- Propositions de la CCIP -

DROIT DE PRÉEMPTION SUR LES FONDS DE COMMERCE ET LES BAUX COMMERCIAUX CRITERES DE DELIMITATION DES PERIMETRES COMMUNAUX D INTERVENTION - Propositions de la CCIP - Rapport présenté par M. Gérald BARBIER au nom de la Commission du commerce et des échanges et adopté au Bureau du 28 juin 2007 selon la procédure d urgence

- SYNTHESE DES PROPOSITIONS - L article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ouvre la possibilité aux communes, dans certaines conditions, d exercer leur droit de préemption lors de la cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. Les communes ont alors la possibilité de délimiter, par une délibération motivée de leur Conseil municipal, des périmètres précis de sauvegarde du commerce et de l artisanat de proximité pour préempter des fonds et des baux commerciaux. La CCIP avait demandé à ce que les CCI soient systématiquement saisies pour avis du choix des périmètres de préemption arrêtés par les villes, ce qu entérinerait le projet de décret. Il est alors légitime que les Chambres soient impliquées dans le processus de définition des périmètres sur le territoire de leur circonscription au titre des actions de mission consultative qu elles assurent. Dans cette perspective, la CCIP formule des recommandations dont l objectif est double : - D une part, inciter les collectivités locales à mettre en œuvre une politique anticipatrice, globale et partenariale du droit de préemption des fonds de commerce afin de préserver et maintenir la diversité commerciale au bénéfice de l emploi, de la création de richesses et de l attractivité des territoires vis-à-vis des habitants et de la population ; - D autre part, pérenniser un commerce de proximité diversifié et équilibré dans les quartiers et les centres urbains par la prise en compte des différentes étapes de la mise en œuvre du droit de préemption des fonds de commerce, de l amont (identification des enjeux, définition des objectifs et orientations d actions, choix des périmètres) à l aval (actions d accompagnement du droit de préemption et de la transmission des commerces), en veillant à leur bonne articulation. 2

Plus concrètement, la CCIP suggère de décliner ce double objectif au travers des mesures suivantes : 1. Engager une démarche communale concertée et globale, en amont de la définition de périmètres de préemption - Encourager un partenariat étroit entre la commune et les acteurs locaux du commerce : les associations de commerçants, les organismes consulaires, les autres collectivités locales concernées et notamment les groupements de communes, etc ; - Privilégier la réalisation d un diagnostic territorial stratégique afin de bien identifier les secteurs d intervention à soutenir et d intégrer les réflexions sur la préemption dans une problématique globale d aménagement urbain. Sécuriser et rendre plus efficace le cadre d intervention - Appuyer le cadre d action pour le droit de préemption des fonds de commerce sur un ciblage territorial précis ; - Motiver la délimitation des périmètres de préemption à partir de réflexions globales sur le territoire communal ou intercommunal. Encourager les pratiques concertées dans un cadre partenarial - Privilégier la mise en œuvre, par les collectivités locales, de négociations auprès des commerçants, de partenariats étroits, avec l appui des chambres consulaires. Prendre en compte les éléments de commercialité dans la sélection des périmètres d intervention (accessibilité, foncier, aménagement, signalétique, demande, coût des loyers, etc) Evaluer les moyens financiers à allouer, accompagnant une volonté d intervention assortie d objectifs précis et permettant des effets de levier. 3

- S appuyer sur l expertise territoriale de la CCIP pour cette phase préalable : réalisation de diagnostics commerciaux territoriaux, à partir notamment de l outil Territem qu elle a développé, concours à la réflexion dans le cadre de la définition d un projet communal pour le commerce. 2. Initier un système d observation permettant le suivi des évolutions sur le territoire et un dispositif d évaluation de la préemption des fonds de commerce - Identifier et mettre en place des systèmes d information ou de veille pour disposer d éléments de connaissance des cessions commerciales par le biais, par exemple, des associations de commerçants ou des professionnels de transactions immobilières et de fonds de commerce, mais surtout des managers de centre-ville ; - Envisager les Observatoires départementaux de l équipement commercial (ODEC) comme un lieu privilégié de mise en perspective consolidée du droit de préemption sur les différents périmètres définis par les communes. 3. Inscrire la préemption de fonds de commerce dans une démarche s appuyant sur des dispositifs d accompagnement à la transmission des commerces - S appuyer sur le dispositif d accompagnement «Passer le relais commerce» commun aux CCI d Ile-de-France, destiné à favoriser la transmission des commerces, à apporter un soutien aux entreprises concernées et à participer ainsi au devenir des centres urbains et quartiers. 4

- SOMMAIRE - I. UN PRÉALABLE À LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT DE PRÉEMPTION DES FONDS DE COMMERCE ET DES BAUX COMMERCIAUX : LA DÉFINITION D UN PÉRIMÈTRE D INTERVENTION 9 A. LES ENJEUX ET LES ORIENTATIONS DU DROIT DE PREEMPTION : MODALITES D APPLICATION 9 B. LA SAUVEGARDE DU COMMERCE DE PROXIMITE ET LA PRESERVATION DE LA DIVERSITE COMMERCIALE : DEUX NOTIONS A PRECISER 10 1. Des éléments de définition 11 2. Des éléments d appréciation 14 II. LES PÉRIMÈTRES D INTERVENTION : DÉCLINAISON ET MISE EN PERSPECTIVE DES NOTIONS DE SAUVEGARDE ET DE DIVERSITÉ COMMERCIALE SUR L AGGLOMÉRATION PARISIENNE 21 A. CARACTERISTIQUES DE L APPAREIL COMMERCIAL DE LA CIRCONSCRIPTION 21 B. ÉLEMENTS QUALITATIFS EN VUE DE L IDENTIFICATION DES PERIMETRES 26 1. Des critères globaux pour l identification des périmètres de préemption 26 2. Des territoires à enjeux spécifiques 28 5

