politiques de stabilisation et l'ajustement structurel. Aussi a-telle fait durement ressentir ses conséquences, du fait de la compression drastique

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1 INTRODUCTION Au moment des indépendances africaines, la stratégie de développement appliquée en Afrique visait notamment à transformer profondément le système productif et l appareil administratif. Cette stratégie avait alors conduit à la mise en place, au plan de l équipement et de l infrastructure sociale, de politiques coûteuses d investissement qui se sont révélées, par la suite, massifs, peu réalistes et d une faible efficacité. Dans le même temps, la grave rupture survenue entre les structures de production alimentaires en l occurrence et les structures de consommation, a fondamentalement contribué à opérer une double extraversion : celle de la production et celle de la consommation. Il en est résulté un approfondissement du déséquilibre entre la production intérieure et la demande globale au sein de laquelle prédominait une consommation finale excessive et, conséquemment, un accroissement du déficit en ressources. Celui-ci sera artificiellement entretenu et financé par l aide publique et l endettement extérieur. Le boom pétrolier avait favorisé des emprunts publics à des taux relativement faibles. A la faveur de l'augmentation de la dette publique des Etats dans les années 1980, les marchés financiers sont arrivés aux commandes. Cela s'est traduit par une augmentation des taux d'intérêt, dont le niveau a dépassé non seulement l'inflation, mais la croissance. Les Etats qui avaient un fort niveau d'endettement sans être producteurs de pétrole ont alors eu de plus en plus de mal à clore leurs exercices budgétaires. Il a fallu emprunter, pour rembourser les emprunts passés, à des taux qui promettaient d'engendrer de nouvelles difficultés. Faute de remèdes radicaux, cette situation vouait irrémédiablement le pays à la faillite. S y ajoutait dans le cas du Sénégal, une énorme distorsion entre l affectation théorique et l utilisation effective de la dette extérieure qui n a pas favorisé la création de conditions adéquates d extorsion de surplus nécessaires à l amortissement régulier du service de la dette (principal et intérêts échus). Assurément, cette situation risquait de constituer le fondement d une crise de paiements dont la perpétuation, si rien n était entrepris, pouvait déboucher sur une crise sérieuse de solvabilité. La cessation de paiements se traduirait alors par un retrait des financements extérieurs et un effondrement des importations qui aurait des incidences sur la production par le biais des nombreux secteurs qui recourent à des biens d'équipement importés. Ces difficultés n'ont pas été le propre du Sénégal, mais de la majorité des Etats qui avaient financé leur croissance sur l'endettement. Naturellement, elles ont été plus aiguës au Sud, mais les problèmes n'ont pas épargné le Nord, où l'etat Providence a subi de nombreuses attaques, tandis que les politiques d'offre se sont partout substituées à la régulation par la demande. Cette montée des déséquilibres, de l endettement et la stagnation de la production a rendu inéluctable les 1

2 politiques de stabilisation et l'ajustement structurel. Aussi a-telle fait durement ressentir ses conséquences, du fait de la compression drastique des dépenses en vue d une réduction des créances futures. Le choix, à l'époque, n'était pas entre le refus d'une telle politique et son acceptation passive, mais entre la possibilité d'entrevoir, au prix de sacrifices, un avenir meilleur, et la certitude de s'enfoncer dans la voie du déclin. La conjugaison de toutes ces situations a conduit progressivement tous les Etats africains à adopter des programmes de stabilisation et d ajustement et les mécanismes de gestion qui les accompagnent avec l appui de la Banque mondiale et du FMI au détriment des stratégies planifiées de développement. A une politique volontariste orientée vers la modernisation des bases du développement a ainsi succédé un ensemble de programmes de gestion des déséquilibres macroéconomiques. A l heure du bilan, il importe de savoir si les politiques de rigueur, nonobstant le fait qu'elles étaient incontournables, ontelles réussi à assainir les systèmes économiques menacés de faillite? Ont-elle crée un environnement favorable au développement de l offre productive, au sein d une économie ouverte? Ont-elles déclenché un processus durable de croissance permettant la conquête de marges de manœuvre propices à la lutte efficiente contre la pauvreté? Ont-elle opéré la réconciliation de la justice sociale et de l efficacité économique? A cet égard, l évaluation des résultats obtenus appelle au préalable l étude historique et analytique de l ajustement dans le cas exemplaire du Sénégal, pays qui a vécu deux décennies de stabilisation et d ajustement. Après l alternance réussie en 2000, une autre politique fut appliquée qui s est achevée vers la mise en œuvre de la Stratégie de croissance Accéléré au moment où les Institutions Financières Internationales ont abandonné les PAS pour des DSRP. Que valent ces politiques économiques? Quelles sont leur chance de succès? 2

3 CHAPITRE I : Ajustement et politiques de stabilisation. Le Sénégal est le pays le plus aidé parmi ceux qui sont épargnés par la guerre. 1 L «enfant gâté» face aux «bons samaritains» de la finance du développement 2 Aujourd hui, le Sénégal après deux décennies d application mouvementée de politiques de stabilisation et d ajustement se présente comme un laboratoire exemplaire en la matière. Cette longue expérience est très riche d enseignements relativement à la pertinence et aux performances de telles politiques. En effet, modelé et inséré dans l économie mondiale fortement productiviste, le Sénégal, du fait de sa spécialisation régressive dans des productions primaires à faible valeur ajoutée locale, présentait le double handicap de ne pouvoir accélérer la constitution d un important fonds d accumulation à l échelle nationale, et encore moins promouvoir un développement équilibré et autonome. Une analyse plus structurelle et donc plus approfondie pour bien appréhender les crises et les ruptures au niveau de cette économie commande de remonter à la racine, c est-à-dire à l organisation socio-économique qui repose sur des éléments caractéristiques comme la forte sensibilité de la croissance aux variations de la production et de l exportation des produits de rente principalement d origine agricole et minière; 1 Banque mondiale : Mémorandum économique, G. BECKER et J.BUCHANAN cités par M.F.JARRET et F.R. MAHIEU : La Côte d Ivoire de la déstabilisation à la refondation p 10, L Harmattan,

4 le système prédateur de prélèvement et d utilisation insuffisamment productive des ressources tirées de la rente et des apports externes (aide et endettement) ; la répartition inégale du revenu national au profit d une hyperconsommation urbaine, publique et privée ; la vulnérabilité chronique de l économie à l égard de variables exogènes comme le climat, les cours mondiaux des matières premières, le taux d intérêt. Un tel mode de fonctionnement ne peut que générer des crises. D une part, on ne peut pas indéfiniment ponctionner sur un surplus sans pour autant mettre en place une politique d accumulation susceptible de le rendre pérenne pour financer le développement. D autre part, une économie de cette nature réagit mal aux chocs externes comme la morosité de l économie mondiale, la baisse des cours des matières premières dont l arachide, les dérégulations brutales du système monétaire. Ces chocs externes intervenus tout au long des années 70 ont entraîné des effets désastreux sur le déficit budgétaire, le taux d inflation, la croissance du PIB, l endettement et le taux de change. SECTION 1 : Déséquilibres et crises économiques La crise de l économie sénégalaise dont la manifestation la plus intangible réside dans la montée et la persistance de multiples déséquilibres internes et externes, trouve son origine dans les bouleversements des structures économiques intervenues durant la période coloniale et qui ont imposé un mode spécifique de valorisation conforme à la logique de la division internationale du travail. Cette situation, du fait d un ensemble d incertitudes optionnelles, sera entretenue et même amplifiée au lendemain de l indépendance en Ainsi dans la période 1960/1980, l économie arachidière est devenue fortement aléatoire et stagnante avec une chute de la production, une dégradation rapide des sols du bassin arachidier, une détérioration en termes réels des prix entraînant un appauvrissement des producteurs, ce qui avait amené l épongement de la dette du monde rural pour environ 30 milliards de FCFA. La baisse de la rente agricole qui a résulté de cette situation n a pas été relayée par de nouveaux secteurs productifs, dynamiques et générateurs de surplus et d emplois. Ainsi, l économie phosphatière et minière n a produit qu une rente épisodique (1973) et les secteurs de la pêche et du tourisme sont restés encore marginaux et cela jusqu au coup de fouet apporté par la dévaluation de Le secteur industriel n a pas atteint non plus de grandes performances, ni un dynamisme lui permettant d aller à la conquête des marchés extérieurs et de contribuer positivement à l amélioration de la balance commerciale 1. 1 Moustapha KASSE : Sénégal de la crise à l ajustement structurel, Edit.Nouvelles du Sud, Paris

