lorsqu un prochain cas se présentera au Conseil de sécurité. L établissement d un consensus minimum sur les circonstances justifiant une intervention préventive serait nécessaire pour faciliter la prise de décision. II Les conditions d action. Le rapport du Haut comité sur «un monde plus sûr» propose de retenir cinq critères susceptibles de guider le Conseil lors de délibérations sur une éventuelle intervention préventive 352 : - La gravité de la menace ; - La motivation principale de l action, qui doit être de mettre fin à la menace ; - L emploi de la force en ultime recours ; - La proportionnalité des moyens engagés ; - L évaluation des chances de succès et des conséquences possibles de l action militaire. De telles conditions laissent une grande marge d appréciation, et donc de désaccord potentiel, mais restent assez restrictives. Elles ne devraient pas favoriser un recours plus fréquent à la force. A l inverse, certains auteurs américains font des propositions de nature à faciliter l intervention préventive. Deux juristes suggèrent de reconnaître un «un devoir collectif» d intervention préventive contre «les nations dirigées par des gouvernants dont le pouvoir n est pas soumis à des contrôles internes», qui tenteraient d acquérir ou de développer un programme 348 David Aaron, James Dobbins, Toward a concept of collective preemption, op. cit. Cette idée est également défendue par Alain Pellet. 349 Anne-Marie Slaughter, Lee Feinstein, A duty to prevent, op. cit. 350 Joachim Krause, Legitimacy and the use of force, op. cit., p Même un chercheur modéré comme Ivo Daalder estime difficile de justifier que la légitimité d une action internationale soit soumise «à l assentiment de pays aussi disparates que la Chine, la Russie, la Grande-Bretagne et la France». 352 A more secure world : Our shared responsibility, op. cit., p.

49 Concepts de frappe préemptive et préventive 131/153 d ADM 353. La formulation explicite de cette responsabilité internationale encouragerait la mise en œuvre d actions plus précoces, décidées par le Conseil de sécurité. Ce devoir d intervention serait toutefois strictement encadré. Il s appliquerait lorsqu un Etat totalitaire n aurait pas respecté les obligations internationales en matière de non prolifération et après épuisement de tous les moyens de pression non militaires. Le niveau de force engagé et la durée de l opération devraient être limités au minimum nécessaire pour atteindre l objectif et celui-ci devrait avoir des chances raisonnables d être réalisé. Une autre solution envisagée consisterait à définir des catégories de menaces considérées comme justiciables d une intervention préventive. Il pourrait être intéressant d identifier des comportements comme facteurs déclenchant d une action collective. Des groupes ou des Etats pourraient par ailleurs faire l objet d une surveillance particulière, en tant que «candidats» privilégiés à des attaques internationales 354. Dans la même perspective, on peut citer la proposition de trois officiers américains, qui préconisent de faire adopter par les Nations unies un système de stigmatisation d Etats «irresponsables», contre lesquels l usage anticipé de la force serait «autorisé» : les pays répondant à un ensemble de critères seraient ainsi «privés de souveraineté» 355 et donc susceptibles d être attaqués par dérogation avec le droit commun. Dans ce cas, la décision d intervenir préventivement n aurait plus à être prise par le Conseil de sécurité, mais serait laissée à la discrétion des Etats qui s estiment menacés. La diversité des positions exprimées sur les possibilités de recours à des interventions préventives témoigne de l intérêt porté au sujet depuis que les Etats-Unis en ont fait une option stratégique majeure. Il est surtout intéressant de souligner la différence entre la conception américaine et celle de nombreux autres pays, dont les Européens : - Pour les Etats-Unis, une évolution du droit ne s impose pas ; il s agit simplement d élargir les conditions coutumières de légitime défense (en se fondant sur le concept de «menace suffisante»), afin de permettre à un Etat de justifier une intervention décidée en fonction de sa propre analyse de la menace ; - Une grande partie de la communauté internationale souhaite maintenir les limites à cette marge d appréciation individuelle et privilégie une approche collective (sous l autorité de l ONU), quitte à faciliter un recours préventif à la force. * 353 ( ) a collective duty to prevent nations run by rulers without internal checks on their power from acquiring or using weapons of mass destruction. Anne-Marie Slaughter, Lee Feinstein, A duty to prevent, op. cit. 354 David Aaron, James Dobbins, Toward a concept of collective preemption, op. cit. 355 Un premier groupe de critères porterait sur le comportement des Etats, reprenant les caractéristiques des «Etats voyous» données par la NSS de 2002 ; un deuxième serait lié au soutien apporté au terrorisme ; le troisième reste imprécis mais concernerait le développement d ADM. Joanne M. Fish, Samuel J. McCraw, Christopher J. Reddish, Fighting In The Gray Zone: A Strategy To Close The Preemption Gap, op. cit., p. 10.

