Vivre et travailler plus longtemps

Transcription

1 Vieillissement et politiques de l emploi e_it rows B D C OE An Vivre et travailler plus longtemps ÉDITIONSOCDE

2 An OECD Browse_it Edition Read seule Lecture About OECD Browse_it editions In a traditional bookshop you can browse the display copies from cover-to-cover, free of charge. Wouldn't it be good to be able to do the same online? Now you can. OECD's Browse_it editions allow you to browse our books, online, from cover-to-cover. But, just as in a real bookshop where you can't take or copy pages from the books on display, we've disabled the print and copy functions in our Browse-it editions - they're read-only. And, just as in a real bookshop, you may choose to buy or borrow from a library some titles you've browsed, so we hope you'll buy or borrow our books when they meet your needs. Tell us what you think about our Browse-it service, write to us at sales@oecd.org. Buying OECD Publications You can purchase OECD books and e-books from our Online Bookshop - where, if you purchase printed editions you can download the e-book edition free of charge. Our books are also available from a network of distributors, click the 'Distributors' button on this website: to find your nearest OECD publications stockist. OECD Publications in Libraries You'll find OECD publications in many institutional libraries around the world, especially at universities and in government libraries. Many subscribe to the OECD's own e-library, SourceOECD. SourceOECD provides online acess to our books, periodicals and statistical databases. If your institutional library does not yet subscribe to SourceOECD, tell your librarian about our free three-month trial offer. For more details about SourceOECD visit or sourceoecd@oecd.org. OECD has a network of Depository Libraries in each Member country where all OECD printed publications are available for consultation - for a list.

3 7JFJMMJTTFNFOUFUQPMJUJRVFTEFMFNQMPJ 7JWSFFUUSBWBJMMFS QMVTMPOHUFNQT 03("/*4"5*0/%&$001²3"5*0/&5%&%²7&-011&.&/5²$0/0.*26&4

4 03("/*4"5*0/%&$001³3"5*0/ &5 %& %³7&-011&.&/5 ³$0/0.*26&4-0$%&FTUVOGPSVNVOJRVFFOTPOHFOSFPáMFTHPVWFSOFNFOUTEFEÏNPDSBUJFT VWSFOU FOTFNCMFQPVSSFMFWFSMFTEÏGJTÏDPOPNJRVFTTPDJBVYFUFOWJSPOOFNFOUBVYRVFQPTFMB NPOEJBMJTBUJPO-0$%&FTUBVTTJÌMhBWBOUHBSEFEFTFGGPSUTFOUSFQSJTQPVSDPNQSFOESFMFTÏWPMVUJPOT EVNPOEFBDUVFMFUMFTQSÏPDDVQBUJPOTRVFMMFTGPOUOBÔUSF&MMFBJEFMFTHPVWFSOFNFOUTÌGBJSFGBDFÌ EFTTJUVBUJPOTOPVWFMMFTFOFYBNJOBOUEFTUIÒNFTUFMTRVFMFHPVWFSOFNFOUEFOUSFQSJTFMÏDPOPNJF EFMJOGPSNBUJPOFUMFTEÏGJTQPTÏTQBSMFWJFJMMJTTFNFOUEFMBQPQVMBUJPO-0SHBOJTBUJPOPGGSFBVY HPVWFSOFNFOUTVODBESFMFVSQFSNFUUBOUEFDPNQBSFSMFVSTFYQÏSJFODFTFONBUJÒSFEFQPMJUJRVFTEF DIFSDIFSEFTSÏQPOTFTÌEFTQSPCMÒNFTDPNNVOTEJEFOUJGJFSMFTCPOOFTQSBUJRVFTFUEFUSBWBJMMFSÌMB DPPSEJOBUJPOEFTQPMJUJRVFTOBUJPOBMFTFUJOUFSOBUJPOBMFT -FTQBZTNFNCSFTEFM0$%&TPOU M"MMFNBHOFM"VTUSBMJFM"VUSJDIFMB#FMHJRVFMF$BOBEBMB $PSÏFMF%BOFNBSLMh&TQBHOFMFT³UBUT6OJTMB'JOMBOEFMB'SBODFMB(SÒDFMB)POHSJFM*SMBOEF M*TMBOEFM*UBMJFMF+BQPOMF-VYFNCPVSHMF.FYJRVFMB/PSWÒHFMB/PVWFMMF;ÏMBOEFMFT1BZT#BTMB 1PMPHOFMF1PSUVHBMMB3ÏQVCMJRVFTMPWBRVFMB3ÏQVCMJRVFUDIÒRVFMF3PZBVNF6OJMB4VÒEFMB 4VJTTFFUMB5VSRVJF-B$PNNJTTJPOEFT$PNNVOBVUÏTFVSPQÏFOOFTQBSUJDJQFBVYUSBWBVYEFM0$%& -FT³EJUJPOT0$%&BTTVSFOUVOFMBSHFEJGGVTJPOBVYUSBWBVYEFMh0SHBOJTBUJPO$FTEFSOJFST DPNQSFOOFOUMFTSÏTVMUBUTEFMBDUJWJUÏEFDPMMFDUFEFTUBUJTUJRVFTMFTUSBWBVYEFSFDIFSDIFNFOÏTTVS EFTRVFTUJPOTÏDPOPNJRVFTTPDJBMFTFUFOWJSPOOFNFOUBMFTBJOTJRVFMFTDPOWFOUJPOTMFTQSJODJQFT EJSFDUFVSTFUMFTNPEÒMFTEÏWFMPQQÏTQBSMFTQBZTNFNCSFT $FUPVWSBHFFTUQVCMJÏTPVTMBSFTQPOTBCJMJUÏEV4FDSÏUBJSFHÏOÏSBMEFM0$%&-FT PQJOJPOTFUMFTJOUFSQSÏUBUJPOTFYQSJNÏFTOFSFGMÒUFOUQBTOÏDFTTBJSFNFOUMFTWVFTEF M0$%&PVEFTHPVWFSOFNFOUTEFTFTQBZTNFNCSFT "MTPBWBJMBCMFJO&OHMJTIVOEFSUIFUJUMF -JWF-POHFS8PSL-POHFS 0$%& 5PVUFSFQSPEVDUJPODPQJFUSBOTNJTTJPOPVUSBEVDUJPOEFDFUUFQVCMJDBUJPOEPJUGBJSFMPCKFUEhVOFBVUPSJTBUJPOÏDSJUF-FTEFNBOEFTEPJWFOUÐUSF BESFTTÏFTBVY³EJUJPOT0$%&SJHIUT!PFDEPSHPVQBSGBY -FTEFNBOEFTEBVUPSJTBUJPOEFQIPUPDPQJFQBSUJFMMFEPJWFOUÐUSFBESFTTÏFT EJSFDUFNFOUBV$FOUSFGSBO BJTEFYQMPJUBUJPOEVESPJUEFDPQJFSVFEFT(SBOET"VHVTUJOT1BSJT'SBODF DPOUBDU!DGDPQJFTDPN