5 Ces différentes évolutions vont aboutir à un ralentissement de la croissance du PIB qui passe d'un taux moyen annuel de 2,5 % dans la période à 1,8 % en et à une accentuation des déficits chroniques et cumulatifs des Finances Publiques et de la Balance des Paiements. Avec un croît démographique de 2,3 % par an de 1960 à 1970 et de 2,9 % de 1975 à 1980, la croissance du PIB par tête devint négative dans la période de L excès de demande sur les ressources produites fut accentué par un accroissement continu de la part des dépenses de consommation dans le PIB : celle-ci s élève à plus de 100% en La part de l'épargne intérieure dans le PIB chute à -6,7 % en Le déficit du compte courant passe de 10,4% du PIB en 1970 à 25,8% en 1981, pendant que celui des finances publiques s'éleva de 0,6% à 12,5 % dans la même période. La perte de compétitivité de l économie a tendu à faire des capitaux extérieurs une source indispensable de financement des déficits commerciaux. Le service de la dette qui ne représentait que 3,8% de la valeur des exportations en 1970 se fixe à 25,7% en 1981, alors que la dette extérieure s élevait à 71,6% du PIB. 1 Ce constat laisse apparaître que l éclatement de la crise économique mondiale des années 70, en déréglant le système économico-financier international, viendra extérioriser toutes les faiblesses structurelles d une économie sénégalaise quasi déliquescente et parfaitement incapable de s ajuster à la conjoncture. Ainsi, au moment d aborder le début des années 80, le pays va connaître une grave et insoutenable crise de paiement. L ajustement économique et financier devenait presque un impératif indiscutable. C est dans ce contexte qu en 1979, le gouvernement démarre un processus ininterrompu d ajustement devant permettre la stabilisation des déficits par assainissement des structures d intervention coûteuses et peu productives, et poser les bases d un développement censé être soutenu à long terme. L enjeu est décisif et sa contrainte est de minimiser les risques sociaux liés au rétablissement des grands équilibres. Les déséquilibres à caractère macroéconomique ont des causes plurielles et profondes qui, à y regarder de près, se rapportent principalement à l inefficience des investissements réalisés pour la plupart sur concours extérieurs publics et privés, aux distorsions entre structures de production et structures de consommation ainsi qu aux dérapages de la demande de consommation publique et privée. I/ Des investissements impertinents et non rentables La rationalité économique et financière voudrait que toute décision d investissement surtout lorsque celle-ci est fondée 1 Rapport National sur le Développement humain : Gouvernance et Développement humain, PNUD

6 sur un emprunt extérieur soit subordonnée à un nécessaire calcul coûts/avantages. Plus précisément la viabilité surtout financière d un projet implique que le taux de rentabilité de l investissement dépasse le coût de l emprunt. Or, dans le cas du Sénégal, ce principe de base semble avoir été peu ou très mal appliqué. Et cela en pleine période de flambée des taux d intérêt internationaux, de dégradation et d instabilité chronique de l environnement extérieur, toutes choses qui rendent aléatoires la rentabilisation des projets économiques internes. La multiplication des chocs exogènes, en renchérissant notamment les coûts internes de production, a contribué à amoindrir, voire annuler la rentabilité des investissements. La Banque mondiale établit ainsi qu au debout des années 70, le coefficient marginal de capital était d environ 8% pour un taux brut moyen de 12,5% de rendement des investissements ; or, ce taux de rendement va brutalement tomber à 6% alors qu au même moment le coût marginal des investissements montait à 13-15% 1. En fait cette baisse de rendement des investissements reste essentiellement due, à partir de 1974, à l extension du secteur public et à la création d un vaste secteur parapublic, dont le mode de gestion n était pas des plus orthodoxes. Ce secteur public et parapublic absorbait annuellement plus de la moitié des crédits bancaires internes et plus de 90% des emprunts extérieurs. En outre, il convient de noter que l accroissement, dans la production interne, des biens non commercialisables internationalement (comme la construction d édifices publics sur emprunts extérieurs) a également été déterminant dans la chute de rendement des investissements. En effet, la diminution des produits nationaux échangeables (comme corollaire de ce qui précède) implique une baisse conséquente des recettes d exportation et donc des difficultés à honorer les échéances du service de la dette, le renouvellement des investissements sur fonds propres et la poursuite de la croissance. Il n est que de considérer ce que la Banque Mondiale dit à ce sujet : «Si en 1970, 43% du PIB du Sénégal pouvait être considérés comme échangeable, en 1980, ce chiffre tombait à 37%». 2 Autrement dit, 63% du PIB en 1980 ne pouvait faire l objet de commerce international alors même qu une importante partie de ces biens et services était directement ou indirectement produite sur la base d emprunts extérieurs. II/ Les distorsions entre structures productives et structures de consommation Liée principalement à des contingences historiques, à des traditions productives technologiquement attardées, ainsi qu à des comportements de consommation largement conditionnés 1 H. Ghanem, H. kharas et R. Myers (1984) «le Sénégal : Etude de solvabilité», banque Mondiale, octobre. 2 H. Ghanem, H. kharas et R. Myers (1984), op. Cit. 6

7 par l extérieur, la liaison sphère de production/structure de consommation présente au Sénégal une double distorsion. Celle-ci demeure liée d une part à la nature des produits et d autre part au coût de production des biens considérés. C est ainsi que dans le domaine agricole, la perpétuation après 1960 de l agriculture coloniale de traite a inexorablement conduit le pays à une crise agro-alimentaire. Elle a provoqué le développement des cultures des rentes au détriment de la production vivrière locale, engendrant ainsi une explosion des importations de produits alimentaires telle que l indique le tableau suivant. Les importations alimentaires ont doublé en sept (7) ans pour atteindre environ 70 milliards en Elles représentaient prés de 5 fois le service de la dette rééchelonnée en 1981, plus du double de celui de 1982, plus du triple de celui de 1983 et prés du triple de celui de Autrement dit, si après l indépendance, les structures productives agraires avaient été réorientées vers la couverture prioritaire des besoins alimentaires internes, un problème de rééchelonnement ne se serait pas posé en considérant toutes choses égales par ailleurs. Dans le secteur des activités industrielles, la distorsion s exprime en termes de coûts pour les produits de l industrie légère de transformation et en termes de nature du produit pour les biens manufacturés livrés par l industrie lourde des pays développés. En effet, la politique de promotion d industries légères substitutives d importations a généré dans la plupart des cas des coûts de production non compétitifs ; cela a engendré des importations massives de biens manufacturés pourtant localement fabriqués. Par ailleurs, l inexistence d industries lourdes intégrées implique la nécessaire importation des biens de consommation de luxe comme les voitures, des appareils électro-mémagers, etc. En somme, la distorsion industrielle se traduit d une part par la production locale de biens manufacturés légers difficilement écoulable tant à l intérieur qu à l extérieur parce que non compétitifs, et d autre part par l importation massive de biens industriels lourds que le tissu industriel national ne produit pas. Cette double distorsion à pour inévitable corollaire l accentuation du déficit commercial du pays et du solde de la balance des paiements lorsque les mouvements compensatoires de flux de capitaux demeurent insuffisants. III/ L Expansion non maîtrisée de la demande publique et privée Jusqu au milieu des années 70, la situation économique au Sénégal était caractérisée par une relative stabilité des rapports entre l évolution de la demande globale et celle du PIB, soit environ 2% en moyenne annuelle en termes réels pour chacun des deux agrégats. En effet, le déficit en ressources, 7

8 lorsqu il y en avait, se maintenait en dé ça de 5% du PIB. L épargne intérieure avoisinait en moyenne prés de 10% du PIB et finançait environ 75% de l investissement global. Seulement, après l éclatement de la crise en 1973 et plus particulièrement à partir de 1975, une série de déséquilibres vont s enclencher, entraînant la rupture brutale de l équilibre économico-financier. Il s agit notamment de : l effondrement brutal de la croissance (0,6% par an de croissance réelle du PIB entre 1975 et 1980) lié aux fluctuations spectaculaires de la production agricole et au ralentissement survenu dans l industrie ; l envolée du tertiaire (notamment le gonflement des effectifs de l administration publique par essence fortement improductive) qui enregistre un taux de croissance plus rapide qu avant 1975 ; le maintien des niveaux de consommation individuels et l exploitation de la consommation publique (environ 6,7% par an en termes réels) alors même que la production par tête était en très net recul.. La conséquence ne se fit pas attendre : l épargne intérieure devint négative impliquant un recours massif à l endettement extérieur pour financer les investissements et une part importante des dépenses de consommation publique et privée qui atteint 101,8% du PIB en 1980, soit une épargne intérieure négative de 1,8%. Par ailleurs, outre l augmentation rapide de la masse salariale de la fonction publique qui passe de 25,8 milliards de FCFA en 1974 à 100 milliards en 1984, on assiste à une extension des subventions d exploitation accordées aux entreprises publiques qui passent de 7 milliards en 1978 à 20 milliards en ces subventions ont eu pour effet de réduire le coût unitaire réel du produit ou service fourni aux consommateurs privés. C est dire que l Etat, en accroissant son déficit budgétaire sur la base d emprunts extérieurs, a favorisé l expansion du secteur public et le maintien du niveau de la demande privée de consommation. En réalité, l aide et les emprunts extérieurs vont de fait jouer le rôle de fonction d investissement avec, en conséquence, un impact extrêmement limité faute de pouvoir se greffer sur des projets productifs rentables et capables d engendrer des effets d entraînement sur les activités économiques tournées vers le marché intérieur et l emploi. Cette politique d emprunt et d aide ne peut se poursuivre que moyennant des réformes dont le pacquage constitue le Programme d ajustement structurel. C est dire alors que la crise de la dette est à l origine de la vague d ajustement structurel qui, à partir des années 1980, a submergé le Tiers Monde en général, et l Afrique en particulier. Ces Pays en voie de développement (PVD) et les Institutions financières multilatérales (IFM) vont implicitement passer le contrat suivant : maintien des financements et réduction du montant des échéances contre politiques de stabilisation macroéconomique (privatisations, dérégulation, réduction des 8

