Établissement de normes de déclaration obligatoire pour le secteur extractif Document de consultation : Printemps 2014 Enjeu Le gouvernement du Canada s est engagé à établir des normes de déclaration obligatoire au plus tard en juin 2015. Ces normes obligeraient les sociétés extractives canadiennes des secteurs pétrolier, gazier et minier à publier des rapports annuels faisant état des paiements de 100 000 $ ou plus, au niveau des projets, versés à tous les ordres de gouvernement, y compris les gouvernements autochtones, au pays et à l étranger. Les organismes de réglementation des valeurs mobilières provinciaux et territoriaux demeurent la solution privilégiée pour la mise en œuvre des normes mais, pour s assurer de remplir son engagement, le gouvernement du Canada envisagera des options additionnelles, y compris une législation fédérale permettant aux provinces et aux territoires d adopter des normes équivalentes. La consultation a pour but : 1) de fournir des renseignements sur les normes de déclaration proposées; 2) de recueillir des rétroactions sur les principales exigences clés en matière de déclaration, le processus de déclaration proposé et d autres questions liées à la mise en œuvre des normes. Contexte Le secteur extractif est un moteur de l économie canadienne : il génère 16,5 p. 100 du produit intérieur brut (PIB) du pays et représente près de 1,5 million d emplois. Le Canada est un chef de file de la transparence, de la responsabilité et de la bonne gouvernance dans le secteur extractif, ce qui contribue à donner une image de marque positive à ce secteur à l étranger et favorise en outre la réalisation des objectifs de développement international. En juin 2013, le Premier ministre Harper a annoncé que le gouvernement établirait encore plus solidement sa réputation de chef de file en établissant des normes de déclaration obligatoire à l intention des sociétés extractives canadiennes «dans le but d accroître la transparence au sujet des montants que ces sociétés versent aux gouvernements». L engagement du gouvernement à l endroit de la déclaration obligatoire prend appui sur une tendance mondiale en matière de transparence des déclarations faites par l industrie extractive. Par exemple, les É.-U. ont promulgué la loi Dodd-Frank et l Union européenne (UE) a adopté la Directive sur la transparence et la responsabilité. Le gouvernement du Canada vise à harmoniser les normes de déclaration canadiennes avec les exigences américaines et européennes dans le but d éliminer la duplication des rapports à présenter aux différentes collectivités publiques, réduisant ainsi le fardeau administratif et financier supporté par les gouvernements et les entreprises. 1
Dès avril 2013, RNCan s est lancé dans un processus de consultation auprès des provinces, des territoires, de l industrie et de la société civile au nom du gouvernement du Canada. Des séances de consultation ont également été tenues avec divers groupes autochtones (y compris des organismes industriels et politiques nationaux). Les informations recueillies dans le cadre de ces consultations ont éclairé l approche du gouvernement en ce qui concerne les normes de déclaration obligatoire. Cette approche est décrite ci-après. Qu est-ce que la déclaration obligatoire impliquerait? À qui s applique l obligation de déclaration? Les normes de déclaration s appliqueraient aux entreprises cotées en bourse de même qu aux moyennes et grandes sociétés extractives privées, soit œuvrant ou ayant leur siège au Canada, dans le domaine de l exploitation commerciale du pétrole, du gaz et des minéraux (c.-à-d., exploration, extraction, traitement [primaire] et exportation [transport à l extérieur du pays]). Les entreprises œuvrant dans le transport des ressources au Canada ne seront pas tenues de se conformer aux exigences de déclaration. Cette approche correspond à celle retenue par l UE. Les exigences de déclaration américaines ne s appliqueront pour leur part qu aux sociétés extractives cotées en bourse. Comme cela est prévu dans la Directive sur la transparence de l UE, les moyennes et grandes sociétés privées œuvrant au Canada seraient obligées de produire des déclarations si elles atteignent ou dépassent deux des trois seuils suivants : 20 millions de dollars canadiens en actifs; 40 millions de dollars canadiens en montant net du chiffre d affaire; ou 250 employés. L UE précise les montants en euros. Aux É.-U., la Securities Exchange Commission a été chargée de faire appliquer les normes de déclaration obligatoire. Chaque état membre de l UE décide comment la Directive sur la transparence est appliquée sur son territoire (p. ex., par l entremise d une législation ou d un organisme de réglementation des valeurs mobilières). À qui s applique l obligation de déclaration dans le cas d une société en copropriété ou d une filiale? Les sociétés étrangères et nationales (sociétés publiques et moyennes et grandes entreprises privées) œuvrant au Canada seraient tenues de produire des déclarations si elles détiennent un bloc de contrôle dans tout projet réalisé au Canada ou à l étranger. Il est proposé que les normes de déclaration canadiennes utilisent la définition des Normes internationales d information financière (International Financial Reporting Standards [IFRS]) pour le terme «contrôle», «coentreprise» et «entreprise commune» (IFRS 10 et 11). 2
