www.jeanclaudegaudin.net décembre 2006 La dotation globale de fonctionnement A l occasion du vote de la dernière loi de finances de la mandature, nous revenons sur un aspect particulier des finances publiques, qui intéresse particulièrement les collectivités locales : les concours financiers de l Etat au budget des communes et la dotation globale de fonctionnement (DGF). I. Définition La dotation globale de fonctionnement comprend une dotation forfaitaire et des composantes liées à la péréquation. Ces composantes sont : - la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) - la dotation de solidarité rurale (DSR) - la dotation nationale de péréquation (DNP) II. Dotation forfaitaire L architecture de la dotation globale de fonctionnement a été profondément modifiée par la loi de finances pour 2005 (notamment par la réunion au sein de la dotation forfaitaire de l ensemble des sous-dotations constituant l ancienne DGF avant la réforme de 1993 1, à l exception de la DSU : dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation et concours particuliers). Désormais, la dotation forfaitaire comporte quatre volets : - une dotation de base de 60 à 120 par habitant 2 ; - une dotation proportionnelle à la superficie ; - un complément de garantie (qui garantit à chaque commune que la modification du calcul de la dotation forfaitaire n entraînera pas une perte de recettes par rapport à la dotation de 2004) ; - les montants correspondant à la compensation de la suppression des bases salaires de taxe professionnelle et à la compensation des baisses de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). 1 La DGF, créée par la loi du 3 janvier 1979, a été notamment modifiée par les lois du 29 novembre 1985 et du 31 décembre 1993, avant la réforme de 2004 (PLF 2005) dont nous parlons ici. 2 Tous les chiffres ici donnés sont ceux de 2006. 1
1) La dotation de base La dotation de base ne dépend que de la population de la commune. Elle se calcule ainsi : Dotation de base = population DGF * 60 * coefficient a * taux CFL Rappelons que la population DGF correspond à la population de la commune majorée d un habitant par résidence secondaire. Le coefficient a varie en fonction de la taille de la commune : - si la population est inférieure ou égale à 500 habitants, a = 1 ; - si la population est inférieure à 200 000 habitants, a = 1 + 0.38431089 * log (population/500) ; - si la population est supérieure ou égale à 200 000 habitants, a = 2 ; Comme on le voit, la dotation de base ne pouvait, à l origine (en 2005), être inférieure à 60, ni supérieure à 120 par habitant. Le taux CFL est le coefficient de revalorisation annuel de la dotation de base. Ce taux est fixé par le Comité des finances locales (CFL) dans la limite de 75% du taux de la DGF. Ainsi, en 2006, le CFL a retenu le taux maximal de 75%, à rapporter au taux de la DGF (2.7275%). Par conséquent, le taux CFL était de 2.05% ; la fourchette est ainsi passée de 60-120 en 2005 à 61.23-122.45 par habitant en 2006. 2) La dotation proportionnelle à la superficie En 2005, la dotation proportionnelle à la superficie était égale à 3 par hectare pour l ensemble des communes, à l exception des communes de montagne (où elle atteignait 5 par hectare). A nouveau, le CFL fixe annuellement le taux de revalorisation : ce taux doit être le même que le taux CFL revalorisant la dotation de base (soit 2.05% pour 2006). 3) Le complément de garantie L objet de ce complément de garantie est de permettre à chaque commune de retrouver en 2005 (et ensuite) au moins le montant de sa dotation forfaitaire 2004, indexée de 1% (les montants correspondant à la compensation de la suppression de la part salaires et à la compensation des baisses de DCTP ne rentrent pas en jeu dans le calcul de ce complément de garantie et sont envisagés à part, dans le paragraphe suivant). A compter de 2006, le complément de garantie évolue annuellement selon un taux égal à 25% du taux de croissance de la DGF. 2
