DOSSIER DOCUMENTAIRE «MUTUALISATIONS, ENTRE VRAIES REUSSITES ET ESPOIRS DEÇUS?» >Marseille, 01 octobre 2014 Dossier réalisé par les centres de ressources documentaires des Délégations régionales du CNFPT Première Couronne, et Provence-Alpes-Côte d Azur
Introduction Si la mutualisation, sous différentes formes, existe de longue date, elle s'est souvent heurtée au droit européen et aux règles de la commande publique (cf "Développer la coopération "public-public"", in : Gazette des communes, des départements, des régions (La), n 2156, 14/01/2013, p. 48-50). Les avancées jurisprudentielles ont permis l'évolution de la législation nationale et l'adoption, dans la loi de réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT, du 16 décembre 2010, de mesures assouplissant ses conditions de mise en œuvre (cf "Loi de réforme des collectivités territoriales : guide pratique", in : Ministère de l'intérieur, de l'outremer, des collectivités territoriales et de l'immigration, 07/2011, p. 65-69). La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPAM, du 27 janvier 2014 modifie les articles L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du CGCT. Elle élargit notamment les services communs aux services fonctionnels et opérationnels. Leur gestion est encouragée et facilitée mais très encadrée (cf "Les services communs : une optimisation complexe!", in : Semaine juridique (La) Administrations et collectivités territoriales, n 8, 24/02/2014, p. 54-59). La loi RCT instaure le schéma de mutualisation, élaboré par l'epci dans l'année qui suit le renouvellement des conseils municipaux, qui devra être mis en œuvre au cours du mandat qui commence. Par ailleurs, la loi MAPAM crée un coefficient de mutualisation qui servira de critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement. Dans un contexte de raréfaction des ressources, la question devient centrale, et sont évoquées d'autres pistes comme la fusion de communes (cf "Dépenses locales, l'incitation financière aux fusions ne suffira pas", in : Gazette des communes, des départements, des régions (La), n 2206, 27/01/2014, p. 8-9) ou d'epci (cf "Communautés interdépartementales : le bassin de vie avant les frontières administratives", in : Courrier des maires (Le), n 276, 02/2014, p. 16). Le sujet mérite donc toute l'attention des communes (cf "Préparer et piloter les schémas de mutualisation", in : Courrier des maires (Le), n 275, 01/2014, p. 50-51). La question du projet de territoire doit guider les réflexions pour réussir la démarche de mutualisation (cf "Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire", in : Intercommunalités, n 156, 05/2011, p. 9-17). La tentation est grande de ne voir, dans la CNFPT Délégation de la Première Couronne - Centre de Ressources Documentaires 03/2014
mutualisation, qu'un instrument de rationalisation des dépenses (cf "La mutualisation des services, un outil face à la crise?", in : Maires de France, n 309, 01/2014, p. 36-41). La gestion des ressources humaines, et la mutualisation des personnels, sont également des préoccupations centrales (cf "Enjeux et limites de la mutualisation des personnels au sein du bloc communal", in : Pouvoirs locaux, n 89, 06/2011, p. 69-73 et : "cf L'intercommunalité, territoire stratégique pour la gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences", in : Intercommunalités, n 167, 05/2012, p. 12-19). Certaines collectivités se sont déjà lancées dans la démarche (cf "Un schéma de mutualisation anticipé et coconstruit", in : Gazette des communes, des départements, des régions (La), n 2209, 17/02/2014, p. 32-33). La mutualisation trouve à s'appliquer à des secteurs divers, de la police municipale (cf "Les évolutions des polices municipales : mutualisation et territorialisation", in : Actualité juridique Droit administratif, n 34/2013, 14/10/2013, p. 1961-1968), à l'action sociale (cf "Utopia. Mutualisation sauce mosellane", in : Journal de l'action sociale (Le), n 182, 15/12/2013, p. 32-33), en passant par l'habitat (cf "Opah : 67 communes mutualisent le diagnostic préalable", in : Mairieconseils.net, 16/09/2013, 1 p.) ou l'action culturelle (cf "La mutualisation de l'emploi et des compétences