CONTRIBUTION DU BÉNIN A LA CONFERENCE AFRICAINE DE LA DECENTRALISATION ET DU DEVELOPPEMENT LOCAL (CADDEL, Maputo du 24 au 27 mai 2011) LES FINANCES LOCALES AU BENIN Présentée par : MONSIEUR Victorin AZEHOUN-PAZOU, Directeur Général de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale 1
SOMMAIRE Définition des concepts Cadres légal, réglementaire et institutionnel Sources de financement des collectivités locales Gestion des Finances Locales Contraintes et limites Lutte contre la corruption et la mal gouvernance en matière financière 2
Clarification des concepts Le terme «finances» renvoie à 02 notions : individualité budgétaire Existence d un budget Budget = acte de prévision et d autorisation des recettes et des dépenses Budget = instrument de promotion de l économie locale = instrument de promotion de la solidarité et du développement Doter une collectivité territoriale de l individualité budgétaire, c est reconnaître sa capacité juridique à mobiliser des recettes notamment propres et à les utiliser à des fins de fonctionnement et de développement. 3
Clarification des concepts Du développement local puise ses racines dans la théorie du développement endogène (de John FRIEDMANN et Walter STOHR vers la fin des années 50) Approche selon laquelle le développement est une démarche qui : part du bas, le «down up» par antinomie au «top down», privilégie les ressources endogènes et se rapporte à un terroir restreint 4
Clarification des concepts Le terme «local» désigne un «espace» qui a une identité, une dynamique propre, des spécificités, entretient des relations d interdépendance avec des espaces plus vastes (régional, national, mondial) dans lesquels il s insère. un «milieu», le milieu d appartenance qui permet à une population de se reconnaître des traits caractéristiques voire des liens de solidarité et d exercer une certaine influence sur les changements socio-économiques à la faveur des moyens d intervention offerts par les institutions gouvernementales et associatives le territoire de la collectivité territoriale, celui de la commune, seul niveau de décentralisation au Bénin 5
Clarification des concepts collectivités publiques : nationales locales Processus décentralisation met à l œuvre, dans la gestion du développement, deux types de collectivités publiques : Etat = Collectivité publique nationale (exerce, dans toute forme organisation administrative, pouvoir central au nom du peuple) Collectivités locales se rapporte au budget local par antinomie au budget national (Budget Général de l Etat). (dotées autonomie financière au même titre que Etat). 6
Les collectivités locales : une double mission d administration libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus (Article 1 er al. 2 de la loi n 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes) de développement obligation leur est faite par la loi d élaborer leurs plans de développement (Article 84 de la loi n 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes) 7
CADRES LEGAL, REGLEMENTAIRE ET INSTITUTIONNEL 8
Cadre légal Constitution 11 décembre 1990 (loi n 90-032 du 11 décembre 1990) lois de décentralisation notamment les lois n : 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l administration territoriale de la République du Bénin (article 28) 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin (article 72) 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier 98-006 du 15 janvier 1999 portant régime électoral communal et municipal en République du Bénin 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des Communes en République du Bénin (articles 2, 24 à 33 et 39) et ses décrets d application 2009-17 du 13 août 2009 portant modalités sur l intercommunalité en République du Bénin les lois de finances notamment celles des années 2003, 2004, 2008, 2009, 2011 et l ordonnance portant loi de finances, gestion 2010 le Code Général des Impôts 9
