CONTRAT PLURIANNUEL DE PERFORMANCE 2012-2013 LE DÉFI DE LA RÉGULATION DES ÉCHANGES DOUANE FRANÇAISE
Avant-propos Le contrat pluriannuel de performance qui vient de s achever identifiait quatre engagements principaux qui constituaient des lignes de force pour les principaux métiers de la douane. Les chantiers réalisés et la performance globale de la douane au cours de ces dernières années ont été à la hauteur des défis lancés dans le précédent contrat. La mobilisation et l engagement de l ensemble des douaniers, dans un contexte de diminution des moyens, ont été un facteur-clé des succès obtenus. Ces succès accroissent en retour la visibilité de la douane et la demande sociale qui lui est adressée. Même si la crise économique a ralenti la croissance du commerce mondial, elle n a fait qu accroître le besoin de protection des citoyens, la nécessité de dégager des ressources publiques et les enjeux de compétitivité économique de notre territoire. La mission de régulation des échanges qui est confiée à la douane revêt par conséquent une importance croissante. Du fait des volumes en jeu, cette mission ne peut s exercer de manière efficace qu en s appuyant sur une triple réalité : la douane est aujourd hui un gestionnaire de risque pour la société : l identification des risques, le «ciblage», la pertinence du contrôle sont au cœur de son action. Le rôle de protection et celui d appui à la compétitivité s en trouvent réconciliés. Ce ne sont pas deux logiques opposées entre lesquelles il faut dessiner un compromis. Ce sont deux conséquences simultanées d une analyse de risque et d un ciblage de qualité ; les systèmes d information et les outils technologiques constituent des moyens indispensables à l exercice des missions douanières ; l exercice de ces missions reste encore trop compartimenté contribuant à sous-exploiter l information collectée et la capacité d enquête, d intervention et d action répressive. 2
Le nouveau contrat vise à poursuivre le mouvement engagé en creusant le sillon des chantiers en cours et en en ouvrant de nouveaux : simplification et dématérialisation des processus, développement de nouveaux outils de contrôle, appui à la compétitivité de notre territoire, progrès dans l analyse et l utilisation du renseignement, poursuite des grands projets fiscaux, efficacité des fonctions support sont autant de chapitres sur lesquels la douane peut continuer à avancer. Mais ce nouveau contrat doit surtout la faire progresser en intelligence collective en imbriquant plus fortement ses différents métiers, en assurant une circulation plus systématique de l information, en pilotant plus étroitement ses outils d enquête et d intervention, et en nouant les logiques collectives dès la formation. Il doit aussi permettre à la douane d agir de manière plus partagée : amélioration des processus au plus près du terrain, travail permanent d évaluation, participation active de tous les douaniers à la réflexion commune. Il doit enfin conduire à redoubler d attention aux personnes dans un contexte qui restera tendu sur le plan budgétaire. Plus que jamais, ce sera l engagement des douaniers qui assurera la réussite de la douane. 3
Sommaire Avant-propos 2 Préambule - Les conditions de la performance 6 10 Engagement 1 La douane, une administration partenaire des entreprises à l international Objectif 1 Favoriser la compétitivité des entreprises 11 Objectif 2 Garantir un niveau élevé de sécurisation des échanges commerciaux 13 16 Engagement 2 La douane, une administration de protection du territoire et des citoyens Objectif 1 Mieux appréhender les menaces qui pèsent sur les entreprises et les citoyens 17 Objectif 2 Répondre aux menaces grâce à une politique de lutte contre la fraude et contentieuse adaptée 18 Objectif 3 Poursuivre l adaptation du dispositif opérationnel 20 4
22 Engagement 3 La douane, une administration fiscale moderne Objectif 1 Anticiper les évolutions fiscales 23 Objectif 2 Poursuivre la modernisation des processus fiscaux 25 Objectif 3 Rénover le contrôle fiscal 26 28 Engagement 4 La douane, une administration en mouvement et à l écoute de ses personnels Objectif 1 Adapter l environnement professionnel aux évolutions de l exercice des métiers 29 Objectif 2 Assurer aux agents un cadre de travail favorable et encourager le dialogue social 31 Objectif 3 Renforcer la gestion qualitative des ressources humaines 32 35 Annexes Annexe 1 Bilan du contrat pluriannuel de performance 2009-2011 37 Annexe 2 Dotations budgétaires attribuées à la DGDDI pour la période 2012-2013 43 Annexe 3 Plafond autorisé d emplois attribué à la DGDDI pour la période 2012-2013 43 Annexe 4 Liste des indicateurs du et valeurs cibles associées 44 Annexe 5 Description des indicateurs du 46 Nota : le symbole renvoie à des fiches métiers, accessibles depuis l Intranet, qui explicitent l objet, les modalités de mise en œuvre et le calendrier des principales mesures du présent contrat. 5
Préambule Les conditions de la performance Taxer les flux de marchandises, assurer le respect des règles relatives à la loyauté des échanges, contribuer à la compétitivité des plates-formes et de la logistique françaises, prévenir les dangers pour les concitoyens et les consommateurs, appréhender les flux frauduleux font partie de l activité quotidienne des douaniers. Toutes ces actions participent d une même mission, celle de réguler les échanges de marchandises. Qu ils travaillent dans un bureau de douane, un bureau à dominante fiscalité ou une brigade, qu ils soient enquêteurs ou sur le terrain, qu ils soient dans un service administratif, à la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), au sein de la douane judiciaire ou qu ils contribuent dans un service support à assurer la capacité d action des services métiers, tous les douaniers participent à cette mission collective. Cette mission collective, elle est exercée avec l identité, la culture et les valeurs de la douane. Au-delà des spécificités des métiers, des différences d outils ou de modes d action, c est un cadre commun que la douane doit bâtir pour les années à venir. Ce cadre reposera sur un certain nombre de constantes qui se retrouveront dans l ensemble des chantiers que la douane va mener. 6