9 dépenses publiques etc.). L objectif ultime restait principalement le rétablissement de l équilibre des comptes extérieurs alors que les objectifs intermédiaires se ramenaient à la réduction du déficit budgétaire et au renforcement de la compétitivité externe du pays. Globalement, différentes mesures ont ainsi été décidées, visant à rendre opératoire cette stratégie de conquête des marchés mondiaux : l élimination des distorsions dans le libre jeu de tous les marchés ; la promotion du secteur privé dans toutes les activités productives ; l ouverture de l économie sur le système des relations économiques et financières internationales ; la réduction du rôle de l Etat dans les choix de production et d allocation des ressources ce qui implique la réduction du secteur public, le démantèlement des monopoles publics naturels et la privatisation.. On a donc opté en faveur d un scénario de croissance externe, où l augmentation du volume des exportations était censée stimuler la demande de travail et de biens d équipement de la part des entreprises tournées vers le marché mondial. En principe, le processus de déversement industriel aurait dû agir comme courroie de transmission, et diffuser l impulsion initiale vers l ensemble de l économie. Pratiquement, l ensemble de ce qui caractérisait le compromis keynésien, processus de négociation politique qui déterminait la gestion de l économie dans le giron de l Etat- Providence, a brutalement été remis en cause comme dans les pays développés, mais dans une bien plus grande mesure. SECTION2 : Les Programmes d Ajustement inspires par la Banque mondiale et le Fmi L intervention des institutions de Bretton Woods dans le débat sur le développement va s accompagner de profondes transformations, tant dans la réflexion que dans la pratique. Une nouvelle ère en matière de développement par le fameux «consensus de Washington» qui est de fait une remise en cause de la théorie du développement et la spécificité des sociétés sous-développées. II constitue en somme une sorte de revanche de la théorie néo- classique qui va étendre le champ d application de son cadre d analyse aux sociétés sousdéveloppées. I/ Le référentiel théorique et les recommandations du consensus de Washington : une épure séduisante 1. 1 Confère annexe 1 pour un exposé détaillé du référentiel théorique. Voir également Hakim Ben Hammouda : L économie politique du post-ajustement, Edition Karthalla,

10 Les programmes d'ajustement s'inspirent de la théorie néo-classique et de la doctrine libérale: théorie quantitative de la monnaie, théorie des parités de pouvoir d'achat et théorie des coûts comparatifs 1. La théorie quantitative de la monnaie est invoquée pour expliquer et justifier que tout processus d'inflation est ruineux et entraîne de multiples distorsions qui auront une incidence négative à la fois sur la balance des paiements et sur l'allocation des ressources pour la croissance. Or, la demande excessive de monnaie est la source principale de l'inflation et des difficultés de paiements. Dès lors, les experts du Fonds s'efforcent d'évaluer un agrégat monétaire déterminant dont le niveau dépend à la fois du volume du crédit intérieur, de la dette extérieure et du déficit budgétaire. Ces trois éléments vont alors constituer des variables macro-économiques sur lesquelles il faut agir pour enrayer ou amoindrir l'inflation. Ainsi la limitation du crédit devra avoir une incidence sur les décisions du secteur privé et public. Elle pourra contraindre le secteur public à réduire de ce fait ses déséquilibres. Quant à la restriction de l'endettement, elle doit se traduire par une compression de crédit et un contrôle de ses effets sur l'accumulation interne car en fait, il faut veiller à ce qu'une dette excessive ne vienne compromettre la réalisation des investissements productifs. Le déficit budgétaire constitue le dernier élément de la demande excessive de monnaie. Ce déséquilibre, pour le Fonds, procède de l'entretien d'une fonction publique pléthorique et surtout, de subventions au secteur public et parapublic. Ces trois variables macro-économiques seront surveillées strictement et maintenues à des niveaux relativement bas pour empêcher une élévation de la masse monétaire qui serait génératrice d'inflation. La théorie de la parité des pouvoirs d'achat, quant à elle, montre que l'évolution du change doit refléter le différentiel d'inflation existant entre deux pays. Elle constitue la référence dans l'élaboration des politiques des taux de change et de l'intérêt. Les taux d'intérêt selon le FMI sont souvent maintenus dans les pays en voie de développement à des niveaux bas. Il en résulte alors une érosion et une mauvaise affectation de l'épargne intérieure. Enfin, c'est à la théorie des coûts comparatifs qu'on fait appel pour justifier la nécessité d'un commerce sans entrave sur la base d'une spécialisation des pays dans les productions où elles ont les meilleures dotations factorielles naturelles, car le commerce extérieur élève la rémunération des facteurs. Il est alors avantageux pour tous les partenaires à l'échange. En conséquence, les pays doivent s ouvrir aux relations économiques internationales car l'ouverture des frontières confère les mêmes chances de développement aux partenaires. 1 Moustapha KASSE : L Afrique endettée, Edit. NEAS-CREA, 1992, chapitre1 de la Partie2 pp

11 Les techniciens du Fonds évoquent la théorie des coûts comparatifs pour recommander la promotion des échanges internationaux qui sont un moyen pour réaliser le bien-être mondial. C est sur ce fond doctrinal d'apparence très cohérente, que le FMI élabore une politique générale d'ajustement qui a la prétention d'être valable pour tous les pays confrontés à des déséquilibres macroéconomiques. Le caractère universel de ces solutions procède du fait que pour le FMI, le diagnostic permet d'établir pour tous les pays du Tiers-Monde un mal identique: les difficultés de balance des paiements. Ainsi, les économies sont considérées comme des «boîtes noires» qui réagissent de façon uniforme aux mêmes stimulants : prix, taux d intérêt, taux de change. A partir de tels diagnostics les PAS doivent permettre de parvenir dans un délai raisonnable à une situation de paiements extérieurs équilibrés. Dés lors, le rétablissement de l équilibre passe par des modifications structurelles renforçant le rôle du marché dans la régulation de l économie. Le consensus de Washington va remettre alors en cause toute forme d interventionnisme étatique et proclamer la suprématie du marché dans l allocation des ressources. A partir de cette épure, on saisit mieux les divers enchaînements des réformes préconisées par le FMI pour le rétablissement des grands équilibres 1. C est alors à la Banque mondiale que revient la responsabilité de la création préalable d un cadre institutionnel incitatif et la réforme de tous les centres de pouvoir pour accompagner la mise en œuvre des politiques sectorielles et de la bonne gouvernance. Cette dernière est considérée comme la capacité institutionnelle de gestion des affaires de l Etat fondée sur une logique entrepreneuriale et reposant essentiellement sur des principes de transparence, de participation, de responsabilité, d équité et de probité. Elle est alors une sorte de catalyseur qui doit réconcilier l efficacité économique et l équité, l Etat et les citoyens et ériger la démocratie comme noyau dur de la participation des individus à la vie de la cité. Quelle est l efficience desdites politiques et notamment leur capacité à résorber les principaux déséquilibres en vue de relancer le processus d une croissance économique soutenue et durable? Quelles sont les enseignements qui découlent de plus de deux décennies d ajustement au Sénégal. I/ Deux décennies de politiques d ajustement structurel au Sénégal 1 Il existe entre les deux institutions une division des tâches et une collaboration fixées par une directive de Les attributions ne se chevauchent pas : le FMI a pour responsabilité première l examen de la politique macroéconomique, alors que la Banque mondiale intervient dans le domaine des réformes structurelles et institutionnelles et dans l appui aux secteurs privés et publics ( voir R.SEROUSSI, Les nouveaux gendarmes du monde, Edit. Dunod, 1994) 11