Cadre réglementaire (textes spécifiques aux transferts particuliers) les décrets n : 2001-413 du 15 janvier 1999 portant modalités d avances de trésorerie aux communes de la République du Bénin 2005-369 du 23 juin 2005 portant ouverture, au budget des communes, des crédits pour dépenses éventuelles diverses 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre des interventions financières de la coopération décentralisée 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d emprunts par les communes et leurs garanties complété par le cadre stratégique de recours à l emprunt 2005-370 du 23 juin 2005 fixant les modalités de restitution aux communes des ristournes sur les recettes recouvrées par les institutions centrales et les arrêtés y relatifs 10
Cadre réglementaire les arrêtés n : 1145/MFE/MISD/DC/DGB/DGTCP/DGID/DGATC du 14 Septembre 2004 portant modalités de répartition du produit de la TVA perçue au cordon douanier 1327/MFE/MMEH/MISD/DC/DGTCP/DM/DGATC du 2 Novembre 2004 portant répartition des produits des redevances proportionnelles et des redevances superficiaires sur les substances des carrières 11
ENVIRONNEMENT FINANCIER DES COLLECTIVITES LOCALES 12
Développement local : à quelles conditions? Une volonté clairement exprimée par le législateur : «faire de la commune une institution capable de concourir (à travers le Conseil communal ou municipal et le Maire) avec l Etat et les autres collectivités à l administration et l aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, à la protection de l environnement et à l amélioration du cadre de vie» (Article 82 loi n 97-029 du 15 janvier 1999). 13
Mission / Moyens / Hommes une mission (permanente) : la quête du développement des objectifs clairement définis les Plans de Développement (les PDC au Bénin) à travers des moyens (une nécessité : des ressources endogènes (financières / matérielles / humaines) en adéquation avec les objectifs fixés Une problématique (une répartition équitable des ressources financières entre l Etat et les CL) 14
L épineuse question de la répartition des ressources publiques Deux volets importants : transfert des ressources fiscales propres et des subventions de l Etat et attribution aux communes de l autonomie de gestion desdites ressources fixation du niveau de ressources nécessaires au fonctionnement régulier des CL et de toutes les organisations de niveau inférieur à celui de l Etat et décision de leur affectation 15
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES RESSOURCES FISCALES ET PARAFISCALES IMPOTS LOCAUX AVANCES CONSENTIES PAR L ETAT RISTOURNES ACCORDEES PAR L ETAT RECETTES D INVESTISSEMENT 16
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES «Les ressources fiscales et parafiscales proviennent des impôts locaux, des taxes et des avances d État» 17
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES LES RESSOURCES FISCALES ET PARA FISCALES LES IMPÔTS ET TAXES GERES PAR LES SERVICES DE L ETAT - Taxe de Développement Local (TDL) - Contributions foncières des propriétés bâties et non bâties - Patentes et licences - Autres impôts directs et taxes assimilées 18
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES LES RESSOURCES FISCALES ET PARA FISCALES IMPOTS ET TAXES AUTOGERES - Taxes sur les armes à feu - Taxes de pacage - Taxes sur barques et pirogues motorisées - Taxes sur les spectacles, jeux et divertissements - Taxes sur les ventes des boissons fermentées -Taxes sur la publicité - Taxes sur les affiches - Taxe sur les taxis ville à quatre, trois et deux roues 19 - Autres impôts indirectes (produits de collectés)
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES PRODUITS DU PATRIMOINE, DU DOMAINE ET DES PRESTATIONS DE SERVICE LES RESSOURCES PROVENANT DU DOMAINE PUBLIC LES RESSOURCES PROVENANT DU DOMAINE PUBLIC - Droits de mutation - Produits des inhumations et concession - Délivrances de permis d habiter - Exploitations des carrières et mines - Redevance d installation d apatams et hangars - Droits de place sur les marchés - Taxe de stationnement sur les gares routières - Droits de stationnement et parking 20