5 Avant-propos AVANT-PROPOS 3 Les politiques de l emploi et les politiques sociales, ainsi que les pratiques qui découragent l activité au-delà d un certain âge privent, concrètement, les travailleurs seniors de la possibilité de choisir le moment et les modalités de leur départ à la retraite. En outre, à une époque de vieillissement rapide de la population, cela représente un gaspillage de ressources précieuses que les entreprises, l économie et la société ne peuvent guère se permettre. Il faut que cela cesse. Il faut réformer les politiques publiques de façon à inverser la tendance à des départs à la retraite toujours plus précoces. Mais que peuvent faire les gouvernements pour amener des changements souvent impopulaires aux yeux de nombreux électeurs? Comment les travailleurs, les employeurs et les pouvoirs publics peuvent-ils, ensemble, conduire nos sociétés vieillissantes vers un avenir de prospérité? Ce rapport cherche précisément à répondre à ces questions. Il s agit du rapport final qui clôt l examen thématique que l OCDE a consacré aux politiques destinées à améliorer les perspectives d emploi des seniors. Vingt et un pays ont participé à cet examen, qui s est déroulé sur une période de quatre ans. Pour chacun il a été établi un rapport qui identifie les principaux mécanismes désincitatifs vis-à-vis de l activité et les obstacles à l emploi auxquels se heurtent les seniors, et qui formule des recommandations spécifiques à l intention des autorités publiques et des partenaires sociaux. Le présent rapport recense les principaux enseignements que l on a pu tirer des examens par pays. Il intègre aussi les principales conclusions du Forum à haut niveau consacré au vieillissement et aux politiques de l emploi qui s est tenu à Bruxelles, les 17 et 18 octobre 2005, qui a marqué l achèvement du projet et qui était organisé conjointement par la Direction de l emploi, du travail et des affaires sociales de l OCDE et le Service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale de la Belgique. Le message essentiel qui se dégage de l examen thématique et du Forum est que le vieillissement de la population est à la fois un défi et une opportunité. Si l on ne fait rien, le vieillissement de la population posera de graves problèmes, économiques et sociaux. Mais ce sera aussi une formidable opportunité si, vivant plus longtemps et en meilleure santé, les individus travaillent aussi plus longtemps. Cependant, pour que travailler plus longtemps représente une perspective attrayante et intéressante pour les seniors, il faudra que des mesures soient prises, tant du côté de la demande que du côté de l offre, en coopération entre les pouvoirs publics, les employeurs, les syndicats et la société civile. Premièrement, il faut qu il y ait un intérêt financier clair à continuer de travailler, et les voies d accès existantes, subventionnées, aux cessations anticipées d activité doivent être supprimées. Deuxièmement, il faut que les pratiques des entreprises en matière de fixation des salaires et d emploi évoluent, de façon que les employeurs soient davantage incités à embaucher et à conserver les travailleurs plus âgés. Troisièmement, il faut aider et encourager les travailleurs vieillissants à améliorer leur employabilité. Enfin, un profond changement d attitude sera indispensable, tant chez les employeurs que chez les seniors eux-mêmes, pour que les uns et les autres portent un autre regard sur le fait de continuer de travailler au-delà d un certain âge. J espère que ce rapport aidera à avancer dans la voie de la mise en œuvre de politiques et de pratiques en matière d emploi qui permettent d accompagner le vieillissement. Nous vivons aujourd hui plus longtemps et mieux, en moyenne, que les générations qui nous ont précédés : la longévité doit favoriser l activité, et l activité sera elle-même facteur de richesse et de bien-être. Berglind Ásgeirsdóttir Secrétaire général adjoint de l OCDE

6 4 REMERCIEMENTS REMERCIEMENTS Ce rapport a été établi par Mark Keese, de la Division Analyse et politiques de l emploi, Direction de l emploi, du travail et des affaires sociales, avec le concours de Donald Hirsch, consultant à Londres, et de Robert Bednarzik, de l Université Georgetown à Washington. Il clôt l examen thématique que l OCDE a consacré aux politiques destinées à améliorer les perspectives d emploi des seniors ou travailleurs âgés. Il a été réalisé sous la supervision de Raymond Torres, Chef de la Division Analyse et politiques de l emploi, Direction de l emploi, du travail et des affaires sociales. L assistance technique et statistique a été fournie par Anne-Laure Lecoq, Clarisse Legendre et Pascal Marianna. Les autres personnes du Secrétariat de l OCDE qui ont contribué au rapport sont : Patrik Andersson, Martine Durand, John P. Martin, Christopher Prinz, Monika Queisser, Anne Sonnet, Steven Tobin, Peter Whiteford et Edward Whitehouse. Une contribution essentielle a été apportée par beaucoup de fonctionnaires nationaux qui ont fait des remarques sur une première version du rapport ou qui ont aidé à organiser les missions de recherches et les séminaires associés à chaque étude par pays qui alimente ce rapport.

