Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 1

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2 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

- Bénin, Afrique de l Ouest Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 3

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Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 5

Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) APPUI À LA DÉCENTRALISATION SECTORIELLE AU BÉNIN : LA VALEUR AJOUTÉE DE LA SYNERGIE D ACTION CARACTÈRE TRANSVERSAL DE LA DÉCENTRALISATION La décentralisation est devenue effective au Bénin avec l installation des premiers conseils municipaux et communaux élus suite aux premières élections de 2002-2003. Le cadre légal et institutionnel adopté en 1999 qui régit ce nouveau système politique et administratif transfert des compétences bien définies aux communes. Ce cadre prévoit par ailleurs, en appui à la décentralisation, une déconcentration de l administration d Etat. L accès aux services sociaux de base de qualité dépend largement d une bonne répartition des compétences entre l Etat et les collectivités territoriales ainsi que du respect des rôles et responsabilités attribués aux acteurs. L adoption de la Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration en 2009 est venue préciser l importance de rendre effective l approche sectorielle. Elle insiste sur la territorialisation des politiques sectorielles qui, tout en respectant les orientations et normes nationales, s adaptent aux spécificités départementales et locales. En tant que politique transversale et non un secteur, la décentralisation prend en compte tous les secteurs, tels que l eau et l éducation. Le Bénin a engagé plusieurs actions visant à faire aboutir les réformes et on observe un changement dans l équilibre des pouvoirs en faveur des collectivités locales. Afin de rendre effective la décentralisation sectorielle, il est d une grande importance que les effets de synergie entre les différents secteurs soient exploités pour améliorer les services sociaux de base fournis par les communes. DES ACTIONS CONCERTÉES DE LA GIZ Les questions relatives aux transferts des compétences et des ressources humaines et financières demeurent l objet de nombreuses controverses. Malgré le cadre législatif, les différentes administrations centrales sont réticentes à concrétiser ces transferts, limitant ainsi la capacité d action des services déconcentrés et préfectoraux et des collectivités territoriales. Pour trouver des solutions efficaces à ces problèmes centraux, le Bénin se fait appuyer par des partenaires techniques et financiers, tel que la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Conscients du caractère transversal et multisectoriel de la décentralisation, trois différents projets de la GIZ, à savoir, le Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC), le Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) et le Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) renforcent les capacités des acteurs nationaux, régionaux et locaux dans différents secteurs. L appui à la mise en œuvre effective de la décentralisation sectorielle nécessite une démarche concertée entre les trois projets. Dans leurs conceptions de programme, le PDDC, le PEP et le Pro-Educ donnent un signal fort de coopération, en intégrant des indicateurs transversaux mesurant par exemple l accès des populations aux services sociaux de base ou la satisfaction des populations avec ces services. Pour rendre opérationnelle la coopération, les projets de la GIZ ont identifié le potentiel de synergie et élaboré un plan opérationnel conjoint. Les points focaux et personnes ressources du PDDC, du PEP et du Pro-Educ se réunissent régulièrement en vue d apprendre et d échanger des informations. 6 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) Cette coopération a permis de produire des résultats édifiants. La mise en place et l animation des échanges ont conduit à une meilleure compréhension réciproque et une planification concertée. La connaissance des activités et des zones d intervention suscitent des appuis complémentaires, menant ainsi à plus d efficacité et d efficience. A titre d exemple, le renforcement des capacités des acteurs communaux en matière de gestion budgétaire, de reddition de comptes et de participation citoyenne influence positivement la fourniture en services d eau et d éducation. De même, l appui à la fonctionnalité du Fonds d Appui au Développement Communal et le lobbying incitent les ministères sectoriels à augmenter leurs dotations aux communes, améliorant ainsi les services sociaux de base. La synergie d action des trois projets a permis d atteindre des résultats remarquables, aussi bien au plan de la décentralisation politique et administrative, fiscale qu en matière de gouvernance locale et de participation citoyenne. DES RÉSULTATS ÉDIFIANTS Sur le plan politique et administratif, le PDDC accompagne le ministère en charge de la décentralisation dans le renforcement de son rôle de leadership pour l opérationnalisation de la décentralisation sectorielle. Le PEP et le Pro- Educ accompagnent le dialogue politique visà-vis des ministères sectoriels afin de rendre la décentralisation et la déconcentration en matière d eau et d éducation effective. Le PDDC appuie ses partenaires dans l élaboration des Plans de Décentralisation et de Déconcentration, des Programmes Départementaux de Développement Intersectoriel dans les départements pilotes et la mise en œuvre des Programmes Annuels d Assistance-Conseil. Le ministère en charge de l éducation, accompagné par le Pro-Educ, est le premier ministère sectoriel à avoir élaboré un Plan de Décentralisation et de Déconcentration. Du côté de la décentralisation fiscale, la création du Fonds d Appui au Développement Communal, l instrument par lequel les ministères sectoriels et les partenaires techniques et financiers transfèrent des ressources aux communes, est un acquis majeur. Les multiples plaidoyers du PDDC, du PEP et du Pro-Educ auprès des ministères sectoriels pour une augmentation des dotations affectées à travers ce fonds ont permis de renforcer les capacités des communes à accroître leurs ressources financières. A titre d exemple, en 2012, le ministère en charge de l éducation transféré 33.4% de son budget en tant que dotations affectées aux collectivités territoriales. Au niveau communal, le PDDC renforce les capacités des élus et agents locaux en matière de gestion budgétaire et comptable. En parallèle, le PEP apporte un soutien à l exécution des budgets programmes et la planification dans le secteur de l eau. En matière de bonne gouvernance locale, le PDDC vise notamment le renforcement des capacités des agents et élus communaux ainsi que des représentants de la société civile dans 25 communes partenaires. Pour ce faire, le PDDC se concerte avec le PEP qui renforce les capacités de 38 communes en matière de bonne gouvernance administrative et financière. Le Pro-Educ, qui apporte une assistance-conseil aux circonscriptions scolaires, a vulgarisé, en coopération avec le PDDC, un guide de gestion de l école dans le contexte de décentralisation en vue de solutionner des dysfonctionnements. De même, les formations du PDDC en matière de planification communale servent au PEP, qui appuie 30 communes dans la planification communale en matière d eau et d assainissement. Depuis plusieurs années, le PDDC accompagne ses communes partenaires dans l organisation des audiences publiques de reddition de comptes. Les audiences réalisées dans les secteurs de l eau et de l éducation, renforcent la transparence dans la gestion des affaires communales. Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 7

Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) Enfin, le PDDC promeut la participation citoyenne dans les processus de développement communal et appuie l échange entre les administrateurs et administrés à travers des cadres de concertation. Les Cadres de Concertation des Acteurs de l Education dans les communes de Porto-Novo, Parakou, Natitingou et Lokossa, appuyés par le Pro- Educ entre 2011 et 2013, en sont des exemples. Grâce à ces véritables creusets de dialogue, la coopération entre les autorités locales, les populations et la société civile, en matière d eau et d éducation, s est améliorée. La synergie d action entre le PDDC, le PEP et le Pro-Educ a amélioré la fourniture, l accès et la qualité des prestations en matière d eau et d éducation pour les populations les plus pauvres au niveau des collectivités locales. Entre 2010 et 2013, la fourniture de l eau potable s est améliorée de 11.9% en milieu rural et péri-urbain et de 7.7% dans les communes urbaines. Le taux de fréquentation des écoles primaires s est amélioré de 10.8%, atteignant un taux de 71.5% au cours de l année scolaire 2011-2012. On peut en conclure que le Bénin a vu juste en s inscrivant dans une dynamique de décentralisation sectorielle. La formalisation de la synergie et les appuis complémentaires du PDDC, du PEP et du Pro- Educ ont considérablement contribué aux bons résultats de leurs approches, dont quelques-uns sont présentés ci-après. Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) SYNERGIE D ACTION 8 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 9

