CLIMATIQUE 1 ANALYSES DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES EXERCICE 2011 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE ENGAGEMENTS EN FAVEUR DE LA FORET DANS LE CADRE DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE MAI 2012
CLIMATIQUE 3 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE «Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique» Programme 781 Projets de lutte contre la déforestation dans le cadre du financement précoce Programme 782 Actions des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce
CLIMATIQUE 5 Sommaire Synthèse... 7 Introduction... 9 I - UNE ABSENCE DE RECETTES EN 2011... 9 II - UNE PART DES DEPENSES EFFECTUEES SUR LE PROGRAMME 110... 10 A - DEPENSES PREVUES ET REALISEES... 10 B - L ABSENCE DE DEMARCHE DE PERFORMANCE... 11 C - NORME DE DEPENSES ET BUDGET TRIENNAL... 11 III - DES RECETTES PEU PROBABLES EN 2012... 11
CLIMATIQUE 7 Synthèse (Md ) LFI AE = CP : 0,11 ; Recettes : 0,11 ; solde : 0 Crédits ouverts AE = CP : 0,11 Exécution AE = CP : 0 ; Recettes : 0 ; solde : 0 Créé par la LFI pour 2011, le compte d affectation spéciale Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique n a enregistré, au cours de l année 2011, aucune recette, et les programmes 781-Projets de lutte contre la déforestation dans le cadre du financement précoce et 782-Action des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce, qui devaient être financés par les recettes du CAS, n ont réalisé aucune dépense. En revanche, certaines dépenses inscrites au programme 782 ont été réalisées sur le programme 110-Aide économique et financière au développement. Si l affectation de ces dépenses au programme 110 ne pose pas de problème du point de vue des objectifs du programme 110, il convient de relever que des dépenses qui devaient en tout état de cause être réalisées n auraient pas dû être inscrites à un CAS dont les recettes étaient aléatoires. Il convient donc de supprimer le CAS, et d affecter les recettes éventuelles liées à la vente de quotas carbone UQA au budget général. Les actions françaises en matière de lutte contre la déforestation et de gestion durable de la forêt dans les pays en développement pourront être financées par le budget général, le CAS n étant pas nécessaire pour informer les acheteurs potentiels de l utilisation des recettes. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule les recommandations suivantes : 1. Supprimer le compte d affectation spéciale. 2. Affecter les recettes éventuelles liées à la vente de quotas carbone (UQA) au budget général.
CLIMATIQUE 9 Introduction Le compte d affectation spéciale (CAS) Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique a été créé par la LFI pour 2011. Ce compte retrace : - en recettes, le produit de la vente de quotas carbone correspondant aux unités de quantité attribuée (UQA) définies par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite de 150 M ; - en dépenses, les crédits relatifs aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquels le ministre des affaires étrangères est l ordonnateur principal (programme 781), et les crédits relatifs aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquels le ministre chargé de l économie est l ordonnateur principal (programme 782). La création d un CAS se justifiait par le fait que les recettes sont issues de la vente de quotas UQA. Les ventes de quotas prennent le plus souvent la forme de transactions bilatérales, au cours desquelles les acquéreurs potentiels imposent parfois aux vendeurs une utilisation du produit de la vente dans des projets «verts». L affectation du produit de la vente à ce CAS apporte une garantie à l acquéreur quant à l utilisation des recettes de la vente. Toutefois, l absence de recettes a conduit à mettre la France en difficulté pour tenir ses engagements internationaux, dans un contexte où les recettes affectées sont soumises à une incertitude forte. I - UNE ABSENCE DE RECETTES EN 2011 Créé par la LFI pour 2011, le compte d affectation spéciale Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique retrace, en recettes, le produit de la vente de quotas carbone correspondant aux unités de quantité attribuée (UQA) définies par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite de 150 M. Les prévisions de recettes étaient en 2011 de 105 M. Toutefois, les conditions de vente des UQA ont été difficiles en 2011, car le marché
10 COUR DES COMPTES était caractérisé par une offre excédentaire et une incertitude forte quant à son existence même au-delà de 2012. Le CAS n a réalisé, en 2011, aucune recette. II - UNE PART DES DEPENSES EFFECTUEES SUR LE PROGRAMME 110 A - DEPENSES PREVUES ET REALISEES En dépenses, le CAS comporte deux programmes : Le programme 781-Projets de lutte contre la déforestation dans le cadre du financement précoce. En 2011, ce programme se voyait affecté 30 M de crédits en AE=CP pour une action unique : des projets bilatéraux du MAE. Le programme 782-Action des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce. En 2011, ce programme se voyait affecté 75 M de crédits en AE=CP. Il comprenait deux actions : l action 01 dotée de 15 M (actions menées par le FFEM Fonds français pour l environnement mondial) et l action 02 dotée de 60 M (actions menées par le FEM Fonds pour l environnement mondial). En l absence de recettes issues de la vente des UQA, au cours de l exercice 2011, les dépenses prévues au titre des programmes 781 et 782 n ont pas été réalisées. En revanche, les engagements pris au titre du FEM et du FFEM ont été assurés sur le programme 110. Si l affectation de ces dépenses au programme 110 ne pose pas de problème du point de vue des objectifs de ce programme, il convient de relever que des dépenses qui devaient en tout état de cause être réalisées n auraient pas dû être inscrites à un CAS dont les recettes étaient aléatoires. Ainsi, selon les termes de la direction générale du Trésor, «au lieu d un «double dividende» en matière de réduction d émissions de CO2, l absence d abondement du CAS a conduit à mettre la France en difficulté pour tenir ses engagements internationaux. Dans un contexte où les recettes affectées sont soumises à une incertitude forte, le financement des engagements en faveur de la forêt à partir des programmes budgétaires existants (programmes 110 et 209), sur la base de nouvelles autorisations d engagement, aurait été préférable ( ) ce CAS n apparaît
CLIMATIQUE 11 pas comme un instrument adapté au financement des actions en faveur du climat, au moins dans la mesure où les ressources prévues pour l abonder ne sont pas suffisamment certaines et prévisibles». B - L ABSENCE DE DEMARCHE DE PERFORMANCE Les programmes du CAS ne font pas l objet d une démarche de performance et ne comprennent donc pas d indicateurs dans les PAP 2011 et 2012. C - NORME DE DEPENSES ET BUDGET TRIENNAL Les comptes d affectation spéciale ne font pas partie du périmètre de la norme de dépense. Le CAS n ayant été abondé d aucune recette en 2011, les dépenses prévues et réalisées à partir du programme 110 du budget général ont été intégrées à la norme de dépense. Le CAS mis en place courant 2010 pour 2011 n a pas pu être intégré dans le budget triennal 2011-2013. Selon la direction générale du Trésor, il devrait l être dans le prochain triennum, «si toutefois son maintien est décidé». Les perspectives de recettes pour les années qui viennent doivent toutefois conduire à s interroger sur l intérêt d un tel maintien. III - DES RECETTES PEU PROBABLES EN 2012 Dans le PAP 2012, le CAS prévoit que les recettes liées à la vente d UQA seront de 30 M. Ces recettes doivent permettre de financer des dépenses sur le programme 781 à hauteur de 30 M. En revanche, aucun crédit n est demandé, en AE comme en CP, au titre du programme 782, et les dépenses sont affectées au budget général. Dans un contexte de ralentissement économique mondial, la baisse de l activité économique se traduit par une diminution des émissions et à un déséquilibre entre offre et demande sur le marché des quotas UQA. Dès lors, il est peu probable que l on parvienne à 30 M de recettes en 2012.
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