III. CONCLUSION GÉNÉRALE : UN DROIT DE PRÉEMPTION QUI DOIT S INSCRIRE DANS UNE POLITIQUE ANTICIPATRICE, PARTENARIALE ET GLOBALE 32 A. LA NECESSITE, POUR LA COMMUNE, D ENGAGER UNE DEMARCHE CONCERTEE ET GLOBALE, EN AMONT DE LA DEFINITION DE PERIMETRES DE PREEMPTION 32 1. Un cadre d intervention plus efficace et mieux sécurisé 33 2. Un cadre partenarial visant à des pratiques concertées 34 3. La prise en compte d éléments de commercialité dans la sélection des périmètres d intervention (accessibilité, foncier, aménagement, signalétique, demande, coût des loyers, etc) 34 4. Une évaluation des moyens financiers à allouer, accompagnant une volonté d intervention assortie d objectifs précis et permettant des effets de levier 35 B. UN SYSTEME D OBSERVATION PERMETTANT LE SUIVI DES EVOLUTIONS SUR LE TERRITOIRE, AINSI QU UN DISPOSITIF D EVALUATION DE LA PREEMPTION DES FONDS DE COMMERCE POURRAIENT ETRE INITIES 36 C. LA MISE EN ŒUVRE DE LA PREEMPTION DE FONDS DE COMMERCE SUR LE TERRITOIRE DOIT S INSCRIRE DANS UNE DEMARCHE D ACCOMPAGNEMENT A LA TRANSMISSION DES COMMERCES 37 ANNEXE 1 38 ANNEXE 2 43 ANNEXE 3 46 6

Les commerces de nos villes sont confrontés à un environnement en constante mutation. La prise en compte des enjeux liés à l apparition de nouvelles formes de concurrence et de nouveaux comportements des consommateurs, à la dynamique des centres urbains et de leur périphérie (implantations, coûts immobilier, foncier ), et à l évolution socio-démographique des commerçants (transmission des commerces), devient cruciale pour le maintien et le développement de la diversité commerciale sur les territoires. Outre l évolution majeure des modes de consommation à laquelle doit faire face le commerce de proximité, les exigences en matière de développement durable constituent également un facteur d évolution. Ainsi, un réel défi de modernisation de la ville s offre à nous, face à l évolution des modes de vie. En effet, les dix dernières années sont marquées par de nouvelles pratiques de consommation et de déplacement, en constant renouvellement sous l impulsion notamment des technologies de l information et de la communication. Le maintien du commerce de proximité, surtout en centre urbain, constitue un enjeu fort, tant pour des raisons économiques que sociales. Si ce commerce peut avoir une fonction économique importante, il est aussi générateur de dynamique urbaine, de convivialité, d animation économique et sociale de la ville et des quartiers. Face à ces constats, il est apparu nécessaire de donner aux communes un outil leur permettant de tenter de maintenir une diversité du commerce et de l'artisanat de proximité. Ainsi, l article 58 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ouvre la possibilité aux communes, dans certaines conditions, d exercer un droit de préemption lors de la cession de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. Un chapitre spécifique (art. L 214-1 et suivants) est créé dans le Code de l urbanisme. L entrée en vigueur est soumise à un prochain décret d application (art. R 214-1 et suivants). 7

Avant cette loi, seuls les biens immobiliers étaient concernés par les dispositifs de préemption ; les fonds artisanaux, de commerce ou les baux commerciaux étaient exclus. Depuis, les communes ont la possibilité de délimiter, par une délibération motivée de leur Conseil municipal, des périmètres de sauvegarde du commerce et de l artisanat de proximité pour préempter des fonds et des baux commerciaux. Toutefois, les conditions posées par ce nouveau droit de préemption visent à conserver le caractère exceptionnel de cette prérogative, motivée par l intérêt général, et à limiter l atteinte portée à la liberté de cession des fonds et de transmission de l entreprise. L'objectif est de permettre la sauvegarde du commerce de proximité et le maintien d une offre commerciale diversifiée au sein de périmètres communaux définis précisément. Par conséquent, toute cession de fonds de commerce ou de bail commercial 1 inscrite dans un périmètre de sauvegarde devra être subordonnée à une déclaration préalable, à la responsabilité du cédant, auprès de la commune. Cette dernière disposera alors d un délai de deux mois pour éventuellement se porter acquéreur du fond ou du bail commercial. La délimitation du périmètre constitue donc un préalable indispensable. C est à ce stade que seront évoqués et déterminés les enjeux fondamentaux de maintien du commerce de proximité, afin de conserver le dynamisme économique local et contribuer à la qualité de vie. De plus, le commerce s appréhende davantage aujourd hui dans une politique globale d urbanisme et d aménagement du territoire. En témoigne son intégration dans les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d urbanisme, instaurés par la loi Solidarité et Renouvellent Urbain du 13 décembre 2000. La CCIP avait demandé à ce que les CCI soient systématiquement saisies pour avis du choix des périmètres de préemption arrêtés par les villes ; le futur décret en prendra acte. Il sera alors légitime que les Chambres soient impliquées dans le processus de définition des périmètres sur le territoire de leur circonscription au titre des actions de mission consultative qu elles assurent. 1 Il convient de souligner que la cession des parts commerciales incluant le fond de commerce est exclue du champ de la loi du 2 août 2005 et de son projet d application. 65% des commerces de détail de l agglomération parisienne sont alors susceptibles d échapper à la préemption en cas de cession (Source : Insee, Sirene 2006). 8