dans le secteur artistique et culturel", in : La Nacre, 01/2014, 4 p.). ------------------------------------------------------------------------- Sommaire du dossier : - Intercos et communes : les outils de mutualisation / La Gazette des communes 16/06/2014 - Mutualisation : une nouvelle alchimie / Lettre du cadre territorial 05/2014 - Enjeux et limites de la mutualisation des personnels au sein du bloc communal / Pouvoirs locaux n 89 / 2011 - L intercommunalité, territoire stratégique pour la gestion prévisionnelle de l emploi et des compétences / extrait «Dossier Ressources humaines» Intercommunalités 05/2012 - L intercommunalisation de la police municipale / AJCT 07/2014 - Performance : l intérêt de mutualiser (aussi) les services financiers / La Gazette des communes 02/06/2014 - La mutualisation en 2012 : état des lieux et résultats. Métropole Nice Côte d Azur - CC de la région de Pouancé-Combrée Un schéma de mutualisation anticipé et coconstruit / La Gazette des communes - Mairie-conseils.net : expériences : Montrevault (49) mutualise : de la rationalisation des services au projet de territoire Val de Fensh (57) : premier bilan à mi-chemin d une démarche de mutualisation Vitré Communauté (35) : les enjeux de la phase d élaboration du schéma de mutualisation CNFPT Délégation de la Première Couronne - Centre de Ressources Documentaires 03/2014
MUTUALISATION UNE NOUVELLE ALCHIMIE DOSSIER RÉALISÉ PAR ÉRIC LANDOT, AKIM CHELKAB, JEAN-PIERRE COBLENTZ À LA UNE Une «communauté de destins» La construction d une administration commune ne va pas de soi. Elle suppose une réelle ambition managériale. On tirera pour cela toutes les ficelles d un «management intelligent». Des économies d échelle sous conditions Jusqu à présent, les économies d échelle ont rarement été au rendez-vous des mutualisations. Mais on peut réussir ce chantier, à condition de faire preuve de méthode et de détermination. Mutualisation mode d emploi À chacun son dosage! Le secret d une mutualisation réussie, c est de ne pas se contenter de vouloir faire des économies d échelle. Il est de donner naissance à un dispositif ambitieux, avec une administration solide et un vrai projet de territoire. Si l on s inscrit dans le temps long et dans une vision d ensemble de la construction communautaire, quatre tendances lourdes caractérisent le mouvement. Tout d abord, un processus qui impacte désormais plus de 85 % de la population française et un choix majeur pour une structure à fiscalité propre. En second lieu, une carte intercommunale inaboutie marquée par la dynamique antérieure du territoire (discontinuité territoriale, inégalité démographique, logique cantonale). En troisième lieu, une gouvernance marquée par un consensus autour des compétences obligatoires qui masque la difficulté à bien imaginer la subsidiarité ou complémentarité. En dernier lieu, une stratégie financière et fiscale qui ne se distingue pas réellement d un effet de redistribution. PAYS DE CHÂTEAUBRIANT Yves Maugey, communauté de communes de Nozay (Loire-Atlantique) «Des marges organisationnelles existent» «Les mutualisations sont une chance de pouvoir, en toute autonomie, déterminer les conditions de réalisation des politiques publiques inscrites dans un projet de territoire. En choisissant l affectation des ressources humaines, aux services locaux voulus, les élus investissent pleinement leur responsabilité de décideurs. Dans un environnement juridique et financier contraint, les marges organisationnelles existent. La multiplication et l atomisation de services génèrent doublons et fausses polyvalences. Celles-ci supposeraient l exercice plein de plusieurs compétences, alors que le plus souvent les agents en compensent l absence, avec courage, et sans pouvoir répondre aux attentes de proximité. Les schémas de mutualisation, en permettant de sortir des zones d incertitudes, autorisent un rapport gagnant entre les habitantscontribuables, élus et agents publics. Il est toutefois nécessaire de sortir des prismes institutionnels segmentés, pour une vision globale et partagée.» 22 La Lettre du cadre territorial mai 2014