7 Table des matières TABLE DES MATIÈRES 5 Résumé...9 Introduction Chapitre 1. Le défi à venir L ampleur du défi démographique Les conséquences économiques du vieillissement démographique Le rôle essentiel des mesures destinées à encourager l'activité des seniors Chapitre 2. Travailler après 50 ans Diversité entre les pays Diversité au sein des pays Les perspectives pour les seniors : à certains égards, les choses ne seront plus jamais les mêmes...46 Chapitre 3. Désincitations au travail et obstacles a l'emploi Qu'est-ce qui détermine les décisions de travail et de départ à la retraite? Incitations au départ à la retraite Obstacles du côté des employeurs Obstacles du côté des seniors Repenser les incitations au travail et lever les obstacles à l'emploi Chapitre 4. Supprimer les désincitations au travail et offrir plus de choix dans les décisions en matière de retraite et de travail Réforme des retraites et choix du moment du départ à la retraite Réduire les incitations (autres que les pensions) au départ anticipé à la retraite Flexibilité dans l'accès à la retraite Trouver le juste équilibre Chapitre 5. Modifier l attitude des employeurs et les pratiques en matière d emploi Modifier l attitude des employeurs S attaquer aux facteurs objectifs qui réduisent la demande Encourager les employeurs à aider les seniors Chapitre 6. Améliorer l employabilité Promouvoir une culture de la formation Améliorer les services de l emploi pour les seniors Améliorer les conditions de travail et la santé Elargir la perspective Chapitre 7. Remarques de conclusion sur la mise en œuvre des politiques Adopter une démarche globale Dissiper les idées fausses Lier plus étroitement les politiques aux faits Faire des défis une opportunité Bibliographie

8 6 TABLE DES MATIÈRES Liste des encadrés Encadré 1.1. Les trois «P» face au vieillissement de la population Encadré 3.1. Les principaux facteurs qui déterminent les décisions en matière de travail et de retraite Encadré 3.2. Dispenses de recherche d'emploi pour les seniors au chômage Encadré 3.3. La productivité diminue-t-elle avec l'âge? Encadré 3.4. Profils des salaires par âge : que montrent-ils? Encadré 4.1. Réformes des régimes de retraite et incitations au travail Encadré 4.2. Principales caractéristiques du système notionnel de retraite à cotisations définies en vigueur en Suède Encadré 4.3. Les piliers du système de retraite australien séparent l'aspect protection de l'aspect incitation Encadré 4.4. Restreindre les voies d'accès à un départ anticipé à la retraite : l'exemple de la Finlande Encadré 4.5. Les retraites à temps partiel : l'expérience de la Finlande et de la Suède Encadré 5.1. Encourager les pratiques optimales sur le lieu de travail : l exemple du Royaume-Uni avec la campagne Age Positive et des lignes directrices dans ce sens Encadré 5.2 L'action conjointe des partenaires sociaux et de la société civile aux Pays-Bas Encadré 5.3. Législation contre la discrimination liée à l'âge aux États-Unis et en Europe Encadré 5.4. Pénalités pour les employeurs en cas de licenciement de travailleurs âgés : l expérience française Encadré 6.1. La réforme des compétences en Norvège Encadré 6.2. Promouvoir la formation parmi les travailleurs expérimentés : l exemple du nouvel accord français Encadré 6.3. Le programme New Deal 50 Plus au Royaume-Uni Encadré 6.4. L initiative des projets pilotes pour les travailleurs âgés au Canada Encadré 6.5. Les initiatives multiples de la Finlande en faveur de la prolongation de la vie active Encadré 6.6. La stratégie nationale australienne d amélioration de la santé et de la sécurité au travail Encadré 7.1. Stratégies nationales face au vieillissement Liste des tableaux Tableau 1.1. L ampleur du défi à venir...20 Tableau 3.1. Incitations au départ anticipé à la retraite...54 Tableau 3.2. Dans certains pays, l'âge officiel de départ à la retraite est bas...56 Tableau 3.3. Obstacles du côté des employeurs au recrutement et au maintien dans l'emploi...64 Tableau 3.4. Obstacles à l'amélioration de l'employabilité...77 Tableau 4.1. Exemples de mesures de réforme des retraites affectant le choix du moment du départ à la retraite...93 Tableau 4.2. Exemples nationaux de changements affectant les incitations (autres que les pensions) à rester en activité Tableau 5.1. Mesures destinées à lutter contre la discrimination liée à l âge Tableau 5.2. Subventions salariales incitant à embaucher ou maintenir en place des seniors Tableau 6.1. Mesures d aide à l emploi des seniors...135

9 Liste des graphiques TABLE DES MATIÈRES 7 Graphique 1.1. Tous les pays de l OCDE vieillissent, mais certains plus vite que d autres...18 Graphique 1.2. Le vieillissement de la population représentera une charge économique de plus en plus lourde pour les travailleurs...19 Graphique 1.3. L augmentation du taux d activité des groupes âgés pourrait stimuler la croissance de la population active...23 Graphique 2.1. Le taux d activité des groupes âgés varie beaucoup d un pays de l OCDE à l autre...29 Graphique 2.2. Les taux d activité des seniors diffèrent selon les sexes...30 Graphique 2.3. Corrélation entre le taux d activité des groupes jeunes et le taux d activité des groupes plus âgés...31 Graphique 2.4. Comparaison entre l âge effectif et l âge officiel de la retraite...32 Graphique 2.5. Anticipations concernant la durée de la retraite en années...33 Graphique 2.6. Taux d emploi et taux d emploi ajusté par le temps de travail...34 Graphique 2.7. Les seniors au chômage...35 Graphique 2.8. L'embauche des seniors...38 Graphique 2.9. Départs volontaires et pertes d emploi chez les seniors...39 Graphique Embauches et licenciements de seniors...40 Graphique La raison principale pour laquelle les plus âgés ne travaillent pas varie d un pays à l autre...41 Graphique Voies de sortie de l emploi pour les seniors...43 Graphique Disparité entre pays dans les taux d activité des seniors...45 Graphique Les seniors, à l avenir, auront un meilleur niveau d éducation...48 Graphique 3.1. Les pensions sont beaucoup plus généreuses dans certains pays que dans d'autres...58 Graphique 3.2. Substitution entre différents mécanismes de sortie anticipée en Belgique et en France...61 Graphique 3.3. Discrimination au travail liée à l'âge...67 Graphique 3.4. Profils de salaire par âge et sexe des travailleurs à temps complet...69 Graphique 3.5. Salaires à l'ancienneté et résultats sur le marché du travail...71 Graphique 3.6. Profils des salaires par âge et par niveau d'éducation pour les hommes travaillant à temps complet...73 Graphique 3.7. Une LPE stricte constitue-t-elle une protection pour les travailleurs âgés?...75 Graphique 3.8. Formation des travailleurs âgés et des travailleurs jeunes...78 Graphique 3.9. Formation des travailleurs âgés masculins et durée escomptée du retour sur investissement...79 Graphique Conditions de travail difficiles par âge et sexe...82 Graphique Problèmes de santé liés au travail par âge et sexe...82 Graphique Travailleurs âgés de 50 ans et plus travaillant 50 heures par semaine voire davantage...83 Graphique Travail à temps partiel par âge et sexe...84 Graphique 4.1. Réformer les pensions pour réduire l'incitation au départ anticipé à la retraite : trois stratégies...94 Graphique 7.1. Plus d emplois pour les travailleurs âgés ne signifie pas moins d emplois pour les jeunes...153