12 En 1978, l économie sénégalaise est entrée dans une crise profonde d insolvabilité avec une dépréciation profonde de l ensemble du cadre macroéconomique. Les principaux indicateurs laissaient nettement apparaître les principales caractéristiques suivantes : Une stagnation de la production en termes réels ; Un déficit chronique de la balance commerciale et des finances publiques ; Une détérioration prononcée des avoirs extérieurs nets et d importantes difficultés de balance des paiements. Ces déséquilibres, si rien n était fait, devaient déboucher inéluctablement sur une cessation des paiements de l Etat et conséquemment des bouleversements socio-politiques incalculables. Tous les financements extérieurs étaient bloqués. Pour consentir de nouveaux décaissements les IFI, principaux bailleurs de fonds, vont imposer la mise en œuvre par les pouvoirs publics d une série de programmes dont l ensemble constitue le processus d ajustement structurel de l économie. Il s agit chronologiquement : du programme de stabilisation à court terme ( ) ; du Plan à moyen terme de Redressement Economique et Financier (P.R.E.F.) : ; du Programme d Ajustement structurel à Moyen et Long Terme (P.A.M.L.T.) : ; du Plan d Urgence mort-né de 1993 ; du Plan Post dévaluation Globalement, deux séquences temporelles aux objectifs spécifiques sont à observer quant au contenu des différents programmes ainsi mis en œuvre : le volet de court terme et le volet moyen et long termes. Au niveau du volet à court terme, on peut observer que, dans la courte période, et en raison de l'ampleur des déséquilibres enregistrés, les autorités nationales ont principalement axé leurs efforts sur la maîtrise de la demande intérieure et son adaptation à l'offre de ressources disponibles. Le but visé était le rééquilibrage de la balance des paiements courants ainsi que celui des finances publiques. Il fallait réduire la pression exercée par le besoin de financement de l'etat sur les crédits à l'économie destinés au soutien de la production intérieure. Dans le domaine budgétaire, le Gouvernement a cherché à comprimer les dépenses courantes, notamment en gelant le recrutement de personnel dans la fonction publique, en initiant des départs volontaires des agents antérieurement en poste, en évitant de remplacer les départs à la retraite et en supprimant la quasi-totalité des subventions publiques. Parallèlement, les entreprises publiques ont été restructurées ou privatisées les et les exemptions fiscales et douanières ont été réduites. Des efforts sont engagés en vue d'améliorer le recouvrement des impôts et de fiscaliser à terme le secteur économique non structuré. 12

13 Concernant le volet à moyen et long terme, il est relatif à la mise en œuvre, par le Gouvernement d une série d'initiatives et de mesures destinées à éliminer les goulots qui étranglent l'appareil de production, libérant ainsi l'offre. Dans ce sens, les programmes d'ajustement vont être orientés à partir de la fin des années 80 vers la recherche de la croissance de l'activité grâce à l'instauration progressive d'une plus grande concurrence intérieure, à l'abaissement du coût des facteurs techniques de production et à la conquête des marchés extérieurs. Dès 1987, la législation sociale est assouplie à travers la révision du code du travail qui introduit une forte dose de flexibilité dans les conditions d'utilisation de la main d'œuvre par les entreprises. Sur le plan institutionnel, il est crée un Groupe de Réflexion sur la Compétitivité et la Croissance (GRCC) ainsi qu'une Cellule d'appui à l'environnement des Entreprises (CAEE) chargés de mener des réflexions, recherches et études permettant de restaurer et de consolider la croissance économique interne. La création du Guichet Unique s'inscrit également dans le cadre de la mise en place de ce dispositif. Il est destiné à permettre la simplification des procédures de création d'entreprises et d'accélérer celles d'agrément au code des investissements. L'Etat accompagne ce mouvement général en favorisant depuis le début des années 90, l'implantation d'entreprises franches, de points francs ainsi que de nouveaux domaines industriels. La dévaluation du francs CFA intervenue le 12 janvier 1994 a, pour sa part, contribué à consolider la relance en cours des exportations, induisant ainsi un retour progressif de la croissance qui a atteint un taux réel de 4,5% en De même, le programme de privatisations des entreprises du secteur concurrentiel appartenant anciennement à l'etat, partiellement ou en totalité, s'accompagne parallèlement d'un plan de démantèlement progressif de la plupart des monopoles publics dans un contexte d'institution d'une politique vérité des prix, de suppression des subventions publiques et d'arrêt des mesures protectionnistes. Incontestablement, le Sénégal a réalisé quelques avancées significatives dans le domaine du redressement économique et financier. L'environnement macro-économique a été assaini dans un cadre institutionnel beaucoup plus indicatif. Cela établit une bonne réputation de solvabilité qui est à la base même de la confiance des Bailleurs de Fonds. La gestion de la demande a très fortement atténué le laxisme incompatible avec la croissance. Les aides extérieures se réduisent, la masse salariale est bien maîtrisée et l Administration fiscale gagne en efficacité et tente de mettre en place un système fiscal plus juste et plus équitable. Cependant, des efforts énormes restent encore à faire et cela en dehors même des défis sociaux. 1 H.B. HAMMOUDA et M. KASSE : l Avenir de la Zone Franc, Edit. Karthala,

14 Les politiques d'offre qui sont mises en place au niveau des secteurs agricoles et industriels n améliorent pas substantiellement le niveau de la production et la productivité demeure faible affaiblissant ainsi les bases de la compétitivité de l économie sénégalaise. Par ailleurs l équilibre villescampagnes est encore mal assuré avec une détérioration des prix relatifs des biens échangeables par rapport aux biens non échangeables. Les relations d'interdépendance entre le secteur agricole et le secteur industriel sont faibles ce qui ne facilite pas une bonne circulation des flux réels et monétaires. Des distorsions dans le système de formation des prix subsistent. 1 1 Les objectifs et les résultats de ces différents plans et programmes sont récapitulés dans l annexe 2. 14

15 CHAPITRE II Impasses et faillites de l Ajustement Structurel Les PAS se sont d abord donné comme objectif d assainir les économies et de restaurer un cercle vertueux de croissance par élimination ou réduction des déficits internes et externes, compression de la demande, suppression des distorsions pour le fonctionnement des marchés, privatisation et promotion du secteur privé. Il est vrai que les modalités des réformes économiques changent considérablement dans le temps, à chaque période va correspondre un paquet de nouvelles mesures réputées capables de promouvoir le développement. Au fur et à mesure que des efforts sont accomplis pour mettre en œuvre ces mesures, apparaissent de façon plus nette ses limites, ce qui suscite le besoin d une nouvelle réforme plus complexe encore mais mieux adaptée. En fait la succession des programmes établit que l assainissement ne finit jamais. C est cela qui fait dire à Mac Kinnon que «la libéralisation des économies ressemble à la traversée d un champ de mines ; chaque pas risque d être le dernier». Manifestement, on peut exhumer des statistiques pertinentes qui montrent que les performances économiques, depuis les décennies 1970, 1980 et 1990 sont restées plutôt très médiocres à telle enseigne que la productivité n a point été améliorée. Il en est résulté une faible compétitivité qui conduit doublement à la massification de l endettement. La croissance des secteurs productifs a été constamment faible et quelquefois négative conduisant à la baisse de la production par tête d habitant. Pareille situation débouche toujours sur une rupture des grands équilibres financiers et surtout la montée des secteurs non productifs, c est-à-dire l envol de l informel. En ce qui concerne le Sénégal, les indicateurs économiques montrent que les résultats obtenus par les programmes d ajustement structurel sont dérisoires et ce depuis 1979 : les besoins de financement public et extérieur sont tout juste stabilisés en francs courants, à des niveaux très élevés ; la dette extérieure représente plus de deux ans d exportation, la dette publique plus de trois ans de recettes fiscales, l une et l autre continuent de s accroître rapidement. La production stagne ou régresse, l emploi également, alors que les demandes non satisfaites s accroissent à tous les niveaux de qualification. La concentration des revenus s est accrue, au détriment de la justice distributive et parfois également de l efficacité économique, au risque de paupériser 15

16 et de marginaliser certaines couches nombreuses des populations, à la ville comme à la campagne. SECTION 1 : les politiques sectorielles et les contraintes d offre. Différentes réformes sectorielles ont été mises en oeuvre dans le cadre des programmes d'ajustement structurel afin de promouvoir la croissance économique. Ces réformes ont particulièrement visé les secteurs agricole et industriel, ainsi que la restructuration des entreprises publiques. I/ La politique agricole La politique agricole au Sénégal, jusqu'au début des années 80, était caractérisée par une intervention marquée de l'état, par l intermédiaire des sociétés dites de développement rural (vulgarisation, distribution de crédit et d intrants, commercialisation, etc.). La nouvelle politique agricole (NPA), qui a été adoptée au milieu des années 80, avait pour principal objectif le désengagement de l'etat du secteur agricole par le dépérissement de ces structures d'intervention. Elle a également visé à responsabiliser les producteurs ruraux à travers une politique de prix incitatifs et la rationalisation de la distribution du crédit et des intrants agricoles. L'autosuffisance alimentaire était un des résultats attendus de cette politique. Au début des années 90, la politique agricole a été de nouveau infléchie avec l'adoption du Programme d'ajustement Sectoriel de l'agriculture (PASA). Le PASA renforce l'orientation libérale de la politique agricole et substitue la stratégie de sécurité alimentaire à celle d'autosuffisance alimentaire. Les différentes réformes mises en oeuvre n'ont pas permis de résoudre fondamentalement les problèmes du secteur. Celuici est toujours soumis à des contraintes d'ordre physique et financier. Les contraintes d'ordre physique tiennent aux limites de la culture extensive et aux problèmes de l'eau. La contrainte financière a trait au désavantage que connaît le secteur en matière de distribution de crédits dont il reçoit moins de 3% du volume global. La baisse des revenus ruraux, le dépérissement rapide des structures d'encadrement et le rationnement du crédit rural expliquent les difficultés des paysans à disposer d'intrants et à accroître les rendements. Il n est pas étonnant que l'agriculture, qui emploie plus de 60% de la population active, ne représente que 8% à 9% du PIB. Ce qui témoigne de la faiblesse de la productivité agricole. La persistance de la spirale «productivité faible à revenus faibles à taux d épargne et d investissement faibles à productivité faible» explique 16