50 Concepts de frappe préemptive et préventive 132/153 CONCLUSION - SYNTHESE DES OPTIONS GENERIQUES En repartant des études stratégiques et historiques sur les actions militaires préventives et préemptives, il a été possible de préciser les caractéristiques et les différences entre les deux concepts. Une action préemptive consiste à attaquer le premier, en anticipant le déclenchement d une confrontation perçue comme imminente, afin de prendre un avantage déterminant pour l issue du conflit. Ses caractéristiques majeures sont les suivantes : - la préemption est entreprise face à la perspective d une attaque ; - elle se produit dans une situation de crise où chacun envisage le recours à la force ; - celui qui prend l initiative pense gagner militairement ou augmenter significativement ses chances ; - l enjeu est la victoire ou la défaite dans un conflit classique ; la limitation des dommages face à une menace nucléaire ou terroriste. Une action préventive consiste également à attaquer en premier, en anticipant l émergence d une menace potentielle, afin de profiter d une supériorité actuelle pour préserver sa sécurité. - Une action préventive vise à empêcher la formation d une menace, liée à l augmentation de la puissance relative d un adversaire ; - Elle est décidée par un Etat pour anticiper l éventualité d une guerre dans l avenir ; - La puissance dominante a intérêt à lancer la guerre maintenant pour pouvoir la gagner ; - l enjeu est le maintien d une supériorité considérée comme indispensable à la sécurité. En dépit de ces caractéristiques constantes, la manière d envisager et de conduire les actions préventives ou préemptives a évolué dans le temps, en fonction des problèmes de sécurité et de l organisation du système international. Ainsi la guerre préventive était une activité normale pendant la plus grande partie de l histoire, en l absence de système de sécurité susceptible de régler les différends entre des Etats en rivalité permanente a marqué une rupture à cet égard, avec la mise en place d une architecture internationale et de règles restreignant les possibilités de recours à la force. Mais ce sont aussi les risques considérables qu impliquait une guerre dans un contexte nucléaire qui ont en réduit les occurrences. La logique de l intervention préventive est toutefois demeurée vivace pour traiter le problème particulier de la prolifération nucléaire. En ce qui concerne les modes opératoires, les progrès technologiques dans le domaine des armements (létalité et précision des armes classiques) ont permis d envisager des actions plus ponctuelles et limitées qu une campagne militaire traditionnelle, sous la forme de «frappes préventives». Pour autant, la guerre préventive n est pas exclut et redevient même d actualité au début du XXIe siècle.

51 Concepts de frappe préemptive et préventive 133/153 Les actions préemptives ont surtout trouvé une utilité stratégique dans le contexte d affrontement entre puissances nucléaires, sous la forme de frappes contre les arsenaux adverses. Elles restent plus rares dans le domaine classique, où elles prennent généralement la forme d une attaque initiale contre des capacités cruciales de l adversaire ; lorsqu elles n ont pas d effet décisif, elles se prolongent par des opérations de combat et se transforment en guerre traditionnelle. La confrontation des enseignements des cas historiques avec les problèmes de sécurité contemporains, et notamment les questions soulevées par la doctrine américaine de défense «préemptive», permet de définir quelques catégories d opérations théoriquement envisageables aujourd hui. LES TYPES GENERIQUES D ACTION MILITAIRE PREVENTIVE / PREEMPTIVE CONTEMPORAINE. Avant de décrire les caractéristiques des opérations concevables, il convient de présenter les paramètres qui permettent de définir les différents types d actions ; le premier facteur est évidemment la distinction entre opération préventive et préemptive. Catégorie d action Conditions légales Opérations Moyens Adversaires Préventive Préemptive Sécurité collective Légitime défense G U E R R E F R A P P E Classiques Forces spéciales Nucléaires État proliférant État soutenant le terrorisme Organisation terroriste internationale Le cadre juridique. Cet aspect est assez théorique, puisque dans la pratique la légalité d une action reste une question d appréciation au cas par cas et qu il est difficile de fixer strictement les conditions dans lesquelles une opération sera ou non conforme au droit international. Néanmoins, trois situations sont claires : - Une action préventive (frappe ou guerre) sera légale si elle est entreprise au nom de la sécurité collective : décidée par un organe international compétent (Conseil de sécurité) et exécutée en fonction du mandat approuvé.

52 Concepts de frappe préemptive et préventive 134/153 - A l inverse, une action préventive décidée unilatéralement par un ou plusieurs Etats relève de l agression. - Une action préemptive peut être entreprise à l initiative d un ou de plusieurs Etats dans le cadre de la légitime défense, à condition de démontrer qu ils font face à une menace imminente. La forme de l action. Aujourd hui l action préventive peut être : - une frappe, c est-à-dire une opération militaire localisée, ponctuelle et limitée dans ses objectifs ; - une guerre, impliquant une campagne militaire prolongée visant la défaite complète de l opposant. Une attaque préemptive peut être une opération ponctuelle et limitée, ou marquer le début d une véritable campagne. Les moyens militaires employés. La guerre préventive met en œuvre des moyens conventionnels. Toutefois, l emploi ponctuel d armes nucléaires de petite puissance ne peut pas être écartée (frappe contre des installations durcies). Des actions clandestines, menées par des unités de forces spéciales ou des services de sécurité sont également envisageables. Une attaque préemptive peut également être menée par des moyens classiques (nucléaires dans le cadre d une confrontation entre Etats nucléaires) ; ou par des opérations spéciales ou clandestines. Les acteurs potentiellement visés par les actions. Jusqu à une période récente la question d actions militaires préventives ou préemptives se posait exclusivement vis-à-vis d Etats. Trois situations pouvaient se présenter depuis 1945 : - Action contre un Etat ne disposant pas d armes nucléaires : cas classique de rivalité de puissance ; - Action contre un Etat doté d armes nucléaires : confrontation entre puissances nucléaires ; - Action contre un Etat «proliférant» : question apparue dans les années Depuis les attentats du 11 septembre, l attention s est portée sur les acteurs «asymétriques» et les menaces qu ils peuvent constituer pour la sécurité des Etats. Les organisations terroristes transnationales sont évidemment devenues le danger majeur. Aujourd hui les hypothèses génériques d action anticipée mettent donc en cause : - Un Etat proliférant hostile ; - Un groupe terroriste menaçant ;

