Contrôle des directives communautaires et des lois de transposition devant le Conseil d'etat (CE, sect., 10/04/2008, Conseil national des barreaux)

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1 Contrôle des directives communautaires et des lois de transposition devant le Conseil d'etat (CE, sect., 10/04/2008, Conseil national des barreaux)

2 Table des matières Table des matières... 2 Introduction... 3 I Le contrôle de conventionalité d'une directive communautaire devant le Conseil d'etat... 4 A La pluralité des normes de référence La directive jugée à l'aune du droit communautaire originaire La directive jugée à l'aune de la CEDH... 4 B Les mécanismes du contrôle La position de la CJCE La position du Conseil d'etat... 6 II Le contrôle des lois de transposition des directives devant le juge français... 7 A La position du juge constitutionnel Les principes La signification de la décision... 8 B- La position du juge administratif Une jurisprudence circonscrite aux lois procédant à une exacte application des directives La conventionalité de la loi jugée à l'aune de sa conformité à la directive... 9 CE, sect., 10/04/2008, Conseil national des barreaux La jurisprudence Conseil national des barreaux 2

3 Introduction Longtemps, la question de la confrontation entre normes communautaires et normes internes aura été source de conflits entre le juge administratif français et le juge communautaire. Cette époque semble révolue. En effet, depuis 2007, le Conseil d'etat semble etre entré dans une phase de coopération avec le juge communautaire. L'arret étudié vient préciser la ligne jurisprudentielle de la Haute juridiction en matière de droit communautaire. Cette affaire met en cause, la directive 2001/97/CE sur le blanchiment d'argent. Cette dernière a été transposée par la France par la loi du 11 février 2004 et le décret du 26 juin Le Conseil national des barreaux saisit le Conseil d'etat de ce décret en invoquant la violation par la directive et la loi sur lesquelles il se base des articles 6 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Ce qui compte, dans cette affaire, n'est pas tant la solution d'espèce retenue par le Conseil d'etat que le contrôle qu'il entend exercer sur la directive et la loi de transposition. C'est en 2007 que le juge administratif est venu préciser les modalités du contrôle de constitutionnalité à opérer sur les actes règlementaires de transposition d'une directive (CE, ass., 8/02/2007, Arcelor). Il a, ainsi, jugé que cela revenait à contrôler la constitutionnalité la directive. En pareille hypothèse, pour ne pas entrer en conflit avec l'ordre juridique communautaire, il faut contrôler la directive au regard d'une règle communautaire équivalente. Cette attitude conciliatrice est confortée par l'arrêt Conseil national des barreaux. La Haute juridiction considère, ainsi, qu'elle est compétente pour contrôler la conformité de la directive à la CEDH, mais uniquement en l'absence de difficultés sérieuses. Dans le cas contraire, elle doit sursoir à statuer et poser une question préjudicielle à la CJCE (Cour de justice des communautés européennes). Cette solution reprend celle retenue par l'arrêt Arcelor et s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence de la CJCE. Quant au contrôle de la loi de transposition, le juge administratif estime qu'il doit se faire au travers du contrôle de conventionalité de la directive. Ainsi, une loi qui fait une exacte transposition d'une directive jugée conforme à la CEDH est elle-même conforme à cette convention internationale. Ce contrôle inauguré par le Conseil d'etat vient compléter le contrôle des lois de transposition des directives opéré par le Conseil constitutionnel français. Il convient donc d étudier, dans une première partie, le contrôle de conventionalité d'une directive devant le Conseil d'etat (I), et d analyser, dans une seconde partie, le contrôle des lois de transposition des directives devant le juge français (II). La jurisprudence Conseil national des barreaux 3