17 l'ampleur et le caractère structurel de la pauvreté en milieu rural. Celle-ci se manifeste par l importance croissante des besoins nutritionnels des zones rurales où les enfants victimes d'un déficit pondéral est deux fois plus élevée qu en milieu urbain. Selon les initiateurs du programme d ajustement structurel, la politique interventionniste et protectionniste appliquée par l État jusqu'à la fin des années 70 explique une partie des difficultés de l économie sénégalaise. La stratégie d industrialisation de substitution aux importations adoptée aurait été non seulement coûteuse en termes de ressources intérieures et extérieures, mais elle aurait engendré d importantes distorsions dans le fonctionnement du marché. Les réformes préconisées devaient donc permettre d ouvrir l économie à la concurrence internationale et mettre fin au modèle d industrialisation de substitution aux importations. II/ La politique industrielle Adoptée en 1986, la Nouvelle Politique Industrielle (NPI) 1 a été la première grande tentative de réforme de politique commerciale au Sénégal. Elle a marqué un changement de cap dans les stratégies d industrialisation pratiquées jusque là. Ses objectifs étaient les suivants : améliorer la compétitivité extérieure et intérieure de l économie ; diversifier les exportations vers les produits manufacturés ; encourager l investissement privé ; et assouplir la législation du travail. Mais de toutes les mesures prévues dans le programmes de réformes, seules celles relatives à la protection tarifaire ont été appliquées conformément au calendrier initial. Ce qui a finalement réduit la NPI à une simple réforme du système de protection tarifaire. Les mesures dites d accompagnement furent soit définitivement abandonnées soit tardivement appliquées. On comprend que les résultats de la NPI n'aient guère répondu aux attentes. Ils ont en particulier démontré que la création d un environnement propice au redémarrage de l industrie sénégalaise nécessite davantage de temps que les trois années prévues par la NPI. Il est apparu que si les contraintes qui pèsent sur la compétitivité de l'économie sénégalaise ont été plus ou moins bien analysées au moment de la conception de la NPI, les coûts et les délais d ajustement de l économie ont été sous-estimés et la capacité d adaptation des entreprises surestimée. Le contraste est frappant entre l ampleur et la brutalité des mesures envisagées d un côté, et la faiblesse des mécanismes institutionnels utilisés dans la 1 La Nouvelle Politique Industrielle (NPI) est le nom donné au Plan d'actions pour l'industrie qui a été mis au point en juillet 1986 pour s'attaquer à la protection excessive de l'appareil industriel et pour renforcer la compétitivité de l économie. 'est pourquoi elle est considérée comme le volet de politique commerciale et industrielle de l'ajustement structurel. 17

18 conception et la mise en oeuvre de la réforme, de l autre. Il est symptomatique qu aucune étude préalable n ait ni évalué le potentiel d exportation de l économie ni mesuré le degré de préparation des industriels au nouvel environnement concurrentiel. Trois raisons ont généralement été avancées pour expliquer l échec de la NPI : le manque de crédibilité du programme de réforme lié à la faible détermination du gouvernement ; la non-association du secteur privé à la définition des mesures de réforme ; le défaut d application des mesures d accompagnement prévues. SECTION 2 : économique Au niveau de la croissance Si les PAS ont permis à certaines économies d améliorer et de rétablir leurs déséquilibres macro-économiques, ils n ont pas réussi, par contre, à initier de nouvelles dynamiques de croissance durable 1. En effet, dans la période d application du PREF au Sénégal, l activité économique est marquée par une évolution erratique ; ainsi, une année de croissance est suivie de deux années de quasi-stagnation, voire de recul de la production conduisant à une baisse moyenne annuelle de 0,6% du PIB / habitant. Les mêmes contre-performances sont également notées au niveau de la réalisation des objectifs du PAMLT. Malgré de bonnes performances en 1986 (4,5%), en 1987 (4,4%) et en 1988 (4%) le taux de croissance du PIB va connaître quatre années d évolution instable avec une année de croissance positive suivie d une autre négative : (-1,40%) en 1989, (3,8%) en 1990, (-0,40%) en 1991, (2,21%) en 1992 et (-2,2%) en Les fruits de la croissance inégalement partagés Les fruits de la croissance sont faibles et inégalement répartis entre le monde rural et urbain, entre le secteur public et privé, entre les femmes et les hommes, entre les générations, entre les différents quartiers des villes, entre les secteurs productifs et ceux non productifs. Il faudrait revoir les circuits de production, de distribution des richesses et passer en revue les politiques sociales du Sénégal. Il semble que les choix opérés jusqu à présent en matière de politique sociale n ont pas permis d améliorer significativement l accessibilité aux services sociaux de base. Les revenus monétaires des ménages sont estimées à 661,1 milliards de francs CFA dont 71 % des revenus proviennent du milieu urbain et 29 % en milieu rural pour une population urbaine évaluée à 40 % de la population totale. Les 1 SECK et VEROUCH : La croissance est-il un pari perdu au Sénégal, OCDE 18

19 revenus proviennent à 78 % des sources primaires. L agriculture est la seconde source de revenus des ruraux avec une contribution de 22 % sur l ensemble des revenus du Sénégal. Les salaires représentent 39 % du revenu total. Elle constitue la première source de revenus dont 15 % sont englobés dans le milieu rural et 49 % dans le milieu urbain. Le secteur informel et les activités non salariales du secteur formel occupe la seconde place et sont répartis en milieu rural à 39 % et 30 % dans le milieu urbain. SECTION 3 : Les déficits internes et externes Si au cours des années 80, la performance macroéconomique s est améliorée, l économie sénégalaise a enregistré peu de croissance. Les années ont été caractérisées par une dégradation du déséquilibre fondamental entre production et demandes internes, se traduisant par de graves déficits budgétaires et des paiements extérieurs ainsi qu un accroissement rapide de l endettement extérieur. L un des objectifs les plus constants de l ajustement est de promouvoir une croissance tirée par les exportations et l'investissement. Les exportations sénégalaises revêtent deux caractéristiques majeures : la faible valeur ajoutée des principaux produits exportés et leur forte concentration. En effet, elles portent essentiellement sur les produits halieutiques (avec 33% des exportations de marchandises), les engrais et l acide sulfurique (13%), les produits arachidiers (6%), le phosphate et le tourisme. La persistance des contraintes structurelles et la faible part des exportations non traditionnelles expliquent pourquoi l'économie sénégalaise n'a pas tiré un meilleur parti de la politique de libéralisation mise en oeuvre dans les années 80 et 90. Les mêmes causes expliquent également l absence de profits issus des gains de compétitivité résultant de la dévaluation du franc CFA. Compte tenu de la faible progression des exportations (dont le niveau stagne à environ 21% du PIB depuis la dévaluation) et la rigidité à la baisse des importations (environ 27% du PIB), la balance commerciale et celle des transactions courantes demeurent structurellement déficitaires respectivement de 6% et 2% du PIB en moyenne. Malgré la croissance en volume des exportations et la baisse des importations, la détérioration des termes de l échange (chute de plus de 20% des prix moyens des produits arachidiers, inflation de 13%) conduit en 1979 à un double déficit commercial de 50 milliards de FCFA et de la balance des paiements de l ordre de 19 milliards de FCFA. Quant aux avoirs extérieurs ils se sont dégradés entre décembre 1978 et décembre 1979 en passant de ( 41,7) milliards à ( 60,4) milliards.. 19