1. La qualité du service fourni constitue un enjeu majeur L attente des acteurs économiques, mais aussi des concitoyens et des pouvoirs publics, est très forte. L attente des agents et des services bénéficiaires de prestations internes l est tout autant. Cette qualité passe par des procédures rigoureuses, maîtrisées et sécurisées, qui apportent un service homogène sur l ensemble du territoire, assurent le respect réciproque dans le contrôle et sécurisent les procédures contentieuses dans un environnement législatif et réglementaire légitimement soucieux des droits de chacun. Cette qualité passe aussi par une simplification des processus et une personnalisation de l offre douanière afin, notamment, d aider à la compétitivité des entreprises. La même personnalisation dans les relations humaines doit favoriser la professionnalisation et la spécialisation des tâches de gestion et accompagner les réorganisations internes. La suppression de tâches sans valeur ajoutée et la poursuite de la dématérialisation, appuyée sur des téléservices disponibles et fiables, contribuent à cette évolution. Cette exigence conduit à évaluer régulièrement les actions menées. 7
2. La diversité et la richesse des compétences et des savoir-faire douaniers doivent être pleinement exploitées Le travail en réseau s est développé ces dernières années et ce mouvement doit se poursuivre. La définition de politiques intégrées qui assignent à chacun un rôle précis tout en systématisant les liaisons inter-services dans le renseignement, la politique de contrôle, la gestion contentieuse, est un objectif prioritaire. Elle appelle un pilotage adapté et le recours à des outils communicants et intégrés permettant le partage des données. Une des conditions de l efficacité et de la performance consiste à savoir faire travailler les services ensemble ou de manière complémentaire, transversale et décloisonnée, en mutualisant l information entre les agents et en recourant aux compétences de manière pertinente. Facteur fort de cohésion interne, le développement des pratiques de travail collaboratives fait le pari de l intelligence collective en faisant passer l objectif commun avant la logique individuelle. 3. La douane construit sa mission de régulation des échanges sur la base de partenariats ouverts vers l extérieur Qu il s agisse du renseignement, de la connaissance des opérateurs, de la convergence des outils pour offrir sans redondance des facilités accrues, de l acquisition de données pour gérer le risque et cibler les échanges ou de l action répressive, les modes d action de la douane reposent sur des informations qui proviennent de la mise en place de partenariats avec d autres administrations françaises et internationales ou avec les opérateurs économiques. Cette culture du partenariat est une nécessité au regard de l ampleur des flux que la douane doit surveiller. Il n y a pas de réponse crédible au défi de la régulation des échanges sans liens noués avec l ensemble des autres acteurs de la chaîne logistique. Il n y a pas de cohérence possible dans l approche des acteurs et filières économiques sans des partenariats entre les différents acteurs publics chargés de missions différentes mais complémentaires. 4. La gestion du risque est au cœur de l activité douanière et la réactivité dans la gestion de crise en fait pleinement partie Face aux volumes en jeu, et même avec l appui de partenariats performants, le travail de la douane suppose en permanence une analyse du risque, un ciblage des 8
flux, un choix des contrôles. L amélioration de la capacité de gestion du risque doit constituer une démarche permanente irriguant les méthodes de travail, la recherche d outils et de technologies nouvelles, et l évolution des métiers. La mise en place d outils d anticipation et de traçabilité comme ICS au niveau communautaire constitue de ce point de vue un puissant facteur de modernisation. Si elle est permanente, cette gestion du risque trouve aussi à s appliquer aux situations de crise où la réactivité de la douane est testée. La reconnaissance de son rôle dans de multiples cas de gestion de crise doit conduire la douane à anticiper ces situations et à se doter des outils de fonctionnement les plus à même de répondre à ces situations. 5. Les métiers et l organisation douanière sont évolutifs par nature Vécu parfois comme une contrainte, réelle, ce mouvement d adaptation permanent constitue une opportunité pour mettre en place, à l opposé d une organisation figée, des schémas innovants et une implantation des services pertinente sur le territoire national et dans le réseau international douanier. Cette démarche pragmatique, conduite après un diagnostic approfondi de chaque situation afin de s assurer de son acceptabilité, s accompagne d une large concertation et s efforce de donner anticipation et prévisibilité aux personnels. 6. L attention aux personnels douaniers, acteurs et garants de la réussite du projet de la douane, doit être constante L effort de formation, particulièrement élevé en douane, doit être poursuivi. Les personnels doivent bénéficier d une politique des ressources humaines dynamique qui offre à chacun les conditions pour développer ses compétences et son parcours professionnel dans un cadre managérial attentif et performant. Dans la droite ligne des engagements ministériels, une attention particulière sera portée à l amélioration de la qualité du cadre de travail. Une réflexion sera également lancée sur la mise en place d espaces de dialogue permettant aux agents d être les acteurs du changement et de proposer des évolutions sur le fonctionnement de leur service et l organisation de leur travail. 9
Engagement 1 La douane, une administration partenaire des entreprises à l international Dans un contexte de mondialisation des échanges, la douane établit des partenariats avec les entreprises, basés sur la confiance, afin de favoriser leur compétitivité à l international et sécuriser leurs opérations commerciales. Elle s appuie sur ces partenariats pour mettre en œuvre une politique active de gestion des risques qui lui permet de cibler ses contrôles sur les marchandises sensibles et les opérateurs les moins fiables. 10