10

11 Face au vieillissement de la population, un nouveau train de réformes s impose d urgence pour améliorer les perspectives d emploi des seniors Résumé Le vieillissement de la population est l un des grands enjeux auxquels sont confrontés les pays de l OCDE. Au cours des 50 prochaines années, tous les pays de l OCDE connaîtront une forte augmentation de la part des personnes âgées dans la population et une diminution marquée de la population des classes d âge de forte activité (chapitre 1). Dans la plupart des pays, le nombre des travailleurs partant chaque année à la retraite augmentera fortement et finira par excéder le nombre des nouveaux entrants sur le marché du travail. S il n y a pas de changement dans la situation au regard du travail et de la retraite, la proportion d inactifs âgés par travailleur doublera pratiquement, passant, dans la zone de l OCDE, d environ 38 % en 2000 à un peu plus de 70 % en En Europe, le rapport pourrait passer à près d un inactif âgé pour chaque travailleur, sur la même période. Un vieillissement de cette ampleur exercerait de vives pressions sur les budgets publics et freinerait l amélioration du niveau de vie. Par exemple, sur la base de comportements d activité et de gains de productivité inchangés, la croissance annuelle du PIB par tête dans la zone de l OCDE serait d environ 1.7 % par année au cours des trois prochaines décennies, ce qui représente 30 % de moins que le taux enregistré entre 1970 et On fait parfois valoir que les conséquences négatives du vieillissement pourraient être contrebalancées par des politiques destinées à encourager le développement de l immigration, l augmentation de la fécondité ou l accélération des gains de productivité. Si des évolutions dans ce sens sont, en effet, de nature à corriger les effets négatifs du vieillissement, elles doivent aller de pair avec des efforts destinés à mobiliser toutes les réserves en main-d œuvre disponible pour soutenir la croissance économique. Les seniors actuellement inactifs représentent justement l une des principales réserves en maind œuvre disponible. C est pourquoi, s appuyant sur les enseignements que l on peut tirer de l examen de la situation dans 21 pays, ce rapport passe en revue les politiques à mettre en œuvre pour améliorer les perspectives d emploi des seniors ou travailleurs âgés. Le rapport préconise un nouveau train de mesures qui non seulement contribueraient à contrebalancer les effets potentiellement négatifs du vieillissement de la population sur les budgets publics et sur la croissance économique, mais élargiraient aussi les possibilités de choix pour les seniors. Plus fondamentalement, ce nouveau programme de réformes vise à faire du processus du vieillissement de la population et des travailleurs une opportunité pour la société et pour les seniors eux-mêmes. RÉSUMÉ 9

12 10 RÉSUMÉ Moins de 60 % des personnes âgées de 50 à 64 ans ont un emploi, situation qui reflète les cessations anticipées d activité Il existe une réelle marge de manœuvre pour promouvoir l emploi des seniors, même si la situation varie d un pays à l autre (chapitre 2). En 2004, moins de 60 % de la population âgée de 50 à 64 ans avaient un emploi, en moyenne, dans la zone de l OCDE, contre 76 % pour le groupe des ans. La proportion varie entre moins de 50 % dans certains pays et plus de 70 % dans d autres. Il existe de nombreux mécanismes désincitatifs vis-à-vis de l activité et des obstacles à l emploi pour les seniors (chapitre 3), ce qui se traduit, souvent, par des retraits anticipés de la vie active. En fait, il est étonnant de constater qu en dépit de l augmentation continue de la longévité, l âge effectif des départs à la retraite a eu tendance à baisser dans presque tous les pays de l OCDE, au moins jusqu à une période récente. Ainsi, le nombre d années que les travailleurs peuvent espérer passer à la retraite a nettement augmenté pour les hommes, il a crû de moins de 11 années, en moyenne, dans la zone de l OCDE, en 1970, à un peu moins de 18 années en 2004, et, pour les femmes, de moins de 14 années à moins de 23 années. Les principales voies d accès à une cessation anticipée d activité diffèrent selon les pays. Dans certains pays, les cessations anticipées d activité s appuient essentiellement sur certaines dispositions du système de pension ou sur des dispositifs formels de préretraite. Dans d autres pays, elles s opèrent par le biais des prestations d invalidité et autres prestations sociales. Dans tous les pays, un retrait anticipé de l activité est généralement un parcours à sens unique, les retours à l emploi étant très rares chez les plus âgés en général, moins de 5 % des personnes en inactivité âgées de 50 à 64 ans occupent un emploi un an plus tard. les difficultés que les seniors ont à conserver leur emploi Les seniors ont aussi beaucoup de difficultés à conserver leur emploi. Les obstacles, du côté des employeurs, sont notamment : une perception négative de la capacité des plus âgés de s adapter aux changements technologiques et organisationnels ; des coûts de main-d œuvre, salariaux et non salariaux, qui augmentent plus avec l âge qu avec la productivité ; et les difficultés que les entreprises peuvent rencontrer pour ajuster leurs effectifs, compte tenu des règles de protection de l emploi. En ce qui concerne les seniors eux-mêmes, ils peuvent subir une dépréciation de leur capital humain. Mais il se peut aussi qu ils ne soient guère aidés à améliorer leurs qualifications et qu ils ne soient pas très motivés pour saisir les possibilités de formation qui s offrent à eux. De fait, la fréquence de la formation diminue avec l âge dans tous les pays couverts par l étude, ce qui reflète en partie la brièveté de la période sur laquelle on peut espérer rentabiliser l investissement dans la formation des seniors, et aussi leur niveau d études, comparativement plus faible, en moyenne. Les problèmes de santé et la pénibilité des conditions de travail peuvent aussi jouer un rôle plusieurs études montrent que les travailleurs manuels et les travailleurs peu qualifiés sont davantage susceptibles de sortir précocement du marché du travail que les travailleurs non manuels et les travailleurs plus qualifiés. La contrainte que représente le fait de devoir s adapter à des modifications d horaire peut aussi «pousser» les travailleurs vers la retraite ; dans plusieurs pays, plus de 20 % des hommes de plus de 50 ans déclarent travailler plus de 50 heures par semaine.