20 Les résultats du PREF montrent que la position extérieure reste caractérisée par un important déficit de la balance des biens et services non-facteurs durablement supérieur à 10% du PIB et, d autre part par une dégradation marquée des avoirs extérieurs qui conduit à un déficit persistant de la balance des paiements. Les finances publiques sont aussi marquées par un déficit chronique qui représente encore 8,2% du budget. Par ailleurs, l analyse des résultats du PAMLT indique que le taux de couverture des importations par les exportations demeure désespérément inférieur à 75% engendrant par conséquent un déficit permanent de la balance commerciale et une dégradation notable des avoirs extérieurs nets qui atteignent (-274) milliards FCFA en fin Quant aux finances publiques, même si elles ont connu trois années (1985 à 1988) de réduction de déficit, celui-ci augmente à nouveau en atteignant prés de 36 milliards. La Banque Mondiale (1993) reconnaît elle-même, que le processus d ajustement interne suivi au Sénégal n a même pas donné les résultats modestes visés dans le plan à moyen terme de redressement économique et financier et les documents cadres de politique économique. Pour devenir compétitif, le Sénégal a tenté de corriger les déséquilibres externes et internes par une compression des dépenses intérieures, un ajustement des prix et salaires, et des politiques commerciales de second choix. Rétrospectivement, il apparaît que la politique déflationniste a conduit à une sévère compression budgétaire et à la réduction des dépenses publiques dans les domaines prioritaires. L insuffisance des moyens administratifs a sérieusement limité l efficacité des politiques commerciales qui n étaient que des expédients, et aucune politique crédible des revenus n a été mise en place. Le processus d ajustement interne, qui n a pas été mené jusqu au bout, n a donc pas provoqué la dépréciation nécessaire du taux de change réel et les exportations s en sont ressenties, l industrie nationale n étant pas en mesure de concurrencer les importations, et les investissements privés ont diminué. A l avenir, le blocage des salaires nominaux, pour maintenir l inflation nationale audessus de l inflation mondiale et permettre une dépréciation réelle, ne changera pas fondamentalement la compétitivité du Sénégal. Avec un écart annuel de 2 points de pourcentage, il faudrait 15 ans au Sénégal pour réduire les coûts de production relatifs d un tiers en termes réels. Qui plus est, des programmes d austérité ne peuvent sérieusement être maintenus pendant un grand nombre d années consécutives. SECTION 4 : Au niveau de la dette Les performances des plans et programmes d ajustement au Sénégal en matière de dette extérieure peuvent être appréhendées comme suit : 20

21 Le service de la dette explose, passant de 27,3 milliards FCFA en 1981 à 60 milliards en 1984 et représentant pour cette même année plus de 40% des recettes ordinaires de l Etat. Cette situation va d ailleurs imposer quatre rééchelonnements successifs pendant le PREF en 1981, 1982, 1983, 1984 ; L encours de la dette publique extérieure ne cesse de croître franchissant la barre des 1000 milliards FCFA en fin 1988 (soit 70% du PIB) et générant un service de plus en plus insupportable pour les finances publiques : 83,2 milliards en , 93,9 milliards en , 100,3 milliards en Le Sénégal a bénéficié, ces dernières années, d un allègement substantiel de sa dette extérieure par de multiples rééchelonnements et remises de dette. Malgré tout, celle-ci demeure un fardeau pour l économie au point d hypothéquer fortement le financement de la croissance. L amélioration du profil de la dette extérieure vient de ce que celle-ci se compose désormais essentiellement de prêts concessionnels notamment auprès des organismes multilatéraux que sont la Banque Mondiale et le FMI. Si le ratio dette/pib a brutalement augmenté en 1994 en passant de 66,5% en 1993 à 88,6%, il a ensuite diminué pour s'établir à 71,4% environ en 1998, c'est-àdire nettement en deçà du niveau considéré comme le seuil de solvabilité (150%). De même, le ratio service de la dette/exportations est passé de 23,7% en 1990 à 9,6% en 1998, alors que le seuil à partir duquel la liquidité d'un pays risque d'être compromise est fixé à 20%. Le service de la dette, qui représentait près d'un tiers des recettes budgétaires en 1990, est également descendu à moins d'un cinquième des recettes fiscales en SECTION 5 : Les coûts sociaux de l ajustement En fait, les programmes d ajustement structurel, partout où ils sont appliqués, et quel que soit le résultat ont induit des conséquences négatives sur les dépenses sociales. Aussi bien en matière de revenus, d emploi, de logement, de santé et d éducation, les coûts unitaires ont été fortement augmentés. Selon les analystes du développement, les pays en développement qui ont le mieux réussi à réduire la pauvreté, notamment les pays de l Asie, ont dû engager très tôt leur transition démographique mais surtout sont parvenus à fournir des services essentiels de santé et d éducation à la majorité de la population aussi bien en milieu urbain qu en milieu rural et ont lourdement investi dans les services sociaux. Or, dans les années 80, on a enregistré au Sénégal une baisse nette de près de 2% des dépenses réelles de santé publique par habitant. Selon la Banque Mondiale, de à , les dépenses réelles de fonctionnement du secteur de la santé n ont représenté que 89% des dépenses budgétisés, alors que pour 21

22 l ensemble du budget de l Etat, le pourcentage correspondant était de 97%, ce qui semble indiquer que, lorsque des problèmes de liquidité surgissent, le secteur de la santé ne reçoit sa part du budget de fonctionnement qu après d autres secteurs. Le montant global des dépenses publiques de santé par habitant, en particulier des dépenses consacrées au matériel et fournitures, est tombé de 0,9% du PIB en à 0,67% seulement en La qualité des services en a souffert ; entre 1978 et 1986, le nombre de consultations a baissé de 58% malgré une augmentation de la population de 28%, du fait de l augmentation des coûts des consultations et des soins. Ces détériorations ont des conséquences sur le niveau de vie actuel et futur : la faible productivité et les revenus inférieurs engagent ces familles dans un cercle vicieux de la pauvreté d une génération à l autre. D ailleurs la pauvreté est devenue progressivement un phénomène de masse. Ainsi de larges couches de la population sont affectées par le phénomène de la pauvreté. Si l on en croit l Enquête sur les priorités (ESP) de 1991 et l Enquête sénégalaise auprès des ménages (ESAM) de 1994, on serait passé en quatre ans d un tiers (33%) à près de trois cinquièmes (58%) des ménages vivant au-dessous du seuil de pauvreté. Ainsi plus d un ménage sénégalais sur deux ne dispose pas des ressources permettant un niveau de consommation de calories par jour et par équivalent adulte. Pour qualifier la pauvreté, on peut dire qu elle est rurale et féminine. La pauvreté affecte beaucoup plus les zones rurales où 79 % des ménages, soit quatre ménages sur cinq sont pauvres, contre moins d un ménage sur cinq à Dakar (DPS). Un des défis majeurs auquel doit répondre le gouvernement est la réduction de la pauvreté qui touche plus de trois cinquièmes de la population. Les instruments de mesure du développement humain au Sénégal L indicateur du développement humain (IDH) est un indice composite qui mesure la situation moyenne d une aire géographique à la lumière de trois dimensions. Ces dimensions sont représentées à travers le niveau d éducation mesuré aux 2/3 par le taux d alphabétisation et au 1/3 par le taux de scolarisation toutes catégories confondues, le niveau de longévité exprimé par l espérance de vie à la naissance et le niveau décent évalué par le revenu par habitant corrigé des différences de pouvoir d achat PPA. L IDH est constitué de la moyenne arithmétique de ces trois composantes et mesuré sur une échelle graduée d une valeur minimale de 0 et d une valeur maximale de 1 pour chaque critère. Le Rapport Mondial sur le Développement humain 2000, classe le Sénégal à la 155 ième place sur un total de 174 pays dans le monde. Avec une valeur de 0,416, le pays est considéré comme ayant un faible IDH selon la typologie du PNUD. Les 22

23 différentes composantes utilisées dans le calcul de l IDH sont : l espérance de vie à la naissance ( 52,7 ans), un taux d alphabétisation des adultes (58,5%), un taux de scolarisation (42%) et d un produit intérieur brut par habitant corrigé des différences de pouvoir d achat PPA évalué à (1307 $ Dollars). Il est révélateur de constater dans le groupe à faible Développement Humain Durable, sur un total de 35 pays en 1999, 12 pays présentent un PIB par habitant inférieur à celui du Sénégal tandis que leur IDH est supérieur soit 34% (de 1998 à 2000 il est passé respectivement de 50% à 20 %.). Ces résultats montrent la faiblesse de l impact que la croissance a sur le social. Le Sénégal a encore la possibilité de progresser vers un meilleur développement humain à condition de rassembler les efforts nécessaires et d y consacrer une attention particulière aux services sociaux. Des efforts ont été consentis afin de traduire davantage le niveau de PIB par habitant sur le Développement Humain sénégalais SECTION5 : La non internalisation de l ajustement «Je dis que la manière dont nous procédons n est pas fonctionnelle. L idée que nous puissions décider de cela à partir de à km d ici est ridicule» 1 «Nous ne sommes même pas capables de savoir si ce qu on nous propose est bon ou mauvais pour nous» 2 «Ce que l on fait pour nous mais sans nous est peut-être contre nous» 3 Malgré une longue expérience d ajustement structurel, les institutions publiques chargées de la mise en oeuvre, du suivi et de l évaluation des programmes sont rarement associées à l élaboration de ceux-ci, à la définition des objectifs poursuivis et des stratégies à mettre en œuvre. En définitive, le gouvernement impose, sans concertation, des mesures généralement décidées avec les institutions de Bretton Woods, et les autres acteurs de la vie économique et sociale finissent par ne plus faire de distinction entre les choix de l'un et les exigences des autres. C est cette perception qui explique qu un grand nombre d opérateurs économiques considèrent que les programmes de réforme sont le reflet fidèle des prescriptions de la Banque mondiale et du FMI. Dès lors, ni l Etat, ni son administration, ni les opérateurs économiques ne s approprient les réformes compromettant ainsi leur réalisation. Souvent les mesures qui en découlent sont perçues non point comme des éléments d une stratégie nationale de développement mais comme de simples politiques acceptées pour rassurer les bailleurs de fonds en vue 1 E.V. JAYCOX, vice-président de la Banque Mondiale ; Discours devant la DAC 2 Mot d un ministre africain lors d une Session des IFI, cité par P.Engelhard 3 Lamine GUÉYE, Premier Président de l Assemblée Nationale 23