La douane, une administration partenaire des entreprises à l international Objectif 1 Favoriser la compétitivité des entreprises La douane s est engagée ces dernières années dans une profonde transformation pour devenir une administration de service autant que de contrôle. Reconnue par le monde économique, cette évolution doit désormais être consolidée afin d offrir aux entreprises françaises des services plus personnalisés, adaptés à la compétition internationale. ACTION 1 Accompagner les entreprises dans la gestion de leurs formalités douanières La douane adopte une approche globale des besoins des entreprises afin de déterminer, avec elles, les leviers qui leur permettront de tirer le meilleur parti des différentes facilitations qui leur sont offertes. Taux de satisfaction des usagers 2012 2013 83 % 85 % L information réglementaire et statistique est le premier service que la douane offre aux entreprises, afin qu elles disposent de tous les éléments nécessaires à la conduite de leurs opérations de commerce international. À travers la production du chiffre du commerce extérieur et d études sectorielles, la douane délivre aux acteurs économiques toutes les statistiques-clés liées à leurs secteurs d activité. Déjà largement rénovée et dématérialisée (DEB et DES), la chaîne statistique sera encore améliorée grâce à l intégration d un outil informatique d analyse de risques dans le processus de collecte et de correction, qui permettra d optimiser le contrôle qualité des données du commerce extérieur et de réduire les demandes de correction adressées aux entreprises. Parallèlement, toutes les informations utiles à une opération de commerce international (réglementation, financement, assurance, logistique, prospection, etc.), ainsi que l accès aux téléprocédures douanières, seront regroupés sur le portail Internet import-export.gouv.fr. En s appuyant sur son réseau de pôles d action économique, la Mission Grandes Entreprises (MGE) et la Mission Petites et Moyennes Entreprises (MPME), la douane poursuit la personnalisation des solutions douanières offertes aux entreprises. À cette fin, chaque entreprise est accompagnée par un interlocuteur douanier privilégié, à même de proposer des solutions douanières adaptées à ses besoins et ses projets, comme par exemple la mise en place de procédures de dédouanement Les évolutions de la PDU L accompagnement des entreprises Nombre d entreprises faisant l objet d une démarche personnalisée 2012 2013 2 000 2 000 11
Engagement 1 centralisé (procédures de domiciliation unique - PDU). Parce que les entreprises ne mesurent pas toujours les avantages attachés aux procédures douanières, la douane les contacte directement pour leur faire connaître toutes les facilitations dont elles peuvent bénéficier et leur offrir un suivi personnalisé. Cette démarche d accompagnement et de conseil profite également à la douane car elle participe d une sécurisation juridique des opérations de dédouanement. Dans ce cadre, la douane met à la disposition des entreprises des outils gratuits de sécurisation du processus déclaratif douanier et de certification : Le développement du statut OEA le statut d opérateur économique agréé (OEA), qui permet de bénéficier de simplifications douanières plus poussées et de contrôles réduits ; Part des importationsexportations réalisées par les OEA 2012 2013 25 % 30 % le statut d exportateur agréé (EA) en matière d origine, qui permet de sécuriser, dans la durée, les mesures tarifaires appliquées sur les marchés d exportation ; Le projet SOPRANO les procédures d assistance gratuites permettant d anticiper les formalités douanières tout en sécurisant les données-clés de la déclaration, à savoir les renseignements tarifaires contraignants (RTC), les renseignements contraignants sur l origine (RCO) et les avis de valeur en douane (AVD), qui seront dématérialisés via le nouveau téléservice SOPRANO (SOlution Pour Rationaliser la gestion des Autorisations Numériques des Opérateurs). ACTION 2 Être au service de la fluidité de la chaîne logistique Indice global de dématérialisation du dédouanement 2012 2013 81 % 82 % La concurrence intense à laquelle se livrent les grandes plates-formes logistiques européennes nécessite que la douane s implique activement pour intégrer, de la manière la plus neutre possible, les formalités et contrôles liés au dédouanement dans la chaîne logistique, contribuant ainsi de manière forte à sa fluidité et à son attractivité. La politique de partenariats développée par la douane, avec les acteurs économiques, lui permet d acquérir des informations tout au long de la chaîne logistique. Récupérées sous forme de données traitables, ces informations sont soumises à une analyse de risque afin d assurer la traçabilité des marchandises et de cibler au mieux les contrôles. La dématérialisation des procédures et des documents, ainsi que l interconnexion des systèmes d information, concourent à la fluidité de la chaîne logistique et à la traçabilité des flux nécessaire aux entreprises, pour des raisons économiques, et à l administration, pour des raisons de contrôle. 12
La douane, une administration partenaire des entreprises à l international C est pourquoi, après avoir dématérialisé l ensemble de ses déclarations, grâce aux téléprocédures DELT@, la douane pilote, avec une quinzaine d administrations, la construction du guichet unique national (GUN), qui vise à simplifier la réglementation applicable aux opérations d importation et d exportation, rationaliser les contrôles des différents départements ministériels (one-stop-shop) et offrir un portail unique d accès aux formalités et procédures applicables. Dans la même logique, la douane poursuit ses travaux d interconnexion avec les systèmes privatifs de gestion des plates-formes logistiques (appelés CCS - Cargo Community Systems), notamment dans les grands points d entrée et de sortie du territoire national, et œuvre pour que ces systèmes soient ouverts. Le guichet unique national Les CCS et la douane Grâce à sa connaissance croissante des entreprises, liée au processus de certification préalable, et à sa capacité à tracer les envois, la douane peut octroyer des facilités procédurales et des aménagements dans les contrôles (choix du lieu ou notification anticipée des contrôles). De plus, l intégration active de la douane dans la chaîne logistique contribue à l accélération du dédouanement et à la réduction du coût des opérations de commerce international. Délai moyen d immobilisation des marchandises 2012 2013 6 m 35 s < 6 m 30 s Objectif 2 Garantir un niveau élevé de sécurisation des échanges commerciaux Dans un contexte international ouvert, qui peut favoriser l apparition de menaces nouvelles, les partenariats, l acquisition et le traitement des informations doivent permettre à la douane d agir comme un filtre pour protéger le territoire communautaire, le commerce légal et les consommateurs. Au cours des trois dernières années, grâce à l utilisation de nouvelles méthodes, telles que l audit et l analyse de risque, la douane a rénové sa politique des contrôles pour mieux cibler les flux à risque et limiter les contrôles physiques aux cas nécessitant une intervention. 13