13 et les mauvaises perspectives d emploi pour les demandeurs d emploi âgés En outre, les seniors qui perdent leur emploi ont souvent beaucoup de mal à retrouver du travail et risquent de devoir accepter une importante diminution de salaire. En moyenne, dans la zone de l OCDE, le taux d embauche des travailleurs âgés de 50 ans et plus représente moins de la moitié du taux d embauche des travailleurs âgés de 25 à 49 ans. Le faible taux de retour à l emploi des demandeurs d emploi âgés reflète en partie la réticence des employeurs à embaucher ce type de travailleurs. Mais le laxisme dans l obligation de recherche d emploi ou le soutien limité apporté par le service public de l emploi joue aussi un rôle. De fait, priorité étant donnée à la lutte contre le chômage des jeunes, les demandeurs d emploi âgés sont sous-représentés dans les programmes actifs du marché du travail, et cela dans presque tous les pays examinés. La stratégie à mettre en œuvre exige que les incitations financières soient adéquates RÉSUMÉ 11 Étant donné la multiplicité des facteurs qui empêchent les seniors de continuer de travailler, la seule réforme des retraites ne suffira pas pour développer les possibilités d emploi pour les travailleurs en fin de carrière. Néanmoins, les mécanismes financiers inscrits dans les systèmes de retraite et autres dispositifs sociaux jouent un grand rôle dans l arbitrage entre travail et retraite, et il est important que les seniors n aient pas à supporter un lourd prélèvement fiscal implicite s ils choisissent de continuer de travailler. Presque tous les pays examinés ont engagé des réformes pour corriger les mécanismes désincitatifs vis-à-vis de l activité et ménager plus de souplesse dans les décisions de poursuite d activité ou de départ à la retraite (chapitre 4). Ces réformes ont un certain nombre d éléments en commun, tels que la réduction du taux de remplacement assuré par la pension ; le relèvement de l âge officiel de la retraite et de l âge le plus bas d accès à la retraite ; ainsi que l introduction ou la révision de mécanismes d ajustement actuariel des pensions de retraite en cas de retraite anticipée ou, à l inverse, de retraite différée. Mais il y a aussi des différences marquées entre pays dans les stratégies de réforme. Certains pays sont favorables à un cadre neutre qui permet de faire valoir les droits à une pension de retraite à un âge relativement jeune (moyennant une décote) et de récompenser le report du départ à la retraite grâce à une surcote. D autres pays, par contre, préfèrent réduire les possibilités d accéder à une pension avant l âge officiel de la retraite, fût-ce au prix d une réduction de la pension. Dans cette optique, l objectif est de caler, dans toute la mesure du possible, l âge le plus bas d accès à la retraite sur l âge officiel de la retraite l idée étant qu il faut guider les individus dans leur choix. Il y a aussi des différences marquées, entre pays, dans la façon dont sont traités les travailleurs qui ont exercé des métiers pénibles ou qui ont commencé à travailler très jeunes. Quant à savoir dans quelle mesure ces réformes amèneront effectivement des changements dans les comportements au regard de la retraite, cela dépendra de plusieurs facteurs. Premièrement, dans bien des cas, les réformes ne sont mises en œuvre que graduellement avec une très longue période de transition. Deuxièmement, le rythme du changement démographique est tel qu il faudra peut-être aller plus loin dans les réformes, à brève échéance. A cet égard, certains pays ont opéré une réforme en profondeur de leur système de retraite basée sur l adoption de comptes notionnels et d ajustements des pensions en fonction de l évolution de l espérance de vie le facteur démographique

14 12 RÉSUMÉ devenant alors un élément endogène du dispositif. Troisièmement, les paramètres utilisés pour ajuster les pensions en cas de retraite anticipée ou, à l inverse, de retraite différée varient beaucoup d un pays à l autre même si, dans la plupart des cas, ils sont considérés comme «neutres». On peut donc penser que les modalités de pension de certains pays continuent de jouer en faveur de la retraite plutôt qu en faveur de l activité. De façon plus générale, il est difficile de trouver le juste équilibre entre le désir d encourager des départs à la retraite plus tardifs et le désir de ménager plus de souplesse dans l arbitrage entre travail et retraite. Par exemple, la retraite progressive a été introduite dans plusieurs pays (et parfois abandonnée ensuite). Mais, si la réduction du temps de travail est fortement subventionnée, on peut craindre que ce type de mesure n entraîne une réduction et non pas une augmentation de l offre effective de travail des seniors. Les examens par pays montrent aussi que, si l on cherche à réformer les systèmes de retraite et à supprimer les préretraites, il faut aussi, dans le même temps, veiller à ce que les prestations de chômage, d invalidité et autres prestations sociales ne soient pas utilisées comme une voie d accès détournée à des cessations anticipées d activité. Ces dispositifs de protection sociale doivent être utilisés dans l objectif pour lequel ils ont été conçus et non pas pour faciliter le départ précoce à la retraite de personnes encore aptes à travailler. C est là une tâche de plus en plus ardue. En vérité, l accès à une retraite anticipée par le biais du système de retraite normal devenant moins attrayant, la pression se fait de plus en plus forte pour recourir à ces voies détournées. Mais, ainsi que les réformes du régime de l invalidité dans certains pays le montrent, cette stratégie est payante. des changements dans les pratiques en matière d emploi doivent être introduits Les employeurs sont clairement partie prenante dans le programme de réformes car ils déterminent les perspectives d emploi des seniors (chapitre 5). Pour contrer les attitudes négatives des employeurs, les pays ont introduit des législations contre la discrimination liée à l âge ou ont lancé des campagnes d information. Il faut poursuivre les deux approches, mais en mettant l accent sur les avantages de la diversité des âges dans l emploi, afin d éviter de stigmatiser les seniors. Dans le cadre de ces initiatives, il y a lieu de s interroger sur la pratique de la mise à la retraite d office par l employeur. Si cette pratique peut avoir trouvé une justification dans le passé pour encourager l effort au travail chez les salariés, la mise à la retraite d office n est pas compatible avec la politique générale de lever les barrières à l emploi liées à l âge et de laisser une plus grande latitude aux travailleurs pour choisir entre travail et retraite. En tout état de cause, c est une pratique qui ne sera probablement pas tenable à mesure que la main-d œuvre vieillira. Les pays ont aussi pris des mesures pour s attaquer aux éléments plus objectifs qui empêchent les employeurs d embaucher et de garder les seniors. L importance de l ancienneté dans les modalités de fixation du salaire a beaucoup diminué, au fil du temps, dans de nombreux pays, ou c est un principe qui est en train de perdre du terrain. Un certain nombre de pays ont introduit des systèmes de subventions salariales pour réduire les coûts liés à l emploi de seniors. Toutefois, pour être efficaces, ces mesures doivent être bien ciblées (le critère d âge ne suffit pas). En outre, les pays doivent examiner attentivement s il vaut mieux donner les subventions salariales aux employeurs ou aux seniors eux-mêmes, sous la forme d un complément de salaire.