C est bien dans ce contexte que s inscrit cette réflexion portant sur les critères de délimitation du périmètre de préemption qui devront fonder et justifier le cadre territorial d intervention de la puissance publique. I. UN PRÉALABLE À LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT DE PRÉEMPTION DES FONDS DE COMMERCE ET DES BAUX COMMERCIAUX : LA DÉFINITION D UN PÉRIMÈTRE D INTERVENTION A. LES ENJEUX ET LES ORIENTATIONS DU DROIT DE PREEMPTION : MODALITES D APPLICATION Le projet de décret détaille la mise en application de l article 58 de la loi du 2 août 2005. On rappellera que selon le nouvel article L 214-1 du Code de l urbanisme, «le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l artisanat de proximité», à l intérieur duquel les cessions de fonds artisanaux, de commerce ou de baux commerciaux sont soumises au droit de préemption. A l article R 214-1, le futur décret indique que «la délibération motivée du conseil municipal prévue à l article L 214-1 est prise après avis de la chambre de commerce et d industrie et de la chambre des métiers et de l artisanat dans le ressort desquelles se trouve la commune concernée». En cas d avis négatif de l une de ces chambres, la délibération doit préciser les motifs qui conduisent le conseil municipal à s écarter de cet avis. La délibération est accompagnée d un plan décrivant de manière détaillée et justifiée le périmètre de sauvegarde instauré. 9

Ce périmètre est délimité en fonction des objectifs de sauvegarde du commerce et de l artisanat de proximité et de préservation de la diversité commerciale et artisanale. On rappellera que, dans le droit commun de la préemption des locaux, la motivation de la commune doit être précise. En l espèce, on devra donc s inspirer de tels principes et, par exemple, faire valoir que le périmètre corresponde à une opération déterminée et bien localisée dans un secteur où le commerce, l artisanat et certaines de leurs offres sont confrontés à un danger patent de disparition ou de manque de diversité ou que la valorisation d un centre urbain ou le soutien à une offre commerciale dans un quartier justifie la mise en place d un périmètre de préemption sur le territoire communal. La délimitation du périmètre d intervention doit prendre en compte, en tout état de cause, l intérêt général 2 défini comme «la prise en compte du commerce comme facteur d équilibre social et de service de proximité, la protection des centresvilles, la volonté de donner une vocation économique à un quartier, la qualité de l aménagement du territoire et de l urbanisme, le développement durable, l expansion touristique, la satisfaction optimale des besoins des consommateurs». Les objectifs de délimitation des périmètres définis dans le projet de décret sont clairs et doivent guider l appréciation des motivations municipales quant aux orientations et périmètres de préemption. B. LA SAUVEGARDE DU COMMERCE DE PROXIMITE ET LA PRESERVATION DE LA DIVERSITE COMMERCIALE : DEUX NOTIONS A PRECISER Il faut rappeler, en préambule, que le législateur a motivé l intervention en matière de droit de préemption des fonds de commerce à des fins d'aménagement de l'urbanisme commercial, en vue de préserver les commerces de proximité dans les centres urbains ; la CCIP entend contribuer à mieux cerner les notions fondamentales nécessaires à l exercice de ce droit. 2 Rapport «Réforme de la législation de l urbanisme commercial» réactions de la CCIP aux conclusions du groupe Dutreil, 22 février 2007. 10

1. Des éléments de définition Il n existe aucune définition encadrée juridiquement du «commerce de proximité». Il se précise, en effet, au cas par cas et en fonction des réalités locales. S agissant des notions de sauvegarde et de diversité du commerce, on relève quelques références d ordre juridique. «La diversité commerciale constitue une nécessité permettant à chaque citoyen de contenter ses besoins notamment en matière de consommation, sans avoir à effectuer des démarches trop importantes ou des déplacements trop longs», c est ainsi que le Ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l artisanat et des professions libérales 3 la définit. L inscription de la diversité commerciale dans les règlements d urbanisme constituait l un des objectifs de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000. Elle visait notamment à favoriser la mixité des fonctions urbaines : habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerces, artisanat, exploitations agricoles, exploitations forestières, entrepôts. Cette notion de diversité commerciale a cependant été supprimée par la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 afin de laisser aux communes davantage de marge de manœuvre vis-à-vis du commerce. Il est ici considéré que la monoactivité, de type «rues à thèmes», peut être une bonne chose dans certains contextes, lorsqu elle est raisonnable. Il n en demeure pas moins qu avec la loi SRU, le commerce est réellement intégré, dans les documents de planification urbaine : les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d urbanisme (PLU). En effet, ces derniers couvrent l ensemble des composantes de l urbanisme au sens large. Le texte disposait «qu ils pouvaient exposer les actions et opérations d aménagement envisagées, notamment en ce qui concerne le traitement des espaces publics, les paysages, l environnement, la lutte contre 3 Publiée au Journal Officiel du Sénat du 10 août 2006. 11

l insalubrité, la sauvegarde de la diversité commerciale des quartiers et, le cas échéant, le renouvellement urbain». Compte tenu de ces précédents, la CCIP suggère de définir la sauvegarde du commerce (c est-à-dire de le préserver contre toute atteinte, la disparition notamment) et le maintien de la diversité du «commerce de proximité» en tenant compte des caractéristiques suivantes : La taille A priori, les petites surfaces commerciales de vente au détail sont davantage concernées par ce droit de préemption, ce qui pourrait favoriser le remembrement commercial et la modernisation du commerce, tout en tenant compte des situations locales. Pour exemple, la Ville du Bourget, commune de Seine-Saint-Denis, a racheté un petit local afin d agrandir la boucherie traditionnelle mitoyenne. Toutefois, un supermarché de centre-ville, dans un secteur résidentiel, ou un magasin populaire peuvent également servir la proximité et pourraient ainsi être visés par cette préemption. Ce type d opérations devrait être mené de façon privilégiée dans une démarche partenariale avec les acteurs locaux du commerce (associations de commerçants, professionnels de l immobilier, etc). La nature de l activité 4 Le commerce de détail consiste à vendre des marchandises dans l'état où elles sont achetées (ou après transformations mineures) généralement à une clientèle de particuliers, quelles que soient les quantités vendues. Outre la vente, cette activité de 4 «L artisanat» regroupe 250 métiers et rassemble des entreprises de moins de 10 personnes et jusqu à 15 personnes qualifiées. Quatre catégories d activités sont exercées : le bâtiment, les services, la production alimentaire. L «artisanat de proximité» ne donne pas lieu, non plus, à une définition «officielle» - Définition de la Chambre de métiers et de l artisanat des Hauts-de-Seine. 12

