"LA MISE EN PLACE DES MESURES D ACCOMPAGNEMENT SOCIALES PERSONNALISEES ET SES IMPACTS SUR LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES DU CONSEIL GENERAL"

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1 "LA MISE EN PLACE DES MESURES D ACCOMPAGNEMENT SOCIALES PERSONNALISEES ET SES IMPACTS SUR LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES DU CONSEIL GENERAL" LE RAPPORTEUR : LE PRESIDENT : LES VICE-PRESIDENTS : M. FREDERIC POLACSEK M. ANDRE DESCAMPS M. BERNARD HOLASSIAN M. GILBERT CHAUVET LE LUNDI 28 FEVRIER /9

2 La réforme de la protection des majeurs organisée par la loi du 5 mars 2007 crée une Mesure d Accompagnement Social Personnalisée (MASP) qui est entrée en vigueur le 1er janvier L introduction de cette nouvelle mesure qui crée un nouveau type de contrat dans le champ du travail social, vient aussi bousculer tous les acteurs institutionnels ou professionnels, et surtout la relation des personnes aux professionnels de service social. Cette réforme est l occasion pour nous de nous inquiéter du resserrement des espaces pour solliciter librement une aide, dans un cadre non-contraint et dans lequel la personne peut dire en sécurité un problème sans qu elle se trouve prise dans une spirale administrative qui la soumette à un contrôle et à une attitude de contrainte. Cette observation est encore plus fondée concernant les personnes en grande difficulté : parents confrontés à des questions éducatives ou des enfants «placés», consommateurs de produits ou services addictifs, personnes en souffrance mentale, personnes endettées, personnes percevant le RSA Le cadre légal jusqu au 31/12/2008. Avant l entrée en vigueur de la réforme, la protection des majeurs regroupait les mesures civiles de sauvegarde de justice, de curatelle et de tutelle, mais aussi la tutelle aux prestations sociales adulte (TPSA). Ces mesures étaient alors ordonnées par la justice, laquelle exerçait avec le concours de la DDASS, le contrôle des organismes tutélaires auxquels était confié l exercice de ces mesures. Logiquement, l Etat était le principal financeur de ces mesures (sauvegarde de justice, curatelle et tutelle), les conseils généraux, les CAF et les MSA étant aussi partie prenante pour le financement des TPSA. C est la justice représentée par le juge des tutelles, qui pouvait ordonner une mesure aboutissant à la réduction partielle ou de façon importante et dans l intérêt supposé de celuici, la liberté d un citoyen. Les travailleurs sociaux interviennent essentiellement dans deux espaces. La plupart peuvent recevoir et accompagner des usagers dans le cadre du service social où ils exercent (service social départemental polyvalent, service social spécialisé, etc.). D autres travaillent au sein d un organisme exerçant la mesure de protection civile. Ils agissent alors dans le cadre d un mandat judiciaire, avec une mission se situant dans le cadre explicite d une aide contrainte à la gestion. Ils ne sont cependant pas dans une position d accompagnement social individualisé, ce rôle restant effectué par les travailleurs sociaux des services sociaux départementaux. 1 - Le cadre légal à compter du 1er janvier 2009 La loi n du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs modifie profondément cette situation. Nous nous intéresserons aux modifications inscrites dans les articles L à L du Code de l Action Sociale et des Familles et qui sont entrées en vigueur à compter du 1er janvier 2009 : Lorsqu une personne «dont la santé ou la sécurité risque d être compromise du fait de ses difficultés à assurer seule la gestion de ses ressources», il peut être mis en place par le Département, à sa demande ou à celle de la personne concernée, une Mesure d Accompagnement Social Personnalisé (MASP). Celle-ci est constituée d une aide à la gestion des prestations sociales et d un accompagnement social individualisé personnalisé. Elle est formalisée par un contrat conclu entre le président du conseil général et le bénéficiaire, ce dernier pouvant autoriser le Département à percevoir et à gérer tout ou 2/9