101CATS-STOCK Une «grille de lecture» partagée La démarche du schéma de mutualisation peut permettre aux territoires de construire une «grille de lecture» partagée des enjeux pour impulser une dynamique face aux contraintes actuelles et à venir. Tout d abord, il s agit de clarifier ce qui «fait territoire» pour y intégrer toutes les dynamiques : économie, démographie, social, en pensant les liens entre besoins, nouveaux usages et pratiques. Ceci revient à interroger les formes de centralités des territoires. On peut ainsi mieux avancer en organisant davantage les complémentarités. Ensuite, on peut penser l action publique de manière intégrée en mettant en dialogue priorités, moyens et compétences au sein du bloc local. On peut identifier des mises en commun d expertise, de redéploiement, pour parer à la diminution de moyens programmés. On doit ainsi enrichir et élargir le dialogue stratégique pour dépasser l opposition liée aux transferts. À FAIRE Mobiliser sans démobiliser. Un projet managérial global pour offrir une réponse aux contraintes et bien mobiliser toutes les ressources internes. À ÉVITER Faire table rase du passé. Ne pas évacuer la vision à l origine du rapprochement. On doit distinguer une position défensive ou passive d un collectif soudé autour d un projet. Il s agit d assurer une forme de pédagogie liée aux enjeux et au temps long de l action publique, pour permettre au citoyen de bien comprendre les nouvelles dynamiques. Évaluation et leadership partagé En outre, une démarche partagée autour de pratiques renouvelées d évaluation de l action publique peut enrichir et renforcer le dialogue avec les citoyens. Il s agit d assurer une forme de pédagogie liée aux enjeux et au temps long de l action publique, pour permettre au citoyen de bien comprendre les nouvelles dynamiques. Enfin, la mutualisation et la construction du schéma sont une opportunité de construire une ambition collective autour d un «leadership partagé» entre équipes de dirigeants, déjà en partie mutualisées. On peut ainsi accompagner des formes de mobilité et de parcours enrichi pour les agents et en espérer des bénéfices à terme autour des enjeux de qualité du service public dans un contexte contraint. La Lettre du cadre territorial mai 2014 23
À LA UNE DÉPENSES PUBLIQUES VOUS AVEZ DIT ÉCONOMIES? Jusqu à présent, les économies d échelle ont rarement été au rendez-vous des mutualisations. Mais on peut réussir ce chantier, à condition de faire preuve de méthode et de rigueur. à la mutualisation s inscrit dans un double contexte : L incitation - la maturation de l intercommunalité (périmètres, transferts de charges) souvent organisée sur la base d un étage administratif supplémentaire à l issue d une dizaine d années, caractérisé par une augmentation des dépenses de fonctionnement généralement liée au développement des services ; - l intensification de la contrainte financière (décrue, puis stabilisation et désormais décrue des concours financiers de l État). La «non-dépense» et ses limites Il paraît logique que l objectif d économie soit assigné de manière centrale aux démarches engagées. Les expériences passées ne sont guère éclairantes à ce sujet. Elles ont le plus souvent été assorties d objectifs d amélioration du service public (ingénierie au service des petites communes, utilisation des agents en surnombre au développement d autres services ). Si bien que, lorsqu il a été tenté d apprécier les effets budgétaires de la mutualisation, le concept de «non-dépense» s est imposé a posteriori. Il permet de répondre à la question suivante : quelles dépenses supplémentaires faudrait-il supporter pour obtenir le service tel qu il est rendu actuellement dans l hypothèse d une démutualisation? Cette approche convenait dans le cadre d une croissance des ressources. Or, celles-ci seront dans bien des cas stagnantes, voire en baisse en euros courants. L amplification de l effet de ciseau largement amorcé à la fin du mandat écoulé requiert des démarches jusqu alors inexplorées. Elles auront pour objectif de limiter la croissance, voire de réduire les dépenses courantes. KATELEIGH - ISTOCK Les conditions d une démarche réussie La mutualisation en constituera un aspect, mais un aspect seulement. Elle ne pourra s inscrire dans le cadre d une recherche résolue d économies que si elle est assortie de mesures assez rigoureuses et relativement complexes compte tenu des freins Croiser les «cultures» managériales. politico-administratifs de nature à entraver une telle démarche. La première pierre à l édifice consiste dans une priorisation très précise des actions et des services à l échelle du territoire (communauté et communes), assortie de choix de développement mais aussi d abandon ou de modulation des prestations. 24 La Lettre du cadre territorial mai 2014