commerce de détail peut aussi recouvrir la livraison et l'installation chez le client (de meubles ou d'électroménager par exemple) 5. La commercialisation d'un bien comprend généralement successivement une activité de commerce de gros (commerce interentreprise) suivie d'une activité de commerce de détail. Cependant, les commerces de première nécessité ou de consommation courante peuvent s identifier aux établissements dont l activité répond à un besoin d achat de première nécessité tels que les activités alimentaires (boulangerie, boucherie, fruits et légumes, etc), et certains services (pressing, presse, clés-talons-minute, etc). Le type de commerce La diversité commerciale amène une précision concernant les formes de commerce 6 et en particulier du point de vue du «commerce de proximité», le commerce indépendant. - Le commerce indépendant isolé : les points de vente sont la propriété de commerçants indépendants qui ne sont ni affiliés à une chaîne, ni franchisés, ni associés dans un groupement. 5 Définition INSEE Remarque : Dans la NAF rév.1, le commerce de détail est principalement décrit dans la partie commerce de la division 52 «Commerce de détail et réparation d'articles domestiques». Elle recouvre les groupes suivants : - Commerce de détail en magasin non spécialisé, - Commerce de détail alimentaire en magasin spécialisé, - Commerce de détail de produits pharmaceutiques et de parfumerie, - Autres commerces de détail en magasin spécialisé, - Commerce de détail de biens d'occasion, - Commerce de détail hors magasin. Les activités de commerce de détail de véhicules et équipements automobiles, de motocycles et de carburants sont classées dans la division 50 "Commerce et réparation automobile". 6 Définition Les enseignes commerciales associées (www.les-enseignes-du-commerce-associe.org). 13

- Le commerce indépendant organisé est composé de deux formes principales : La franchise est un réseau organisé par une entreprise, «le franchiseur», qui concède contractuellement sa marque et un savoir-faire à d'autres entreprises dites «franchisées». Le commerce associé est également un réseau organisé, mais par des commerçants indépendants, propriétaires des points de vente, qui se sont associés au sein d'un groupement de commerçants, en grande partie sous forme de SA Coopératives de commerçants, pour développer ensemble une démarche commerciale commune dont ils ont le contrôle : achat, politique d'enseigne et commerciale, services,... On trouve dans le commerce indépendant organisé d'autres formes, qui sont des variantes de ces deux formes majeures : les chaînes volontaires, les concessions, les commissions - affiliations,... 2. Des éléments d appréciation Sur la base d expériences locales dans sa circonscription, la CCIP préconise les variables suivantes : Maintenir une offre commerciale diversifiée répondant aux besoins des populations de consommateurs (résidents, salariés, touristes, étudiants, etc) Les villes ont toujours été des lieux d accueil des activités commerciales et la variété des commerces implantés participe pour beaucoup au dynamisme des espaces urbains. Si elles ont privilégié à une époque une répartition ségrégative de ce secteur, essentiellement pour des raisons sanitaires et d organisation des activités, la libre concurrence a généralement conduit à une mixité des types de commerces dans les espaces urbains. Ce principe doit être maintenu, en priorité pour garantir à la clientèle, et surtout aux clients-résidents, un accès aisé aux biens de consommation et aux services. 14

Ainsi, est-il nécessaire de veiller à maintenir un tissu commercial diversifié face à une uniformisation ou une perte de diversité des activités commerciales dans les secteurs marchands et face également à une raréfaction des commerces alimentaires et/ou l absence de commerces de première nécessité. Différents facteurs peuvent expliquer ce phénomène de raréfaction, et parmi eux : - les évolutions socio-démographiques. Bon nombre de commerçants sont susceptibles de partir à la retraite à court-moyen terme. La question de la transmission des commerces devient alors cruciale pour le maintien du commerce sur les territoires ; - les coûts immobiliers et prix des fonds et des baux commerciaux élevés dans certains secteurs géographiques ; - les difficultés liées à la main d œuvre dans certains corps de métiers ; - la transformation voire la déqualification de certains commerces en services ; - le report de consommation sur les grands équipements commerciaux situés en périphérie. La CCIP approuve donc l extension du droit de préemption aux cessions de fonds de commerce en vue notamment du remembrement des locaux commerciaux, de telles actions publiques sur le foncier permettant d assurer le maintien de services diversifiés, nécessaires à la satisfaction des besoins des consommateurs. Toutefois, la mise en œuvre d opération de remembrement commercial ne doit pas se faire au détriment des commerces indépendants. Une action visant à évaluer préalablement les impacts sur ce type de commerce de proximité indépendant devrait être engagée. 15

La CCIP suggère, par ailleurs, plusieurs mesures pouvant limiter le développement d une monoactivité préjudiciable aux équilibres urbains locaux 7 : - des contraintes de gabarit sur les parcelles ; - la présence de managers de commerce dont les missions d observation, de concertation, de gestion et d animation participent à un développement harmonieux des pôles ou linéaires commerciaux. Elle est prête à apporter son appui aux communes dans leur politique de développement et d animation. Porter une attention particulière aux conditions d attractivité du commerce de proximité L une des formes d absence de diversité commerciale peut se caractériser par la spécialisation commerciale qui peut fortement affecter l attractivité d un quartier. Une monoactivité commerciale s est développée le long de certains axes commerçants, voire dans des quartiers entiers, tant pour des commerces banals que pour des activités plus spécifiques. Ces évolutions ont conduit à une profonde désorganisation du tissu commercial, privant notamment les résidents de leurs commerces de proximité au profit d activités qui ne leur sont pas utiles (le commerce de gros en particulier). Il est néanmoins nécessaire d apporter une vision adaptée de la monoactivité commerciale. Ainsi, la concentration de commerces de détail pratiquant une même activité dans un même lieu ne doit pas être nécessairement combattue. En effet, elle peut apporter au secteur géographique concerné (quartier, rue) une spécialisation qui exerce une attractivité particulière sur le consommateur et génère des flux de fréquentation. Cette localisation privilégiée, en référence à la concentration historique de certains métiers (dont certaines rues portent encore la renommée), donne une image au quartier et devient un référentiel pour le consommateur en fonction de ses besoins. 7 Rapport «Pour une meilleure intégration de l activité économique dans la ville propositions de la CCIP» 4 décembre 2003. 16