15 Introduire des règles de protection de l emploi spécifiquement axées sur les seniors risque d être contreproductif. Les politiques consistant à pénaliser les entreprises qui licencient les seniors peuvent avoir un impact négatif en réduisant le taux d embauche de cette catégorie de travailleurs ou peuvent entraîner des phénomènes de substitution entre travailleurs selon les âges. Les entreprises peuvent aussi chercher à éviter ces pénalités en recourant à divers mécanismes et systèmes de préretraite. En fin de compte, la meilleure façon de préserver l emploi des seniors consiste à améliorer leur employabilité et à élargir la gamme des possibilités d emploi, de façon plus générale. il est nécessaire de promouvoir l employabilité des seniors A mesure que les cohortes nombreuses de travailleurs avanceront en âge, il deviendra d autant plus nécessaire de veiller à ce que les seniors aient des compétences actualisées, puissent bien accéder aux services de l emploi et bénéficient de meilleures conditions de travail (chapitre 6). C est là un vrai défi. Il s est révélé particulièrement difficile de réduire les inégalités dans la participation à la formation selon l âge et les qualifications. Il faut agir dans trois directions en même temps. Premièrement, il faut accroître l investissement dans la formation en milieu de carrière. Deuxièmement, on peut rendre plus attrayante la formation aux yeux des seniors, et mieux leur en montrer les avantages potentiels, en adaptant les méthodes d enseignement et le contenu de la formation à leurs besoins, en organisant des sessions courtes, modulaires, et en reconnaissant leurs acquis et leur expérience. Troisièmement, en prolongeant la vie active, on encouragera de ce fait l effort d investissement dans la formation des seniors puisqu on pourra espérer rentabiliser cet effort d investissement sur une plus longue période. Aider les seniors à se maintenir dans l emploi n a pas toujours été une priorité pour les agences pour l emploi, tant publiques que privées. Mais les choses sont en train de changer. Certains pays ont introduit des programmes spécialement ciblés sur les seniors. D autres mettent en œuvre divers projets pilotes pour déterminer quelles sont les mesures qui donnent les meilleurs résultats pour les travailleurs et les demandeurs d emploi âgés. Une autre approche consiste à faire bénéficier les agences pour l emploi privées d incitations spéciales pour les encourager à placer des demandeurs d emploi âgés. L un des enjeux, dont l importance est certainement appelée à s accroître, consistera à concevoir des mesures ciblées sur les inactifs âgés, y compris ceux qui ne bénéficient d aucune forme de garantie de ressources, pour les encourager à se réinsérer dans l emploi. Il faudra aussi, de plus en plus, aider les seniors à être davantage prêts à accepter une plus grande mobilité dans l emploi. Ces transitions exigeront peut-être de consacrer davantage de ressources aux agences pour l emploi, publiques et privées, pour qu elles apportent conseil en gestion de carrière et aide à la recherche d emploi, et qu elles aident, éventuellement, les seniors à créer leur propre entreprise. L amélioration des conditions de travail pour les plus âgés est l autre aspect essentiel sur lequel les pays ont commencé d agir. Faciliter l accès à des emplois à temps partiel et assouplir les modalités de travail sont autant de moyens de donner de plus larges possibilités de choix aux seniors et de ménager des transitions en douceur vers la retraite. On a aussi, dans certains pays, lancé des campagnes d information et œuvré à la diffusion des bonnes pratiques concernant les conditions de travail dans l entreprise. Ces efforts devraient s inscrire dans une stratégie plus globale de promotion de la santé et de la sécurité au travail et d amélioration de la qualité des emplois de façon plus générale. Et les syndicats et les employeurs doivent être associés à cet effort. RÉSUMÉ 13

16 14 RÉSUMÉ et de faire tomber les résistances aux réformes en remettant en cause un certain nombre d idées fausses Il importe de dissiper un certain nombre d idées fausses dans ce domaine, car elles risquent de gêner les efforts de réforme et d empêcher l adoption de pratiques en matière d emploi compatibles avec le vieillissement. Par exemple, l idée selon laquelle s il y a moins d emplois pour les seniors, il y en aura plus pour les jeunes, quoique sans fondement, est particulièrement bien ancrée. Il y aussi un certain scepticisme quant à la capacité et au désir des plus âgés de se maintenir sur le marché du travail. Ainsi, d aucuns estiment que la capacité de travail se dégrade forcément avec l âge. Pourtant, de nombreuses études réalisées auprès des employeurs et des travailleurs, reprises dans les examens par pays, montrent que tous les travailleurs, jeunes et moins jeunes, ont leurs forces et leurs faiblesses et qu ils ont, les uns et les autres, quelque chose à apporter. De même, il n y a guère de données qui viennent étayer l idée selon laquelle l intensification des tâches sur les emplois existants pousserait aux cessations anticipées d activité, ou selon laquelle les plus âgés seraient simplement «trop fatigués» pour continuer de travailler. En fait, de nombreux seniors sont capables et désireux de continuer de travailler à condition qu ils aient plus de latitude pour choisir leurs horaires de travail et qu on leur offre des possibilités adéquates de changer d emploi. Enfin, d aucuns craignent que les réformes ne contraignent les seniors à continuer de travailler et ne se traduisent, de fait, par d importantes réductions des pensions de retraite et des prestations sociales. En vérité, ce sont les dispositifs hérités du passé qui ne laissent guère de choix aux travailleurs quant au moment de prendre leur retraite. Plus fondamentalement, c est l absence de réformes qui compromettra la solidité des budgets publics, contraignant, à terme, à des réductions drastiques de la protection sociale. Aller de l avant Les recommandations à l intention de chacun des 21 pays examinés montrent qu il faut redoubler d efforts pour faire tomber les obstacles à l emploi liés à l âge et encourager une plus grande participation à l activité après 50 ans. Cela suppose une action bien coordonnée sur de multiples fronts (chapitre 7). C est ainsi que certains pays ont jugé opportun d entreprendre ces réformes dans le cadre d une stratégie plus vaste de prise en compte des défis liés au vieillissement. Plus généralement, une situation macroéconomique solide, des marchés du travail qui fonctionnent bien et des politiques pour promouvoir l emploi tout au long de la vie sont des éléments particulièrement importants pour encourager une plus large participation des seniors à la vie active. en faisant des défis une opportunité Le vieillissement de la population est à la fois un défi et une opportunité. Il exercera des pressions croissantes sur les dépenses publiques et freinera la croissance économique. Mais c est aussi une formidable opportunité : c est, pour nous tous, la possibilité de vivre plus longtemps des années gratifiantes, au travail et à la retraite. Pour saisir cette opportunité, il faudra la coopération des pouvoirs publics, des employeurs, des syndicats et de la société civile, pour adopter et mettre en œuvre un nouveau programme de politiques et de pratiques en matière d emploi qui accompagnent le vieillissement.

