Conseil exécutif Deux cent-unième session 201 EX/15.INF.3 PARIS, le 28 avril 2017 Anglais et français seulement Point 15 de l'ordre du jour PROJET DE PROGRAMME ET DE BUDGET POUR 2018-2021 (39 C/5) NOTE EXPLICATIVE CONCERNANT LE CADRE BUDGÉTAIRE INTÉGRÉ ET LE DIALOGUE STRUCTURÉ SUR LE FINANCEMENT Résumé Conformément à la demande formulée par le Conseil exécutif à sa 9 e réunion intersessions, le présent document apporte un complément d informations sur le cadre budgétaire intégré sur lequel repose le budget du Projet de 39 C/5, ainsi que sur le dialogue structuré sur le financement.
201 EX/15.INF.3 I. Qu est-ce que le cadre budgétaire intégré et le dialogue structuré sur le financement? 1. Le Cadre budgétaire intégré vise à donner un aperçu global du niveau de ressources nécessaire au cours d un exercice biennal pour mettre en œuvre le programme et aboutir aux résultats escomptés approuvés par les États membres, en indiquant non seulement le budget ordinaire mais également toutes les autres sources de financement, que ces fonds aient déjà fait l objet d un engagement ou non. Par rapport au passé, où le budget de l UNESCO était présenté et examiné en accordant une attention presque exclusive au budget ordinaire, le cadre budgétaire intégré marque une nouvelle étape importante s agissant des modalités d examen du budget de l UNESCO. Le cadre budgétaire intégré permettra à l Organisation et aux États membres d examiner plus aisément la situation budgétaire globale de l Organisation, de repérer les déficits de financement et de déterminer l utilisation la plus stratégique possible des ressources disponibles. Il est assorti d objectifs de mobilisation de ressources, indiqués sous la forme d un «déficit de financement» dans le Programme et budget approuvé par les États membres. 2. Les dialogues structurés sur le financement sont des consultations collectives menées auprès des donateurs, qui viennent en complément des dialogues bilatéraux avec les donateurs et les partenaires et visent à renforcer la qualité et la pérennité des ressources du Programme et budget de l UNESCO (document C/5). 3. Le cadre budgétaire intégré et le dialogue structuré sur le financement vont de pair l un avec l autre. Le cadre budgétaire intégré est une condition préalable au dialogue structuré sur le financement car il permet aux États membres et aux donateurs d avoir une vue globale de l ensemble des ressources disponibles (non seulement au titre du budget ordinaire les contributions mises en recouvrement mais aussi des ressources extrabudgétaires) et de l ensemble des ressources nécessaires pour financer le programme de l UNESCO. II. Comment en est-on venu à instaurer ces mécanismes? 4. Le dialogue structuré sur le financement et le cadre budgétaire intégré répondent aux défis et aux opportunités rencontrés par le système des Nations Unies dans son ensemble. Au fil du temps, la plupart des organismes des Nations Unies ont connu : une croissance lente et une stagnation des ressources de base ou du budget ordinaire, ainsi qu une dépendance accrue à l égard des ressources extrabudgétaires ; un financement de plus en plus bilatéral et une dépendance croissante à l égard d un nombre restreint de donateurs ; une flexibilité moindre en matière de financement, une grande part des ressources extrabudgétaires ayant une affectation prédéfinie en faveur de certains domaines/thèmes précis. 5. Face à cette évolution, l Assemblée générale des Nations Unies a recommandé d organiser des «dialogues structurés» (Examen quadriennal complet 2012) afin de : atténuer le recul des contributions de base (budget ordinaire) ; réduire le déséquilibre entre les ressources de base et les autres types de ressources ; faire en sorte que les ressources soient plus prévisibles et qu elles soient affectées de manière moins restrictive. 6. À l UNESCO, ces tendances ont été accentuées par la profonde crise financière qui a éclaté en 2011, lorsque le niveau du budget ordinaire de l Organisation a chuté de 22 % à la suite du non versement, par certains États membres parmi les principaux contributeurs, de leurs contributions
201 EX/15.INF.3 page 2 mises en recouvrement. Le récent contexte financier de l UNESCO a imposé de recentrer et de rationaliser l allocation des crédits budgétaires ainsi que les efforts de l Organisation en matière de mobilisation de ressources. Puisqu il apparaît notamment que l Organisation ne pourra plus compter sur une hausse notable des contributions mises en recouvrement auprès des États membres (budget ordinaire), il est aujourd hui plus que jamais nécessaire de s appuyer sur une collecte de fonds efficace (au titre des contributions volontaires). 7. À cet égard, le Conseil exécutif de l UNESCO a décidé, à sa 197 e session (automne 2015), d organiser sur une base annuelle à compter de sa 199 e session, un dialogue structuré sur le financement avec les États membres et les partenaires concernés afin de contrôler et suivre la prévisibilité, la flexibilité, la transparence et l adéquation des ressources du Programme ordinaire et des ressources extrabudgétaires pour la mise en œuvre du Programme et budget (C/5), y compris des informations sur les ressources nécessaires. 8. Le Conseil exécutif a également prié la Directrice générale d étudier comment les principes et modalités du dialogue structuré sur le financement pourraient être adaptés au modèle opérationnel de l UNESCO, ainsi que de lui présenter, à sa 199 e session, une proposition concrète assortie d un calendrier (décision 197 EX/5.III.B, paragraphes 6 et 7). 9. Peu de temps après, la Conférence générale, à sa 38 e session, a également prié la Directrice générale de faire figurer le dialogue structuré annuel sur le financement dans la feuille de route relative à la préparation du 39 C/5, soulignant que les discussions sur les instruments financiers appropriés, notamment les comptes spéciaux, étaient une composante essentielle de ces dialogues (résolution 38 C/104, paragraphe 12). 