53 Concepts de frappe préemptive et préventive 135/153 - Un Etat soutenant délibérément une organisation terroriste ; il peut être doté ou non d armes nucléaires. A partir de ces éléments, cinq cas génériques plausibles, peuvent être rassemblés dans le tableau suivant : Action militaire préventive Action militaire préemptive Contre un Etat proliférant ❶ ❷ Contre un Etat soutenant le terrorisme Contre une organisation terroriste ❸ Voir cas n 5 ❹ ❺ CARACTERISTIQUES ET FAISABILITE DES DIFFERENTES OPTIONS GENERIQUES. Pour caractériser chaque cas, il convient d abord d examiner la situation dans laquelle une telle action anticipée peut être envisagée : - Les motivations ; - l effet attendu ; - les buts de l intervention militaire. On s intéresse ensuite aux modes d action potentiels, qui relèvent de deux grandes catégories : frappe (classique, nucléaire, clandestine) ; campagne classique. Les opérations peuvent en outre être menées dans un cadre collectif ou par un seul Etat. Finalement, on passe en revue les éléments qui entrent en compte dans l analyse de la faisabilité : - les conditions de réalisation, politiques et opérationnelles ; - les contraintes ; - les moyens militaires requis ; - les risques de l opération. Ces différents points sont synthétisés dans les tableaux qui suivent. Pour chaque cas, une analyse plus détaillée est présentée en annexe.

54 Type de cas Situation ❶ Action préventive contre un Etat proliférant Une attaque préventive peut être envisagée contre un Etat hostile, soupçonné de développer des armes de destruction massive. Elle sera motivée par la perception : - d un danger direct pour la sécurité d un Etat (capacité à frapper notre territoire) ou pour des alliés ou des intérêts régionaux majeurs (interdiction d intervention militaire ; renversement d un équilibre régional) ; - d une menace reconnue par la communauté internationale (violation des normes de non prolifération). Dans certains cas rares, on peut imaginer une action militaire collective approuvée par les Nations unies pour mettre un terme à la menace. Effet recherché et buts Modes d action et moyens Faisabilité Risques Mettre un terme au programme de développement d armes de destruction massive. Buts différents selon le stade de développement et le danger : - Désarmement (action unilatérale ou collective) - Changement de régime (action unilatérale) Moyens de renseignement - Humains (sur l état du programme) - Technique (localisation de sites souterrains ) Frappe Opérations clandestines. Attaque aérienne des sites : - Bombardiers et avions d appui - Munitions classiques (capacités spéciales) - Nucléaire de faible puissance? Guerre - campagne classique Conditions requises Rapport de forces favorable Absence d allié puissant Renseignement adéquat sur le programme et sur les intentions Conditions souhaitables Isolement diplomatique du pays visé Reconnaissance internationale de la menace Autorisation de recours à la force. Contraintes Pas d effet de surprise : préparation de l adversaire Condamnation internationale de l agression (action unilatérale). Echec de l intervention limitée et poursuite du programme (voire accélération). Dommages collatéraux dus à l attaque des sites NBC. Riposte imprévue de l Etat visé. Déclenchement d une guerre prolongée. SARL au capital de Euros - R.C.S Paris B APE n 741G SIRET N intracommunautaire : FR Siège social : 4, Cité Paradis PARIS

55 Concepts de frappe préemptive et préventive 137/153 Type de cas Situation ❷ Action militaire préemptive contre un Etat proliférant Il s agirait d intervenir en cas d apparition d une menace d attaque de la part d un Etat ayant développé un programme d ADM. Deux cas différents peuvent être envisagés : - Un Etat hostile, ayant développé illégalement un programme d armes de destruction massive prépare une attaque, (généralement contre un allié) susceptible d impliquer l emploi d ADM ; - cet Etat se prépare à fournir des matériaux nucléaires à un groupe terroriste hostile. Effet recherché et buts Modes d action et moyens Faisabilité Risques Empêcher l utilisation de capacités ADM : - par un Etat hostile dans un conflit prévisible ; - par transfert à un groupe terroriste. Détruire les installations de stockage et production. Frappe Attaque aérienne des sites : - Bombardiers et avions d appui - Munitions classiques (capacités spéciales) - Nucléaire de faible puissance? Opération spéciale + Aptitude à mener une campagne classique, éventuellement en appui à un allié. Conditions requises Détection en temps voulu des préparatifs de l attaque ou de l action hostile. Aptitude à l intervention immédiate. Renseignement. Supériorité militaire. Conditions souhaitables Reconnaissance internationale de la légitime défense. Contraintes Court délai de réaction Conditions ou restrictions posées par l allié. Echec des frappes : impossibilité de localiser et détruire tous les sites Impossibilité d arrêter l agression prévue Transformation de la frappe initiale en guerre

56 Concepts de frappe préemptive et préventive 138/153 Type de cas Situation ❸ Action militaire préventive contre un Etat soutenant le terrorisme Une intervention préventive peut être envisagée si un Etat facilite ou encourage une organisation terroriste dans ses activités d attaque contre d autres pays, de telle sorte qu il augmente la menace constituée par les terroristes. L action peut varier selon le degré de soutien au terrorisme : - Un Etat permet sciemment à une ou plusieurs organisations terroristes internationales d utiliser son territoire ; - Il entretient une organisation terroriste, utilisée pour commettre des attaques à l étranger. Il est difficile d envisager qu une telle action soit décidée par le Conseil de sécurité au titre du Chapitre VII. Elle peut être tolérée au nom de la défense. Effet recherché et buts Modes d action et moyens Faisabilité Risques Contraindre l Etat à cesser toute assistance à l organisation terroriste. Deux types de buts : - Infliger des dommages, en détruisant des capacités étatiques utilisables par les terroristes. - Changer le régime Action le plus souvent unilatérale mais peut être envisagée en coalition Frappes aériennes de précision (classiques). Intervention indirecte en appui d opposants locaux, contre un pouvoir faible. Engagement d une campagne classique. Conditions requises Rapport de forces favorable Isolement de l Etat visé Possibilité d établir un régime favorable Aptitude à éliminer la menace terroriste Conditions souhaitables Reconnaissance internationale de la menace et de l échec des voies pacifiques Contraintes Délai de préparation : pas d effet de surprise Contestation de la légitimité de l action : sanctions Riposte des terroristes après une frappe Fuite des terroristes vers un autre refuge Engagement dans une guerre longue, éventuellement sans soutien international contre l Etat visé