17 Introduction INTRODUCTION 15 Les travailleurs âgés, ici appelés seniors, représentent un énorme potentiel pour les entreprises, l économie et la société. Malheureusement, c est une ressource qui, souvent, est inexploitée et victime de discrimination, de nombreuses mesures gouvernementales et pratiques dans les entreprises créant de sérieux obstacles à la poursuite de l activité pour les travailleurs âgés ou les incitant fortement à cesser précocement leur activité. Beaucoup de ces mesures et pratiques sont une survivance d un passé révolu et elles ne sont plus tenables à une époque de vieillissement rapide de la population qui exerce des pressions sur les finances publiques et freine l amélioration des niveaux de vie. Par conséquent, il y a lieu de dépasser les stéréotypes traditionnels pour tirer avantage de l augmentation du nombre des citoyens âgés, dont nombre d entre eux souhaiteraient, en fait, continuer de travailler si les mécanismes incitatifs, les politiques publiques et les pratiques au travail étaient mieux adaptés. L OCDE a amplement étudié la question des systèmes publics de pension et des systèmes de préretraite, et la nécessité de réformer ces dispositifs pour accompagner le vieillissement de la population. C est ainsi, notamment, que les incitations financières en faveur de la poursuite de l activité doivent être renforcées, en incluant l élimination des désincitations dans d autres régimes de protection sociale et dans des régimes de pension privés qui peuvent, en fait, constituer des voies d accès subventionnées par des financements publics aux cessations anticipées d activité. Cependant, peut-être cela ne suffira-t-il pas pour encourager le report des départs à la retraite. Il faut aussi que les seniors se voient offrir de meilleures perspectives d emploi. Cela suppose tout un ensemble de mesures que devront prendre les pouvoir publics, les employeurs et les syndicats pour adapter les pratiques de fixation des salaires au vieillissement des travailleurs ; traiter le problème de la discrimination liée à l âge ; améliorer les qualifications et les conditions de travail des seniors ; et offrir des services d emploi plus performants aux demandeurs d emploi âgés. En outre, les seniors eux-mêmes devront modifier leur attitude à l égard de la poursuite de l activité et de l acquisition de nouvelles compétences. On sait assez mal ce que les pays ont fait, ou devraient faire, pour améliorer les perspectives d emploi des seniors. C est pourquoi, au printemps 2001, le Comité de l emploi, du travail et des affaires sociales de l OCDE a décidé d entreprendre un examen thématique des politiques destinées à améliorer les perspectives des travailleurs âgés sur le marché du travail 1. Cet examen a couvert les facteurs qui influent, aussi bien du côté de l offre que du côté de la demande, sur les décisions vis-à-vis de l activité et de la retraite. Vingt et un pays ont participé à cet examen et sont nommés dans ce rapport les pays examinés. Chaque pays a fait l objet d un rapport spécifique publié dans la série Vieillissement et politiques de l emploi. Chaque rapport national passe en revue la situation des travailleurs âgés sur le marché du travail, les principales désincitations et barrières à l emploi des travailleurs âgés, évalue l opportunité et l efficacité des mesures prises pour les surmonter et présente un ensemble de recommandations sur les politiques que les autorités publiques et les partenaires sociaux devraient mener.

18 16 INTRODUCTION Ce rapport présente une synthèse des principaux enseignements que l on peut tirer de l examen. Il commence par passer en revue les défis auxquels sont confrontés les pays de l OCDE du fait du vieillissement de la population et montre quelle peut être la contribution essentielle des seniors face à ces défis. La grande diversité qui existe dans la situation des seniors sur le marché du travail à la fois entre pays et à l intérieur de chacun d eux est décrite dans le chapitre 2. Le chapitre 3 s attache à recenser les principaux mécanismes désincitatifs et barrières qui jouent contre l emploi des seniors. Les trois chapitres suivants sont consacrés à l analyse des mesures que les pays ont prises pour lever ces barrières, ainsi que des problèmes clés auxquels les responsables publics sont confrontés. Le chapitre 4, précisément, passe en revue les principales mesures et stratégies mises en œuvre par les pays pour éliminer les mécanismes désincitatifs vis-à-vis de l activité et introduire plus de flexibilité dans les choix travail-retraite. Les mesures destinées à encourager les employeurs à maintenir en activité et à embaucher des seniors font l objet du chapitre 5, tandis que les politiques destinées à améliorer l employabilité de cette catégorie de travailleurs font l objet du chapitre 6. Le rapport présente dans le chapitre 7 quelques remarques générales de conclusion sur la mise en œuvre des politiques. Notes 1. Lors de l examen et dans ce rapport, les travailleurs âgés ou seniors ont été définis comme les travailleurs de 50 ans et plus. Ce choix de 50 ans ne signifie pas que cet âge marque la frontière entre ceux qui sont vieux et ceux qui ne le sont pas. Il correspond à l âge à partir duquel le taux d activité commence à baisser dans de nombreux pays.