Engagement 1 ACTION 1 Poursuivre la rénovation de la politique de contrôle et perfectionner les méthodes de gestion du risque Efficacité du ciblage des déclarations en douane 2012 2013 82 % 85 % La capacité de contrôle de la douane constitue le fondement de sa mission de régulation des marchandises. Elle s exerce avec d autant plus d efficacité qu elle repose sur une connaissance précise des flux et un ciblage de ceux qui présentent un risque. Le projet BANACO La DSDT Le dispositif ICS Depuis le 1 er janvier 2011, toutes les marchandises, préalablement à leur entrée dans l Union européenne, doivent faire l objet des formalités de sûreté-sécurité. À cette fin, les opérateurs doivent transmettre, de manière anticipée, une déclaration sommaire d entrée (ENS), au pays premier point d entrée de l Union européenne. Ce dernier a la responsabilité d effectuer une analyse de risque, automatisée, de toute la cargaison pour le compte de tous les États-membres. Le dispositif repose sur la capacité des structures douanières à travailler en réseau, tant au niveau communautaire que national, en raison du partage des rôles entre les services chargés de l analyse de risque et de la levée de doute et ceux désignés, par les premiers, pour réaliser les contrôles. La politique de contrôle de la douane s appuie sur des outils internes (BAse Nationale des COntrôles - BANACO) qui lui permettent d adapter régulièrement son dispositif pour prendre en compte le niveau de fiabilité de ses partenaires commerciaux et la sensibilité de leurs marchandises et de cibler les flux à risque, grâce à la mise en place de profils de sélection. En vue d exploiter encore plus efficacement les données informatisées dont elle dispose, la douane étudie la possibilité de développer un outil d exploitation informatique des données qui permettrait d automatiser, partiellement, l analyse de risque. Les contrôles seraient alors moins nombreux, car encore mieux ciblés sur les opérations à enjeu. De plus, dans le cadre du programme européen «Douane 2013», elle cherche à identifier et à adapter au contexte national les meilleures pratiques communautaires en matière de contrôle. Par ailleurs, la montée en puissance du dispositif ICS (Import Control System) induit des évolutions non négligeables, tant en terme d organisation que de méthodes de travail pour les agents des douanes. Les données étant reçues de manière anticipée, l analyse de risque, le ciblage et la levée de doute peuvent désormais être anticipés et réalisés avant l arrivée des marchandises. La nouvelle déclaration sommaire de dépôt temporaire (DSDT) déposée dans DELT@-P, fait de la présentation en douane une phase essentielle du processus de dédouanement, notamment au regard des obligations de sûreté-sécurité. Pour éviter la redondance des contrôles sur une même marchandise, BANACO sera interconnectée avec DELT@-P, le système de transit informatisé (NSTI) et les modules de dédouanement. De plus, conformément à l objectif du «one-stop-shop» qui vise à regrouper les contrôles en un lieu et un moment uniques, le dispositif ICS pourrait tendre à centrer les contrôles sur les points d entrée communautaires. À compter du 1 er janvier 2012, les marchandises destinées à l exportation devront également se soumettre aux obligations de sûreté-sécurité (dispositif ECS - Export Control System). Enfin, la promotion du certificat OEA sûreté-sécurité et le développement de la reconnaissance mutuelle de ce statut entre l Union européenne et certains États, tels les États-Unis ou la Chine, permettra d accentuer la sécurisation de la chaîne logistique internationale. 14
La douane, une administration partenaire des entreprises à l international ACTION 2 Assurer la traçabilité des flux pour protéger les consommateurs et réagir en cas d alerte ou de crise La multiplication des volumes et la diminution des temps de parcours rendent irréaliste le contrôle de toutes les marchandises. Dès lors, pour identifier le plus en amont possible les risques et accroître sa capacité de contrôle en cas de crise, la douane doit développer une connaissance précise des flux et affiner sa compréhension de la chaîne logistique. Pour atteindre cet objectif, elle multiplie ses partenariats avec le milieu économique pour parvenir à une traçabilité totale des flux. La présence des équipes douanières sur tous les vecteurs logistiques (aérien, maritime, routier, fret express ), combinée à leur capacité d intervention et d enquête, notamment dans les entreprises et les entrepôts, donne à la douane les moyens de détecter et d intercepter les flux susceptibles de présenter un risque. Pour renforcer son dispositif, la douane expérimente, avec des partenaires privés (chargeurs, logisticiens, transporteurs, expressistes), l exploitation des données contenues dans les dispositifs de suivi des colis. Grâce à ses contrôles sur les normes techniques, sanitaires et phytosanitaires, en amont des circuits de distribution, la douane peut empêcher la mise sur le marché national de marchandises dangereuses pour les citoyens, ce qui lui confère un rôle-clé en matière de protection du consommateur. De même, afin d accentuer sa réactivité en cas d alerte ou de période de crise, la douane confortera ses protocoles de coopération avec ses principaux partenaires (DGCCRF, DGAL, ASN, Direction générale de prévention des risques), notamment pour renforcer les mesures de vigilance existantes (ex : système RAPEX d échange d informations entre chaque pays membre de l Union Européenne qui permet de signaler rapidement un produit dangereux). La douane est également en première ligne sur la gestion des risques émergents, type NRBC-E (nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif), lors de ses contrôles dans le fret commercial ou des voyageurs. Pour garantir la sécurité des agents lors de leurs interventions, elle met à leur disposition des équipements adaptés. De plus, afin d arrêter un processus opérationnel d intervention national, elle finalisera un protocole de coopération avec les directions centrales du ministère de l Intérieur (Direction générale de la police nationale et Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises). Enfin, pour se donner la capacité de réaction nécessaire en cas de survenance d une crise, la douane constituera une unité, mobilisable H24, en mesure d apporter une réponse appropriée et immédiate. Nombre de contentieux protection du consommateur 2012 2013 4 000 4 200 15