3 partie de ses prestations sociales. Celles-ci doivent être affectées en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours. L objectif est de rétablir son autonomie dans la gestion de ses prestations sociales. La durée de la mesure va de 6 mois à 2 ans, renouvelable pour une durée totale maximale de 4 ans. En cas de refus de signer le contrat de MASP ou de non respect de celui-ci et s il existe un impayé de loyer de deux mois au moins, le Président du Conseil général peut saisir le Juge d Instance, compétent en matière de loyers. En cas d accord de ce dernier, le Département peut alors obtenir l autorisation de faire verser chaque mois le montant du loyer et des charges par prélèvement sur les prestations, sous réserve que la personne ait des ressources suffisantes pour vivre après paiement du loyer. La TPSA (Tutelle aux prestations sociales adulte) est ainsi supprimée. Elle est désormais remplacée par une Mesure d Accompagnement Judiciaire (MAJ). Celle-ci peut être ordonnée par le juge des tutelles en cas d échec de la MASP et si la personne se trouve en danger. Son financement est assuré par les organismes débiteurs de prestations sociales. Son exercice est assuré par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs. C est donc une modification fondamentale du cadre des mesures de protection, qui impacte de façon potentiellement importante le travail social. Par ce nouveau dispositif, le législateur a voulu une clarification des rôles entre protection juridique et protection sociale. Cette clarification vise à réserver la protection juridique aux personnes souffrant d une altération de leurs facultés mentales et à orienter vers l accompagnement social celles qui sont en grande difficulté dans la gestion du quotidien ou en exclusion sociale. Les mesures d'accompagnement sont destinées à aider des personnes majeures dont les facultés ne sont pas altérées, mais qui sont en grande difficulté sociale, et qui perçoivent des prestations sociales. 2 Contexte économique et social du département des Bouches du Rhône : Dans les Bouches du Rhône, ce sont près de personnes, soit 16, 1 % de la population, qui ont des ressources inférieures au seuil de pauvreté (compris entre 950 et 790 selon les critères INSEE). Selon les données les plus récentes établies par la Caisse d Allocations Familiales des Bouches du Rhône, le nombre d allocataires du RSA se situait au 31 décembre 2010 à , soit une progression de + 20, 2 % de ces allocataires depuis l entrée en vigueur du dispositif en juin La mesure et les objectifs recherchés : La MASP est destinée aux personnes dont les difficultés à gérer leurs prestations sociales menacent leur santé ou leur sécurité. Elle mobilise deux types d actions : - Une aide à la gestion des prestations sociales, selon la liste établie par le décret n du 22 décembre 2008, destinée à éviter l aggravation immédiate de la situation du bénéficiaire (cette liste affecte 29 prestations sociales) 3/9

4 - Un accompagnement social personnalisé plus large visant à aider les personnes à retrouver une autonomie dans la gestion de leurs ressources. La MASP doit prendre la forme d un contrat signé entre l intéressé et le Président du Conseil Général. Elle repose sur des engagements réciproques. Le contrat prévoit des actions en faveur de l insertion sociale et visant à rétablir les conditions d une gestion autonome des prestations sociales. Le bénéficiaire du contrat peut autoriser le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu il perçoit, en les affectant en priorité au paiement des loyers et des charges locatives. Les différents niveaux d intervention et la durée des MASP : Afin de s adapter au mieux aux besoins des usagers, une graduation dans la prise en charge est laissée à l appréciation du Département. La MASP se décline en trois niveaux d intervention : Le niveau I de la mesure s apparente à l accompagnement éducatif budgétaire et comporte une mesure d accompagnement social global de la personne ; Le niveau II est complété par une mesure de gestion des prestations sociales. Le bénéficiaire de la mesure autorise dans ce cadre, le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu il perçoit en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours. Le niveau III est la procédure dite forcée ou contrainte : la clef d entrée dans la mesure est le maintien dans le logement. Il s agit d éviter que la personne ou la famille soit expulsée de son logement, en s assurant du versement direct, chaque mois au bailleur, des prestations dont elle est bénéficiaire à hauteur du montant du loyer et des charges locatives dont elle est redevable. Cette mesure qui devra être autorisée par le juge d instance peut être demandée en cas de refus d une MASP, du non respect des clauses du contrat de MASP par son bénéficiaire et en cas de non paiement des loyers et des charges depuis au moins deux mois consécutifs. Cette procédure ne peut avoir pour effet de priver les intéressés des ressources nécessaires à leur subsistance et celles des personnes dont ils assument la charge effective et permanente. La durée de l intervention est également encadrée, avec une durée initiale qui ne peut être inférieure à 6 mois et ne peut être renouvelée au-delà de 4 ans. Tout renouvellement de la MASP devra être précédé d une évaluation de l efficacité de la mesure antérieure. Lorsque la MASP n a pas permis à son bénéficiaire de surmonter ses difficultés à gérer ses prestations sociales et que sa santé ou sa sécurité en est compromise, le Président du Conseil Général transmet au Procureur de la République un rapport sur l évaluation de la situation de la personne et un bilan des actions sociales dont il a bénéficié. Le Procureur apprécie alors l opportunité de saisir le juge des tutelles aux fins d ouverture d une mesure d accompagnement judiciaire (MAJ), voire d une mesure civile (curatelle ou une tutelle). 4/9