19 Chapitre 1 Le défi à venir CHAPITRE 1. LE DÉFI A VENIR 17 Messages essentiels : Le vieillissement de la population constitue à la fois un défi et une opportunité pour tous les pays de l OCDE. Si l'on en juge par les différences marquées qui existent entre ces derniers en ce qui concerne le rythme du vieillissement, le défi est bien plus grand pour certains pays que pour d autres. La portée des mesures à prendre n est donc pas partout la même, ni l urgence des réformes à engager. Pour affronter le problème du vieillissement, cependant, il est indispensable que tous les pays s'efforcent en priorité de mobiliser plus amplement le potentiel de main-d œuvre que représente les plus âgés.

20 18 CHAPITRE 1. LE DÉFI A VENIR Tous les pays de l OCDE seront confrontés à divers défis économiques et sociaux, au cours des prochaines décennies, du fait du vieillissement de la population. L objet de ce chapitre est de décrire certaines des grandes tendances de la démographie au cours des prochaines décennies et de montrer comment, en mobilisant le potentiel d activité que représentent les seniors, on pourrait grandement contribuer à atténuer l impact négatif du vieillissement de la population sur la croissance économique. Cependant, le défi est de plus grande ampleur dans certains pays que dans d autres, non pas seulement parce que le processus de vieillissement de la population y est plus accentué, mais aussi parce que le taux d activité des plus âgés y est, dès à présent, faible. La section 1 présente tout d'abord les grandes tendances démographiques que connaîtront les pays de l OCDE au cours des 50 prochaines années. La section 2 examine ensuite l'impact potentiel de ces tendances sur les finances publiques et sur la croissance économique, tandis que la section 3 s'attache à montrer que, face au vieillissement de la population, la première des politiques à mettre en œuvre doit être d'encourager le travail au-delà d un certain âge. 1. L ampleur du défi démographique Tous les pays de l OCDE enregistrent un vieillissement de leur population du fait à la fois d une chute des taux de fécondité et d une augmentation de la longévité (graphique 1.1). Cependant, le mouvement est plus prononcé et se produit selon un rythme plus rapide dans certains pays que dans d autres 1. Par exemple, à l horizon 2050, plus d un tiers de la population aura 65 ans ou plus en Italie, au Japon, en Corée et en Espagne, alors que la proportion sera d environ un cinquième, voire moins, au Mexique, en Turquie et aux États-Unis. Graphique 1.1. Espérance de vie à la naissance % de la population âgée de 65 ans et plus Tous les pays de l OCDE vieillissent, mais certains plus vite que d autres L'allongement de l'espérance de vie... Valeurs Japon les plus 81.2 élevées Norvège Moyenne 68.1 OCDE 63.8 Turquie Corée 47.5 Valeurs les moins élevées 87.7 France Turquie Nombre moyen d'enfants par femme... et la diminution du nombre de naissances Mexique 4 Moyenne 3.23 OCDE Turquie États-Unis Hongrie Valeurs les moins élevées Rép. tchèque Japon pourraient entraîner un doublement de la part de la population âgée de 65 ans et plus d'ici 2050 Turquie Mexique États-Unis Islande Pays-Bas Luxembourg Danemark Suède Suisse Norvège Canada OCDE Royaume-Uni Australie Nlle-Zélande Irlande Belgique Hongrie Finlande France UE25 Autriche Valeurs les plus élevées Allemagne Pologne Rép. slovaque Rép. tchèque Portugal Grèce Corée Italie Japon Espagne Source : Base de données démographiques et base de données sur les projections de la population active de l OCDE.

21 CHAPITRE 1. LE DÉFI A VENIR 19 Le rythme du vieillissement est particulièrement marqué en Corée car, dans ce pays, la part de la population âgée de 65 ans et plus est actuellement l une des plus faibles de la zone de l OCDE mais, d après les projections, ce sera l une des plus fortes en Dans de nombreux pays, le phénomène de vieillissement se produira essentiellement au cours des trois prochaines décennies, la génération du baby-boom entrant dans la tranche d âge des 65 ans et plus. Cependant, en l absence de rebond des taux de fécondité, et les gains de longévité se poursuivant, le rapport de dépendance de la population âgée continuera de s accroître, même après que l impact de la génération du baby-boom sur le profil démographique de chaque pays aura commencé de s atténuer. 2. Les conséquences économiques du vieillissement démographique L un des indicateurs de la charge économique potentielle que représentera la population âgée pour la population au travail est le rapport du nombre des «retraités» (nombre d inactifs de 50 ans et plus) au nombre de travailleurs 2. Si les taux d activité par âge et par sexe se maintiennent à leurs niveaux actuels, ce rapport doublera pratiquement, passant d environ 38 retraités pour 100 travailleurs en moyenne, dans la zone de l OCDE, à un peu plus de 70 retraités pour 100 travailleurs en 2050 (graphique 1.2, panneau du haut) 3. En Europe, le rapport devrait être de près d un retraité par travailleur. Graphique 1.2. Nombre d'inactifs de 50 et plus en % de la population active Nombre total d'inactifs en % de la population active Le vieillissement de la population représentera une charge économique de plus en plus lourde pour les travailleurs Si les taux d'activité par âge et sexe restent inchangés, le nombre de retraités par travailleur doublera d'ici 2050 dans la plupart des pays Islande Mexique États-Unis Suisse Danemark Suède Norvège Pays-Bas Nlle-Zélande Canada OCDE Royaume-Uni Turquie Australie Portugal Japon Corée Finlande Irlande Luxembourg Allemagne UE25 Autriche Rép. tchèque Belgique Pologne France Hongrie Rép. slovaque Grèce Espagne Italie... et le nombre total de non-actifs par travailleur augmentera également 0 Islande Suisse Danemark Norvège Suède Mexique* États-Unis Japon Canada Pays-Bas Nlle-Zélande Royaume-Uni Portugal Australie Corée OCDE Finlande Allemagne Autriche Irlande Rép. tchèque UE25 Pologne Luxembourg Rép. slovaque Belgique Turquie* France Hongrie Grèce Espagne Italie * Au Mexique et en Turquie, le rapport de dépendance économique total pourrait même être plus faible en 2050 qu en 2000, le recul projeté du nombre des enfants à charge l emportant largement sur l augmentation du nombre des personnes âgées. Source : Base de données démographiques et base de données sur les projections de la population active de l OCDE.