24 d obtenir les indispensables ressources financières. Les PAS ont une crédibilité à acquérir au niveau des différents acteurs du jeu économique. Elles ne seront internalisées que si ces derniers en acquièrent la paternité. Evaluant les PAS, E. BERG le père spirituel de ces programmes constate «qu il y a un plus grand nombre de preuves de stagnation continuelle que de signes de changement». Les raisons qu il évoque sont à chercher au niveau de l inefficacité avec laquelle le PAS a été mis en œuvre et le caractère insuffisant des réformes. 1 C est pourquoi l ajustement est comme ajourné. En somme, après deux décennies d ajustement, on doit s interroger sur la capacité de ces politiques de sortir les pays de la crise et d amorcer un processus de croissance saine et durable. Plus de deux décennies d application et de «règne sans partage» des PAS, la médiocrité des résultats économiques et financiers a amené la Banque mondiale à opérer une évaluation exhaustive et autocritique des politiques mises en œuvre. Elle publie en 1994, le Rapport «Adjustment in Africa» qui montre que les rythmes des réformes restent encore faibles et conséquemment, le niveau de la croissance ne permet pas encore une réduction de la pauvreté et une résolution des nombreux problèmes sociaux liés à une démographie galopante et une urbanisation rapide et chaotique, deux phénomènes conjugués qui font exploser la demande sociale. Le moins que l on puisse en dire est que ces politiques ont échoué dans ce qui était leur objectif majeur : l instauration d un processus vertueux de croissance économique (M. Kassé, 1991). Le caractère globalement décevant des performances enregistrées qui s accompagnent par ailleurs d une grave et profonde dépréciation de la situation sociale, provient pour l essentiel du fonds théorique manifestement inadéquat qui sous-tend le modèle de référence des politiques d ajustement. Si elles se sont avérées aussi peu efficaces, c est parce qu elles ont, comme le note J.STIGLITZ, confondu les moyens avec les fins : la libéralisation, la recherche des grands équilibres, les privatisations sont prises comme des fins plutôt que comme des moyens d une croissance durable, équitable et démocratique. Elles se sont «beaucoup trop focalisées sur la stabilité des prix plutôt que la croissance et la stabilité de la production. Elles n ont pas su reconnaître que le renforcement des institutions financières est aussi important pour la stabilité économique que la maîtrise des déficits budgétaires et de la masse monétaire. Elles se sont concentrées sur les privatisations, mais n ont guère attaché d importance à l infrastructure institutionnelle nécessaire au bon 1 Eliot BERG : Ajustement ajourné : réforme de la politique économique du Sénégal dans les années 80, Document ronéoté, USAID/Dakar, Octobre

25 fonctionnement des marchés, et particulièrement à la concurrence» 1. Au demeurant, si les PAS ont permis à certaines économies d'améliorer et de rétablir leurs déséquilibres macroéconomiques, ils n'ont pas réussi à initier de nouvelles dynamiques de croissance durable, suite à l'essoufflement des stratégies d'import-substitution. Par ailleurs, ces réformes se sont traduites par une détérioration des conditions de vie des populations et par un accroissement de la pauvreté. Egalement, les programmes n'ont pas favorisé la construction de nouvelles normes économiques et sociales pour succéder aux normes en crise. Au contraire, ils ont accéléré la décomposition des normes en crise et approfondi ainsi la régression économique et sociale. Cette crise économique et sociale a eu des conséquences politiques importantes à travers la contestation de la légitimité de l'etat. Par ailleurs, le désengagement de l'etat et la libéralisation économique se sont traduits par l'émergence, dans la plupart des pays, de nouveaux acteurs politico-financiers qui ont cherché à contrôler l'économie. L'affaiblissement de l'etat et son extinction programmée dans certaines régions ont conduit parfois au développement de la corruption et à la constitution de fortunes sur la base de situation de rente. CHAPITRE III : Que faire aujourd hui ou quels sont les axes de nouvelles politiques? Il faut cesser de prêcher un ultra-libéralisme que nous ne pratiquons pas et n avons jamais pratiqué aux premières heures de notre développement. Louis EMMERITZ 2 L alternance démocratique qui s est réalisée suite aux élections présidentielles, complétées par les législatives et les élections municipales, rurales et régionales s est achevée par le renouvellement de tout le dispositif institutionnel. Dès lors se pose la question fondamentale suivante : quelles contraintes faut-il mettre sur les priorités du gouvernement de la nouvelle majorité pour limiter au mieux les effets négatifs de toute transition et ajuster la politique aux réformes indispensables de tous les secteurs et centres de pouvoir? 1 STIGLITS J., «Vers un nouveau paradigme pour le développement», Revue Economique Politique n 5 pp Louis Emmeririj : Nord-Sud :la grenade dégoupillée 25

26 SECTION1 : l impératif des réformes C est certainement sous cet angle qu il faut réfléchir sur les réformes institutionnelles, politiques et économiques qui doivent apporter aux sénégalais une autre organisation sociale et un niveau de bien-être supérieur à l ancien. Certainement, les questions institutionnelles sont beaucoup plus compliquées à résoudre que les problèmes économiques. On peut se souvenir que le Général de Gaule dut attendre douze ans pour changer un régime qui lui déplaisait ; il dut affronter une crise parlementaire grave pour amender le régime qu il avait luimême fondé et il dut perdre le pouvoir en voulant le perfectionner. Au plan économique, les situations peuvent être beaucoup moins complexes surtout avec le retour de la croissance économique qui classe le Sénégal parmi les 20 premiers pays du monde ayant les meilleures performances (The Economist, janv. 2000) et parmi les 8 premiers en Afrique (Rapport du Forum de Davos, juin 2000). Toutefois, ces résultats économiques positifs mis en relation avec le niveau négatif de l indice du développement humain(idh) du Programme des Nations-Unies pour le Développement (Rapport mondial de Juin 2000 classant le Sénégal presque en fin de peloton) soulèvent toute l ampleur et la profondeur de la demande sociale et conséquemment la nécessité de concilier efficacité économique et répartition des revenus. Au demeurant, dans une économie en croissance, les arbitrages en faveur du bien-être peuvent être mieux réalisés. En effet, la croissance permet de favoriser le développement des infrastructures sociales, de réduire la pauvreté par un plus grand accès aux services de base, d accroître l emploi, de réformer l Etat afin de permettre la réduction des dépenses publiques seul moyen d alléger les impôts et les charges qui pèsent sur les personnes physiques et morales, d encourager et de financer les créations d entreprises et les initiatives locales qui fondent la richesse d un pays, de réformer le système éducatif et de formation afin de mieux l adapter aux exigences de l entrée des jeunes dans la vie active, de révolutionner l agriculture pour en faire le moteur du développement, de maîtriser les Nouvelles Technologies de l Information et de la Communication afin de les mettre au service d un système industriel dynamique et compétitif et d assurer une meilleure ouverture dans la sous-région(uemoa) et dans le temps mondial. Globalement ces arbitrages à faire peuvent-être illustrés par le schéma suivant : Bien-être Majorité 1 26