5 Les raisons de la réforme et de la mise en place d un dispositif social spécifique Alors que le dispositif avait été mis en place à l origine pour quelques milliers de personnes, nous étions arrivés lors de la promulgation de la loi en 2007, à plus de personnes, soit plus de 1 % de la population française placées sous un régime de protection juridique. Sans réforme, le nombre des majeurs protégés aurait pu avoisiner rapidement un million de personnes, si la dynamique des placements s était poursuivie au rythme du régime antérieur. Ce qui interpelle la société s agissant de mesures privatives de libertés et restrictives de droits. A ces personnes sous protection juridique s ajoutaient en métropole uniquement adultes relevant, en 2008, d une mesure de tutelle aux prestations sociales (TPSA). Les textes antérieurs prévoyaient que certaines de ces mesures de protection pouvaient être prononcées pour des motifs sociaux. C est évidemment le cas de la TPSA, mesure relevant alors du code de la Sécurité Sociale qui était ouverte lorsque les prestations sociales n étaient pas utilisées dans l intérêt de leur bénéficiaire. Mais elle pouvait aussi être prononcée lorsque la personne, en raison de son état mental ou d une déficience physique, vivait dans des conditions d alimentation, de logement et d hygiène manifestement défectueuses. C est aussi le cas de la curatelle, mesure relevant du code civil qui pouvait être ouverte, avant le 1er janvier 2009, pour des motifs «d intempérance, d oisiveté et de prodigalité» et ainsi toucher des personnes qui souffraient d alcoolisme, de toxicomanie ou qui étaient en situation de surendettement, sans forcément souffrir d altération de leurs facultés mentales. Avant la réforme, Il n existait donc pas pour toutes les mesures de protection - sociales ou juridiques - de ligne de partage claire entre mesure de protection juridique et mesure d accompagnement social, l altération des facultés personnelles - notamment mentales - devant déterminer la première. Cette difficulté, source de dérives, était aggravée par les insuffisances des dispositifs d action sociale à prendre en charge certaines situations, ce qui amenait parfois les juges à prononcer des mesures de protection juridique pour des personnes en grande difficulté sociale, afin de préserver leurs intérêts, en l absence d actions plus adaptées. Ces mesures pouvaient toutefois s avérer inadéquates et excessivement contraignantes au regard des difficultés à traiter. L augmentation de la population des majeurs sous protection juridique ne pourra que se poursuivre, voire s aggraver, si l entrée dans le dispositif judiciaire ne répond pas, dans tous les cas, aux principes de nécessité et de subsidiarité. En effet, lorsqu il peut être suffisamment pourvu aux intérêts du majeur par des mesures adaptées d accompagnement social, il n y a pas lieu de mettre en œuvre un régime de protection juridique. Ainsi, sous l influence d une évolution socio-économique marquée notamment par l importance des phénomènes de précarité et d exclusion, la protection juridique des majeurs s est progressivement écartée de sa finalité. Pour mettre fin à ces dérives, il importait notamment de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d aide et d action sociales et donc de rendre effectifs les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité des mesures de protection juridique car elles sont toujours restrictives de droits pour les personnes qui y sont soumises. Un des apports importants de la réforme est de recentrer le dispositif de protection juridique sur les personnes réellement atteintes d une altération de leurs facultés personnelles tout en améliorant leur prise en charge, notamment en étendant la protection à leur personne même 5/9