4 I Le contrôle de conventionalité d'une directive communautaire devant le Conseil d'etat Ce contrôle peut se faire vis--à-vis de multiples normes (A), et s'exerce selon des modalités particulières (B). A La pluralité des normes de référence L'arrêt Conseil national des barreaux s'inscrit dans la lignée d'une jurisprudence récente visant à dessiner les contours du contrôle que le Conseil d'etat est amené à exercer sur les directives communautaires. Ces dernières peuvent être, ainsi, jugées à l'aune du droit communautaire originaire (1), ou, comme en l'espèce, par rapport à la Convention européenne des droits de l'homme (2). 1 La directive jugée à l'aune du droit communautaire originaire Récemment, le Conseil d'etat est venu préciser le contrôle qui doit s'exercer sur les actes règlementaires assurant la transposition d'une directive (CE, ass., 8/02/2007, Arcelor). Il a, ainsi, jugée que le contrôle de constitutionnalité de ces actes règlementaires doit "s'exercer selon des modalités particulières" en raison de l exigence constitutionnelle de transposition qui découle de l article 88-1 de la Constitution. Ainsi, lorsqu un requérant invoque la violation par un règlement transposant une directive inconditionnelle et suffisamment précise d une disposition constitutionnelle, cela revient à apprécier le respect par cette directive de la disposition constitutionnelle. Dans cette hypothèse, le juge doit rechercher s il existe au niveau communautaire une règle équivalente, telle qu interprétée par la CJCE, permettant d assurer la même protection que la disposition constitutionnelle. Il doit, pour cela, se baser sur l interprétation faite des traités par le juge communautaire. Dans l affirmative, il doit se demander si la directive transposée respecte cette règle communautaire, ce contrôle étant substitué au contrôle de constitutionnalité du décret de transposition. En effet, soutenir que le décret est contraire à la Constitution revient à soutenir que la directive est elle-même contraire au droit communautaire. Le Conseil d Etat ne fait que substituer au contrôle de constitutionnalité du décret un contrôle de la directive à l aune du droit communautaire. En revanche, dans le cas où il n existe pas d équivalent en droit communautaire, la Constitution retrouve toute sa place. Et, l acte réglementaire de transposition doit être apprécié directement au regard de la Constitution. Avec l'arrêt Conseil national des barreaux, le Conseil d'etat accepte, pour statuer sur la conventionalité d'une loi transposant une directive, de se prononcer sur la conformité de cette directive à la CEDH. 2 La directive jugée à l'aune de la CEDH Une première difficulté se posait au Conseil d'etat pour apprécier la directive attaquée au regard de la CEDH. En effet, la Communauté européenne n'est pas partie à la Convention européenne des droits de l'homme à l'inverse de ses Etats membres. Mais, il résulte de l'article 6 du traité sur l'union européenne que les droits garantis par la Convention font partie intégrante des principes généraux du droit communautaire. Ils s'imposent La jurisprudence Conseil national des barreaux 4

5 donc au droit communautaire dérivé. C'est aussi ce qu'a jugé la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) à plusieurs reprises (CJCE, 15/10/2002, Limburgse Vinyl Maatschappij). Le Conseil d'etat reconnait donc logiquement qu'il "appartient au juge administratif, saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance par une directive des stipulations de la CEDH, de rechercher si la directive est compatible avec les droit fondamentaux garantis par ces stipulations". Le problème était, il est vrai, simplifié puisqu'il n'était pas demandé au juge administratif de juger la directive en question à l'aune de plusieurs engagements internationaux. Sa jurisprudence selon laquelle il ne lui appartient pas de juger d'un engagement international à l'aune d'un autre engagement international n'est donc pas remise en cause (CE, 8/07/2002, Commune de Porta). Il faut, cependant, noter que cette dernière solution a fait l objet d aménagements (CE, ass., 23/12/2011, Mr. Brito Paiva) : ainsi, le juge administratif se reconnait désormais le pouvoir d apprécier la compatibilité entre deux traités internationaux mais uniquement quand est en cause une mesure d application d un traité international, et non lorsque l on est confronté à un acte de publication d un traité (hypothèse de l arrêt Commune de Porta). Pour autant, le contrôle qui doit s'exercer sur la directive obéit à des modalités particulières. La jurisprudence Conseil national des barreaux 5