57 Concepts de frappe préemptive et préventive 139/153 Type de cas Situation ❹ Action militaire préventive contre une organisation terroriste Une action militaire préventive contre une organisation terroriste sera lancée pour empêcher de nouvelles attaques de la part d un groupe ayant déjà démontré une volonté agressive dangereuse et durable. La décision peut être motivée par la nécessité d empêcher le développement de nouvelles capacités (recrutement, entraînement) ou l acquisition de moyens plus dangereux (NRBC). Effet recherché et buts Modes d action et moyens Faisabilité Risques Empêcher l organisation de poursuivre ses activités terroristes. Les buts peuvent être : - Détruire les bases et les installations de soutien - Mettre fin au contrôle d un territoire - Interrompre les voies d approvisionnement en ressources et matériels de combat Unilatéral / En coopération avec un Etat concerné / Dans le cadre d une opération multilatérale Frappes contre les implantations de l organisation Interception des flux de ressources ou d équipements critiques Campagne d élimination systématique : - Soutien indirect à l Etat hôte (formation, assistance, équipement) - Intervention directe d unités aéro-terrestres Conditions requises Accord du pays hôte ou mandat international Connaissance du réseau et de ses implantations (coopération avec les services locaux) Contraintes Liées aux conditions de coopération avec l Etat hôte Implication directe dans le conflit entre l Etat hôte et les terroristes (et leurs soutiens locaux).

58 Concepts de frappe préemptive et préventive 140/153 Type de cas Situation ❺ Action militaire préemptive contre une organisation terroriste Une intervention serait décidée après la découverte de préparatifs d attaque d une organisation terroriste depuis un territoire extérieur. Deux situations différentes peuvent se présenter en fonction de la présence du groupe : - dans les eaux internationales ou sur le sol d un Etat tolérant l intervention ; - sur le territoire d un Etat hostile, qui s oppose à l intervention. Dans ce dernier cas, il pourrait être nécessaire d affronter également les forces de l Etat. Cela peut offrir une occasion pour éliminer complètement la présence des terroristes dans ce pays, à condition que le rapport des forces militaire soit favorable. Effet recherché et buts Modes d action et moyens Faisabilité Risques Empêcher la mise en œuvre de l attaque. Buts possibles : - Saisir les commandos terroristes et leurs armes. - S emparer ou détruire leurs bases de départ. - Si les terroristes bénéficient de la protection d un Etat hostile, il faut neutraliser les forces de sécurité. Interception des commandos, ou des matériels destinés à commettre une attaque : - par les forces navales dans les eaux internationales ou territoriales ; - par une intervention de forces spéciales (notamment GIGN) en territoire hostile. Engagement de forces classiques pour éliminer les défenses étatiques, voire saisir un territoire. Conditions requises Renseignement exact, précis et en temps voulu Disponibilité de forces d intervention Aptitude à créer la surprise Contraintes Rapidité de décision et d exécution Echec de l interception et impossibilité d éviter l attaque Déclenchement d une confrontation avec l Etat hôte des terroristes (évolution vers le cas n 3)

59 Concepts de frappe préemptive et préventive 141/153

60 ANNEXE Les cinq types d actions préventives et préemptives présentées en conclusion sont précisés ici, à partir des enseignements tirés de cas précédents et des options discutées dans les etudes contemporaines. ❶ Action préventive contre un Etat proliférant. Ce cas est à la fois le plus plausible dans le contexte stratégique contemporain et celui qui a été le plus souvent envisagé depuis Situation. Une attaque préventive peut être envisagée contre un Etat hostile, soupçonné de développer des armes de destruction massive. Il est perçu comme : - un danger direct pour la sécurité nationale (capacité à frapper notre territoire) ; - une menace pour des alliés ou des intérêts régionaux majeurs (interdiction d intervention militaire ; renversement d un équilibre régional) ; - une source potentielle de prolifération vers des groupes terroristes hostiles. Les précédents historiques révèlent que deux aspects sont déterminants dans l appréciation de la menace : - Bien que les armes chimiques et biologiques soient un problème, une intervention préventive visera surtout à empêcher le développement d armes nucléaires, car elles seules constituent une remise en cause décisive du rapport des forces ; - La perception des intentions hostiles et du comportement agressif de l adversaire joue un rôle majeur dans la décision d intervention, même si son appréciation fait très rarement l objet d un consensus entre décideurs politiques. Dans la plupart des cas, la perception de la menace et la décision d intervenir seront propres à un Etat (ou un groupe d Etats). Mais on peut imaginer, dans le cas d une violation claire du régime de non prolifération créant une situation de menace internationale, que le Conseil de Sécurité autorise une intervention militaire collective (au titre du Chapitre VII). Effet recherché. Une intervention préventive sera lancée pour mettre un terme au programme de développement d armes de destruction massive. Buts de l action préventive. Plusieurs buts différents peuvent être poursuivis, en fonction : - de l état d avancement du programme de l adversaire ; - de l importance du danger qu il représente ; SARL au capital de Euros - R.C.S Paris B APE n 741G SIRET N intracommunautaire : FR Siège social : 4, Cité Paradis PARIS