6 et non plus seulement au patrimoine, et en personnalisant le contenu des mesures. Pour les personnes en situation de précarité ou d exclusion est prévu un accompagnement social préalable à l accompagnement judiciaire. La loi du 5 mars 2007 a donc supprimé depuis le 1er janvier 2009, la TPSA ainsi que la possibilité d ouvrir une curatelle pour des motifs sociaux (intempérance, oisiveté, prodigalité). La réforme substitue à ces mesures un dispositif d accompagnement social et budgétaire gradué qui est constitué d un volet «administratif», la MASP, comportant une formule contractuelle et une disposition contraignante et, en cas d échec, d un volet judiciaire, la MAJ, se substituant à la TPSA. I. La nature et le cadre de la mise en œuvre du dispositif départemental d accompagnement social et budgétaire La réforme prévoit la mise en place d un dispositif social spécifique permettant d éviter le placement sous protection juridique de personnes en grande difficulté sociale dont les intérêts peuvent être préservés par un accompagnement social et budgétaire adapté. Le législateur a confié le pilotage et la mise en œuvre de la MASP aux départements, chefs de file de l Action sociale aujourd hui largement décentralisé. Ainsi, toute personne majeure bénéficiaire de prestations sociales et dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu elle éprouve à gérer ses ressources peut bénéficier d une mesure d accompagnement social personnalisé (MASP). Cette mesure comporte une aide à la gestion des prestations sociales et un accompagnement social individualisé. Il s agit d actions favorisant l insertion sociale de ces personnes et visant à rétablir les conditions d une gestion autonome des prestations sociales qui leur sont versées. Les services sociaux départementaux chargés de ces actions devront s assurer de leur coordination avec les mesures d action sociale qui pourraient être déjà mises en œuvre. La MASP interviendra en amont du dispositif judiciaire, mais également en aval : elle pourra en effet «être ouverte à l issue d une mesure d accompagnement judiciaire (MAJ) arrivée à échéance» pour en faciliter la sortie. Le bénéficiaire du contrat pourra autoriser le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu il perçoit, en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours.. C est évidemment le département qui a la charge de déterminer les modalités d organisation et de fonctionnement du nouveau dispositif. Sur notre département, la collectivité territoriale a fait le choix d internaliser au sein des Maisons Départementales de la Solidarité la MASP de niveau I. En revanche, elle a délégué par conventionnement à des associations agréées la mise en œuvre de la MASP de niveau II et III. Notre département s est inscrit dans l esprit de la réforme (ligne de partage entre mesures civiles et celles d accompagnement social) et a fait le choix d agréer des opérateurs associatifs n intervenant pas dans le champ de la protection des majeurs (mesures civiles). L articulation entre le volet administratif et le volet judiciaire du dispositif d accompagnement social et budgétaire 6/9

7 Lorsque la MASP n a pas permis à son bénéficiaire de surmonter ses difficultés à gérer ses prestations sociales et que sa santé ou sa sécurité en est compromise, le président du conseil général transmet au procureur de la République un rapport comportant une évaluation de la situation de la personne et un bilan des actions sociales dont il a bénéficié. Le procureur de la République qui jouera en quelque sorte un rôle de filtre, appréciera l opportunité de saisir le juge des tutelles aux fins d ouverture d une mesure d accompagnement judiciaire (MAJ) ou encore d une tutelle ou d une curatelle. La MAJ, inscrite dans le Code civil mais n entraînant aucune incapacité juridique, ne pourra être prononcée que pour des motifs sociaux (sans référence à l altération des facultés mentales). Elle répond en effet à certaines situations de précarité et d exclusion qui n ont pu trouver de réponses adaptées dans le cadre de la MASP. A ce titre, la MAJ ne pourra être mise en œuvre par le juge que lorsque toutes les actions personnalisées menées par le département n ont pas permis de remédier aux difficultés rencontrées. Elle se distingue donc des régimes de protection juridique (tutelle, curatelle, sauvegarde de justice) et vise un autre public : les personnes dont la santé ou la sécurité est compromise du fait des difficultés qu elles éprouvent à gérer leurs prestations sociales. La MASP s étant avérée insuffisante, un accompagnement judiciaire prononcé par le juge des tutelles peut constituer une réponse adaptée aux difficultés que ces personnes éprouvent. La MAJ porte sur la gestion des prestations sociales choisies par le juge des tutelles. Celles-ci sont perçues par le mandataire judiciaire à la protection du majeur à qui la mesure a été confiée. Ce dernier exerce également une action éducative tendant à rétablir les conditions d une gestion autonome des prestations sociales dont la personne bénéficie. La durée de la MAJ ne peut excéder 2 ans. Elle peut être renouvelée sans que la durée totale puisse excéder 4 ans. La nécessaire collaboration entre les services du département et les autorités judiciaires Cette articulation entre dispositif social et dispositif judiciaire implique un partenariat entre les autorités judiciaires et le président du conseil général et ses services sociaux. Mais également entre ces derniers et les mandataires judiciaires à la protection des majeurs, par exemple dans le cadre de la mise en œuvre de la MASP «aval». Ce partenariat est essentiel pour renforcer l adaptation et la coordination des réponses de protection sociale et judiciaire aux besoins des personnes, pour développer et diversifier l offre de services et les démarches de coopération entre opérateurs et pour garantir une continuité des prises en charge. II. L évaluation de la mise en œuvre du dispositif social départemental La loi prévoit que chaque département transmet à l Etat les données agrégées portant sur la mise en œuvre de la MASP. Les résultats de l exploitation de ces données seront restitués aux départements et seront régulièrement publiés. De plus, le dernier article de la loi l article 46- prévoit une sorte de clause de revoyure : à compter du 1er janvier 2010, soit un an après la mise en œuvre du dispositif, et jusqu au 1er janvier 2015, le Gouvernement présentera annuellement un rapport dressant un bilan statistique de la mise en œuvre de la MASP ainsi que des évolutions du nombre de mesures de protection juridique des majeurs. 7/9