DR Éric Portal, président d honneur de L Afigese «L ambition d une mutualisation de politiques publiques» «La mutualisation de deux structures publiques (par exemple une commune et un EPCI) cherche à mettre en commun leurs moyens. Elle concerne en premier lieu le management en réduisant le nombre de membres de la direction générale par rapport à la situation antérieure. Un niveau plus poussé suppose que les services fonctionnels mais aussi opérationnels de l une des structures peuvent être mis à disposition de l autre. Est alors mis en place un système de refacturation. Plus ambitieux, une «mutualisation de politiques publiques», passe par l harmonisation de ces dernières. L exercice est limité par les textes. Les points de recoupement entre les politiques publiques menées entre une commune et un EPCI n existent pas en principe puisque ce dernier a une compétence spécialisée, contrairement aux communes qui bénéficient de la clause générale de compétence. Finalement, cette mutualisation n est véritablement possible qu entre collectivités disposant de cette clause pour les actions facultatives ou entre celles de même niveau (par exemple des régions) au titre de leurs compétences obligatoires. À son tour, elle renforce la mutualisation des moyens.» V. LECIGNE Anne-Michèle Huyghe, chargée de mission développement territorial, Lille Métropole communauté urbaine «Travailler ensemble sur les solutions» «La réponse aux besoins des territoires en matière de mutualisation s effectue de manière concertée et à la carte en fonction des questions à traiter. La démarche est pragmatique : il s agit de travailler ensemble sur une solution, de l expérimenter à l échelle de plusieurs communes ou d un territoire puis de la déployer si c est opportun. La valeur ajoutée de Lille Métropole? Animer la démarche, identifier l échelon d expertise le plus pertinent, le mobiliser au bénéfice de tous et ainsi promouvoir un principe de solidarité. La réalisation des plans de prévention du bruit dans l environnement est un exemple parlant. Soixante communes étaient concernées par la directive européenne. Avec Lille Métropole, elles ont décidé de passer un marché commun. Lille Métropole et quelques communes ont apporté un appui technique pour le pilotage de la prestation. Une participation forfaitaire a été demandée aux communes en fonction de leur strate démographique. Au final, l économie globale réalisée a été de 65 %. Les communes de plus de 50 000 habitants ont payé 8 750 euros, tandis que les communes de moins de mille habitants n ont déboursé que 350 euros.». Dans ce cas c est bien le niveau et la qualité du service public qui sont concernés. La deuxième consiste à travailler sur les mesures organisationnelles au sein desquelles s inscrit la mutualisation. Les pièges y sont nombreux et conduisent tous à la pente naturelle vers l augmentation des dépenses. Le nivellement vers le haut du régime indemnitaire constitue un écueil «de nature technique» qui provoque une hausse quasi-automatique dès le démarrage du processus. En sus, une tendance naturelle tient à la difficulté de «vendre» la mutualisation en interne et conduit à limiter les dégâts sociaux en proposant un organigramme permettant de recaser l ensemble des agents ce qui amène à relever le niveau ou développer des services et ainsi figer durablement la structure conduisant à une augmentation durable des dépenses en raison du GVT. À FAIRE Clarifier les règles du jeu. Une charte des valeurs et de management peut aider chacun à bien identifier sa place et assurer une reconnaissance autour d enjeux partagés. À ÉVITER Annoncer des gains