Engagement 2 La douane, une administration de protection du territoire et des citoyens La connaissance des flux et les liens étroits qu elle entretient avec la marchandise donnent à la douane la capacité de faire la part entre les opérations de commerce légal et celles qui relèvent du commerce prohibé ou frauduleux. En optimisant ses capacités de ciblage et d analyse de risque, elle peut agir efficacement contre la fraude et la criminalité organisée, concentrer ses contrôles sur les opérations et les flux les plus sensibles et positionner ses agents, spécialistes de la régulation des flux internationaux, pour qu ils interviennent là où se situe la fraude. 16
La douane, une administration de protection du territoire et des citoyens Objectif 1 Mieux appréhender les menaces qui pèsent sur les entreprises et les citoyens La douane a vocation à protéger les entreprises et les citoyens contre les menaces que la fraude fait peser sur leur compétitivité, leur sécurité et leur santé. Pour renforcer son efficacité et sa capacité à s adapter aux évolutions de la fraude, elle doit se donner les moyens d identifier les menaces le plus en amont possible en intensifiant sa politique de recueil et d analyse de l information. ACTION 1 Se donner la capacité d anticiper et d analyser les phénomènes criminels L évolution permanente du phénomène criminel, des activités de fraude et des modes opératoires employés, conduit la douane à se doter d une capacité d anticipation accrue pour mieux répondre à la demande sociale. Le dispositif de veille L exploitation des informations stratégiques, collectées parmi l ensemble des sources disponibles, lui permet d élargir sa connaissance des menaces. Dans cet esprit, elle développera son activité de veille dans les domaines juridique, réglementaire ou technologique et intensifiera ses travaux d analyse en s appuyant sur des spécialistes, comme ceux de la Délégation aux relations internationales (DRI), de la division de veille et d analyse stratégique de la Direction du renseignement douanier (DRD) ou les attachés douaniers. Elle se fixe par ailleurs pour objectif d améliorer sa connaissance de la criminalité douanière et de la délinquance économique et financière. La mise en place d un observatoire constituera le premier jalon d un dispositif qui doit permettre de poser un diagnostic complet et de faciliter la définition d orientations concrètes dans la lutte contre la fraude. ACTION 2 Renforcer le dispositif du renseignement et intensifier l échange d information Face à des organisations criminelles de plus en plus structurées et complexes, l efficacité de la lutte contre la fraude repose sur un dispositif de collecte et de traitement du renseignement performant, qui facilite l analyse de risque et le ciblage. 17
Engagement 2 Dans cette optique, la douane doit tout d abord consolider son réseau du renseignement autour de la DRD et des cellules de renseignement et d orientation des contrôles (CROC), mais également des centres de coopération policière et douanière (CCPD), et l animer autour de thématiques pertinentes, à l instar de l action conduite par le service Cyberdouane dans le domaine de la cybercriminalité. Le projet SIRENE Intensifier la coopération nationale Intensifier la coopération internationale Elle doit, par ailleurs, donner au renseignement toute sa vocation opérationnelle en poursuivant la sensibilisation des agents à sa collecte, en faisant évoluer les outils (SILCF) vers plus de convivialité et en diffusant des analyses exploitables par les services. Le projet SIRENE (Système d Information et de Renseignement sur les Navires et les Équipages) qui permettra de centraliser, fiabiliser et mutualiser le renseignement maritime, s inscrit dans cet objectif. Enfin, la douane doit intensifier sa coopération, tant au niveau interministériel dans une logique d échanges de renseignement et d accès réciproque aux bases de données qu au niveau international en s appuyant sur son réseau d agents en poste à l étranger. Cette culture du partenariat doit également conduire à renforcer l accès aux informations détenues par les opérateurs, notamment ceux du transport et d Internet. L objectif est de permettre aux services de détecter les opérations irrégulières sans entraver la fluidité des échanges, ni l activité des opérateurs. Dans le même esprit, la douane participe aux travaux visant à généraliser l accès aux données des passagers dites PNR («passenger name record») des compagnies aériennes. Objectif 2 Répondre aux menaces grâce à une politique de lutte contre la fraude et contentieuse adaptée La stratégie retenue en matière de lutte contre la fraude douanière repose essentiellement sur l anticipation et l analyse de risque. Les très bons résultats obtenus ces dernières années montrent la pertinence de ce choix. La douane entend poursuivre dans cette voie au travers d une politique qui lui permette de cibler encore davantage les grands trafics illicites et d assurer un traitement optimal des infractions. 18
La douane, une administration de protection du territoire et des citoyens ACTION 1 Prioriser les actions de lutte contre la fraude En intervenant sur la régulation des flux internationaux de marchandises et de personnes, la douane est en première ligne pour appréhender des fraudes très diversifiées. Le recours élargi à l analyse de risque et au ciblage doit lui permettre de se focaliser encore davantage sur celles qui sont les plus significatives. Parce qu ils portent des atteintes graves et permanentes à la société, le trafic de stupéfiants, la contrebande de tabacs et la contrefaçon restent des domaines d intervention prioritaires sur lesquels la douane doit confirmer son savoir-faire. Pour autant, la douane ne néglige aucune fraude. Elle se mobilise sur des secteurs émergents, telles que les fraudes environnementales, et concentre son attention sur des vecteurs en plein développement, comme le fret express et postal ou l e-commerce. L accent mis sur ces priorités ne remet pas en cause l action menée par la douane dans les autres secteurs de son activité, et notamment sa mission permanente de protection du territoire. Elle s insère pleinement dans la gestion intégrée des frontières extérieures de l espace Schengen, renforce la complémentarité avec la police aux