6 B Les mécanismes du contrôle Il importe de relever les solutions rendues par la CJCE (1), puis d'analyser la solution retenue par le Conseil d'etat (2). 1 La position de la CJCE Deux arrêts sont venus expliciter l'attitude qui doit être, selon la CJCE, celle des juridictions nationales confrontées à la validité d'une directive. Le premier est l'arrêt Foto-Frost de la CJCE en date du 22 Octobre Au terme de cet arrêt, les juridictions nationales ne sont pas compétentes pour invalider les actes des institutions communautaires. Cette compétence appartient à la CJCE. Et, lorsque une question se pose au sujet de la validité d'un acte communautaire, les juridictions nationales doivent sursoir à statuer et renvoyer une question préjudicielle à la CJCE. Cette position s'explique par la volonté de la CJCE de maintenir l'uniformité de l'application du droit communautaire. Mais, la CJCE a aussi jugé que les juridictions nationales peuvent s'abstenir de ce renvoi lorsque l'application correcte du droit communautaire s'impose " avec une évidence telle qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable sur la manière de résoudre la question posée" (CJCE, 6/10/1982, Cilfit). Cette hypothèse concerne aussi le cas ou une jurisprudence établie de la CJCE règle le problème de droit en cause. La solution retenue par le Conseil d'etat s'inscrit dans le cadre de cette dernière jurisprudence. 2 La position du Conseil d'etat La Haute juridiction reprend ici la position qui était la sienne dans l'arrêt Acelor. Dans ce dernier arrêt, le Conseil d'etat avait esquissé deux solutions pour juger de la conformité d'une directive au droit communautaire originaire. Ainsi, soit l affaire ne présente pas de difficulté sérieuse, et le moyen peut être facilement écarté par le Conseil d'etat lui-même. Soit, elle présente des difficultés et il y a lieu de surseoir à statuer et de renvoyer l affaire devant la CJCE. Son appréciation de la validité de la directive au regard de la règle communautaire commandera, alors, l issue du litige. C'est une solution identique que reprend la Conseil d'etat en l'espèce. Ainsi, "il lui revient, en l'absence de difficultés sérieuses, d'écarter le moyen; ou, dans le cas contraire, de saisir la CJCE d'une question préjudicielle". En l'espèce, s'agissant, par exemple, de la violation de l'article 6 de la CEDH par la directive, la solution était simple. En effet, confrontée au même problème, la Cour d'arbitrage de Belgique avait saisi la CJCE d'un renvoi préjudiciel, puis jugé l'affaire au fond. Le Conseil d'etat avait donc deux arrêts sur lesquels se baser pour rendre sa décision. Ceci explique qu'il ait pu lui-même statuer sans saisir la CJCE, l'affaire ne présentant pas de difficultés sérieuses. Telles sont les grandes lignes du contrôle du Conseil d'etat sur les directives communautaires. Qu'en est-il du contrôle qu'il exerce sur les lois de transposition? La jurisprudence Conseil national des barreaux 6

7 II Le contrôle des lois de transposition des directives devant le juge français En moins de quatre ans, deux décisions sont venues expliciter l attitude du juge national s'agissant des lois de transposition des directives. L une émane du juge constitutionnel (A), l autre du juge administratif (B). C est cette dernière qui fait l objet de cette analyse. A La position du juge constitutionnel (2). Il convient de rappeler les principes qui la sous-tendent (1), et d en dégager la signification 1 Les principes A l occasion de sa décision du 15 juin 2004 relative à la loi sur l économie numérique et la diffusion sur internet, le Conseil constitutionnel est amené à préciser la position qui doit être la sienne à l égard d une loi qui ne ferait que transposer une directive. Le principe est le suivant : le Conseil indique qu il s interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit interne. Ce faisant, la Haute juridiction affirme son incapacité à statuer sur la compatibilité d une directive européenne avec la Constitution française. En effet, vérifier la constitutionnalité d'une loi qui ne serait que le décalque d'une directive européenne, reviendrait pour le Conseil à statuer sur la directive elle-même au regard de la Constitution. Or, le Conseil constitutionnel considère que la transposition d un directive communautaire en droit interne résulte d une exigence constitutionnelle inscrite à l article 88-1 de la Constitution. Il ne peut y être fait obstacle qu en raison d une disposition expresse contraire de la Constitution. Cela fait référence aux dispositions spécifiques de notre Constitution qui ne se retrouve pas à l échelon communautaire, telle que l article 6 de la Déclaration de 1789 au sujet des critères d accès aux emplois publics. Dans cette hypothèse, c est la Constitution française qui retrouve application. Cette solution connaît, cependant, des limites. Elle ne concerne que les lois qui «se bornent à tirer toutes les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises». Ce choix s avère logique dans la mesure où si la directive laisse plusieurs options possibles à l autorité nationale, il y lieu à contrôler la constitutionnalité du choix effectué. L appréciation du degré de précision de la directive soulève, cependant, des difficultés pratiques. Ainsi, les directives font souvent l objet de multiples considérants qui viennent compléter ses articles de fond. Il est souvent fait référence à d autres directives. Le choix de faire ou non jouer cette limite peut donc s avérer difficile. Il faut rajouter que certaines directives peuvent être mixtes et contenir des dispositions qui sont tantôt précises et inconditionnelles, tantôt non. Le juge constitutionnel devra, alors, faire preuve d une grande virtuosité dans son contrôle. Cette solution a été précisée deux ans plus tard (CC, 27/07/2006, Loi sur les droits d auteur). Tirant les conséquences de la décision de 2004, le Conseil constitutionnel a admis qu il pouvait censurer une loi de transposition ne respectant pas une directive. Le 12 mai 2010, dans sa décision Jeux d argent et de hasard en ligne, la Haute juridiction a précisé qu elle ne censurerait cette incompatibilité que dans l hypothèse ou la disposition législative serait manifestement incompatible avec la directive. En revanche, la loi n échapperait à la censure du Conseil constitutionnel que dans le La jurisprudence Conseil national des barreaux 7