61 Concepts de frappe préemptive et préventive 143/153 - du rapport des forces. Si le programme en est au stade initial, la destruction des installations existantes et des ressources utilisées (matériaux, expertise extérieure ) suffit à arrêter le programme. A l inverse, s il est très avancé, la destruction totale des capacités peut être irréaliste et le changement de régime devient la seule solution pour éliminer le danger. Cette option ne peut se concevoir que contre un Etat jugé très dangereux ou lorsque la supériorité est telle que l objectif paraît facilement réalisable sans crainte de représailles. Dans le cas d une action internationale, on peut envisager une intervention militaire destinée à contraindre l Etat visé à se soumettre à un régime d inspection intrusif et de désarmement forcé. Modes d action potentiels. En fonction du but recherché et de l état d avancement du programme adverse, la force peut être utilisée dans une action limitée ou dans une véritable guerre. Celle-ci peut être délibérée, ou résulter de l échec de la frappe initiale et de la riposte de l Etat visé. Options militaires préventives Éliminer la menace Frappe contre le programme uniquement Frappe contre le programme + désarmement contrôlé Changement de régime Destruction de l arsenal Changement de régime Phase initiale du programme Maturation du programme Production d armes Action clandestine Élimination des scientifiques Interruption des filières Frappe préventive Destruction des installations Attaque préventive Destruction des multiples sites Campagne aérienne Opérations spéciales Guerre classique Attaque préventive Destruction des armes Élimination des vecteurs Guerre classique + frappes nucléaires Frappe. Cette option vise la destruction d installations et relève donc d une logique de désarmement de l adversaire. Une attaque aérienne limitée, sur le modèle du raid contre Osirak, est l option la plus souvent mentionnée : frappe de précision, menée à distance, détruisant les sites incriminés en limitant les dommages. Cette méthode est appropriée lorsque les installations à attaquer sont peu nombreuses et bien identifiées. Il est également possible d envisager une action des forces spéciales.

62 Concepts de frappe préemptive et préventive 144/153 Campagne militaire. Un engagement plus important peut être nécessaire pour éliminer un programme avancé. Il prendrait principalement la forme d une campagne aérienne visant l ensemble des installations suspectées de contribuer au développement d ADM. S il s agit d imposer l élimination totale et contrôlée du programme incriminé, voire de renverser le régime hostile, une campagne interarmées classique est nécessaire. Elle doit vaincre la résistance des forces armées adverses tout en localisant, détruisant ou neutralisant les capacités de destruction massive. Bien que la méthode soit plus aléatoire, une campagne d opérations clandestines peut être envisagée, incluant des opérations psychologiques (en direction des participants au programme) ; des actions de sabotage ; la destruction d équipements ou d installations. Cela peut être effectué en mode direct, par les forces armées ou les services spéciaux ou en mode indirect, par manipulation d opposants au régime local. Conditions de faisabilité. Parmi les éléments pris en compte par les décideurs, on peut distinguer : des impératifs, des facteurs favorables et des contraintes. L appréciation des risques potentiels est également un facteur important. Absence de légitimité internationale Annulée par l importance de l enjeu Opposition d une puissance majeure Système international Soutien d alliés importants Rare Isolement de l adversaire Consensus rare Décideurs Opinion nationale Fenêtre d opportunité Phase initiale du programme Activités militaires avérées Production d armes Incertitude sur l état du programme Incertitude sur le franchissement du seuil Difficulté politique maximale Opportunité maximale Fermeture de la «fenêtre» Conditions requises. Une action préventive repose toujours sur un rapport de forces favorable à celui qui la déclenche : il est donc évident qu elle visera un pays dont les moyens de défense sont jugés peu dangereux par rapport à l action envisagée. Par ailleurs, le pays visé ne doit pas disposer d alliés puissants susceptibles de s opposer à une intervention ou d exercer des représailles. Il ne doit évidemment pas être susceptible d avoir franchi le seuil du nucléaire.

63 Concepts de frappe préemptive et préventive 145/153 Cette exigence souligne l importance de la connaissance la plus exacte possible des capacités de l Etat visé. Le renseignement sur le niveau d avancement du programme est indispensable, mais il aussi important de disposer d informations sur les intentions de l Etat afin d adopter le mode d action le plus approprié : une opération spéciale peut suffire à arrêter les activités d un pays isolé et peu déterminé, alors qu une guerre peut être nécessaire pour contraindre un gouvernement à renoncer (cas de l Irak). Le renseignement est également déterminant sur le plan opérationnel, pour l identification et localisation des installations dont la destruction est indispensable à l arrêt du programme. Conditions souhaitables. Il est préférable d obtenir un consentement international à l intervention, autant que possible préalablement à sa mise en oeuvre. Pour une attaque préventive cela implique : - Au minimum, d établir un consensus international (Conseil de sécurité) sur la reconnaissance d une menace à la paix et la sécurité, en s appuyant sur le régime de non-prolifération (éventuellement sur la résolution 1540) ; - Au mieux, d obtenir le vote d une résolution autorisant le recours à la force pour mettre fin au programme incriminé. L isolement diplomatique de l Etat visé est souhaitable. Des mesures de ralentissement de la montée en puissance du programme (embargo technologique) ou d affaiblissement des défenses adverses peuvent faciliter la réalisation de l opération. Contraintes. Nécessité d obtenir le soutien de partenaires (droits de survol, bases, contributions militaires) pour les opérations d envergure. Les efforts préalables de légitimation de l intervention tendent à limiter l effet de surprise et permettent à l adversaire de renforcer ses mesures de dissimulation, protection, défense. Nécessité de limiter les dommages dans le cadre d une frappe : lors de l opération Desert Fox de 1998, les forces américano-britanniques ont épargné plusieurs sites supposés contenir des substances chimiques ou biologiques, par crainte des retombées sur les populations. Moyens requis. Certaines capacités sont nécessaires, quelle que soit la forme de l action préventive. Cela concerne premièrement le renseignement : - Le renseignement humain est la meilleure manière d acquérir une connaissance correcte de l état du programme ; - Des capacités techniques spécialisées peuvent être nécessaires (détection des installations souterraines ). Pour mener une attaque limitée, l option aérienne est la plus communément envisagée. Elle peut impliquer un nombre plus ou moins important d appareils (bombardiers avec appareils d appui ). Le recours à des missiles de croisière peut être une solution pour limiter les risques de pertes face un adversaire doté de défenses sérieuses.