4) Le quatrième volet Comme nous l avons indiqué, ce quatrième volet de la dotation forfaitaire comprend les montants correspondant à la compensation de la suppression de la base salaire de taxe professionnelle et à la compensation des baisses de DCTP subies en 1998 et 2001. A compter de 2006, le CFL fixe le taux d évolution de ces montants qui peut aller jusqu à 50% du taux de croissance de la DGF (à nouveau, c est ce taux maximal qui a été retenu par le CFL en 2006, soit une hausse de cette part de 1.3637%). Fort logiquement, les communes qui sont passées à la taxe professionnelle unique ne perçoivent pas ces montants, qui sont versés à l EPCI concerné. III. Dotation de solidarité urbaine Comme son nom l indique, la dotation de solidarité urbaine a pour objet de «contribuer à l amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines» (loi n 91-429 du 13 mai 1991 instituant la DSU). L Etat consent un effort important sur cette DSU, puisque l article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit qu elle augmentera de 120 M par an entre 2005 et 2009. Elle aura ainsi doublé par rapport à son montant de 2004. Par ailleurs, si la croissance de la DGF des communes et des EPCI est, sur la période, inférieure à 500 M, l augmentation de la DSU devra représenter 24% de l augmentation totale. 1) Eligibilité à la DSU Les réformes de 1993 et 1996 ont considérablement élargi le nombre des communes éligibles à la DSU. Pour déterminer cette éligibilité, les communes sont classées en deux listes (les communes de plus de 10 000 habitants et les communes comptant entre 5000 et 10 000 habitants), selon un indice synthétique de charges et de ressources composé de plusieurs éléments ainsi pondérés : - à 45%, le rapport entre le potentiel financier moyen des communes de plus de 10 000 habitants (respectivement des communes de 5000 à 10 000 habitants), soit en 2006 1017.15 par habitant (resp. 834.57 ) et le potentiel financier par habitant de la commune 3 ; 3 Le potentiel financier correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire perçue l année précédente. Le potentiel fiscal est, quant à lui, égal au montant des bases brutes des quatre taxes directes locales (taxe sur le foncier non bâti, taxe sur le foncier bâti, taxe d habitation, taxe 3
- à 30%, le rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logement dans la commune et cette proportion dans les communes de plus de 10 000 habitants (resp. des communes de 5000 à 10 000 habitants), soit en 2006 56.38% (resp. 44.12%) ; - à 15%, le rapport entre la proportion de logements sociaux de la commune dans le parc total de logement et cette proportion dans les communes de plus de 10 000 habitants (resp. de 5000 à 10 000 habitants), soit en 2006 23.04% (resp. 14.39%) ; - à 10%, le rapport entre le revenu moyen des habitants des communes de plus de 10 000 habitants (resp. de 5000 à 10 000 habitants), soit en 2006 9672.57 (resp. 8914.89 ) et le revenu moyen des habitants de la commune 4. La formule de l indice pour les communes comptant entre 5000 et 10 000 habitants est donc la suivante : I = 0.45 * (834.57 / PFI hab commune) + 0.3 * (part bénéficiaires allocations logements dans la commune / 0.4412) + 0.15 * (part des logements sociaux dans la commune / 0.1439) + 0.1 * (8914.89 / revenu moyen des hab de la commune) Depuis la réforme de 1996, les trois premiers quarts des communes de plus de 10 000 habitants sont éligibles à la DSU (707 sur les 943 communes métropolitaines de plus de 10 000 habitants en 2006). C est également le cas du premier dixième des communes comptant entre 5000 et 10 000 habitants (107 sur les 1066 communes métropolitaines de 5000 à 10 000 habitants en 2006). Si une commune perd l éligibilité à la DSU, elle a la garantie de recevoir l année suivante 50% de la dotation. Dans le cas où cette perte d éligibilité est liée au passage à la taxe professionnelle unique, cette garantie est appliquée de façon plus progressive : la commune perçoit 90% de la DSU la première année, 80% la deuxième, et ainsi de suite pendant dix ans. 2) Répartition des crédits Les crédits sont répartis entre les deux catégories de communes éligibles au prorata de la population DGF qu elles représentent. A l intérieur de chaque catégorie, l attribution de la DSU est fonction du produit de la population par la valeur de l indice synthétique, pondéré par l effort fiscal (dans la limite de 1.3). professionnelle) pondéré par le taux moyen national d imposition à la taxe concernée, à quoi il faut ajouter la compensation au titre de la suppression de la part salaires de la TP. 4 Le revenu pris en compte est le revenu déclaré par les habitants de la commune pour l impôt sur le revenu. 4