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES PRODUITS DU PATRIMOINE, DU DOMAINE ET DES PRESTATIONS DE SERVICE LES RESSOURCES PROVENANT DES PRESTATIONS DE SERVICE -Produits d expédition des actes administratifs - Produits des amendes prononcées par les tribunaux - Redevances pour prestations d électricité et d eau - Taxe d enlèvement des ordures - Taxe d inspection sanitaire des produits alimentaires - Taxe sur la coupe de bois. 21
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES PRODUITS DU PATRIMOINE, DU DOMAINE ET DES PRESTATIONS DE SERVICE LES RESSOURCES PROVENANT DU PATRIMOINE DE LA COMMUNE - la location de biens communaux - la vente de biens meubles ou immeubles 22
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES RECETTES DE TRANSFERT DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT Reversements et restitution sur impôts et taxes - Taxe touristique Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) perçue au cordon douanier - Taxe sur l exploitation des carrières et mines - Taxe de voirie perçue au cordon douanier Subventions et participations - Subvention salariale versée par État - Subvention de substitution versée par État - Fonds de Solidarité Intercommunal - Participations versées 23par
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES RECETTES DE TRANSFERT DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT (suite et fin) Subventions équilibre - Subvention d équilibre versée par l État - Autres subventions d équilibre 24
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES LES RECETTES DE LA SECTION D INVESTISSEMENT - Emprunts et avances - Produit des aliénations des biens patrimoniaux - Produit du prélèvement des Recettes sur la Section de Fonctionnement - Excédent de la Section de Fonctionnement de l exercice précédent - Recettes diverses 25
MOYENS FINANCIERS DES COLLECTIVITES LOCALES LES RECETTES DE TRANSFERT DE LA SECTION D INVESTISSEMENT Subventions d équipement ETAT -Subvention d équilibre (État, Communes et autres collectivités publiques, entreprises publiques ou semipubliques) PARTENAIRES - Fonds de concours (toute personne physique ou morale) - Dons et legs 26
Mobilisation des ressources Recettes fiscales : TFU ou Foncier bâti /non bâti TPU ou Patentes /licences Outil/démarche de mobilisation Registre Foncier Urbain maîtriser l assiette accroître les recettes consolider les recettes Pour le moment le RFU demeure l outil le plus performant pour la mobilisation des ressources fiscales. Le RFU est donc, non pas un simple outil d amélioration à court terme du rendement fiscal, mais le catalyseur de la rationalisation de la gestion communale et d un développement local durable. 27
Evolution des recettes selon leur origine (en milliers de FCFA) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Recettes propres 13 475 412 12 293 126 13 541 143 18 045 618 18 366 811 18 205 710 Transferts de l Etat 5 685 875 5 886 543 6 786 941 8 770 510 7 385 679 19 092 053 Autres transferts 822 990 988 838 1 617 516 4 430 493 9 179 391 11 914 481 Emprunts 0 0 502 384 32 002 37 026 18 705 Recettes 20 149 529 20 070 695 22 447 983 31 278 623 38 831 278 49 230 948 totales 28
Evolution des recettes selon leur origine 60 000 000 50 000 000 40 000 000 30 000 000 20 000 000 Recettes propres Transferts de l Etat Autres transferts Emprunts Recettes totales 10 000 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 29
Evolution des recettes par nature de ressources Ressources fiscales Ressources non fiscales Ressources de transfert 30
Evolution des recettes par nature de ressources (en milliers de FCFA) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Recettes fiscales 13 811 684 11 910 232 13 699 604 17 405 235 16 793 878 19 360 381 Recettes non fiscales 3 092 744 2 992 691 3 537 113 4 157 824 4 590 470 5 640 158 Transferts de l Etat 5 275 832 5 622 604 6 456 224 7 580 182 7 385 679 11 762 275 Recettes totales 18 751 244 17 915 730 19 994 366 25 625 799 25 057 245 29 967 984 31