financiers. On doit s accorder sur le périmètre, le champ et les prestations à étudier avant toute annonce d objectifs. Une limite managériale La mutualisation trouve sa limite principalement managériale dans la difficulté à faire des économies à partir de l existant. Il faut donc profiter de toutes les opportunités qui résultent des flux naturels départs en retraite, mutations, fins de contrat dans le cadre d une gestion des emplois au sein de l ensemble intercommunal (communauté et communes) qui peut permettre d allier recherche d économies et gestion des carrières. Ces principes sont plus aisés à énoncer qu à mettre en œuvre, mais les ignorer totalement garantira des impasses à très court terme avec d autres leviers d ajustement : une réduction plus franche du niveau des services et des investissements et le risque de départs d agents les plus qualifiés. La Lettre du cadre territorial mai 2014 25
À LA UNE PROJET DE TERRITOIRE À CHACUN SON DOSAGE Le secret d une mutualisation réussie, c est de ne pas se contenter de vouloir faire des économies d échelle. Il est de donner naissance à un dispositif ambitieux, avec une administration solide et un vrai projet de territoire. La mutualisation n est pas qu un objectif financier, avec ses éventuelles économies d échelle et, surtout, ses effets sur le futur coefficient de mutualisation. Elle est surtout la construction d une administration, la formation d une synergie : bref, un outil inséparable de la construction politique du territoire. Un outil inséparable du projet À ce titre, les bons outils d un territoire ne sont pas ceux d un autre territoire, selon les rapports avec la ville-centre, selon les besoins des autres communes, selon l existence de centres administratifs ventilés, ou non, sur le territoire, selon les choix des élus, selon les enjeux portés par ceux-ci Dans ces conditions, c est peu de dire qu un bon projet de mutualisation implique du sur-mesure. Prenons trois cas de mutualisation intégrale avec administration unique : Reims, Strasbourg et Haguenau. Même dans ces trois cas, avec des résultats qui peuvent sembler comparables (une administration unique avec la ville-centre), ce sont trois solutions juridiques très différentes qui ont été choisies avec, notamment, des relations différentes avec les autres communes de la communauté. Tout doit donc partir des besoins de la communauté, et c est ensuite que peut intervenir le juriste. Il faut alors être imaginatif. Vices et vertus du sur-mesure La base juridique, tout le monde la connaît désormais : fausse mutualisation ascendante désormais limitée ; mutualisation par mise à disposition des services communautaires ; services communs dont le régime a, fort À FAIRE Associer tous les partenaires. Associations, institutions doivent bien comprendre et adhérer aux évolutions du périmètre et des niveaux de prestations assurées à l avenir. Bien rythmer. Tenir compte tout à la fois du quotidien des services et agents directement impactés et des effets indirects sur les prestations des autres services. À ÉVITER Oublier d associer les agents au diagnostic. Penser en mode projet et intégrer toutes les parties prenantes à la mise en œuvre des rapprochements et du schéma pour ne pas susciter résistances et incompréhensions. heureusement été simplifié par la loi Maptam de janvier dernier. Reste : - qu il y a diverses manières de jouer avec ces dispositifs juridiques ; - que ces solutions gagnent très souvent à être complétées par d autres outils (groupements de commandes et/ou centrales d achats ; usage des outils du droit de la fonction publique ; diverses conventions prévues par le droit de l intercommunalité ; parfois ententes ou SPL) afin d aboutir à un vrai sur-mesure mais aussi d intégrer des demandes spécifiques qui, souvent, sont formulées par les communes ; Tout doit partir des besoins de la communauté, et c est ensuite que peut intervenir le juriste. Il faut alors être imaginatif. - que ces dispositifs peuvent se révéler bloquants ou non selon l organigramme choisi, selon la culture des agents, selon qu apparaissent ou non des difficultés en termes de statuts et de régimes indemnitaires (pour lesquels les questions s avèrent souvent plus multiples qu il ne le semble de prime abord), selon le degré d esprit communautaire qui unit ou désunit les élus, etc. En pareil domaine, trop de simplicité conduit en général au simplisme et à la frustration de nombreuses communes, surtout périphériques Mais attention : trop de complexité conduit à des usines à gaz qui finissent par «plomber» le projet! Tout est dans le dosage. 26 La Lettre du cadre territorial mai 2014