«L investisseur consolide l entité détenue lorsqu il contrôle l entité détenue. L investisseur contrôle l entité détenue lorsqu il est exposé ou a droit à des rendements variables découlant de sa participation dans l entité détenue et qu il a la capacité d influer sur ces rendements grâce à son pouvoir sur l entité détenue. Ce principe s applique à toutes les entités détenues, y compris les entités structurées. L investisseur doit répondre à tous les critères ci-dessous pour que l on considère qu il contrôle l entité détenue : pouvoir sur l entité détenue, que l on décrit comme des droits existants donnant une capacité actuelle de diriger les activités de l entité détenue qui ont une incidence considérable sur les rendements de l entité détenue (ces activités sont qualifiées d activités pertinentes ); exposition ou droit aux rendements variables découlant de la participation dans l entité détenue; capacité d utiliser son pouvoir sur l entité détenue pour influer sur le montant des rendements pour l investisseur.» Quels sont les paiements visés par l obligation de déclaration? Les normes de déclaration porteraient sur les paiements de 100 000 $ ou plus (c.-à-d., cumulés durant l année ou uniques) versés par les sociétés extractives à tous les ordres de gouvernement, à l échelle nationale et internationale, pour chacune des catégories ci-dessous. Les paiements versés aux entités autochtones par les sociétés extractives seraient également assujettis aux normes de déclaration, y compris les paiements pertinents en vertu des ententes sur les répercussions et les avantages. Conformément à l approche utilisée par les É.-U. et l UE, il est proposé que les catégories de paiements suivants fassent l objet d une déclaration : impôts prélevés sur le revenu, la production ou les profits des sociétés, à l exception des taxes à la consommation ; redevances ; frais, y compris les droits de permis, les frais de location, les droits d entrée et autres considérations pour permis ou concessions; droits de production (y compris p. ex. les paiements en nature) ; primes, telles que les primes de signature, de découverte et de production ; dividendes versés au lieu de droits de production ou de redevances (exclut les dividendes versés aux gouvernements en tant qu actionnaires ordinaires) ; paiements pour l amélioration de l infrastructure (p. ex., routes, électricité, etc.). La déclaration serait faite au niveau du projet. À l instar du modèle américain, il est proposé qu un projet soit défini comme une activité opérationnelle effectuée par une société extractive, 3
selon les paramètres établis par l entreprise compte tenu de l industrie et du contexte dans lesquels elle évolue (p. ex., un champ de pétrole, un puits individuel, un site minier, etc.). Sur une base volontaire, les entreprises pourraient choisir de déclarer des paiements de moindre valeur (p. ex., en fonction d un seuil de 10 000 $). Quels sont les paiements qui ne sont pas visés par l obligation de déclaration? Conformément aux exigences mises de l avant par les É.-U et l UE, il est proposé que les entreprises ne soient pas tenues de déclarer les paiements à caractère social (p. ex., pour un centre communautaire, une école, une équipe de hockey, une patinoire, l accroissement des capacités, la formation). En quoi consiste le processus de déclaration? Pour réduire le fardeau administratif et les coûts, les déclarations des entreprises seraient idéalement fondées sur un modèle de déclaration commun accepté dans d autres états (p. ex., aux É.-U. et dans l UE). Le gouvernement collabore avec les É.-U. et la Commission européenne afin de s assurer que ce modèle soit similaire aux leurs. Si une législation fédérale est adoptée, les entreprises publieraient leur déclaration annuellement sur leur site Web professionnel en langage XBRL (extensible Business Reporting Language), de façon à ce que le public puisse consulter ces informations gratuitement et sans restriction. Les entreprises publieraient un avis public pour confirmer qu elles se sont conformées à leur obligation de déclaration, et elles informeraient le gouvernement du Canada qu elles ont diffusé l avis public et rempli leur obligation. Un lien vers ces sites Web professionnels pourrait être affiché sur le site Web du Gouvernement ouvert du Secrétariat du Conseil du Trésor (www.donnees.gc.ca). En leur permettant d afficher la déclaration sur leur site Web professionnel, les entreprises pourront situer le contenu de leur déclaration dans le contexte approprié. Comment procédera-t-on à la vérification des déclarations? Les entreprises veilleraient à ce que les informations qu elles fournissent soient certifiées/examinées par un tiers, conformément aux normes de comptabilité reconnues. Si une législation fédérale est adoptée, des audits annuels seraient effectués auprès d entreprises choisies sous la direction de fonctionnaires du gouvernement du Canada. Un mécanisme de conformité serait prévu en cas de manquement à l obligation de déclaration ou de présentation d une déclaration volontairement inexacte. Équivalence et substituabilité de la déclaration 4