frontières, participe aux opérations FRONTEX, rationalise et met à niveau, avec le déploiement de VISABIO, le réseau des points de passage frontaliers. À travers sa participation au dispositif de sûreté, elle contribue à la lutte contre la menace terroriste, particulièrement sur le fret aérien et la liaison fixe trans-manche. La douane appréhende l ensemble des fraudes en s appuyant sur une gamme complète de services, dont l action doit s inscrire dans un cadre cohérent et concerté, de l échelon régional au niveau national. Le partage des savoir-faire, les échanges d informations et le travail en mode collaboratif, sous forme d interventions coordonnées préparées en amont, doivent être encouragés et développés autour de l objectif partagé d efficacité. Plan tabacs Plan stupéfiants Montant des saisies de stupéfiants (en million d euros) Montant des saisies de tabacs et cigarettes de contrebandes (en million d euros) Nombre d articles de contrefaçons saisis (en million) Nombre de contentieux à enjeu de LCF Indice de coopération opérationnelle 2012 2013 340 340 82,5 85 6 6,5 6200 6500 2012 2013 6100 6300 ACTION 2 Améliorer le pilotage de la politique contentieuse La conduite d une politique contentieuse efficace commence par la qualité des procédures de contrôle et de constatation d infraction que les services mettent en place. Particulièrement attentive à cette exigence, la douane sécurise ses procédures en veillant à l actualisation des connaissances de ses agents, notamment lors d évolutions juridiques Plan qualité des procédures contentieuses 19
Engagement 2 Le projet GRECO Plan sur les choix contentieux majeures, telle la retenue douanière. Elle se dote par ailleurs d outils permettant d assurer pour chaque dossier un suivi de l ensemble de la chaîne contentieuse (projet GRECO). En amont du contentieux, la pertinence de cette politique se mesure à la capacité à définir clairement et mettre en œuvre des critères de choix de contrôle. La douane renforcera son pilotage visant, tout à la fois, à programmer et préparer les contrôles en s appuyant si besoin sur l expertise et l appui technique préalable pour les enquêtes les plus sensibles, répartir, selon l objet et l enjeu de la fraude recherchée, les rôles entre services de contrôle (bureaux, brigades) et d enquête (services régionaux d enquête, direction des enquêtes douanières, échelons DOD), et favoriser les développements les plus larges au travers d une bonne articulation des services. La complexité croissante des fraudes appelle par ailleurs une réflexion sur la spécialisation des services d enquête et la valorisation de l action coordonnée en association avec des partenaires extérieurs, comme celle réalisée dans le cadre des groupes d intervention régionaux (GIR). Dans le traitement des dossiers contentieux, la douane doit opter pour une politique de sanctions harmonisée qui permette d apporter, en coopération avec l autorité judiciaire, une réponse pénale graduée et proportionnée aux infractions en arbitrant entre les possibilités offertes (règlement transactionnel, poursuite judiciaire). Enfin, dans le domaine de la criminalité organisée, la douane doit poursuivre la sensibilisation des magistrats sur le rôle du Service national de douane judiciaire (SNDJ), afin que celui-ci puisse prolonger l action des services administratifs de contrôle et d enquête. Objectif 3 Poursuivre l adaptation du dispositif opérationnel Les services opérationnels constituent l ossature du dispositif de lutte contre la fraude. Pour mener leur action au quotidien, ils doivent disposer d outils juridiques pertinents et de matériels adaptés. Le mouvement d adaptation entrepris par les services ces dernières années doit se poursuivre dans le sens d un renforcement de la coordination et de l appropriation de nouvelles méthodes de travail. ACTION 1 Utiliser l ensemble des moyens juridiques pour contribuer à la lutte contre la criminalité organisée La douane doit contribuer à faire émerger des propositions tendant à l adoption par le législateur d instruments juridiques facilitant la lutte contre la criminalité organisée. Ce travail prospectif sera d autant facilité que la douane saura montrer qu elle 20
La douane, une administration de protection du territoire et des citoyens exploite effectivement les possibilités offertes par les dispositions récentes : les «coups d achat» aident à la constatation de délits douaniers en autorisant les agents habilités à acquérir des produits stupéfiants ou des contrefaçons ; la création d équipes communes d enquête spéciales associant des douaniers français et étrangers permet la prise en compte de la contrebande transfrontalière ; le recours à la confiscation étendue aux biens et avoirs ayant un lien direct ou indirect avec l infraction douanière permet de s attaquer au patrimoine des délinquants. Le SNDJ doit renforcer son action d identification et de saisie des avoirs criminels sous toutes leurs formes, en liaison avec l Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC). Grâce à sa capacité accrue à détecter les filières de fraude, la douane se donne par ailleurs pour objectif de coopérer encore davantage au niveau international, en participant à des opérations sous l autorité d EUROJUST ou en exécutant des commissions rogatoires internationales. Enfin, elle affirme sa capacité à déporter le champ territorial de son action en renseignant les services étrangers, afin qu ils procèdent à la découverte de marchandises de fraude issues de réseaux organisés. Montant des saisies d avoirs criminels par le SNDJ (million d euros) 2012 2013 5 8 ACTION 2 Renforcer la capacité opérationnelle du dispositif de lutte contre la fraude Afin de répondre à la forte demande sociale de lutte contre les fraudes, la douane fait évoluer son dispositif opérationnel en se positionnant là où se concentrent les enjeux et en adoptant des modes d intervention pertinents. La disparition progressive des infrastructures qui ralentissent les flux de véhicules (suppression des observatoires frontaliers, mise en place du télépéage sans arrêt) et la généralisation des contrôles dynamiques dans un contexte de flux libre (free-flow) conduisent à adapter le dispositif de surveillance terrestre. Ce besoin d adaptation s étend également au domaine aéromaritime. La douane modernise ses équipements et renouvelle la doctrine d emploi de ses moyens aériens et navals pour une complémentarité et une couverture de l espace accrues, augmentant