10. Parallèlement, l UNESCO a analysé l expérience d autres organismes des Nations Unies en matière de cadre budgétaire intégré et/ou de dialogue structuré sur le financement, travaillant notamment en étroite collaboration avec l Organisation mondiale de la Santé (OMS) qui avait déjà mis en place un cadre budgétaire intégré et une procédure de dialogue structuré sur le financement, afin d étudier comment elle avait instauré avec succès ces deux éléments. À l occasion de la 2 e réunion intersessions du Conseil exécutif, tenue en mars 2016, les directeurs en charge de la planification stratégique et de la mobilisation de ressources à l OMS ont été invités à présenter aux États membres de l UNESCO des informations et avis utiles tirés de leur expérience de l introduction d un cadre budgétaire intégré et de dialogues structurés sur le financement à l OMS. 11. En réponse à la demande du Conseil exécutif (décision 197 EX/5.III.B), le Secrétariat a exposé, dans le document 199 EX/5 Partie II (F), les fondements du dialogue structuré sur le financement, ainsi que les principaux facteurs d un dialogue fructueux. Ce document soulignait également que l une des conditions préalables essentielles à la tenue d un dialogue structuré sur le financement était la mise en place d un «cadre budgétaire intégré». 12. Par la suite, le document 200 EX/13 Partie III a permis d informer les membres du Conseil exécutif des progrès accomplis concernant l élaboration du cadre budgétaire intégré, ainsi que des plans futurs pour la tenue du dialogue structuré sur le financement. Ce document définissait également les différents types de ressources composant le cadre budgétaire intégré et proposait un modèle pour la présentation de ce dernier, indiquant les incidences éventuelles (sur les techniques budgétaires, etc.), ainsi que des principes directeurs pour l instauration du dialogue structuré sur le financement. 13. À cet égard, le Conseil exécutif, par sa décision 200 EX/13.III, a salué les efforts déployés par la Directrice générale en vue du passage à un cadre budgétaire intégré et a pris note des méthodes, des définitions des ressources et des modèles de présentation, ainsi que de la nécessité de revoir certaines techniques budgétaires, comme indiqué dans le document 200 EX/13 Partie III. Le Conseil exécutif a en outre prié la Directrice générale, lors de l établissement du 39 C/5 sur la base d un cadre budgétaire intégré, d employer les mêmes méthodes et définitions des ressources que celles mentionnées dans ledit document, en tenant compte des délibérations du Conseil exécutif
201 EX/15.INF.3 page 3 sur ces questions et en apportant toute modification qui pourrait permettre d améliorer l élaboration et la présentation du budget ainsi que d assurer le succès du dialogue structuré sur le financement. III. En quoi la présentation du cadre budgétaire intégré diffère-t-elle de celle du Programme et budget de l UNESCO jusqu à présent? Des informations plus globales 14. Les précédents documents C/5 (Programme et budget) fournissaient essentiellement des informations relatives au budget ordinaire. Ce dernier étant financé par les contributions mises en recouvrement auprès des États membres et approuvé par la Conférence générale, ces crédits faisaient l objet d une plus grande attention et d informations plus détaillées. 15. Certains éléments concernant les ressources extrabudgétaires étaient également indiqués, mais uniquement à titre d information. Il s agissait notamment : des contributions volontaires devant être mises en œuvre au cours de l exercice biennal et pour lesquelles des fonds avaient déjà été reçus ou avaient fait l objet d un engagement ferme ; des coûts des postes établis financés par le FITOCA et un certain nombre d autres fonds générateurs de recettes. 16. Les objectifs de mobilisation de ressources ne figuraient pas dans le Programme et budget soumis à l approbation des États membres. Ils faisaient l objet d une présentation distincte. 17. Le cadre budgétaire intégré vise à donner un aperçu plus global et complet qui met l accent sur le niveau de ressources dont l Organisation estime avoir besoin pour atteindre les résultats escomptés, en prenant en considération l ensemble des fonds disponibles plutôt que les seules contributions mises en recouvrement. À cet égard, le cadre budgétaire intégré peut être considéré comme reposant sur deux composantes principales : les «fonds disponibles» et le «déficit de financement» (c est-à-dire les domaines pour lesquels il est nécessaire de mobiliser des fonds). Les fonds disponibles incluent le budget ordinaire (contributions mises en recouvrement), les contributions volontaires déjà reçues ou ayant fait l objet d un engagement ferme, ainsi que le FITOCA et d autres fonds générateurs de recettes pertinents. Pour toutes les sources de financement, les données budgétaires présentées dans le 39 C/5 correspondent aux montants que l on prévoit d engager au cours de l exercice biennal 2018-2019. Estimation du «déficit de financement» : efforts de mobilisation de ressources 18. Pour la première fois, les objectifs de mobilisation de ressources pour chaque résultat escompté sont inscrits dans le C/5 lui-même sous la forme d un «déficit de financement». Ce dernier se définit comme le montant des ressources financières nécessaires pour atteindre les objectifs de programme biennaux du C/5, en complément des ressources disponibles au titre des contributions mises en recouvrement et des fonds extrabudgétaires déjà reçus. 19. Pour estimer le déficit de financement, les éléments suivants ont été pris en considération : capacité d exécution ; possibilité de mobiliser des fonds (projets en attente) tendances observées par le passé (montants mobilisés, montants engagés, etc.). 20. Le déficit de financement correspond aux montants/domaines pour lesquels aucun financement n a encore été complètement trouvé et qui nécessitent par conséquent de mobiliser des fonds. Ces montants/domaines seront au centre des efforts de mobilisation de ressources, notamment dans le cadre des dialogues structurés sur le financement.