Par ailleurs, la raréfaction des commerces alimentaires, des commerces de première nécessité, la vacance prolongée d une cellule commerciale, la non-reprise d un fonds de commerce ou sa reprise avec changement d activité peuvent avoir des conséquences préjudiciables sur le tissu commercial : apparition de locaux vacants, moindre diversité commerciale, changement d affectation, fragilisation de l équipement commercial du secteur, perte d image et baisse de fréquentation. Le tissu commercial doit ainsi être pérennisé pour rester attractif. Garantir un développement harmonieux et durable du commerce En termes d aménagement du territoire, le commerce est un élément structurant, notamment au travers : - des orientations et préconisations des Schémas de cohérence territoriale intercommunaux, - des objectifs et des dispositions particulières inscrits dans les Plans locaux d urbanisme, - des enjeux identifiés dans les Schémas de développement commercial locaux (SDC). A titre d exemple, le projet de Schéma directeur de la Région Ile-de-France indique que «le défi est de parvenir à orienter les futures implantations afin de réinsérer le commerce au sein de la ville, de requalifier et restructurer un parc vieillissant. Il s agit notamment d améliorer la qualité et la diversité de l offre de commerces de proximité dans l ensemble des centres urbains afin de répondre à des enjeux de proximité et de qualité de vie quotidienne» 8. 8 Version du 15 novembre 2006. 17

A Paris Le schéma de développement commercial de Paris, adopté le 8 juillet 2004, a présenté un certain nombre de préconisations thématiques et territoriales pour le commerce parisien. Il précise notamment les axes de développement commercial recommandés pour la capitale, déclinés en orientations sur des problématiques propres à la spécificité parisienne, à la fois capitale, département, et pôle d'attraction internationale. Ces préconisations sont présentées par thèmes (hôtels, gares, transports..) et par territoires (projets de territoires, charte commerciale ). Au-delà des orientations en matière de commerce alimentaire de proximité, de livraisons, d espaces commerciaux dans les gares, d hôtels et de cinémas, les préconisations du schéma de développement commercial de Paris proposent ainsi plusieurs thématiques globales ou spécifiques sur divers types de territoires : - Agir pour la diversité commerciale sur des secteurs de mono activité (secteurs de la convention publique d aménagement et de développement économique de la SEMAEST 9 ) ; - Mettre en œuvre des opérations artisanales et commerciales thématiques (par exemple, la rue de la Mode ) ; - Redynamiser le commerce de certains territoires par des chartes commerciales ; - Préserver des linéaires commerciaux à travers certains dispositifs du Plan local d urbanisme (PLU). La conclusion du schéma de développement commercial de Paris rappelle enfin la volonté partagée des acteurs de la vie économique parisienne de préserver l'équilibre unique en France de l'offre commerciale à Paris caractérisée par : 9 Société d économie mixte d aménagement de l est parisien cf. annexe 2 Le droit de préemption urbain à Paris. 18

- sa variété et sa complémentarité en termes de gammes de produits et de tailles d'unités commerciales (comme en témoigne l'unicité de l'offre des grands magasins), - la finesse de maillage du territoire contrebalancée par la structuration du tissu commercial en pôles. Dans les Hauts-de-Seine 10 Le Schéma de développement commercial des Hauts-de-Seine, approuvé en 2004, avait identifié un certain nombre d enjeux pour le développement commercial du département. Parmi ces enjeux, on notait notamment : - La réponse aux attentes de la population (résidente et non résidente). Diversité de l offre, mais surtout en boutiques plus qu en grandes surfaces spécialisées, et services de proximité sont les deux points fondamentaux qui ressortent de l enquête, mais sont à nuancer en fonction des secteurs géographiques ; - Le maintien d une bonne dynamique commerciale sur les centralités urbaines les plus importantes. Face à une mutation du tissu commercial, parfois rapide, l évolution de ces centralités qui sont les fondements de toute la vie commerciale et sociale du département, peut très rapidement provoquer des changements de comportements, de fréquentations et d achats ; - Le rôle de service et d animation du territoire des pôles de proximité dans les quartiers, dans un contexte de vieillissement partiel de la population. Les enjeux concernent en particulier la capacité à avoir une composition d offre optimale, en particulier en alimentaire spécialisé, face aux problèmes de transmission. 10 Schéma de développement commercial des Hauts-de-Seine 2004. 19

Concernant les préconisations du Schéma de développement commercial des Hauts-de- Seine, on note comme orientation générale la nécessité d un développement raisonné et ciblé de l offre commerciale, notamment sur les centres-villes : - réaffirmation du principe d organisation commerciale principalement ancrée sur les centralités urbaines avec une volonté d amélioration nette de leurs qualités d usage et de leurs identités commerciales ; - amélioration de la diversité de l offre spécialisée ; - maillage ciblé en offre de proximité (non maintien systématique en cas de difficultés). En Seine-Saint-Denis 11, le schéma vise : - Un développement à maîtriser. Il est souhaitable de limiter nettement l implantation mais aussi le développement des pôles majeurs et régionaux, notamment dans le domaine de l équipement de la personne, afin de permettre la mise en œuvre d une politique active de diversité d offre sur des centralités redynamisées. - Conforter l offre, promouvoir le site. Pour les pôles structurants secondaires en centres-villes, l enjeu s appuie fondamentalement sur la capacité à pérenniser ou à faire émerger une identité forte, s appuyant sur trois éléments fondamentaux : 1. la composition de l offre commerciale, avec un enjeu tout particulier sur la diversité et la qualité de cette composition, en particulier pour les métiers de bouche et l équipement de la personne, 2. la qualité de l environnement urbain et l adéquation des aménagements au fonctionnement commercial, 11 Schéma de développement commercial de Seine-Saint-Denis 2004. 20