8 Ce rapport indiquera également les coûts supportés par les différents acteurs, dont les départements et exposera, en cas d alourdissement constaté des charges supportées par les départements, les compensations financières auxquelles l Etat a procédé par les lois de finances. La loi a prévu qu une contribution peut être demandée à la personne ayant conclu un contrat d'accompagnement social personnalisé. Son montant est fixé par le président du conseil général. Comme la plupart des départements, le nôtre a décidé qu aucune contribution ne sera demandée aux bénéficiaires de la MASP. Les prestations sociales mentionnées aux articles L et L sont : 1) L'aide personnalisée au logement mentionnée à l'article L du code de la construction et de l'habitation, dès lors qu'elle n'est pas versée en tiers payant selon les modalités prévues à l'article R ; 2) L'allocation de logement sociale mentionnée à l'article L du code de la Sécurité Sociale, dès lors qu'elle n'est pas versée en tiers payant ; 3) L'allocation personnalisée d'autonomie mentionnée à l'article L du présent code, dès lors qu'elle n'est pas versée directement aux établissements et services mentionnés à l'article L selon les conditions prévues au même article ; 4) L'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionnée à l'article L du code de la Sécurité Sociale ; 5) L'allocation aux vieux travailleurs salariés mentionnée à l'article 2 de l'ordonnance n du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse ; 6) L'allocation aux vieux travailleurs non salariés mentionnée au même article ; 7) L'allocation aux mères de famille mentionnée au même article ; 8) L'allocation spéciale vieillesse prévue à l'article L du code de la Sécurité Sociale et sa majoration prévue à l'article L du même code dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la même ordonnance ; 9) L'allocation viagère dont peuvent bénéficier les rapatriés en vertu de la loi du 2 juillet 1963 visée ci-dessus et mentionnée à l'article 2 de la même ordonnance ; 10) L'allocation de vieillesse agricole mentionnée à l'article 2 de la même ordonnance ; 11) L'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L du code de la Sécurité Sociale, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la même ordonnance ; 12) L'allocation supplémentaire d'invalidité mentionnée à l'article L du code de la Sécurité Sociale ; 13) L'allocation aux adultes handicapés mentionnée à l'article L du même code, le complément de ressources mentionné à l'article L du même code et la majoration pour la vie autonome mentionnée à l'article L du même code ; 14) L'allocation compensatrice mentionnée à l'article 95 de la loi n du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ; 15) La prestation de compensation du handicap mentionnée aux I et II de l'article L du présent code, sauf si elle est versée dans les conditions prévues à l'article L ; 16) (Abrogé) ; 17) La part du revenu de solidarité active égale à la différence entre le montant forfaitaire mentionné au 2 de l'article L et les ressources du foyer ; 8/9

9 18) La prestation d'accueil du jeune enfant mentionnée à l'article L du code de la Sécurité Sociale ; 19) Les allocations familiales mentionnées au même article ; 20) Le complément familial mentionné au même article ; 21) L'allocation de logement mentionnée au même article, dès lors qu'elle n'est pas versée en tiers payant au bailleur ; 22) L'allocation d'éducation de l'enfant handicapé mentionnée au même article ; 23) L'allocation de soutien familial mentionnée au même article ; 24) L'allocation de rentrée scolaire mentionnée au même article ; 25) L'allocation journalière de présence parentale mentionnée au même article ; 26) La rente versée aux orphelins en cas d'accident du travail mentionnée à l'article L du code de la Sécurité Sociale ; 27) L'allocation représentative de services ménagers mentionnée aux articles L et L du présent code ; 28) L'allocation différentielle mentionnée à l'article L du présent code ; 29) La prestation de compensation du handicap mentionnée au III de l'article L du présent code. 9/9