64 Concepts de frappe préemptive et préventive 146/153 Le principal problème concerne la possibilité de détruire des cibles durcies et enterrées. Cela pose la question de l emploi ou non d armes atomiques de faible puissance et du développement de munitions classiques appropriées. La nature des munitions disponible est également importante pour limiter les effets collatéraux d attaque contre des installations chimiques ou biologiques. Les capacités citées restent nécessaires pour mener une campagne, mais s il s agit de vaincre un Etat, les besoins sont naturellement plus larges. A côté de l engagement de forces classiques, les forces spéciales ont un rôle important pour : - localiser et désigner des cibles : sites de production ou de stockage, missiles mobiles - saboter des installations ; - saisir des sites dont la destruction serait trop dangereuse. Dans l ensemble, les armées doivent être prêtes à opérer en condition NBC, au cas où l adversaire disposerait de quelques armes nucléaires, d armes BC, ou pour intervenir dans des zones contaminées à la suite de la destruction d installations. Il faut aussi posséder les capacités suffisantes de détection, démantèlement et destruction d armes et d installations NBC, pour assurer l élimination des capacités à l issue des combats. Risques. Risques politiques liés à une condamnation internationale : sanctions, contestation interne Echec de l opération de désarmement : découverte d une opération clandestine ; destruction insuffisante des installations ; reprise clandestine du programme Dommages collatéraux dus à l attaque des installations NBC : problème politique dans le cas d un frappe ; problème opérationnel dans le cadre d une campagne. Riposte imprévue de l Etat attaqué (éventuellement sous forme d attaque indirecte ; voire avec des ADM non détruites lors de l attaque) Déclenchement d une guerre prolongée, éventuellement suivie d une longue occupation pour rétablir un régime favorable. ❷ Action préemptive contre un Etat proliférant. A la différence du cas précédent, il s agirait d intervenir en cas d apparition d une menace d attaque de la part d un Etat ayant développé un programme d ADM. Situation. Deux cas différents peuvent être envisagés : 1. Un Etat hostile, ayant développé illégalement un programme d armes de destruction massive prépare une attaque, susceptible d impliquer l emploi d ADM ; 2. cet Etat se prépare à fournir des matériaux nucléaires à un groupe terroriste hostile.

65 Concepts de frappe préemptive et préventive 147/153 Même si l Etat ne dispose pas encore d armes NBC opérationnelles, la préparation d une attaque classique, ou la découverte de relations avec des terroristes, peut donner l occasion d intervenir pour détruire ses capacités de production. Dans le cas d un conflit en préparation, l action préemptive peut être menée durant la phase de crise ou après le déclenchement des hostilités. Effet recherché : désarmement. Il s agit d empêcher l emploi éventuel de capacités NBC lors d un conflit prévisible ou en raison du transfert de tels moyens à des groupes hostiles. Buts de l action préemptive. Détruire les installations de stockage et production de capacités NBC. Eventuellement détruire ou saisir les armes existantes et leurs vecteurs. Modes d action. Dans la mesure où il convient d intervenir rapidement, afin de priver l adversaire de la possibilité d utiliser des capacités ADM, une frappe sera l option privilégiée. Mais si le pays se prépare à un conflit, il faut aussi pouvoir mener (ou participer en tant qu allié) à une guerre classique. Dans ce contexte, une partie des forces aéroterrestres peut avoir pour mission de s emparer et de neutraliser les sites NBC. Ces opérations prennent toutefois plus particulièrement la forme : - D attaques aériennes ; - D interventions des forces spéciales. Faisabilité. La légitimité d une telle opération est plus facile à établir que dans le cas d une intervention préventive, car la menace est apparente. Mais les difficultés de réalisation sont souvent plus importantes. Conditions requises. Comme pour toutes les actions préemptives, la première condition indispensable est la détection en temps voulu des préparatifs de l attaque ou l action hostile et ensuite l interprétation correcte des éléments d information disponibles. L aptitude à déployer un dispositif militaire adéquat sans délai est le second impératif. Comme pour une attaque préventive, un renseignement exact sur le programme ADM et la supériorité militaire globale sur le pays visé restent des conditions nécessaires. Conditions souhaitables. Pouvoir présenter des éléments de preuve d une menace grave en préparation permet de recueillir un soutien interne et international à l opération. Cela peut permettre de bénéficier de la coopération d autres Etats. Contraintes.