Evolution des recettes par nature de ressources 35000000 30000000 25000000 20000000 15000000 Recettes fiscales Recettes non fiscales Transferts de l Etat Recettes totales 10000000 5000000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 32
La gestion des finances locales 33
GESTION DE LA CHAINE FISCALE (Impôts locaux) 1 Recensement contribuables 7 Distribution des avertissements aux contribuables 8 Recouvrement amiable ou contentieux 2 3 Évaluation de l assiette Traitement des données fiscales 6 Mise en recouvrement par la Recette des Impôts 9 Dépôt des recettes à la Recette Perception 4 Émission des rôles d impôts 5 Transmission à la Direction Départ. des Impôts 34
Recettes non fiscales : Impôts et taxes autogérés par la commune Produits du patrimoine, du domaine et des prestations de service Politique de mobilisation des recettes Connaissance, localisation et évaluation du potentiel Rentabilisation avec le recours à un meilleur mode de gestion Mise en place d une politique / stratégie de gestion et de financement du service public 35
Dispositions Recettes non fiscales : Objectifs Meilleures mobilisations Meilleur rendement Garantie d un meilleur service public Réaliser une étude d évaluation organisationnel, du fonctionnement et du potentiel Mettre en place une stratégie qui permet une meilleure exploitation des potentialités Utiliser les moyens de coercition prévus par les textes et instituer un quitus pour la délivrance des actes administratifs Mettre en place un dispositif de suivi et évaluation des actions, faire des ajustements Communiquer avec les usagers et les citoyens pour faire connaître la volonté politique 36
Commune Bénéficiaire / usager Objet Mode de gestion Fiscalité Impôt : prélèvement forcé pour financer les services non vendables, les services publics gratuits Supporte le coût du service Peut ne rien payer ou ne payer qu une part dérisoire du prix du service Financement des dépenses d intérêt collectif non individualisables Gestion directe Tarification Taxe/redevance perçue pour couvrir partiellement ou en totalité les charges d un service déterminé. Comme l impôt c est un prélèvement forcé Peut supporter une partie du coût du service Paie le prix du service Financement des services urbains Gestion déléguée Prix Prix : contrepartie exacte du service rendu Ne supporte en principe aucun coût. Mais peut apporter une subvention Paie le prix réel du service Récupération des coûts d investissement sur les bénéficiaires par la vente de biens et services publics ayant une valeur marchande Gestion déléguée 37
RELATIONS FINANCIERES ENTRE L ETAT ET LES COLLECTIVIETES LOCALES 38
PRESENTATION DU SYSTÈME DE GESTION DES RESSOURCES PUBLIQUES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L ETAT ET LES CL Les services de l Etat interviennent dans tout le processus de déroulement de la chaîne fiscale pour la partie concernant les ressources financières des Collectivités Locales. 39
GESTION DES RESSOURCES FINANCIERES DES COMMUNES L UNITE OU L UNICITE DE CAISSE Principe régissant les relations financières entre l Etat et les collectivités locales. Seule la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique est chargée de la tenue des comptes de l Etat et de l ensemble des collectivités locales du pays. Tous les fonds provenant des CL sont déposés au Trésor Public dans un compte unique 40
GESTION DES RESSOURCES FINANCIERES DES COMMUNES la répartition des ressources publiques entre l Etat et les CL l implication de plus en plus prononcée des CL dans tout le processus pour la résolution des questions ayant trait : 1 ) au transfert des compétences et des ressources 41
GESTION DES RESSOURCES FINANCIERES DES COMMUNES à l accès aux ressources extérieures : en général, celles ressources provenant des partenaires techniques et financiers en particulier, celles obtenues par l Etat dans le cadre de l initiative des pays pauvres très endettés (IPPTE) 42