ainsi sa capacité de lutte contre les trafics. En mer, la douane s insère pleinement dans la logique de gestion des risques portée par la fonction garde-côtes et prend part aux initiatives de ses partenaires (gendarmerie, affaires maritimes, marine nationale) en matière de surveillance maritime. Le projet de navire hauturier en Méditerranée s inscrit dans ce cadre. Taux de disponibilité opérationnelle 2012 2013 79,4 % 79,5 % Le déploiement des nouveaux matériels de la surveillance terrestre Les contrôles dynamiques : un projet global Parce qu ils reposent sur la capacité des agents à intervenir de manière ciblée sur les flux, les contrôles dynamiques appellent la définition et l appropriation collective de nouvelles méthodes d intervention et le recours à des outils d aide à la décision performants (lecteurs automatisés de plaques d immatriculation LAPI, scanner mobile, vidéosurveillance...). Ils incitent à travailler ensemble, de manière décloisonnée, en systématisant les dispositifs opérationnels coordonnés et en développant davantage les coopérations avec les services de gendarmerie et de police. Ils s appuient sur un management renforcé qui trouve toute sa cohérence avec la montée en puissance de la nouvelle chaîne hiérarchique de la surveillance. Contribution de la douane au dispositif de lutte contre les pollutions marines 2012 2013 80 % 81 % 21
Engagement 3 La douane, une administration fiscale moderne Taxer les flux de marchandises est une mission qui fait partie du cœur de métier de la douane. La fiscalité douanière joue également un rôle-clé dans la régulation de filières économiques et poursuit des objectifs nouveaux, comme la prise en compte de l enjeu environnemental. Visant un objectif d exemplarité, la douane poursuit la modernisation de son outil fiscal en construisant des processus fluides, tout en luttant contre les fraudes. 22
La douane, une administration fiscale moderne Objectif 1 Anticiper les évolutions fiscales Afin de mettre en œuvre des dispositifs fiscaux efficaces, la douane met à profit sa connaissance des flux et des filières économiques, dont elle assure la gestion, pour orienter en amont les choix et être un acteur à part entière des projets interministériels. ACTION 1 Affermir le positionnement de la douane en amont des processus décisionnels La fiscalité indirecte constitue un enjeu majeur pour la compétitivité des entreprises et agit sur les comportements des citoyens. En amont des processus de décision, la douane doit contribuer à proposer des évolutions et des dispositifs fiscaux équilibrés, qui garantissent leur acceptabilité par les redevables, assurent leur rendement et facilitent leur mise en œuvre par les services. De par la qualité de ses prévisions de recettes et son implication dans la gestion des projets fiscaux, à l instar, récemment, de la taxe poids lourds, la taxe «sodas» ou l évolution du barème de la fiscalité sur les alcools, la douane joue pleinement ce rôle dans toutes les phases des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Ce positionnement doit être notamment consolidé en matière de fiscalité écologique, secteur où la douane intervient comme administration de référence. ACTION 2 Conforter le rôle de la douane en matière de fiscalité environnementale Les orientations du Grenelle Environnement ont fait de la fiscalité écologique un des instruments économiques essentiels pour la protection de l environnement. En mettant en œuvre la majorité des fiscalités environnementales, notamment les différentes composantes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), la douane dispose de l expertise nécessaire pour contribuer au développement de cette fiscalité dite «comportementale». 23
Engagement 3 Réflexion sur la fiscalité des déchets Le savoir-faire acquis lors de la rédaction du rapport relatif aux «niches fiscales» dans le domaine de la fiscalité énergétique et l expérience des contrôles conduits dans ce secteur mettent la douane en position d établir une véritable doctrine de gestion de la fiscalité environnementale, notamment celle des déchets. Nombre de contentieux énergétiques et environnementaux à enjeu 2012 2013 530 540 De même, elle est partie prenante aux travaux visant à faire évoluer les dispositifs fiscaux, qu il s agisse de la révision de la directive communautaire «énergie» et de son volet environnemental, ou du secteur des biocarburants. ACTION 3 Se positionner au cœur des projets interministériels En matière fiscale, la douane pilote ou accompagne comme partenaire de nombreux projets selon une logique interministérielle. La taxe poids lourds Conformément aux objectifs fixés par le Grenelle Environnement, une taxe pour les poids lourds circulant sur le réseau national non concédé et une partie du réseau local, a été votée. Cette taxe vise à réduire les impacts environnementaux du transport routier de marchandises, tout en dégageant des ressources pour financer une politique de transport durable. Les recettes collectées seront affectées à l Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et aux collectivités territoriales gestionnaires des voiries taxées. la taxe devrait rapporter 1,2 milliard d /an ; un service spécifique de gestion sera créé à Metz ; les services de la surveillance auront en charge le contrôle des 15 000 km de réseau taxable ; démarrage prévu en avril 2013 en Alsace et en juillet 2013 pour l ensemble du territoire national. Métafichier des navires Le ncvi Sur le fondement de sa connaissance du transport de marchandises, elle s est associée au ministère de l Écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL), pour instaurer une taxe kilométrique sur les véhicules de transport circulant sur le réseau national non concédé, dite «taxe poids lourds» (TPL). La concession à un prestataire privé d une partie des opérations liées à la TPL constitue un processus novateur de gestion de l impôt. La douane y joue un rôle essentiel en interface avec le prestataire, l Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et les collectivités locales, affectataires des fonds collectés, et en coordonnant les contrôles de l ensemble des forces de l ordre. Elle met en place, en liaison étroite avec ses interlocuteurs, les outils réglementaires de contrôle et les modalités d intervention de ses services. Toujours en qualité de pilote, la douane supervise la création d un métafichier des navires pour l ensemble des services de l État et poursuit, à travers la réécriture du casier viticole informatisé (ncvi), la dématérialisation de ses processus et déclarations, ainsi que la prise en charge des projets que ses partenaires extérieurs (FranceAgriMer, INAO, DGCCRF et ministère de l Agriculture) lui confieront. Enfin, la douane prépare le transfert de la mission de jaugeage des navires à la Direction des affaires maritimes (DAM) du MEDDTL en janvier 2013. 24