3. la communication développée autour de ces pôles. Dans le Val-de-Marne 12, les orientations sont les suivantes : - Préserver les pôles de centre-ville et soutenir les pôles de quartier. Les pôles de centre-ville, relativement importants dans l ensemble du département, proposent aux consommateurs des solutions intermédiaires aux pôles commerciaux structurants, avec une offre équilibrée dans le secteur alimentaire mais parfois peu développée dans les secteurs anomaux et principalement dans celui du loisir et de la culture. Les pôles de quartier tiennent également un rôle important dans l organisation de l appareil commercial du Val-de-Marne, répondant à des besoins souvent banaux et hebdomadaires. Le maintien de ces pôles de quartier est donc essentiel à la vie de la cité. - Maintien de l équilibre économique Le maintien de l équilibre économique du territoire du Val-de-Marne passe par la préservation et le renforcement de l offre existante en équipement de la personne en centre-ville et par la limitation de la création de nouvelles surfaces dans les pôles commerciaux structurants ou les zones d activités commerciales spécialisées. II. LES PÉRIMÈTRES D INTERVENTION : DÉCLINAISON ET MISE EN PERSPECTIVE DES NOTIONS DE SAUVEGARDE ET DE DIVERSITÉ COMMERCIALE SUR L AGGLOMÉRATION PARISIENNE A. CARACTERISTIQUES DE L APPAREIL COMMERCIAL DE LA CIRCONSCRIPTION Le commerce de détail constitue un segment important de l économie francilienne et en particulier de la zone dense de l agglomération. Il représente, en 2006, 12.8% des 12 Schéma de développement commercial du Val-de-Marne 2004. 21

établissements de la Région Ile-de-France, et 11.9% des établissements du territoire de l agglomération parisienne (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) 13. Générant des emplois et de la richesse, le commerce constitue un enjeu d autant plus fort qu il contribue au maintien du lien social, participe à la convivialité, renforce la sécurité et anime le cadre de vie des Franciliens. Au cours des dernières décennies, le développement de la grande distribution a engendré des modifications importantes du paysage commercial. La concentration des circuits de distribution s est accompagnée d une baisse de 6.4% du nombre de commerces de détail en Ile-de-France entre 1996 et 2000. Le territoire de l agglomération parisienne qui accueille environ 65.5% des établissements commerciaux d Ile-de-France n a pas échappé à ces mutations. On assiste cependant, depuis 2000, à une évolution positive du commerce de détail. Ce secteur a enregistré une hausse de 7% entre 2000 et 2006 en Ile-de-France (+4.6% pour Paris-Petite couronne). Parallèlement, les commerces de proximité, en particulier indépendants, qu ils soient alimentaires ou non alimentaires, connaissent un affaiblissement continu 14. Certaines activités se raréfient, surtout dans les centres urbains. A l inverse, les activités de services aux particuliers sont en progression constante. A Paris, 20% des activités de proximité recensées en 2005 n existaient pas en 2003. Ce taux illustre le turn-over et le renouvellement continu du parc commercial parisien. De même, le nombre d établissements sur la période 2003-2005 se stabilise (+1%), et le taux de locaux vacants diminue, de 13% de l ensemble des locaux commerciaux en 2003 à 12% en 2005. La baisse constatée en 2003 du nombre de magasins alimentaires s atténue, le commerce non alimentaire se maintient, tandis que les cafés-restaurants, les agences et les services commerciaux sont plutôt en augmentation. 13 SIRENE, INSEE, 2006 (Système d Information Territoriale de la CCIP, Territem). 14 Cf. Annexe 1 - Éléments de synthèse sur l appareil commercial de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint- Denis et du Val-de-Marne. 22

Les principaux secteurs d activités en développement depuis 3 ans sont les supérettes, discount et traditionnelles, les bijouteries fantaisies, les magasins d articles de sport, les galeries d art, la restauration traditionnelle (française, mais aussi asiatique, indienne ), la restauration rapide et les sandwicheries, les soins de beauté, les cybercafés et les télécommunications en boutiques. Dans les Hauts-de-Seine, le diagnostic effectué lors de l élaboration du SDC en 2004, notait que la diversité de l offre tend à baisser, en particulier en termes d équipement de la personne sur les centralités urbaines de taille moyenne. Le nombre de commerces et services actifs tend à baisser sur certaines activités : culture loisirs de proximité, en alimentaire spécialisé et sur les pôles intermédiaires en équipement de la personne. On observe des mutations rapides des commerces des centralités urbaines les plus denses numériquement, qui posent la question du maintien de qualité et de diversité d offre, sur des volumes importants et difficilement gérables par la collectivité. A noter, sur la période 2002-2005, une forte hausse des commerces de restauration rapide, des commerces de télécommunications discount et des agences immobilières. Leur poids dans l'activité commerciale départementale des moins de 300 m² a augmenté de 1,3 point, passant de 7,8% en 2002 à 9% en 2005. En revanche, l'offre en alimentaire spécialisé continue de se raréfier (53 cellules commerciales entre 2002 et 2005, soit une baisse de 3,2%, contre une baisse de 2,3% entre 1999 et 2002). Celle-ci concerne principalement le commerce artisanal de bouche comme les boucheries et les charcuteries. La baisse de l offre alimentaire spécialisée s effectue donc au profit des agences bancaires (+ 2,4% de commerces entre 2002 et 2005) et immobilières (+ 8,9%), qui contribuent peu à l animation commerciale des centres urbains et des quartiers. 23