Le contrôle et le suivi des actes budgétaires La loi n 98-007 du 15 janvier 1999 définit le cadre budgétaire applicable, les recettes et les dépenses des communes. Lesdites recettes et dépenses sont en rapport avec leurs compétences. Une nomenclature budgétaire et comptable mise à l œuvre par arrêté n 0401/MISD/MFE/DC du 18 décembre 2003 dans toutes les communes La gestion des finances locales est assurée par les services de l ordonnateur avec le suivi de proximité du Receveur Percepteur d la commune qui est le Conseiller Financier du maire La chaîne fiscale est également aux mains des Services déconcentrés du Ministère chargé des Finances (Inspection Divisionnaires et Recettes Auxiliaires des Impôts et Directions Départementales des Impôts) qui en ont la maîtrise. 43
Le contrôle et le suivi des actes budgétaires Création du Fonds d appui au Développement des Communes (FADeC) par Décret n 2008-276 du 19 mai 2008 Restructuration de la Commission Nationale des Finances Locales (CONAFIL) par Décret n 2008-274 du 19 mai 2008 pour lui permettre de gérer le FADeC Un manuel de procédures FADeC a été conçu et mis à la disposition des maires. Ce manuel vient d être révisé Les communes sont assujetties à la procédure d exécution des dépenses publiques et de la nomenclature des pièces justificatives (arrêté n 1264/MF/ DC/CTF du 30 décembre 1997) Le contrôle et l audit sont assurés par les corps de contrôle de l Etat (Inspection Générale des Finances, Inspection Générale des Affaires Administratives et ex-post par la Cour Suprême) 44
Le contrôle et le suivi des actes budgétaires PRINCIPAUX DOCUMENTS FINANCIERS SOUMIS A CONTRÔLE DE LÉGALITÉ Documents d exécution budgétaire ; Documents résultats exécution ; Compte administratif Compte de gestion CONTRÔLE LEGALITE BUDGETAIRE : PRINCIPAUX POINTS DE VERIFICATION Autorité de tutelle / texte référence = loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier Communes Contrôle conformité 1 documents budgétaires / lois et règlements : compétence Autorité, auteur, dite décision (Conseil communal, Maire) ; respect principes budgétaires (art. 04, 08, 17, 34, 37 et 38 dite loi) ; 45
Le contrôle et le suivi des actes budgétaires CONTRÔLE LEGALITE BUDGETAIRE : PRINCIPAUX POINTS DE VERIFICATION Autorité de tutelle / texte référence = loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier Communes Contrôle conformité 1 documents budgétaires / lois et règlements : compétence Autorité, auteur, dite décision (Conseil communal, Maire) ; respect principes budgétaires (art. 04, 08, 17, 34, 37 et 38 dite loi) ; 3 compte administratif / compte de gestion Respect délais impartis : convocation, tenue sessions organes délibérants et transmission documents budgétaires et financiers à Autorité tutelle) articles 18 et 21 loi n 97-029 et 28, 50 et 53 loi n 98-007 CONTRÔLE LEGALITE BUDGETAIRE : PRINCIPAUX POINTS DE VERIFICATION Régularité du vote (virement chapitre à chapitre «Section fonctionnement» et virement article à article «Section investissement») ; Existence matérielle annexes obligatoires (cf. art 53 Loi 98-007) ; 46
Le contrôle et le suivi des actes budgétaires CONTRÔLE LEGALITE BUDGETAIRE : PRINCIPAUX POINTS DE VERIFICATION Pratique amortissement sur immobilisations Détermination et affectation du résultat équilibre réel (sincérité budget, exactitude prévisions et calculs / art. 31 dite loi ) ; inscription dépenses obligatoires (art. 32 dite loi) ; 2 présentation budget et compte administratif / cadre budgétaire et comptable en vigueur (cf. art. 6, 9,15, 21, 22, et 27 dite loi et arrêté n 401/MISD/MFE/DC en date 18 décembre 1994 portant nomenclature budgétaire et comptable Communes) ; 47
Des difficultés à surmonter Aujourd hui plus que jamais, l atteinte des OMD requiert la participation de tous les acteurs (Etat, CL, et Communauté internationale) Cependant, il n y aura pas de décentralisation effective sans une véritable décentralisation financière et fiscale 48
Contraintes et limites du système de mobilisation des ressources locales 49
RESSOURCES FISCALES LOCALES absence de maîtrise par les collectivités locales du déroulement de la chaîne fiscale sortie tardive des rôles d impôts rôles d impôts pas toujours communiqués aux responsables des collectivités collectivités pas impliquées dans les procédures de dégrèvements absence d un Registre Foncier Urbain ou absence de mise à jour s il existe difficultés afférentes à l assiette et au recouvrement 50