CONTEXTE Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) PROGRAMMATION COMMUNALE DES OUVRAGES D APPROVISIONNEMENT EN EAU POTABLE : LES COMMUNES CONNAISSENT DÉSORMAIS LEUR RÔLE Depuis l avènement de la décentralisation, les communes sont compétentes en matière de l approvisionnement en eau potable, hygiène et assainissement. En tant que maîtres d ouvrages, elles sont chargées de la réalisation des infrastructures hydrauliques, de la fourniture et de la distribution de l eau potable aux populations. Cependant, ce nouveau rôle à jouer par l administration communale à partir de 2003 était à apprendre. Après les premières élections communales et municipales, les communes manquaient de capacités pour exercer convenablement les compétences progressivement transférées par l Etat. Des services communaux peu préparés, des outils de gestion inexistants et des acteurs connaissant très peu leurs responsabilités de maître d ouvrage en étaient la conséquence. Afin que les communes puissent s adapter aux évolutions causées par la décentralisation et devenir autonomes, le Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) mène diverses activités depuis 2009. Parmi ces appuis, le processus d apprentissage de la Programmation Communale des ouvrages d approvisionnement en eau potable constitue la base de la maîtrise d ouvrage. Appuyant d abord quatre communes pilotes dans la programmation du secteur, les activités se sont progressivement élargies sur toutes les 38 communes partenaires du programme, réparties dans 6 départements. L objectif de la Programmation Communale est que les communes assoient la planification des ouvrages d approvisionnement en eau potable sur d autres critères plus objectifs que le principe de la demande, qui a longtemps biaisé la répartition des ouvrages. Des critères tels que le taux de desserte en eau potable, le taux de couverture en ouvrages hydrauliques, l effectif des populations locales et la disposition même des habitations devront désormais guider les communes. DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE L élaboration de la Programmation Communale et du Budget Programme par Objectif requiert une large mobilisation des acteurs communaux. Les élus, les chefs du service technique, du service planification et développement local, le responsable eau et assainissement et autres personnes ressources y sont impliqués. Ils bénéficient de l assistance-conseil des Services de l Eau qui accompagnent le processus de bout en bout, surtout en ce qui concerne la détermination des solutions techniques appropriées. Les communes partenaires du PEP se sont engagées dans une démarche en cinq étapes majeures pour leur Programmation Communale dans le secteur de l eau. Tout d abord, la commune doit prendre la décision d élaborer une planification sectorielle. Deuxièmement, l état des lieux des localités et des points d eau est fait, permettant à la commune de connaître la répartition géographique de sa population et son accès à l eau potable localité par localité. L identification des besoins, des solutions techniques et la priorisation de l équipement des localités par arrondissement et par commune constituent la troisième étape. S en suit l élaboration du plan sectoriel d approvisionnement en eau potable, qui définit le nombre et les types d ouvrages que la commune va réaliser pour atteindre ses objectifs de desserte et chiffre le montant des travaux. 10 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) La cinquième étape est celle de la Programmation Communale proprement dite qui consiste à programmer les différentes interventions dans le secteur de l eau sur trois ans, année par année. Elle est traduite en budget prévisionnel d investissement et de fonctionnement à travers le Budget Programme par Objectif. Les principaux acteurs, leurs rôles et responsabilités L organisation de la Programmation Communale d approvisionnement en eau potable implique la participation de nombreux acteurs : Le conseil communal décide de la programmation communale et adopte les documents qui en résultent ; Le Maire initie et conduit les opérations de programmation communale et présente le document final au conseil communal ; Le conseil d arrondissement et le conseil de village examinent et élaborent les listes des ouvrages et des localités ; Le Service de l Eau de la Direction départementale en charge de l eau donne une assistance-conseil au personnel communal, assiste la commune lors des différentes phases de la programmation et veille au respect de la stratégie sectorielle ; Le préfet, en sa qualité d autorité de tutelle, approuve la délibération du conseil communal relative à l adoption de la programmation communale ; La Coopération allemande au développement, à travers le PDDC et le PEP, donne un appui technique et financier. RÉSULTATS ATTEINTS de leur Budget Programme par Objectif. De plus, le PEP accompagne ses communes partenaires à actualiser la Programmation Communale annuellement en vue de prendre en compte les investissements réalisés et ceux à programmer. La mobilisation et la participation des acteurs communaux au processus d élaboration des documents de planification est un autre acquis majeur. En moyenne, 73% à 86% des acteurs clés des communes concernées ont participé aux travaux. Par la participation des acteurs à tous les niveaux, cette approche innovatrice est censée insuffler plus d efficacité et de dynamisme au secteur de l approvisionnement en eau potable. La synergie entre différents secteurs décentralisés et entre les trois projets de la GIZ se montre également à travers cette expérience. Les acteurs techniques communaux tels que les chefs du service technique, du service planification et développement local et les responsables communaux eau et assainissement ont gagné en savoirs et savoir-faire durant l expérience. Désormais bien aguerris, ils utilisent leurs nouvelles connaissances dans d autres domaines de compétences communales, tel que l éducation de base. De même, en concertation avec le PDDC, les acteurs communaux appliquent la même démarche dans le cadre de l élaboration des Plans de Développement Communal. Enfin, la réplication de cette démarche de programmation à d autres secteurs augure de bonnes perspectives pour le renforcement et la pérennisation de l approche. SYNERGIE D ACTION Il n y a pas de doute que l accompagnement du PEP, perçu comme un partenaire fiable, laisse derrière lui de nombreux acquis tant sur le plan de la programmation des ouvrages que sur le plan du renforcement des capacités des acteurs. Après les quatre communes pilotes (Sakété, Copargo, Cobly, Lalo), ce sont aujourd hui 30 communes qui disposent de leur Planification Communale d approvisionnement en eau potable et Aujourd hui, on observe que de plus en plus de bailleurs de fonds exigent du Service de l Eau le respect des priorités communales issues de la Programmation Communale. Aussi, la Direction Générale de l Eau et ses services déconcentrés actualisent et valident les outils de consolidation du Budget Programme par Objectif aux niveaux départemental et national à partir des Budgets Programme par Objectif communaux. Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 11

Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) DÉFIS ET PERSPECTIVES Comme tout apprentissage, l exercice n a pas été facile au début de l appui. La Programmation Communale nécessite la volonté et l engagement des acteurs impliqués, notamment du conseil communal qui doit prendre un arrêté. Il était nécessaire de clarifier le nouveau rôle de ce dernier dans l aménagement du territoire. Avec le temps, les conseillers communaux ont abandonné l approche par la demande et s engagent pour une démarche objective et axée sur les besoins des populations. D ailleurs, les acteurs clés ont été formés sur le rôle de la commune en matière d approvisionnement en eau potable, par exemple l analyse du taux de desserte. Le manque de données sur l approvisionnement en eau potable en zone urbaine et périurbaine a constitué un handicap dans ce processus. Bien que quelques défis soient encore perceptibles, on peut constater que les communes se sont aujourd hui appropriées de la démarche de Programmation Communale. A l avenir, la Programmation Communale devra devenir un véritable outil de pilotage du secteur de l eau et donner lieu à une réplication pour la planification d autres secteurs. Après la fin du PEP en juin 2014, le nouveau programme de la GIZ, Programme d appui au Secteur de l Eau, de l Hygiène et de l Assainissement (PROSEHA), continuera à appuyer ses communes partenaires dans cette démarche. Département Commune Inventaire PC-Eau Boukoumbé PPEA 1 Cobly GIZ 2010 2011-2013 Kérou Protos Kouandé 2011 2012-2014 Atacora Matéri 2011 2012-2014 Natitingou 2011 2012-2014 Péhunco PPEA 1 Tanguiéta 2011 2012-2014 Toucountouna 2011 2012-2014 Bassila PPEA 1 Donga Copargo 2010 2011-2013 Djougou Protos Ouaké 2011 2012-2014 Aplahoué 2011 2012-2014 Djakotome 2011 2012-2014 Couffo Dogbo 2011 2012-2014 Klouékanmè 2011 2012-2014 Lalo 2010 2011-2013 Toviklin PPEA 1 Athiémé 2012 2014-2016 Bopa 2012 2014-2016 Mono Comè 2012 2014-2016 Grand Popo 2012 2014-2016 Houeyogbé 2012 2014-2016 Lokossa 2012 2014-2016 Adjarra 2011 Adjohoun PPEA 1 Aguégués PPEA 1 Ouémé Akpro Missérété 2011 2012-2014 Avrankou 2011 2012-2014 Bonou 2011 2012-2014 Dangbo 2011 2012-2014 Sèmè Podji 2011 2012-2014 Adja-Ouèrè 2010 2011-2013 Ifangni 2010 2011-2013 Plateau Kétou 2010 2011-2013 Pobè 2010 2011-2013 Sakété 2010 2011-2013 12 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) FACILITER LE DIALOGUE ENTRE ADMINISTRATEURS LOCAUX ET BÉNÉFICIAIRES DES SERVICES D EAU CONTEXTE Avant la mise en œuvre du processus de décentralisation au Bénin, la gouvernance du secteur de l approvisionnement en eau potable était problématique. La mauvaise gestion des points d eau, la fourniture défectueuse des services d eau, des pannes répétées et prolongées en sont des exemples. Les réformes de la décentralisation ont transféré la compétence en matière de services publics de l eau aux communes. Néanmoins, pour garantir la qualité des prestations communales, il a fallu réorganiser les acteurs communaux afin qu ils apprennent leurs rôles et responsabilités dans le secteur, y compris le mécanisme de reddition de comptes. La reddition de comptes, prévu de façon implicite par les textes de loi régissant la décentralisation, est un principe de bonne gouvernance. Elle est l obligation des individus tenant une position de pouvoir de rendre compte de leurs actions aux populations, lesquelles ont le droit d exiger des comptes. La reddition de comptes a donc deux composantes : d une part, l offre provenant des décideurs publics ou privés, et d autre part, la demande provenant des citoyens ou des organisations de la société civile. La reddition de comptes vise à instaurer un dialogue entre l exécutif communal et les bénéficiaires en vue d un renforcement de la démocratie locale et de la bonne gouvernance. Toutefois, les populations n ont réellement pris la parole pour commencer à réclamer des comptes aux élus locaux qu à la suite de la mobilisation d organisations de la société civile soutenues par des partenaires au développement. Au nombre de ceux-ci figurent en bonne place le Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) et le Programme Eau Potable et Assainissement (PEP). Ces deux programmesde la Coopération allemande au développement renforcent la mise en œuvre des audiences publiques de reddition de comptes dans leurs zones d intervention. Tandis que le PDDC appuie 25 communes partenaires dans 9 départements, le PEP soutient la mise en place du mécanisme de reddition de comptes dans 38 communes partenaires dans les départements de l Atacora, de la Donga, du Mono, du Couffo, de l Ouémé et du Plateau dans le secteur de l approvisionnement en eau potable. DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE Le PDDC et le PEP ont travaillé en étroite collaboration pour appuyer les communes à préparer et à organiser les audiences publiques de reddition de comptes. Un consultant, recruté par le PDDC, a accompagné les communes tout au long du processus. Dans la zone d intervention du PEP, l organisation des audiences publiques de reddition de comptes a démarré en octobre 2013. Une séance de concertation entre le Maire et ses collaborateurs afin de les faire adhérer à la requête constituait la première étape. La requête est ensuite introduite par le Maire en conseil communal qui décide de l organisation de l audience publique. Par la suite, l administration communale prépare l audience publique au niveau du contenu. Pour faciliter la tâche des acteurs et leur permettre de mieux renseigner les données et les indicateurs, un canevas a été élaboré par le PDDC et le PEP et mis à disposition des communes. Lors de la tenue effective de l audience publique de reddition de comptes dans le secteur de l eau, l administration communale expose les données sur la programmation communale des infrastructures, le nombre et la localisation des ouvrages réalisés, les montants payés, la gestion des ouvrages et le taux de panne. Ensuite, l audience SYNERGIE D ACTION Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 13

Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) publique permet aux usagers d interpeller les autorités locales sur certaines questions ou problématiques. Le PEP a retenu cinq critères de performance, à savoir le taux d accès, l interruption du service, les pertes d eau, le taux de recouvrement et les dépenses communales, pour faciliter l analyse des services communaux par les bénéficiaires. Les principaux acteurs, leurs rôles et responsabilités L organisation des audiences publiques de reddition de comptes dans le secteur de l eau engage de nombreux acteurs à différents niveaux : Le conseil communal décide de la réalisation de l audience publique de reddition de comptes et adopte le rapport qui en résulte ; Le Maire de la commune initie et conduit les opérations de reddition de comptes aux citoyens ; Le Service de l Eau de la Direction départementale en charge de l eau forme le personnel communal pour la préparation des données nécessaires et le remplissage du canevas et assiste aux audiences ; Les organisations de la société civile représentent les intérêts et besoins des citoyens et citoyennes et jugent de la qualité du service public de l eau. Il faut notamment citer les Cellules de Participation Citoyenne et les Associations de Consommateurs d Eau Potable, mises en place et formées par le PEP ; Les usagers participent aux audiences et interpellent les autorités sur les problématiques ; La Coopération allemande au développement, à travers le PDDC et le PEP, soutient techniquement et financièrement le mécanisme de reddition de comptes dans ses communes d intervention. RÉSULTATS En mai 2014, 26 des 38 communes partenaires du PEP ont tenu des audiences publiques de reddition de comptes dans le secteur de l eau et assainissement. L expérience se poursuit dans les autres communes du programme. A travers la mise en œuvre régulière des audiences publiques, l offre et la demande de reddition de comptes ont été renforcées. Les autorités communales ont exprimé des réticences par rapport à la pratique de reddition de comptes au démarrage des activités. Avec le temps, elles ont fini par admettre la reddition de comptes comme mode de gouvernance et de nombreux Maires s engagent pour son organisation. L administration communale a acquis des connaissances pratiques pour assurer la qualité de l activité. Aujourd hui, les communes communiquent publiquement sur le développement de l approvisionnement en eau en se fondant sur les cinq critères de performance cités plus haut. Ce qui témoigne d une appropriation du concept par les acteurs communaux. Du côté des citoyens et citoyennes, organisés souvent en associations des consommateurs, ils réclament davantage leur droit à la reddition de comptes aux autorités locales et sont plus outillés pour suivre et juger de la qualité des ouvrages. On peut dire aujourd hui que la société civile dispose d une connaissance approfondie du concept de reddition de comptes. Le dialogue entre administrateurs locaux et bénéficiaires des services de l eau s est également amélioré. Un autre acquis majeur est la mise en place d un système de suivi-évaluation des résultats, une tâche qui revient principalement à la société civile à travers l Association des Consommateurs d Eau Potable. Ce système porte, entre autres, sur les conditions de distribution de l eau, l hygiène du 14 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) point d eau, le respect du prix de l eau, la qualité de l eau distribuée, l état des équipements, le délai de réparation des pannes, le développement des équipements et l amélioration croissante du service. Département Nombre de communes Nombre de communes ayant réalisé la reddition de comptes Communes ayant réalisé la reddition de comptes Atacora 9 6 Kérou, Koundé, Péhunco, Natitingou, Boukombé, Matéri Couffo 6 6 Djakotomè, Klouékanmé, Dogbo, Toviklin, Aplahoué, Lalo Donga 4 4 Bassila, Djougou, Ouaké, Copargo Mono 6 4 Lokossa, Grand Popo, Comè, Athiémé Ouémé 8 3 Avrankou, Dangbo, Adjarra Plateau 5 3 Kétou, Adja-Ouéré, Pobè Total 38 26 DÉFIS ET PERSPECTIVES Le succès de la mise en œuvre des audiences publiques dépend largement de la volonté et de la disponibilité du Maire et de son équipe technique. L engagement de l administration communale pour bien préparer l activité et de se servir du canevas proposé influence la qualité des activités. Afin d assurer la pérennisation de la reddition de comptes, les communes s engagent à inscrire une ligne budgétaire pour la démarche dans leur budget communal. Du côté de la société civile, la sensibilisation des Associations des Consommateurs d Eau Potable et des Cellules de Participation citoyenne sur l exercice de leur droit de réclamer des comptes à l administration locale reste à renforcer. Autre défi à relever est la sensibilisation des femmes sur l importance de leur participation aux audiences publiques de reddition de comptes. L organisation des audiences publiques de reddition de comptes s insère progressivement dans les habitudes des administrateurs locaux et des usagers. Pour preuve, ces acteurs continuent d organiser, sans appui extérieur, les audiences publiques de reddition de comptes. Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 15

Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) 16 I Appui à la décentralisation Appui sectorielle à la décentralisation au Bénin : la sectorielle valeur ajoutée au Bénin de la : synergie la valeur d actions ajoutée de la synergie d actions I 16

Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) MISE EN PLACE DES CADRES DE CONCERTATION DES ACTEURS DE L EDUCATION : RAPPROCHER ADMINISTRATEURS ET ADMINISTRÉS CONTEXTE Le Bénin est préoccupé par l atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement en matière d éducation. Depuis l avènement de la décentralisation, c est la commune qui est responsabilisée de l amélioration de la gestion de l école de base. La décentralisation se traduit par le transfert des compétences et des ressources du Ministère en charge de l éducation aux collectivités locales. Après l amélioration du taux de fréquentation des écoles grâce à l instauration par le gouvernement de la mesure de gratuité dans l enseignement maternel et primaire, le renforcement de la qualité de l enseignement et du fonctionnement des écoles s est tout de suite posé comme l autre défi à relever d urgence. Cependant, le bon fonctionnement des écoles pose de véritables problèmes en raison du manque de clarté dans la distribution des rôles entre les différents acteurs du système éducatif à la base, notamment les Maires et les Chefs de Circonscription Scolaire. C est pourquoi le Ministère en charge de l éducation a mené une initiative de mise en place de quatre Cadres de Concertation des Acteurs de l Education dans les communes de Porto-Novo, Lokossa, Natitingou et Parakou entre 2011 et 2013. Pour ce faire, le Ministère a été appuyé par le Projet de l Education de base de renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ), projet soutenu par le gouvernement fédéral allemand par l intermédiaire de la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Le Pro-Educ renforce les capacités des acteurs de l éducation, notamment au niveau des communes et des Circonscriptions Scolaires. Par son appui, le Pro-Educ vise à contribuer à l émergence et à la dynamisation des Cadres de Concertation des Acteurs de l Education dans les communes. DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE La démarche de mise en place des cadres de concertation dans les quatre communes a été bien réfléchie et très rigoureuse. D abord, un «noyau dur», composé de différents acteurs des communes concernées, a été créé pour réfléchir et apprêter les différents outils devant favoriser le bon fonctionnement du cadre de concertation. Dans ce contexte, un diagnostic et une analyse de chacun des acteurs intervenants dans le système éducatif ont été fait. Un exercice de définition des centres d intérêt des groupes d acteurs a permis d apprécier et de clarifier les rôles et responsabilités de chacun. Les membres du cadre de concertation ont ensuite élaboré de façon participative des plans de travail. Ensuite, une ébauche de l arrêté communal mettant en place le cadre de concertation a été soumise à l autorité communale. Celle-ci a procédé non seulement à sa signature, mais également à l installation officielle du cadre de concertation et de ses membres. «Je dois avouer que les parents d élèves attendaient ce regroupement depuis longtemps pour mettre en commun les idées et les expériences. Ainsi, le monde éducatif sort de la chute qu il est en train de connaître», a témoigné Epiphane Azon, Président de la Fédération Nationale des Associations des Parents d Elèves et d Etudiants du Bénin. Une fois installés, les cadres de concertation se sont aussitôt penchés sur les missions à eux assignées. Il s agit essentiellement de contribuer à l harmonisation des interventions et des stratégies des différents acteurs de l éducation. Aussi, les cadres se chargent de faire le suivi de toutes les activités en faveur de la promotion de la scolarisation des enfants. Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 17

Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) Enfin, ils échangent périodiquement sur les indicateurs dans le secteur de l éducation et proposent au conseil communal des mesures d amélioration desdits indicateurs. Les autres programmes de la Coopération allemande au développement, à savoir le Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) et le Programme Eau Potable et Assainissement (PEP) ont été fortement impliqués dans la conception d une approche de suivi-évaluation citoyen et de la montée en échelle de l expérience. Les principaux acteurs, leurs rôles et responsabilités Le Cadre de Concertation des Acteurs de l Education est composé de multiples acteurs représentant chaque niveau des parties prenantes et jouant les rôles ci-après : L administration communale a la charge de la construction, de l équipement et des réparations des établissements publics de l enseignement primaire et maternel ; Conseillers techniques du Maire dans le secteur de l éducation, le Chef et les conseillers des Circonscriptions Scolaires fournissent des informations et analyses pour faciliter la prise de décision et gèrent les conflits entre les acteurs ; L Association des Parents d Elève appuie le fonctionnement et la gestion de l école, facilite les échanges avec les enseignants et joue un rôle de veille citoyenne ; Les partenaires sociaux et syndicats contribuent à une gestion apaisée du système scolaire et jouent un rôle de veille citoyenne ; Le Pro-Educ facilite la mise en place du cadre de concertation et appuie la définition d un mécanisme de fonctionnement et de pérennisation. RÉSULTATS ATTEINTS Deux ans seulement après la mise en place des cadres de concertation, des résultats satisfaisants ont été enregistrés. Tout d abord, il faut noter que l ensemble des acteurs communaux, décentralisés comme déconcentrés, des quatre communes ont opéré une prise de conscience sur l importance de la coopération. L inscription d une ligne de crédit dans le budget communal pour financer le fonctionnement des cadres de concertation témoigne aussi de l appropriation de l approche. Avec l installation des cadres de concertation, le Ministère en charge de l éducation a institué des plateformes au sein desquelles différents acteurs peuvent échanger sur les problèmes liés à la scolarisation des enfants. Désormais responsabilisés en même temps que l Etat dans la gestion de l école, les acteurs communaux, tels que l admi nistration communale, la Circonscription Scolaire et la société civile, doivent ensemble œuvrer pour que les problèmes de l école au niveau local trouvent une solution. Le dialogue régulier entre les différentes parties prenantes instaure la confiance en leur sein. On peut avec satisfaction inscrire au titre des acquis l amélioration dans la collaboration entre les chefs de Circonscription Scolaire et les Maires. L approche concertée permet l amélioration de la qualité des décisions prises, garantit une meilleure planification locale du secteur et favorise en conséquence la formation et l épanouissement des apprenants. Enfin, il y a aussi l implication plus accrue de tous les acteurs de l éducation en matière de planification communale. 18 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) Un autre résultat remarquable est le rôle des Cadres de Concertation des Acteurs de l Education dans d autres secteurs décentralisés. Grâce à la synergie d action entre le Pro-Educ, le PDDC et le PEP, les cadres de concertation s impliquent fortement dans la conception d une approche de suivi-évaluation citoyen des autres services sociaux de base de l espace communal, notamment dans le secteur de l eau. Au regard des résultats enregistrés, l espoir d une réplication de l expérience est né. Dans une démarche concertée, le Pro-Educ et le PDDC ont organisé un atelier de dialogue politique à Dassa-Zoumé en juin 2013. Lors de l atelier, la possibilité d une vulgarisation de la démarche de mise en place des cadres de concertation en éducation a été discutée. La participation active des différents projets de la GIZ à cet atelier s avérait utile pour discuter une possible montée en échelle des cadres de concertation afin d atteindre une couverture nationale. Bref, cette initiative présente d importants résultats qui militent pour l extension de l initiative à l ensemble des autres communes du Bénin. SYNERGIE D ACTION DÉFIS ET PERSPECTIVES Le défi majeur est la pérennisation de l expérience. Pour rendre les différents cadres de concertation existants viables et durables, il s avère nécessaire de rendre disponibles les ressources humaines et financières nécessaires au fonctionnement desdits cadres. A cet effet, chaque partie prenante devra se considérer comme une entité autonome au sein du cadre de concertation et contribuer à la mobilisation de ressources. De même, il serait utile que les partenaires d appui aux communes harmonisent leurs démarches afin d éviter la multiplicité des cadres de concertation. Ce qui aura pour bénéfice d éviter la dispersion des énergies. La perspective de mise en place d un cadre intégrateur pourrait constituer une solution prometteuse. En attendant la prise en compte de ces défis par les différents acteurs concernés, les résultats atteints par la mise en place des cadres de concertation rassurent de ce qu un renouveau de l école de base est pour bientôt. «Il est important de renforcer les liens de coopération et de dialogue entre les différents acteurs du système éducatif au plan local pour espérer renforcer le processus de décentralisation et de déconcentration dans le secteur de l éducation au Bénin». (Conseiller Technique du Pro-Educ) Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 19

Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) VULGARISATION DU GUIDE DE GESTION DE L ÉCOLE : CLARIFIER LES RÔLES ET RESPONSABILITÉS AU NIVEAU COMMUNAL CONTEXTE Si avant la décentralisation la gestion de l école relevait de l Etat central, l avènement de la décentralisation fait apparaître de nouveaux acteurs : les collectivités locales. Selon les dispositifs législatifs, la commune a la charge de la construction, de l équipement, des réparations et de l entretien des établissements publics des enseignements maternel et primaire. A cet effet, l Etat lui transfère les ressources nécessaires. Compétence partagée donc entre l Etat et les collectivités locales, divers acteurs interviennent dans le système éducatif, tels que les communes, les Circonscriptions Scolaires, les directeurs d école et l Association des Parents d Elèves. Plusieurs protagonistes ne comprennent pas toujours bien les lois de la décentralisation et la nouvelle responsabilité des communes. Ceci fait que la collaboration entre les acteurs de l école de base est parfois difficile. A titre d exemple, les Maires et les Chefs des Circonscriptions Scolaires ont souvent un rapport conflictuel parce que l un et l autre s accusent d arroger des prérogatives ne lui revenant pas. C est pour amener chacun des acteurs à se réapproprier ses responsabilités dans le contexte de la décentralisation que le Ministère en charge de l éducation, à travers la Direction pour la Décentralisation dans l Education et de la Coopération, a procédé à l actualisation et à la vulgarisation du guide de gestion de l école dans le contexte de décentralisation. Pour ce faire, le Ministère a été appuyé techniquement et financièrement par le Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) ainsi que le Projet de l Education de base de renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ). L objectif du guide de gestion de l école est la clarification des rôles et responsabilités des différents acteurs du système éducatif pour permettre une collaboration saine et harmonieuse autour des apprenants. Tous les acteurs de l éducation de base devront à court et moyen termes jouer leur partition dans la bonne gouvernance de l école. DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE Le Ministère en charge de l éducation n a pas ménagé ses efforts pour la réussite de l opération de vulgarisation du guide de gestion de l école. Adoptant une démarche simple mais qui se révéla très efficace, le Ministère a initié tout d abord l élaboration et l actualisation du guide durant un atelier regroupant les représentants des Ministères de l éducation et de la décentralisation, les structures déconcentrées, les Chefs de Circonscription Scolaire et les Associations des Parents d Elèves. Par la suite, il fallait mettre à niveau les membres de l équipe de vulgarisation au cours d un atelier de deux jours. A la suite de cet atelier, l équipe a été répartie en trois sous-groupes, composés de cadres du Ministère en charge de l éducation et des techniciens de la Coopération allemande au développement. Ces sous-groupes sont allés à la rencontre des acteurs de l éducation sur toute l étendue du territoire national. A chaque étape du périple qui a duré deux semaines, ces différentes unités ont insisté sur les règles et principes de gestion de l école. Un accent particulier a été mis sur le rôle à jouer par chacun dans le contexte de la décentralisation. Les élus locaux, le personnel administratif de 20 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