En Seine-Saint-Denis, il est important de souligner que les changements dans l activité et la nature du commerce sont importants. En effet, 31% des points de vente ont connu une mutation entre 2002 et 2005 (24% pour l agglomération parisienne). On constate ici un dynamisme important de créations d activités (9,5% des mutations) qui correspondent toutefois pour près des 2/3 à des réaffectations de locaux anciennement inoccupés. On note un recul des commerces alimentaires : en 2002, on comptait 1 191 commerces alimentaires, contre 1 148 en 2005. Cette baisse peut s expliquer par la disparition des commerces dits «traditionnels» au profit de commerces plus spécialisés (épiceries asiatiques, boucheries hallal, etc). Le secteur alimentaire, le plus touché, reste celui de la boucherie qui passe de 345 unités à 307 unités. Cette diminution s explique par le manque de repreneur pour ce secteur d activité. D autres secteurs d activités prennent le pas, en effet, en 2002, on comptait 98 commerces de «téléphonie», il y en a plus de 300 en 2005. De même, la restauration rapide se développe fortement (+28%) soit 687 établissements en 2005. A contrario, il ne reste plus que 11 poissonneries (hors commerce non-sédentaire) sur le département. On note également une progression remarquable des agences immobilières (+14,5%) qui sont au nombre de 386 en 2005. Le Val-de-Marne a vu ses centres urbains se vider progressivement de leurs commerces de détail au profit des activités de service aux particuliers. Le secteur alimentaire a diminué de 4% entre 2002 et 2005, et les commerces non alimentaires de 8%, alors que les activités de services aux particuliers ont augmenté de près de 2% en trois ans. Ces activités de services sont principalement représentées par des implantations de banques et d agences immobilières en centres urbains. Les locaux vacants 15 ont diminué de 4% entre 2002 et 2005, ce recul est pour grande partie dû à des changements d affectations : réhabilitation en habitation, reprise par des professions libérales, destruction ou réaffectation à des activités de services. Ainsi, 2% 15 Source : analyse de l appareil commercial du Val-de-Marne 2005. 24

des locaux commerciaux ont disparu du paysage val-de-marnais durant la même période. Par ailleurs, il est à noter que le dynamisme démographique de la Région et le vieillissement spontané de sa population tendent à accroître les besoins en services de proximité (y compris les services à la personne et services à domicile), dont au premier chef les commerces de quartier. Ainsi, l évolution des pratiques commerciales se traduit de façon contrastée par des renforcements ou des affaiblissements selon les secteurs d activité et les modes de distribution. Outre le contexte partenarial local multiforme et parfois complexe (associations de commerçants, communes, intercommunalités, conseils généraux ), le tissu commercial est important et structuré en nombreux pôles de centralités, de quartiers pour une bonne part fortement imbriqués les uns aux autres. La grande mobilité en Ile-de-France accentue également ce phénomène de juxtaposition entre les pôles commerciaux qui s affranchit des distances. Cette situation rend plus délicate la lisibilité des zones de chalandise des pôles ou linéaires commerciaux. La fragilité des commerces et des services de proximité au cœur de l agglomération francilienne constitue cependant une réalité : baisse du nombre de commerces alimentaires notamment, augmentation des grands équipements commerciaux, évolution démographique des commerçants, en effet, un commerçant sur cinq approche de l âge de la retraite et sera amené à transmettre son commerce dans un avenir proche. Le rôle économique et social joué par le commerce de proximité s en trouve particulièrement menacé, provoquant déjà des impacts préjudiciables à la vie urbaine 16. 16 Rapport CCIP «Schémas de développement commercial Mises en perspective départementales et régionales sur l évolution du commerce» - 24 juin 2004. 25

B. ÉLEMENTS QUALITATIFS EN VUE DE L IDENTIFICATION DES PERIMETRES La notion de diversité commerciale appelle une appréciation en lien avec l analyse du contexte local. Compte tenu des éléments évoqués précédemment, la CCIP préconise les indicateurs suivants, afin d identifier des périmètres de sauvegarde du commerce de proximité ou de maintien de la diversité commerciale. 1. Des critères globaux pour l identification des périmètres de préemption Le tissu commercial - La qualification/typologie du territoire (en fonction de données socio-démographiques en particulier : population, tranches d âges, emploi, catégories socioprofessionnelles, revenus, etc). - Le volume des commerces. - La composition et la diversité commerciale : par types de commerces (petites et grandes surfaces, commerces / services, commerces sur rue / commerces en centre commercial / pôles commerciaux), par secteurs d activités (alimentaire, non alimentaire, etc). - La présence de marchés non sédentaires (taille, fréquence). - La dynamique commerciale : évolution, mutations (changements d activités ou d enseignes, fermeture, ouverture). - Une localisation stratégique des activités dans les pôles ou linéaires commerciaux. 26

- La connaissance de l environnement commercial : les quartiers commerçants à proximité, les équipements commerciaux structurants, les projets commerciaux envisagés. La vitalité commerciale - La vacance commerciale : les secteurs les plus touchés. A titre d exemples, les opérations de rénovation de quartier, les Opération programmées de rénovation de l habitat (OPAH) sont des solutions pour lutter contre la vacance commerciale. Le local devient plus attractif, l image du quartier est améliorée. - Les transmissions / cessions à venir (commerçants de plus de 55 ans) : les secteurs les plus touchés. L environnement commercial - Un environnement de qualité pour un commerce attrayant. Les aménagements urbains existants et les projets, la politique de la ville, l habitat, les pôles économiques et équipements d envergure, l accessibilité, les déplacements, la sécurité, les réglementations spécifiques (zone touristique ), etc. - La présence d acteurs du commerce : associations de commerçants, manager de centre ville, etc. - Les pôles ou linéaires commerciaux ayant déjà fait l objet d interventions spécifiques en matière de redynamisation commerciale (FISAC, Fond d intervention pour les services, l artisanat et le commerce). 27