66 Concepts de frappe préemptive et préventive 148/153 Les problèmes principaux viennent du court délai de préparation de l action. La décision doit être prise rapidement, en dépit des incertitudes éventuelles, et pouvoir être mise en œuvre aussitôt. L impréparation des forces ou le temps requis pour leur déploiement sera l obstacle majeur. Lorsque de la menace d attaque pèse sur un Etat allié, son attitude est déterminante. Il peut s opposer à des actions préemptives dans l espoir d éviter le déclenchement des hostilités. Moyens requis. Les moyens d attaque aérienne seraient les mêmes que pour une frappe préventive. Risques. Echec des frappes préemptives : impossibilité de localiser et détruire tous les sites. Extension de la frappe initiale en opérations de guerre. ❸ Action militaire préventive contre un Etat soutenant le terrorisme. Une intervention préventive peut être envisagée si un Etat facilite ou encourage une organisation terroriste dans ses activités d attaque contre d autres pays. Situation. Deux cas peuvent être distingués : - Soit l Etat permet sciemment à une ou plusieurs organisations terroristes internationales d utiliser son territoire pour préparer leurs actions hostiles (activités politiques tolérées, camps d entraînement ) ; - Soit il entretient une organisation terroriste, utilisée pour commettre des attaques à l étranger. La décision d entreprendre une action militaire préventive peut être motivée par : - La perception d une augmentation potentielle de la menace terroriste grâce à l aide de l Etat incriminé ; - La persistance de la menace après épuisement de tous les moyens de pression et de lutte non militaires contre son soutien au terrorisme ; La crainte de ne plus pouvoir faire pression ni intervenir contre les activités de l Etat du fait du renforcement prévisible de sa puissance militaire. Effet recherché : changement de politique. Il s agit de contraindre l Etat à cesser toute assistance à l organisation terroriste. Buts de l action. Le premier but d une intervention préventive peut être de détruire des installations (terrains d entraînement, usines chimiques ) ou des moyens appartenant aux organes étatiques et susceptibles d être utilisés au profit d une organisation terroriste. Il s agira en fait d infliger des dommages de nature à augmenter sérieusement le coût du soutien aux terroristes.

67 Concepts de frappe préemptive et préventive 149/153 Mais si l Etat visé est déterminé à maintenir son appui aux terroristes et que la menace est sérieuse, la seule solution sûre est de renverser le gouvernement. Modes d action. Frappes aériennes classiques, impliquant éventuellement la destruction des moyens de défense antiaérienne. Pour changer le gouvernement, des actions indirectes de soutien à l opposition (coup d état) peuvent être une première option. Elles auront plus de chances de succès contre des régimes faibles. Contre un système totalitaire contrôlant le pays, une campagne militaire s impose. Faisabilité. Le coût politique d une intervention préventive contre un Etat dans le cadre de la lutte contre le terrorisme est sans doute le frein le plus important. On peut penser qu une telle décision ferait l objet d intenses discussions internes. Conditions requises. Outre les conditions habituelles d action préventive (supériorité militaire, isolement de l Etat visé), l intervention envisagée doit être en mesure de porter un coup sérieux à l organisation terroriste ; si elle aboutit simplement à lui faire quitter le pays pour trouver un autre refuge, l opération sera peu utile et plus difficile encore à justifier. Il convient de s assurer de la possibilité d établir un régime favorable après le renversement du pouvoir en place. Conditions souhaitables. La possibilité de prouver le soutien actif de l Etat à l organisation terroriste et de justifier de l épuisement des moyens de pression pacifiques limite les effets politiques négatifs de l intervention. Il faut également pouvoir démontrer que l organisation reste une menace réelle et que les cibles visées contribuent bien à sa capacité de nuire, afin que l action ne soit pas assimilée à des représailles. Si la menace est réellement jugée sérieuse, il est possible de d obtenir la reconnaissance internationale d une situation de légitime défense, permettant d opérer avec des alliés (cas de la campagne contre l Afghanistan). Contraintes. Si l intervention intervention préventive ne reçoit pas d approbation internationale, elle apparaîtra comme une agression. Cela limite les possibilités d obtenir une coopération militaire (bases, droits de survol ). L intervention militaire doit causer des dommages limités à la population pour éviter d alimenter une hostilité supplémentaire. Elle peut toutefois exiger un engagement important et prolongé, notamment pour éliminer l organisation terroriste. Moyens requis.

68 Concepts de frappe préemptive et préventive 150/153 Capacité de frappe de précision à distance dans le cas où une action ponctuelle est suffisante. Il peut être nécessaire d engager un volume de forces aériennes (et missiles de croisière, si disponibles) important pour détruire des sites dispersés. Les capacités d évaluation des dommages causés seront déterminantes pour apprécier la réalité de la réduction de la menace. Aptitude à l engagement de moyens de combat classique pour une campagne destinée à renverser le pouvoir en place. Il peut être nécessaire de combattre en même temps les éléments terroristes implantés sur le territoire, susceptibles d engager des actions asymétriques. Risques. Renforcement de l agressivité de l organisation terroriste après une frappe, augmentant les risques de représailles violentes. Riposte directe ou indirecte de l Etat visé. Engagement dans une guerre longue, dans le pire des cas sans soutien international. ❹ Action militaire préventive contre une organisation terroriste. Une action militaire préventive contre une organisation terroriste sera lancée pour empêcher de nouvelles attaques de la part d un groupe ayant déjà démontré une volonté agressive dangereuse et durable Situation. Il peut s agir du volet militaire d une campagne globale de lutte contre une organisation terroriste, impliquant des moyens policiers, diplomatiques ou financiers. La décision peut être motivée par la nécessité d empêcher le développement de nouvelles capacités (recrutement, entraînement) ou l acquisition de moyens plus dangereux (NRBC). Elle visera les réseaux logistiques de l organisation ou ses bases sur le territoire d un Etat incapable d éliminer seul leurs activités. Contrairement au cas précédent, il s agit ici d intervention menée avec l assentiment de l Etat qui abrite cette organisation en dépit de sa volonté. Elle peut impliquer l assistance aux forces de sécurité locales, ou s y substituer lorsqu elles ne sont pas en mesure d agir efficacement. Effet recherché : élimination des capacités d attaque. Empêcher l organisation de poursuivre ses activités terroristes en la privant d un sanctuaire ou de moyens de combat cruciaux. Buts de l action militaire. Détruire les bases et les installations de soutien utilisés par l organisation. Mettre fin à son contrôle sur un territoire. Interrompre les voies d approvisionnement en matériels de combat.