8 cas ou les objectifs de la directive seraient contraires à l identité constitutionnelle de la France, le Conseil constitutionnel faisant ici référence à la notion de disposition expresse de la Constitution contenu dans la décision de Quelle est la signification de cette jurisprudence? 2 La signification de la décision Cette décision donne des indications tant sur la valeur que le juge constitutionnel accorde au droit communautaire dérivé, que sur la place qu il entend lui accorder. Cette décision semble, au premier abord, faire primer la directive sur la Constitution française. En effet, en jugeant qu il ne peut statuer sur la compatibilité avec la Constitution d une loi qui ne ferait que transposer une directive, le Conseil constitutionnel fait passer l application de la directive avant celle de la Constitution française. Ce faisant, il affirme, d une certaine façon, la primauté des normes communautaires sur la norme constitutionnelle. Mais, comme le note le Conseil constitutionnel lui-même, la transposition résulte d une exigence constitutionnelle. En d autres termes, la suprématie ainsi acquise tire sa source de la Constitution elle-même. Dès lors, le principe général selon lequel la Constitution est la norme suprême ne souffre q une exception qui tire sa source du texte constitutionnel lui-même. Cette considération conduit à relativiser la portée de la décision du Conseil constitutionnel sur ce point. Ce constat est renforcé par le fait que la directive perd son effet dès lors qu elle entre en confrontation avec une disposition expresse de la Constitution. Ainsi, si la Constitution admet une exception à sa suprématie, l exception connaît ellemême une exception qui replace le texte constitutionnel au sommet de la hiérarchie juridique. La décision revêt également une importance quant à la place qu accorde le juge constitutionnel au doit communautaire. Dans sa décision, le Haute juridiction note «qu il n appartient qu au juge communautaire de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l article 6 du traité sur l Union européenne». Au-delà de ce rappel de son incompétence à statuer sur la validité d une directive, le juge constitutionnel français semble bien s être situé, par avance, dans la lignée de la solution retenue par le Conseil d Etat. En effet, en posant que seule une disposition expresse et spécifique de la Constitution peut faire obstacle à l absence de contrôle de la loi de transposition, le Conseil semble indiquer qu il n entend pas faire porter son contrôle sur des exigences touchant à la protection des droits et des libertés constitutionnellement garantis qui ont leur équivalent en droit communautaire. En d autres termes, chaque fois qu un principe fait déjà l objet d un protection au niveau communautaire, c est à l aune de cet ordre juridique qu il faut juger la loi de transposition ou la directive. Ce choix est déterminant puisque c est le juge communautaire qui interprète en dernier ressort le droit communautaire. En revanche, lorsqu il n existe pas d équivalent communautaire, la Constitution retrouve pleine application et le juge constitutionnel récupère la plénitude de son contrôle. Cette solution a aussi été choisi par la Cour constitutionnelle allemande. Ainsi, cette dernière substitue le contrôle opéré par le juge communautaire en matière de droit fondamentaux à son contrôle de constitutionalité. Concrètement, tant que le contrôle communautaire permet d assurer la garantie des droits fondamentaux, elle estime qu il n y a pas lieu pour elle de rechercher si un acte de droit dérivé méconnaît les droits garantis par la Constitution allemande. Quelle est la position du Conseil d'etat vis-à-vis des lois de transposition des directives? La jurisprudence Conseil national des barreaux 8