La demande La demande commerciale 17 pourrait être définie comme un «ensemble des produits et services pouvant être consommés par les ménages dans des commerces». La demande commerciale doit s'apprécier en fonction des populations de consommateurs : résidents, actifs, étudiants, touristes. L'étude de la demande commerciale permettrait de mettre en valeur les attentes et les besoins des populations de consommateurs, leur satisfaction en fonction de l'offre commerciale, les comportements d'achats notamment liés à la multiplication des déplacements, l évasion commerciale, etc. Ces différents items s'appliqueraient à un ou des territoires plus ou moins vastes : le quartier, la commune, l'intercommunal, le département, etc. 2. Des territoires à enjeux spécifiques L analyse peut se pencher sur les échelles de territoires suivantes : - Linéaire, pôle, quartier, commune, intercommunalité, etc. - Pôles et linéaires commerciaux 18 : 1. Les pôles ou linéaires majeurs à grande attraction Les pôles de rayonnement international Les pôles de rayonnement intercommunal Les pôles régionaux Les pôles de type centralité de centre-ville 2. Les pôles ou linéaires médians ou secondaires à moyenne attraction 17 Réflexion sur le Schéma régional de développement commercial d Ile-de-France, Étude de la Demande, 10 novembre 2006. 18 Un pôle ou linéaire commercial est un regroupement de commerces sans coupure physique majeure, s inscrivant dans un périmètre d attraction commun. Il peut éventuellement contenir un ou plusieurs «ensembles commerciaux» (centre commercial, galerie marchande). 28

Type centralité de quartiers 3. Les pôles de proximité Une appréciation peut également être faite en fonction des caractéristiques des territoires, tels que : - Secteur «politique de la ville», - Secteur résidentiel, - Zone d emploi, - Secteurs étudiants, - Secteurs touristiques, -. La CCIP réaffirme qu il est nécessaire de veiller à la préservation d une mixité économique dans les documents d urbanisme 19. En effet, cette mixité entre les activités industrielles, commerciales, artisanales, de stockage et les diverses activités tertiaires dans certains quartiers de la ville permet une plus grande pluralité économique et assure aux communes la possibilité d attirer un champ d activités plus large. Cette mixité s entend à l échelle des aires urbaines, des communes, des quartiers mais aussi des immeubles, surtout dans les secteurs en renouvellement urbain ou de nouvelle urbanisation, et également dans les centres anciens qui ont souvent besoin de la présence d activités variées pour assurer leur dynamisme. Les territoires «politique de la ville» Dans ces quartiers qui connaissent généralement des difficultés économiques et sociales majeures, il est particulièrement malaisé d associer service de proximité jouant 19 Rapport «Pour une meilleure intégration de l activité économique dans la ville propositions de la CCIP» 4 décembre 2003. 29

un rôle pour les habitants et rentabilité économique 20. Or, les commerçants localisés sur les territoires «politique de la ville» ont une vocation sociale essentielle qui préside à leur maintien. Il est donc nécessaire de réfléchir à la mise en œuvre de réponses adaptées. L aide apportée à ces quartiers doit certes être envisagée sous l angle de leur vocation sociale, mais l évaluation des actions à mettre en œuvre doit reposer sur un système de rentabilité commerciale minimum. Pour ceux ne présentant pas les potentialités suffisantes, d autres types d actions pourrait être mis en place afin d assurer le maintien d un service de proximité de base. En tout état de cause, selon la CCIP, il est essentiel de trouver un équilibre entre la vocation sociale du commerce et la rentabilité commerciale en tant que telle, sous forme de contractualisation. L analyse, au cas par cas, du besoin et du volume d intervention publique et particulièrement sa faisabilité, s avère nécessaire. Si le développement du commerce dans les quartiers «politique de la ville» peut améliorer leur image au sein de la population, il faut également agir sur les services publics, les espaces publics, l aménagement urbain, etc. L EPARECA (Établissement public national d aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux), créé par la loi du Pacte de relance pour la ville en 1996, a pour vocation de restructurer les pôles commerciaux situés sur les territoires de géographie prioritaire de la «politique de la ville».l objectif est de maintenir, dans ces territoires, la possibilité de faire ses courses à proximité de son domicile. Il investit dans des espaces commercialement dégradés, sur des opérations à faible rentabilité, en restructurant et en aménageant les espaces commerciaux et artisanaux en difficulté. En complément des actions menées par cet établissement, les programmes de l Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pourraient désormais prendre en considération les équipements commerciaux des quartiers à rénover. 20 Rapport CCIP «Schéma de développement commercial mises en perspective départementales et régionales sur l évolution du commerce», 24 juin 2004. 30

De plus, les fonds issus du FISAC pourraient venir alimenter ce volet. Les secteurs de gares / pôles de liaison Un pôle de liaison ou de transit se trouve à proximité d un lieu de transit (gare, station de transport en commun) et est destiné à capter les flux sur le trajet domicile-travail. Il est généralement composé de commerces et de services quotidiens autour d une locomotive à vocation alimentaire de taille modeste. Il propose une offre adaptée aux attentes d une clientèle particulière. L essor du commerce aux abords des gares constitue un nouvel élément à prendre en compte dans l armature commerciale. Ceux-ci peuvent générer de nouvelles concurrences à la fois au niveau local et par ricochets d une gare à l autre du fait des déplacements de personnes 21. Ce commerce doit s adapter à une demande particulière des utilisateurs, aux flux de voyageurs, et aux heures de pointe. Les secteurs résidentiels La préemption des fonds et des baux commerciaux peut avoir un grand intérêt dans ces secteurs. En effet, le commerce répondant aux besoins quotidiens des consommateurs de ces secteurs doit pouvoir être maintenu pour éviter aux populations résidentes des démarches trop importantes et également préserver une animation locale. Les secteurs d emplois L enjeu de la préemption se rapproche de celui dans les secteurs de gares et dans les secteurs résidentiels : le maintien d une offre de première nécessité, d une offre de services et l adaptation aux consommateurs, aux flux et aux horaires. 21 Rapport «Schéma de développement commercial mises en perspective départementales et régionales sur l évolution du commerce», 24 juin 2004. 31