La douane, une administration fiscale moderne Objectif 2 Poursuivre la modernisation des processus fiscaux Par sa connaissance des flux, la douane apporte son expertise en amont des dispositifs. Simultanément, elle vise à l exemplarité dans le traitement des opérations fiscales et poursuit la modernisation de ses processus, déjà largement engagée avec le mouvement de télédéclaration. ACTION 1 Améliorer le service rendu aux usagers Dans un objectif de réduction du coût des formalités fiscales des entreprises, la douane simplifie l impôt, modernise ses processus déclaratifs, notamment en les dématérialisant. Elle développe des téléprocédures simples et efficaces et étend l offre de téléservices fiscaux, grâce à la dématérialisation de la déclaration récapitulative mensuelle (DRM) permettant la liquidation des droits, l inclusion de l ensemble des déclarations ayant trait à la production dans le nouveau Casier viticole informatisé (ncvi) ou la refonte du processus déclaratif du droit annuel de francisation des navires (DAFN). De même, la douane poursuit ses travaux visant à la mise en place du télérèglement, afin de favoriser le paiement dématérialisé de l impôt. DRM DAFN Le télérèglement Par ailleurs, elle s engage à délivrer aux opérateurs une information fiscale complète et actualisée sur le portail ProDou@ne. ACTION 2 Rationaliser la gestion administrative et sécuriser la chaîne comptable La démarche de simplification et d intégration des processus fiscaux qui se poursuit en direction des redevables permet simultanément à la douane d alléger sa gestion administrative et de garantir à la collectivité un coût de collecte réduit. Elle perfectionne son dispositif de gestion au travers d une approche qualitative qui vise à supprimer les tâches sans valeur ajoutée et utilise Taux d intervention sur les recettes douanières 2012 2013 0,50 % 0,50 % 25
Engagement 3 Indice de qualité de gestion du CVI 2012 2013 30 % 60 % les informations contenues dans ses téléservices pour un meilleur suivi des opérateurs et des filières économiques, qu il s agisse de la viticulture ou du réseau des débitants de tabacs. La spécialisation des services fiscaux, particulièrement dans les domaines de la fiscalité énergétique et des transports, concourt à améliorer la gestion des entreprises mais également le contrôle, selon une logique de réseau. Elle sera poursuivie et étendue à d autres fiscalités selon une approche pragmatique qui tient compte des éléments de contexte locaux. Les services s adaptent également afin de prendre en compte les évolutions des filières. C est le cas des bureaux de garantie qui tirent parti du transfert de l activité de poinçonnage aux Organismes de contrôle agréés (OCA). La douane renforce par ailleurs la sécurisation de la chaîne comptable. Elle s engage dans l automatisation complète du processus comptable, de l assiette au recouvrement. Dans le cadre de la complémentarité des services d assiette, de recouvrement et de contrôle, elle assied la qualité des processus sur la base du contrôle interne comptable. Elle se dote également d outils de fiabilisation de la chaîne, tels que le téléservice SEMAPHORE pour le suivi du recouvrement des créances fiscales et douanières. Objectif 3 Rénover le contrôle fiscal Garante d un dispositif de perception des droits et taxes efficace qui assure une saine concurrence entre opérateurs économiques, la douane adopte une stratégie de contrôle fiscal pour renforcer sa capacité de lutte contre la fraude. ACTION 1 Définir une stratégie de contrôle fiscal 2012 2013 Indice de civisme fiscal 99,1 % 99,2 % Le contrôle fiscal vise à la fois à consolider le civisme et à réprimer la fraude. Dans ce cadre, la douane doit structurer sa politique de contrôle autour de deux axes : 26
La douane, une administration fiscale moderne identifier et hiérarchiser ses thématiques de contrôle en fonction des enjeux ; assurer une bonne articulation des services en charge des contrôles et des enquêtes, au sein d un dispositif cohérent. Sur des fiscalités parfois complexes ou nouvelles, cette politique repose sur l action coordonnée de l ensemble des acteurs, capables de communiquer entre eux, les services réglementaires apportant expertise et soutien aux enquêteurs dans l identification des cibles et la conduite des contrôles. Le recours accru au renseignement et au ciblage doit permettre de concentrer les contrôles sur les secteurs à forts enjeux, qu il s agisse de la fiscalité énergétique et environnementale ou des droits de consommation sur les alcools. Dans ce cadre, l échange d informations et la mutualisation des bonnes pratiques seront renforcés et organisés, à l instar du réseau «Fiscalité» que la Direction du renseignement douanier (DRD) doit prochainement mettre en place. ACTION 2 Accroître l efficacité de la chaîne du contrôle fiscal Un contrôle fiscal performant repose sur une bonne programmation et sur une méthode. À cet égard, les outils d aide aux contrôles qui facilitent le ciblage et instaurent une véritable démarche d évaluation des risques, devront être développés. Ainsi la base nationale des contrôles (BANACO) sera enrichie des blocs fiscaux relatifs à la circulation des produits soumis à accises et à la fiscalité des transports. Les outils d aide au contrôle Établissement d un processus normalisé de contrôle fiscal Pour renforcer son efficacité dans la lutte contre les fraudes les plus graves et les plus sophistiquées, notamment de type «carrousel de TVA», la douane approfondira sa coopération avec la DGFiP et, dans un cadre multilatéral, avec les Comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF). L exploitation de toutes les possibilités offertes par l accès réciproque aux bases de données informatiques et l optimisation des supports de transmission de renseignements permettront d améliorer la connaissance mutuelle entre les services, d organiser des opérations conjointes, de proposer des formations et de partager les expériences. Montant des droits et taxes redressés Taux de recouvrement des droits et taxes redressés 2012 2013 290 310 64 % 65 % 27