201 EX/15.INF.3 page 4 21. D une part, il est certain qu il faudra accroître les efforts de mobilisation de ressources pour obtenir toujours plus de contributions volontaires, en particulier au regard du contexte récent qui ne laisse pas envisager d augmentation significative du budget ordinaire (contributions mises en recouvrement). À cet égard, les secteurs devront se montrer ambitieux en matière de mobilisation de fonds afin de combler le déficit de financement. D autre part, l aperçu global du budget présenté aux États membres, qui inclut le déficit de financement, doit rester réaliste. S agissant du 39 C/5, tout a été fait pour équilibrer au mieux ces facteurs contradictoires, mais seule l expérience devrait permettre de parvenir à un équilibre optimal. En tout état de cause, le déficit de financement estimé pour chaque secteur et chaque résultat escompté constitue une information importante dans la perspective des dialogues structurés sur le financement, dont l objectif est de lever des fonds et de les affecter aux domaines qui en ont le plus besoin. 22. Le budget intégré du scénario budgétaire du 39 C/5 qui prévoit un budget ordinaire de 518 M$ s établit comme suit : 23. Le déficit de financement indiqué ci-dessus, qui représente 29 % (339 M$) du budget global, peut apparaître comme un montant considérable, mais il résulte de l examen rigoureux mené par les secteurs en ce qui concerne leur capacité d exécution, les projets en attente, les tendances passées en matière de contributions volontaires reçues et engagées, etc. Si l on prend en compte les contributions volontaires ayant fait l objet d un engagement ferme (266,9 M$), le montant total des contributions volontaires indiqué dans le Projet de 39 C/5 soutient plutôt favorablement la comparaison par rapport aux tendances récemment observées.
201 EX/15.INF.3 page 5 IV. Quels sont les avantages du dialogue structuré sur le financement et du cadre budgétaire intégré? Une approche plus ciblée et structurée de la dotation du C/5 Une notion plus précise et réaliste des objectifs de mobilisation de ressources, pleinement intégrée dans le processus ascendant d élaboration du C/5 et fondée sur une évaluation rigoureuse des possibilités, capacités et tendances en matière de financement. Un engagement plus résolu de toute l Organisation pour atteindre les objectifs de mobilisation de ressources, ces derniers étant inscrits dans le C/5 sous la forme d un «déficit de financement» et approuvés par les États membres. Une approche plus globale et complète de la planification et de la mobilisation de ressources fondée sur ce que l UNESCO doit réaliser, et non sur ce qu elle peut réaliser avec les seules contributions mises en recouvrement. Un renforcement de la confiance des États membres et des donateurs grâce à une plus grande transparence de tous les flux de ressources du Programme et budget, ainsi qu une amélioration de la communication sur les résultats, l impact et la pertinence de l action menée par l Organisation, notamment grâce au Portail de transparence de l UNESCO. Un effort de mobilisation de ressources mieux coordonné et axé sur les domaines qui nécessitent un renforcement en la matière afin de combler le déficit de financement, plutôt qu une approche exclusivement attentiste de la collecte de fonds. Des consultations bilatérales plus stratégiques avec les donateurs et partenaires, complétées par des consultations collectives permettant un meilleur partage de l information, non seulement entre l UNESCO et les donateurs, mais également parmi ces derniers, ainsi qu un investissement des ressources plus porteur et stratégique. Une plus grande adéquation entre le budget ciblé et les flux de ressources effectifs du Programme et budget grâce à une évaluation réaliste du déficit de financement et une plus grande souplesse dans le déploiement des ressources. Un cadre de mobilisation de ressources privilégiant la diversification des donateurs et une meilleure prévisibilité des flux de ressources afin de réduire la vulnérabilité de l Organisation. Ce document est imprimé sur du papier recyclé.