Projet de l Education de Base de Renforcement des Circonscriptions Scolaires (Pro-Educ) la Mairie, les Chefs de Circonscription Scolaire, les coordinations des Associations des Parents d Elèves, les représentants des enseignants et des directeurs d écoles ainsi que les syndicats d enseignants - chacun est chargé d exercer un rôle particulier. Sur le terrain, certains thèmes spécifique ont été abordés par les équipes, tels que les conditions de construction des écoles maternelles et primaires et les normes et standards de réalisation des infrastructures et équipements scolaires. De même, ils ont discuté du contenu des textes réglementant la gestion de l éducation nationale et la décentralisation en matière d éducation. Enfin, les procédures de transfert, de mobilisation et de gestion de ressources financières ou de crédits transférés ont été passées au peigne fin. Les principaux acteurs, leurs rôles et responsabilités La vulgarisation du guide de gestion de l école a impliqué plusieurs acteurs jouant les rôles ci-après : Le Ministère en charge de l éducation a initié l élaboration du guide de gestion de l école, coordonné son actualisation et la vulgarisation au plan communal. Les Chefs de Circonscription Scolaire ont contribué à l actualisation du guide ; L Association des Parents d Elèves a participé à l actualisation du guide ; Le Pro-Educ a appuyé l actualisation et la vulgarisation du guide sur le plan technique et financier. RÉSULTATS ATTEINTS SYNERGIE D ACTION Avec l appui du PDDC, environ 5.000 acteurs dans 52 communes (dont 19 communes partenaires du PDDC), réparties sur toute l étendue du territoire national, se sont familiarisés avec le guide au cours du mois d avril 2013. Au cours de l opération de vulgarisation, quelques 1.000 exemplaires du guide ont été mis à la disposition des acteurs locaux de l éducation de ces communes. Ce qui laisse envisager une véritable dissémination du contenu de ce précieux document en vue d une école de base de qualité au grand bonheur des populations. Ceci a permis que les acteurs communaux de l éducation se rendent compte de leurs rôles et responsabilités dans le contexte de la décentralisation. Très mobilisés, les élus locaux ont renforcé leur connaissance sur le processus d allocation de ressources aux communes. Autant qu ils étaient, Maires, élus locaux, parents et enseignants, ont même souhaité bénéficier d une formation sur le sujet plutôt que d une simple vulgarisation. Egalement, il est enregistré une forte appropriation de son rôle par la Direction pour la Décentralisation dans l Education et de la Coopération. Selon le Chef service décentralisation de la Direction, Marc Glèlè, la vulgarisation du guide a été très appréciée sur le terrain par tous les acteurs rencontrés à cause du contenu riche en informations. Le nouvel Arrêté portant Organisation et Fonctionnement du Ministère en charge de l éducation a mené à la création du service en charge de la décentralisation dans l éducation au niveau des Directions Départementales des Enseignements Maternel et Primaire. Ceci assure l ancrage institutionnel du guide de gestion de l école. Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions I 21

Vulgarisation du guide de gestion de l école : clarifier les rôles et responsabilités au niveau communal Le Comité Technique d Appui à la Décentralisation dans l Education assure la supervision permanente de l application du guide au niveau des communes. Enfin, à l échelon national, l élaboration du Plan de Décentralisation et de Déconcentration en matière d éducation, est également un acquis très important. DÉFIS ET PERSPECTIVES Compte tenu des nombreux résultats obtenus, le Ministère en charge de l éducation devra veiller à l actualisation périodique du guide et sa vulgarisation. Néanmoins, la pérennité du guide est mise en question par le manque de moyens financiers pour multiplier le guide et pour le vulgariser par des voies innovatrices. Pourtant, le partenariat avec les radios communautaires, la production de sketches et de plaquettes sont des voies prometteuses pour continuer la sensibilisation des acteurs éducatifs communaux sur le contenu du guide. Par ailleurs, il importe pour le pouvoir central, notamment le Ministère en charge de l éducation, de s appuyer sur les acquis et leçons apprises pour renforcer le processus. A cet effet, il s agira essentiellement de mettre en place un mécanisme de suivi de l amélioration de la gestion de l école dans le respect des rôles des acteurs éducatifs. Quant à la GIZ, sa contribution serait appréciable à travers le renforcement de la synergie entre le PDDC et le Pro-Educ. L action concertée sera nécessaire pour l assistance-conseil et le renforcement des compétences des services répondant de la Direction pour la Décentralisation dans l Education et de la Coopération au niveau des Directions Départementales des Enseignements Maternel et Primaire. L expérience a montré à l ensemble des acteurs ayant pris part à cette initiative de vulgarisation, qu une école moderne au service du développement durable des communautés à la base et du Bénin est possible. Pourvu que chaque acteur joue en toute connaissance de cause le rôle qui lui revient. Les prochains modules des trois projets de la GIZ, démarrant en 2014, vont veiller à prendre davantage en compte les synergies d action. Ceci est exprimé explicitement par un indicateur du PDDC, qui statue : «Les processus de coopération entre les communes conseillées et les services techniques pour la fourniture des services publics dans les secteurs de l éducation de base et de l approvisionnement en eau potable se sont améliorées». A travers une optimisation des processus entre les services techniques et les communes, l installation de comités de coordination et d autres activités d appui dans des zones d intervention complémentaires, les trois projets ont de fortes chances d atteindre cet objectif. SYNERGIE D ACTION 22 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions

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Publié par Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Sièges de la société Bonn et Eschborn, Allemagne Programme d appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC) 08 BP 1132 Tri Postal Cotonou / République du Bénin T + 229 21 31 60 46 F + 229 21 31 13 35 E gizbenin@giz.de I www.giz.de Responsable Gerald Schmitt Rédaction / Équipe de capitalisation : Isabel Küppers / Marcellin Kakpa, Eva Bulgrin, Juvénal Munyaneza Crédit photographique Ollivier Girard Mise à jour Juin 2014 Le contenu de la présente publication relève de la responsabilité de la GIZ. Sur mandat du Ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement (BMZ) 24 I Appui à la décentralisation sectorielle au Bénin : la valeur ajoutée de la synergie d actions