La valse à trois temps Dès lors, usuellement, se danse une valse à trois temps. Dans un premier temps, chacun demande des solutions simples et opérationnelles. Logique. Puis il est usuel qu à chaque difficulté, ce soient les élus et les cadres qui s engouffrent dans les solutions sur mesure, un outil spécifique répondant à chaque nouveau problème. Puis vient le dernier temps de la valse. Celui où il faut élaguer. Simplifier. Rationaliser. Pour ne garder dans le «mix» retenu des outils spécifiques que lorsque cela s avère réellement nécessaire et opérationnel, afin que la mutualisation soit réellement à la fois sur mesure et opérationnelle. En attendant que cet outil soit à adapter, quelques années après SUR LE WEB RÉAGISSEZ SUR : Twitter : @Lettre_du_cadre Facebook : lalettreducadre Google+ : http://bit.ly/18kenj4 OPORKKA - FOTOLIA DR André Pietrucci, DGS de Saint-Brieuc agglomération «Une trilogie stratégique» «La mutualisation est transversale à la trilogie stratégique composée : - du projet de territoire qui porte les défis des politiques publiques sur le bassin de vie ; - du pacte de solidarité financière et fiscale qui détermine le niveau d allocation de ressources financières et de fiscalité acceptable pour tous les contribuables ; - du projet d administration, qui est le cadre de référence stratégique de l organisation structurelle des directions à mettre en place. La mutualisation est avant tout un état d esprit et une composante managériale à considérer en permanence, pour faire muter dans le temps les ressources et l organisation aux besoins du territoire, pour solidifier le couple communes-intercommunalité en recherche constante d efficience accrue des politiques publiques, pour satisfaire aux exigences croissantes de valeur ajoutée de la part des administrés.» DR Françoise Hottin, DGA de la communauté de communes d Erdre et Gesvres «Une charte de mutualisation» «D une réflexion commune engagée en 2011 entre élus et DGS des communes et de l intercommunalité est ressortie une évidence : la nécessité de s engager dans la mutualisation en cohérence avec le projet de territoire visant la construction d un espace de solidarité sur la base d une démarche prospective intégrant la dimension RH. L ambition : passer d une intercommunalité de substitution («faire à la place» des communes à travers les seuls transferts de compétences) à une logique non exclusive mais complémentaire de la première et visant le «faire ensemble» de coopération et de partenariat. À l issue du mandat, a été conclue une charte de mutualisation afin de permettre aux nouveaux élus de s engager dans un projet politique sur la base d objectifs et de principes fondamentaux (efficacité et proximité du service à l usager, équité et solidarité territoriales ) qui guideront l action publique en matière de mutualisation. Cette charte prévoit également une méthode en démarche projet pour tout chantier de mutualisation, pour garantir la cohérence entre les choix stratégiques et la conduite opérationnelle des projets, et leur portage politique. La Lettre du cadre territorial mai 2014 27
À LA UNE DR Vincent de Briant, debriant@u-pec.fr enseignant-chercheur à l université Paris-Est Créteil (UPEC), spécialiste de l action commune et de la gouvernance locale Toutes sortes d économies sont possibles à moyen et long terme, à condition de bien persuader les agents que rationaliser n est pas nécessairement rationner. L ŒIL DE L EXPERT PRATIQUEZ LE MANAGEMENT INTERCULTUREL La mutualisation suppose-t-elle un changement de culture managériale? Mutualiser, c est mettre en commun. Mais il y a deux manières de le faire. L une qui ne change rien à la culture managériale, l autre qui change tout. La première s apparente à