9 B- La position du juge administratif Le juge administratif commence par circonscrire la cadre d'application de la jurisprudence en cause (1), puis détermine l'attitude qui doit être la sienne (2). 1 Une jurisprudence circonscrite aux lois procédant à une exacte application des directives Le Conseil d'etat précise, pour commencer, qu'il "appartient au juge administratif de s'assurer d'abord que la loi procède à une exacte transposition des dispositions de la directive". Seules, ces lois sont concernées par cette jurisprudence. Cette précision est fort utile, car les directives se contentent, en principe, de fixer aux Etat des objectifs à atteindre, les Etats étant libres des moyens à adopter pour atteindre ces objectifs. Il peut donc y avoir une différence substantielle entre la loi de transposition et la directive. Cette jurisprudence ne concerne donc que les lois procédant à "une exacte transposition" des directives. Cette formule fait référence aux "dispositions précises et inconditionnelles" d'une directive de l'arrêt Arcelor. Cela vise donc le cas des directives qui ne laissent aucune marge de manœuvre au législateur. Quel doit être le contrôle opéré par le Conseil d'etat en pareille hypothèse? 2 La conventionalité de la loi jugée à l'aune de sa conformité à la directive Le Conseil d'etat aurait pu décider de contrôler directement la loi de transposition au regard de la CEDH. Mais, dans la mesure où la loi n'est, en quelque sorte, que le décalque de la directive, ce contrôle devient inutile. En effet, la directive étant conforme à la CEDH, et la loi étant l'exacte transposition de la directive, la loi de transposition est donc logiquement conforme à la CEDH. Ainsi, lorsque le Conseil d'etat est confronté à un problème de conformité à la CEDH d'une loi de transposition et d'une directive, après avoir opéré le contrôle de conformité à la convention européenne de la directive, le juge administratif n'a à s'assurer que du fait que la loi procède à une exacte transposition de la directive. Ceci étant fait, il peut déduire de la conventionalité de la directive, la validité de la loi en cause. En revanche, si la loi n'est pas l'exacte transposition de la directive, l'on peut considérer qu'il y a lieu à contrôler sa conventionalité. Avec cet arrêt, le Conseil d'etat précise les contours de l'attitude qui doit être la sienne tant en ce qui concerne le contrôle des directives que celui des lois de transposition. La jurisprudence Conseil national des barreaux 9

10 CE, sect., 10/04/2008, Conseil national des barreaux Sur le cadre juridique du litige : Considérant que les requérants soutiennent que la directive du 4 décembre 2001 et la loi du 11 février 2004 prise pour sa transposition méconnaîtraient les articles 6 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que des principes généraux du droit communautaire ; Considérant, en premier lieu, qu'il résulte tant de l'article 6 2 du Traité sur l'union européenne que de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, notamment de son arrêt du 15 octobre 2002, que, dans l'ordre juridique communautaire, les droits fondamentaux garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire ; qu'il appartient en conséquence au juge administratif, saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance par une directive des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de rechercher si la directive est compatible avec les droits fondamentaux garantis par ces stipulations ; qu'il lui revient, en l'absence de difficulté sérieuse, d'écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle, dans les conditions prévues par l'article 234 du Traité instituant la Communauté européenne ; Considérant, en second lieu, que lorsque est invoqué devant le juge administratif un moyen tiré de ce qu'une loi transposant une directive serait elle-même incompatible avec un droit fondamental garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et protégé en tant que principe général du droit communautaire, il appartient au juge administratif de s'assurer d'abord que la loi procède à une exacte transposition des dispositions de la directive ; que si tel est le cas, le moyen tiré de la méconnaissance de ce droit fondamental par la loi de transposition ne peut être apprécié que selon la procédure de contrôle de la directive elle-même décrite ci-dessus ; La jurisprudence Conseil national des barreaux 10