Une pondération supplémentaire par un coefficient (variant de 2 à 0.5 dans l ordre croissant du rang de classement des communes éligibles) permet également de favoriser les communes les plus défavorisées. Enfin, le plan de cohésion sociale a introduit deux nouveaux coefficients de pondération, l un proportionnel à la population en zone urbaine sensible (ZSU) ; l autre proportionnel à la population en zone franche urbaine (ZFU). Le coefficient ZUS est égal à 1 + (2 * pop ZUS / pop DGF). Le coefficient ZFU est égal à 1 + pop ZFU / pop DGF. Finalement, le calcul de l attribution de la DSU se fait ainsi : DSU = nb de points * valeur de point Avec les données suivantes : nb de points = pop DGF * indice * effort fiscal (plafonné à 1.3) * coefficient de majoration * coefficient ZFU * coefficient ZUS La valeur de point s élevait en 2006 à 10.098081 pour les communes de plus de 10 000 habitants (resp. 15.334759 pour les communes de 5000 à 10 000 habitants). IV. Dotation de solidarité rurale La dotation de solidarité rurale a pour objet de soutenir les communes rurales défavorisées et celles confrontées à des charges de centralité. Par conséquent, elle comprend deux parts : - une fraction «bourgs-centres», destinée aux communes de moins de 10 000 habitants ayant des charges de centralité (c est-à-dire faisant des efforts financiers pour maintenir un niveau de service suffisant), ainsi qu à certains chefs-lieux d arrondissement de 10 000 à 20 000 habitants ; - une fraction «péréquation» destinée à l ensemble des communes de moins de 10 000 habitants, sous réserve que leur potentiel fiscal est inférieur au double du potentiel fiscal moyen des communes appartenant à la même strate démographique 1) La fraction «bourgs-centres» Sont éligibles à la fraction «bourgs-centres» : - les communes chefs-lieux de canton ou celles dont la population représente au moins 15% de la population du canton., sauf o si elles appartiennent à une agglomération de plus de 250 000 habitants, ou représentant 10% de la population du département et comptant une commune de plus de 100 000 habitants ou le chef-lieu de département, ou si elles sont situées dans un canton dont le chef-lieu a plus de 10 000 habitants ; o si elles ont bénéficié l année précédente du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France ; 5
o ou si leur potentiel financier est supérieur au double du potentiel financier moyen des communes de moins de 10 000 habitants, soit 1322.41 en 2006 ; - Les chefs-lieux d arrondissement dont la population est comprise entre 10 000 et 20 000 habitants, sauf o s ils entrent dans les cas visés ci-dessus ; o ou s ils ont perçu en 1993 la dotation villes-centres de la dotation globale de fonctionnement. Quand une commune cesse d être éligible à la fraction «bourgscentres», elle perçoit l année suivante une attribution égale aux deux tiers, et l année d après au tiers de la DSR. 2) La fraction péréquation Toutes les communes de moins de 10 000 habitants sont éligibles à le deuxième fraction de la DSR, sous réserve que leur potentiel fiscal par habitant soit inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique. A ce titre, 34 434 communes ont été déclarées éligibles à la deuxième fraction de la DSR en 2006. L attribution individuelle s élevait à 10.8 par habitant en 2006 (montant qui monte même jusqu à 16.36 par habitant en moyenne pour les communes de moins de 500 habitants). V. Dotation nationale de péréquation La dotation nationale de péréquation, créée par la loi du 4 février 1995, se compose de deux parts : - la part principale, destinées aux communes connaissant une faiblesse de leur potentiel fiscal lié aux quatre taxes locales ; - la majoration, destinée aux communes ayant un faible potentiel fiscal en matière de taxe professionnelle. 6
1) Part principale Pour être éligibles à la part principale de la dotation nationale de péréquation, les communes doivent : - avoir un potentiel financier par habitant inférieur ou égal à 85% de la moyenne par habitant des communes appartenant à la même strate démographique 5 ; - présenter un effort fiscal moyen par habitant au moins égal à 90% de l effort fiscal moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique 6. 2) Majoration Seules les communes de moins de 200 000 habitants peuvent bénéficier de la majoration de la DNP, à condition que leur potentiel fiscal par habitant (calculé à partir de la seule taxe professionnelle) soit inférieur à 15% du potentiel moyen des communes de la même strate démographique. Au total, en 2006, la DNP s élevait à 652.42 M, dont 481.3 M pour la part principale et 137.99 M pour la majoration (le reste concernant l outre-mer). 5 Pour donner un ordre de grandeur, ce potentiel financier moyen s élevait en 2006 à 493.26 par habitant pour les communes de moins de 500 habitants et à 1272.28 par habitant pour les communes de plus de 200 000 habitants. 6 Cette condition ne tient pas pour les communes dont le taux d imposition à la TP est plafonné. 7