une relation client-fournisseur ou à une prestation de service. Elle s épuise dans sa réalisation. Ce n est pas le cas de l autre, parce qu elle poursuit sans fin l intérêt commun. C est celle qui caractérise les EPCI, mais aussi les SDIS, les parcs naturels nationaux, les grands ports maritimes ou les EPLE En clair, les établissements institués par l État et qui imposent un espace commun à leurs membres : communes, départements, services déconcentrés de l État, CAF Là, il faut pratiquer le management interculturel! Ces structures «marient» en effet des organisations aux cultures différentes avec lesquelles il faut forger une culture commune, elle-même différente. La devise de l Union européenne pourrait s appliquer à chacune d elles : l unité dans la diversité Or, ce n est pas la culture des collectivités territoriales, souvent marquées par une histoire spécifique, ni celle de l État ou des hôpitaux. Les trois fonctions publiques ont une culture particulière qui se singularise encore dans chaque organisation. Dès lors, il s agit bien de les articuler plutôt que de les faire disparaître et de créer entre elles un espace commun par l intermédiaire d une mise à disposition fonctionnelle, d autant plus en matière d intercommunalité, quand il y a une commune-centre qui ne doit pas donner le sentiment d annexer la périphérie. Dans quelle mesure ce chantier nécessite-t-il que les élus dépassent leurs étiquettes partisanes? Cela ne peut fonctionner que s ils sont euxmêmes capables de pratiquer le management interculturel au niveau politique. En d autres termes s ils soutiennent la démarche et sont capables de compromis, y compris et surtout quand ils sont en position de force. L intercommunalité a souvent été le lieu de cet apprentissage, «à l abri» du suffrage universel. Dans certains cas, elle continue à l être dans le cadre du nouveau scrutin de listes communautaires et municipales. Le cas de la CU de Bordeaux est intéressant, puisqu un accord de coopération y a été conclu entre son nouveau président, Alain Juppé, et l opposition. On a pu le constater aussi à Lyon et à Lille. Cela ne signifie pas qu il n y a plus de clivages politiques, mais que l intérêt communautaire déplace le débat et produit un espace commun propice à la mutualisation. Cela dit, elle n a rien de fatal pour ce qui concerne les services fonctionnels ou «prestataires» parce qu elle n est pas obligatoire pour eux. Il arrive que les communes décident de démutualiser, si le soutien des élus et celui du management disparaissent et que les collectivités se le permettent financièrement. La mutualisation parviendra-t-elle à tenir ses promesses d économies d échelle? Les économies d échelle sont tout autant internes qu externes. Si les communes mutualisent les services fonctionnels, elles n auront plus besoin d adhérer au CDG. Des économies sont possibles à moyen et long terme, à condition de bien persuader les agents que rationaliser n est pas nécessairement rationner. La mutualisation engendre même des surcoûts à court terme, auxquels il faut consentir, pour ensuite allouer de manière optimale les ressources disponibles. Ce qui peut vouloir dire redéployer si on ne fait pas le choix de diminuer la dépense. C est la définition même de la notion d économie. 28 La Lettre du cadre territorial mai 2014
Dossier Ressources humaines L intercommunalité, territoire stratégique pour la gestion prévisionnelle de l emploi et des compétences Le chapitre du rapport annuel 2012 de la Cour des comptes consacré à la gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités locales regrette que «cette démarche anticipatrice (soit) très peu mise en œuvre». «Le recrutement se fait souvent au fil de l eau alors qu il devrait répondre à une analyse des besoins et ainsi contribuer à une meilleure adéquation entre postes et agents», souligne le rapport. GPEEC, GPRH Késako? La gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) «permet à une collectivité territoriale d anticiper les évolutions de ses ressources humaines et de rechercher la meilleure adéquation possible avec ses besoins» 1. La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) en est sa principale