Pour minimiser le fardeau administratif et financier, les normes de déclaration seraient rédigées de façon à permettre l équivalence avec des normes similaires telles que la loi Dodd- Frank des É.-U. et la Directive sur la transparence de l UE, ou avec une norme équivalente adoptée par les provinces ou les territoires. Les entreprises qui œuvrent dans différents états appliquant des normes de déclaration obligatoire seraient ainsi en mesure de produire une seule déclaration. Un processus d examen des normes canadiens permettrait de s assurer d une harmonisation continue avec les autres normes. Exemptions Dans certaines situations, il est possible que l obligation d une entreprise en vertu des nouvelles normes de déclaration obligatoire soit incompatible avec une loi du pays hôte interdisant la divulgation de tels renseignements. Les É.-U. et l UE se sont penchés sur cette question. L UE a décidé qu aucune exemption ne serait accordée relativement aux exigences de déclaration. L article 1504 de la loi Dodd-Frank des É.-U. stipulait qu il n y aurait pas d exemptions, mais il a fait l objet d une poursuite et une Cour de district a statué que la décision de ne pas octroyer d exemption ne reposait pas sur une justification suffisante. La Security Exchange Commission (SEC) des É.-U. n a pas encore donné suite à cette décision. Il est également possible que l obligation juridique de se conformer aux normes de déclaration obligatoire soit incompatible avec une clause de confidentialité dans un contrat. Il est proposé de ne pas accorder d exemption en vertu des normes de déclaration canadiennes. Échéanciers Les consultations de 2014 feront fond sur les consultations menées en 2013. Mars-avril 2014 Mars au 9 mai 2014 Consultations réalisées auprès d intervenants (en personne et par l entremise de vidéoconférences et de téléconférences). Affichage des documents de consultation sur le site Web du Gouvernement ouvert du Secrétariat du Conseil du Trésor afin que les intervenants puissent les commenter. Le résumé des consultations sera disponible sur le site Web du Conseil du Trésor. 9 mai 2014 Fermeture de la période de commentaires des intervenants portant sur la déclaration obligatoire le site Web du Gouvernement ouvert du 5
Secrétariat du Conseil du Trésor ; les documents de consultation demeureront sur le site. Si des normes équivalentes ne sont pas mises en œuvre par les provinces et les territoires, le gouvernement fédéral adoptera une loi au plus tard le 1 er avril 2015 pour faire avancer cette initiative. On prévoit que la législation sera élaborée selon le calendrier suivant : juin à août 2014 rédaction de la législation ; septembre 2014 dépôt du projet de loi à la Chambre des communes ; décembre 2014 étude du projet de loi au Parlement ; janvier à mars 2015 élaboration de la réglementation ; 1er avril 2015 adoption de la législation. Questions en vue de la consultation Considérations générales Quels avantages les informations sur les paiements versés par les sociétés extractives pourraient-elles présenter pour les sociétés extractives, le public et les collectivités autochtones? De quels éléments le gouvernement du Canada devrait-il tenir compte dans ses activités de communication? Entreprises tenues de produire une déclaration Les entreprises privées seront assujetties aux exigences de déclaration, ainsi que le prévoit la Directive sur la transparence de l UE. Quelle sera l incidence de l application de ce critère? Types de paiements Il est proposé que les paiements que les entreprises versent aux entités autochtones suivantes soient visés par les normes de déclaration : - organismes ou groupes autochtones ayant une compétence législative ou des mécanismes de gouvernance liés au secteur extractif (c.-à-d., mines, pétrole et gaz); - organismes autochtones constitués en vertu d une loi provinciale ou fédérale réalisant des activités dans le secteur extractif pour le compte de leurs bénéficiaires; - organismes ou groupes autochtones habilités à négocier des ententes juridiquement contraignants (p. ex., ententes sur les répercussions et les avantages) pour le compte de leurs membres. 6
De quelle façon les paiements versés à des entités autochtones étrangères devraient-ils être déclarés? Possibilité de conflits entre les lois Quelles sont les possibilités de conflit entre les normes de déclaration obligatoire proposées et les lois interdisant la divulgation dans les pays hôtes? Quels mécanismes ou stratégies pourraient contribuer à résoudre ces conflits? Quelles sont les possibilités de conflit entre le droit contractuel et les normes de déclaration obligatoire proposées? Quelles mesures pourraient être prises en ce qui concerne les clauses de confidentialité des ententes sur les répercussions et les avantages? Équivalence Quel est le meilleur moyen de s assurer d une équivalence avec les normes des autres états? Sur quels éléments ou format le modèle de déclaration commun devrait-il reposer? L exactitude des déclarations sera une facette importante pour assurer l intégrité de cette initiative. Quelles mesures doivent être adoptées afin de s assurer qu il n y ait pas de double comptabilisation? Sanctions Quelles sont les répercussions qui se rattachent à l imposition de sanctions en cas de nonrespect de l obligation de déclaration ou de présentation d une déclaration volontairement inexacte? Processus de déclaration En quoi consisterait un modèle pratique, et à quel moment les déclarations annuelles devraient-elles être présentées? Comment les informations pourraient-elle être rendues publiques? Plus particulièrement, comment faire en sorte qu elles puissent être aisément consultées par les groupes et les collectivités autochtones? Quelle serait la solution la plus simple afin que les entreprises puissent informer le gouvernement du Canada et le public qu elles ont rempli leur obligation de déclaration? Processus de vérification L option de faire vérifier les données de déclaration par une tierce partie est-elle viable? 7