69 Concepts de frappe préemptive et préventive 151/153 Modes d action. L intervention peut être limitée à des attaques ponctuelles contre des installations de l organisation si sa présence sur le territoire est peu importante. Une telle action peut être entreprise dans le cadre d une opération de paix (multilatérale), ou de l assistance à un pays ami. Des opérations d interception de matériels de combat à destination de l organisation peuvent être réalisées en mer ou dans certaines zones de conflit, afin de rompre les filières logistiques de l organisation. Dans la mesure où il s agit d interdire toute activité de l organisation sur le territoire, il sera nécessaire de mener une campagne d élimination systématique de ses implantations : - En mode indirect, par la formation, l équipement et l appui (renseignement, moyens particuliers) aux forces armées locales ; - En mode direct, par le déploiement de forces aéro-terrestres. Ces activités peuvent s accompagner d opérations psychologiques, d assistance à l égard des populations, voire de lutte contre des acteurs asymétriques locaux, afin d empêcher les groupes terroristes de profiter de leur soutien ou d une situation de chaos. Faisabilité. Conditions requises. Une telle intervention requiert l accord de l Etat concerné ou un mandat international pour intervenir sur le territoire et éliminer l organisation terroriste. Contraintes. Elles résultent essentiellement des conditions d engagement définies (mission précisée par le mandat, conditions posées par l Etat hôte ). Ce type d engagement peut être prolongé si les terroristes sont bien implantés sur un territoire dont le contrôle est difficile. Moyens requis. Le renseignement humain est crucial pour repérer et démanteler les bases terroristes. Risques. Si la présence des terroristes sur le territoire est importante et qu ils se trouvent en conflit ouvert avec l Etat hôte, le principal risque est de se trouver entraîné dans une guerre interne. ❺ Action militaire préemptive contre une organisation terroriste. Une intervention serait décidée après la découverte de préparatifs d attaque d une organisation terroriste depuis un territoire extérieur. Situation Deux situations différentes peuvent se présenter en fonction de la présence du groupe :

70 Concepts de frappe préemptive et préventive 152/153 - dans les eaux internationales ou sur le sol d un Etat tolérant l intervention ; - sur le territoire d un Etat hostile, qui s oppose à l intervention. Dans ce dernier cas, il pourrait être nécessaire d affronter également les forces de l Etat. Cela peut offrir une occasion pour éliminer complètement la présence des terroristes dans ce pays, à condition que le rapport des forces militaire soit favorable. lié : Le recours à des moyens militaires plutôt qu à des forces de sécurité serait généralement - Aux conditions de l opération (neutralisation d un site fortement défendu) ; - A la disponibilité des forces (en mer ; présence sur un théâtre extérieur). Effet recherché. Empêcher la mise en œuvre de l attaque. Buts de l action militaire. En fonction de la situation, les buts peuvent être : - Saisir les commandos terroristes et leurs armes. - S emparer ou détruire leurs bases de départ. - Si les terroristes bénéficient de la protection d un Etat hostile, il faut neutraliser les forces de sécurité. Modes d action. Une intervention ponctuelle visera à l interception des commandos terroristes, ou des matériels destinés à commettre une attaque : - par les forces navales dans les eaux internationales ou territoriales ; - par une intervention de forces spéciales (notamment GIGN) en territoire hostile. S il est nécessaire d affronter des forces régulières protégeant les terroristes, l engagement de forces spéciales pourra être précédé et accompagné d opérations aériennes. Dans certains cas, on peut imaginer le lancement d une véritable campagne pour le contrôle d une zone, susceptible d évoluer en guerre totale. Faisabilité. Conditions requises. Une telle intervention dépend évidemment de la possibilité d obtenir du renseignement exact, précis et en temps voulu sur la préparation d une attaque. Elle exige de maintenir le secret pour préserver la surprise. Si l on prévoit la confrontation avec des armées régulières, il faut préparer un dispositif de forces suffisant pour renforcer les unités initialement engagées, sans pour autant donner l alerte par un déploiement massif. Contraintes.

71 Concepts de frappe préemptive et préventive 153/153 La rapidité de décision requise limite la possibilité d étudier différentes options et augmente le risque d avoir à surmonter des obstacles imprévus lors de l opération. S il est nécessaire d intervenir sur le territoire d un Etat contre sa volonté, l opération peut faire l objet d une condamnation internationale. Risques. Le premier risque est celui d un échec de l interception, dû au délai de réaction, à l insuffisance du renseignement ou à des oppositions plus fortes que prévues. Il existe ensuite un danger provoquer une confrontation avec l Etat hôte des terroristes.