composante. Elle vise à permettre à la collectivité «d anticiper les évolutions futures de son organisation et de ses métiers, et de professionnaliser les ressources de la collectivité en vue d une meilleure qualité du service rendu aux usagers». La GPEEC est un «processus» qui consiste à «concevoir, mettre en œuvre, suivre et évaluer des plans d actions en fonction d objectifs déterminés». Elle concerne aussi bien les besoins quantitatifs (effectifs) que qualitatifs (adaptation des compétences des agents aux missions de la collectivité ainsi qu à ses moyens) 2. Pourquoi? Face à un contexte institutionnel et démographique mouvant et à un contexte financier contraint, la GPRH peut contribuer, selon la Cour des comptes, «à la reconquête ou à la préservation de marges de manœuvre par les collectivités, en adaptant la gestion de leur principal poste de dépenses de fonctionnement». La Cour cite ainsi l augmentation des dépenses de personnel (27,8 milliards d euros en 1998 ; 51,7 milliards d euros en 2010), mais aussi le vieillissement et le déficit de qualifications du personnel territorial, les transferts de personnel, les déficiences de l organisation et de la présence au travail Pour qui? La Cour recommande la GPRH principalement aux collectivités «d une certaine importance, d environ 15 000 à 20 000 habitants, ou à partir de 500 agents». Est-ce à dire que 97 % des communes (soit le pourcentage de communes comptant moins de 15 000 habitants) se passeraient de gestion prévisionnelle de leurs ressources humaines? Pour elles, la solution est évidemment intercommunale Pourquoi l échelle intercommunale? Selon le CNFPT et la DGCL 3, les communes (et leurs établissements publics) de moins de 10 000 habitants comptent, en moyenne, 14 agents (541 pour celles situées entre 10 000 et 50 000 habitants ; 2 320 pour celles de plus de 50 000). Une analyse des ressources humaines ne pourrait naturellement pas être réalisée à cette échelle. cour des comptes / émile Lombard «Une meilleure articulation entre les moyens dont disposent les communes et ceux dont disposent les structures intercommunales pourrait être recherchée.» Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, lors de la présentation à la presse du rapport public annuel 2012, le 8 février 2012. L échelle du bassin de vie offre une vision plus large de l état des compétences et la possibilité de le mettre en corrélation avec l évolution des besoins en matière de services publics. Cette prise de recul est d autant plus urgente que 84 % des effectifs du bloc communal se situent dans les communes et leurs établissements publics (CCAS et caisses des écoles). Plus précisément, les communes et leurs établissements publics de moins de 50 000 habitants regroupent la majorité des effectifs municipaux avec 930 362 agents, selon le CNFPT. Quelles sont les grandes étapes du process? Selon la Cour des comptes, la mise en place d une gestion prévisionnelle des ressources humaines dépend d abord de la volonté des exécutifs locaux. La démarche prévisionnelle passe par l analyse de la structure existante de la population d agents. À cette population sont appliqués des flux naturels ou contraints, pour déterminer les ressources futures. Les objectifs stratégiques doivent ensuite être appréciés en effectifs, en métiers et en compétences, afin de déterminer les besoins futurs. La mise en regard des ressources et des besoins permet un diagnostic d écart débouchant sur des plans d action. Hier, Stéphane surveillait les chantiers de ravalement des équipements de sa commune aujourd hui, il est maître d ouvrage d une opération de réhabilitation de 200 logements sociaux. illustrations : anaïs bernabé Comment s'y prendre? La Cour des comptes formule 11 recommandations aux collectivités. 1 - Intégrer les ressources humaines et leur gestion prévisionnelle dans la stratégie globale de la collectivité : - exploiter les bilans sociaux de manière dynamique et prospective ; - intégrer la dimension des RH dans les études d impact préalables ; - définir les besoins sur le moyen terme et évaluer les écarts à résorber ; - éclairer et orienter la prise en compte de la 12 N 167 - Mai 2012 AdCF Intercommunalités