RESSOURCES FISCALES LOCALES (suite) situations détaillées de recouvrement pas toujours disponibles au niveau des collectivités locales modicité du rendement des ressources financières locales les compétences transférés ne sont pas toujours accompagnées des ressources financières suffisantes la non prise en charge par le dispositif actuel des rémunérations de certaines catégories de personnels intervenant dans la gestion financière des collectivités 51
RESSOURCES NON FISCALES (fin) absence d une politique tarifaire cohérente méconnaissance et non maîtrise par les communes de leurs potentialités absence de stratégies de mobilisation des ressources non fiscales importante évasion des taxes Non transfert des ressources collectées par les autres structures (SBEE, SONEB) 52
ADECOI : La mise en œuvre du FDL (investissements) : un exemple de réussite Mise en œuvre du FDL 2004-2005 FISC (70% ) FIC (5%) SAIL (25%) Prévisions Année 2004 : 456 072 320 Année 2005 : 429 617 716 Réalisations Année 2004 : 447 531 429 Année 2005 : 426 855 215 Prévisions Année 2004 : 114 018 080 Année 2005 : 103 860 106 Réalisations Année 2004 : 114 018 080 Année 2005 : 103 860 106 53
ADECOI : Fonds de Développement Local Deux guichets : le FISC & la SAIL FISC 60% Infrastructures socio-collectives Marchandes F D L 2007 SAIL 40% Promotion économie locale aménagement bas-fonds Plateforme multifonction. Amélioration ressources Activités Génératrices de revenus 54
ADECOI : mise en œuvre de la SAIL SAIL Commune assure : l initiation des projets avec l appui technique de ADECOI et des services déconcentrés (ex: CeCPA) l évaluation financière avec l appui technique de ADECOI et des services déconcentrés Mise en œuvre sous la conduite des services déconcentrés et ADECOI par des groupements, associations ou ONGs 55
Promotion de l Économie locale Diversification et promotion agricoles Activités Génératrices de Revenus Aménagement Des Bas-fonds Micro finance Commerce de produits agricoles Exploitation non ligneuse de la forêt Équipements de Transformation (Commune) Transformation de produits agricoles 56
CL, Développement et mondialisation des échanges En matière économique et de développement, la logique d efficacité et de compétitivité doit primer sur toute autre considération. Ce qui importe c est : * la pertinence et l efficacité de la stratégie de développement que mettent en œuvre les organes communaux (maire, conseil élu) ; * la disponibilité des moyens appropriés pouvant être mobilisés pour mettre en œuvre la stratégie choisie ; * le rôle que joue chacun des acteurs de niveau local dans l impulsion du développement local. 57
Le prix à payer A l heure de la mondialisation des échanges, la logique d efficacité et de compétitivité des unités de production opérant sur le territoire des CL s impose aux collectivités territoriales quels que soient leur statut (particulier ou non), leur étendue, leur localisation dans l espace, leur niveau de spécialisation ou les avantages préalablement acquis. La bonne gouvernance tant prônée exige que leurs actions et leurs relations avec les différents acteurs soient fondées sur des contrats d objectifs ou de performance dignes d une administration de développement. 58
Rôle de l Etat Sachant que la peur du gendarme est le commencement de la sagesse, l Etat doit, dans un tel processus, assumer pleinement ses responsabilités, celles de : * créer les conditions favorables à la mise en place d une administration déconcentrée efficace et plus apte à accompagner les CL dans leur mission légale de développement ; * contribuer, par les actions de suivi-évaluation et de contrôle, au renforcement de la gouvernance locale en vue de garantir les conditions favorables à l amélioration des conditions de vie des populations. 59
Je vous remercie de votre bienveillante attention 60