27 A. A D C Bien-être. B Majorité 2 Le professeur J.LAFFONT dans une communication intitulée «les étapes vers un Etat moderne : une analyse économique» communication prononcée à Abidjan en novembre 1999, à l occasion de la Biennale des Economistes de l Afrique de l Ouest, observe qu un bon Etat c est un Gouvernement bienveillant et informé. Ce gouvernement se compose alors des hommes politiques qui contrôlent l appareil d Etat, utilisent les fonctionnaires des administrations centrales et des collectivités locales, ainsi que les agents des entreprises publiques pour mener à bien leurs politiques. Celles-ci devraient tourner, pour l essentiel, autour de la mise en oeuvre des moyens pour réaliser les promesses d amélioration du bien-être faites lors de la campagne électorale. Quoi qu il en soit, dans une démocratie, la bienveillance doit être avérée sinon, les hommes politiques risquent de perdre leur emploi. Il faut alors se poser la question de savoir quelles politiques mettre en place pour maximiser le bien-être social compte tenu des moyens disponibles et de la nécessaire préservation des équilibres fondamentaux de l économie. C est ce que suggère le schéma tracé plus haut. Si la Majorité1 a le pouvoir, elle choisit le niveau (A) de bien-être; il en va de même pour la Majorité2 qui choisira (B). Si chaque Majorité a le pouvoir avec probabilité ½, cela génère les espérances de bien-être caractérisées par(c). A partir des travaux de MIRRLESS (1971), on établit que la convexité de l ensemble des niveaux de bien-être réalisables résulte de l information asymétrique qui va rendre tout transfert socialement coûteux. Ainsi, des politiques apparemment peu efficaces comme certaines mesures des Programmes d ajustement structurel peuvent bien dominer le débat démocratique où les électeurs votants choisissent toujours une allocation ex post Pareto optimal. Comment réaliser les arbitrages entre le souhaitable et le possible? Comment ordonner et planifier les priorités retenues? Comment allouer les ressources entre préférences individuelles et biens collectifs? Comment organiser le processus décisionnel pour arbitrer entre les erreurs du premier type (prendre une mauvaise décision) et les erreurs du second type(rejeter une bonne décision). Ces questions sont importantes car les autorités de toute transition sont condamnées à procéder à des 27 B

28 réformes profondes mais progressives des systèmes et structures hérités du régime antérieur dans la période même d apprentissage du pouvoir (KASSE M.1982).Cet apprentissage entraîne forcément des coûts dont il faut minorer le volume et les incidences. Pour ce faire, il importe de bien analyser la situation d ensemble afin de mieux appréhender les marges de manœuvre qui s offrent au gouvernement et qui parfois, dans certains domaines, sont assez étroites. Depuis l'indépendance, le Sénégal a parcouru un long chemin sur la voie de l'achèvement d'une démocratie ouverte, libérale pluraliste, favorable au développement de l'initiative privée et à la bonne marche des affaires. Par rapport à la moyenne des pays africains, la construction d'un Etat de Droit appuyé sur des institutions administratives et judiciaires indépendantes y compte un temps d'avance. Le pluralisme politique, le contrôle de légalité, ainsi que, désormais, la décentralisation, ont fini par former un cadre juridique au sein duquel les "prérogatives exorbitantes du droit commun", le "fait du prince" et autres privilèges dont la puissance publique pouvait se prévaloir, ont été progressivement limités. Récemment, l'engagement du pays dans la traduction législative et réglementaire des principes de "Bonne Gouvernance" et de lutte contre la corruption a parachevé le mouvement. La création d'un organisme chargé de contrôler le processus électoral, la publicité des procédures de passation des marchés publics et la modernisation de la gestion administrative participent, en effet, de la même dynamique de stabilisation du Droit et des institutions. Il demeure qu aujourd hui, les sénégalais peuvent parler, écrire et imprimer librement. Il leur est loisible d aller et venir, de participer à la gestion des affaires publiques comme d entreprendre, sans que ces libertés puissent être obstruées ni remises en cause par la puissance publique. Cette dernière tente au contraire d accompagner leurs efforts en les gênant le moins possible. La meilleure preuve en est la souplesse avec laquelle l administration contrôle le développement des activités économiques, que ces dernières relèvent ou non du secteur formel. Au lieu d adresser des commandements tatillons, et suivant en cela des choix politiques, elle tente plutôt d accompagner les initiatives privées dans la voie de leur croissance et de leur modernisation. De même, le transfert à l échelon local de compétences auparavant détenues par le pouvoir central témoigne de la volonté de gérer les affaires publiques au plus près des besoins des populations, dans le respect de l intérêt général. Tout ne baigne pas dans l huile loin s en faut. En effet, la gestion bureaucratique des ressources publiques a fortement contribué à amplifier l offre de corruption. L introduction de mécanismes de marché et la privatisation de certaines entreprises publiques ont permis, non pas, la suppression mais le transfert des rentes. De plus ces dernières années, la formation d une véritable nomenklatura disposant d un trop 28

29 vaste pouvoir allocatif discrétionnaire, a élargi les réseaux de corruption politico-administrative. Sans doute l entreprise de limitation du recours possible à l'arbitraire n'a-t-elle pas peu contribué à appuyer les activités économiques. Si le Sénégal a l'un des revenus par habitant les plus élevés de l'afrique de l'ouest, avec la Côte d'ivoire (le Cap- Vert mis à part, dont l'aide publique par habitant et les transferts de la diaspora constituent les deux tiers du PIB), il le doit notamment aux garanties de prévisibilité offertes par son système normatif et institutionnel. Ce sont probablement les raisons pour lesquelles, d'ailleurs, un certain nombre d'investissements étrangers directs, dans des secteurs qui intéressent les besoins de base des populations, comme l'électricité, viennent récemment d'y être réalisés. Ce sont les mêmes raisons qui expliquent l importance des flux d aide publique faisant du Sénégal l un des pays les plus assistés par les bailleurs de fonds. Il est probable que ces circonstances favoriseront l achèvement du chantier le plus important : la réconciliation de l économique et du social. SECTION 2 : Réconcilier l économique et le social. A l analyse, les socialistes sénégalais ont été victimes, entre autres facteurs, de la demande sociale et de l avènement de la pauvreté de masse. L urbanisation accélérée et chaotique, conséquence principalement de l échec des politiques agricoles, a fait exploser la demande des biens de base : alimentation, santé, éducation, logement et emploi. Cela semble assez paradoxal pour un Parti social démocrate dont le modèle de société devrait se fonder sur les valeurs de solidarité, de justice sociale et de répartition équitable des fruits du travail. Dans une société socialiste, la justice sociale, c est-à-dire l égalité des chances, est une condition du développement économique de même que la répartition équitable qui rattache le revenu au mérite, à la compétence et à l efficacité. C est cela qui permet de dire, à la suite de J.DELORS que «mieux le gâteau est réparti, plus il est gros. Pour n avoir jamais su concilier efficacité économique et équité, le Parti Socialiste ne pouvait jamais réaliser «une société plus douce pour les faibles et plus exigeante pour les forts» selon le mot de Olof PALM. Dans un contexte de crise des financements publics et privés, l urgence commandait de restaurer les fondements d une croissance à long terme, protégée de l inflation et des déséquilibres macro-économiques qui hypothéquaient l investissement. Solder les comptes du passé n est jamais facile pour un gouvernement. C est une politique qui commande d importants sacrifices à court terme, et qui court le risque d être impopulaire. Pourtant, le refus d affronter la réalité et le changement n est pas exempt de risques, lui non plus. Dans un contexte de resserrement de la contrainte extérieure, qui s est 29

30 traduit notamment par une élévation historique du niveau des taux d intérêt, choisir le laxisme au lieu de la rigueur, ce eut été, implicitement, opter pour la reprise de l inflation et la croissance de l endettement. Ces créances futures auraient inévitablement fini par balayer une éphémère et trompeuse croissance du pouvoir d achat. De surcroît, si des décisions aussi faciles avaient été prises, nous ne serions pas les seuls à devoir aujourd hui en payer le prix, les générations futures auraient également dû nous tenir rigueur du fardeau que nous leur aurions légué. Cette vision intergénérationnelle est déterminante. Les contraintes de l ouverture de l économie n étaient pas négociables, elles se sont imposées avec plus ou moins de force à tous les Etats africains. Les plus perspicaces ont donc choisi de payer rapidement la facture de ces mutations, sachant qu autrement elle serait alourdie. C est la voie choisie par le Sénégal. C est elle qui permet désormais d assumer la charge d une politique ambitieuse sur le plan social, tâche qui absorbe la totalité de nos efforts et qui autorisera la réconciliation de l économie et de la société. Parachever l édification d une économie sociale de marché à la fois juste et performante, c est donc, à mon sens, une option qui doit être retenue et concrétisée. C est la priorité des priorités. La politique macro-économique de ces quinze dernières années a permis de créer un environnement favorable au développement de l'offre productive, au sein d'une économie ouverte. C'est grâce à cette ligne directrice que les secteurs ouverts sur le marché externe, au premier rang desquels figurent la pêche et le tourisme, ont pu tirer l'activité vers le haut. Il en est résulté, non pas un règlement de tous les problèmes économiques et sociaux du pays, mais la limitation d'une croissance exponentielle de l'endettement, dans un premier temps, ainsi que, depuis environ trois ans, une reprise économique qui est susceptible de s'installer dans la durée comme l attestent les performances observées qui ont amené le FMI et certains bailleurs de fonds à poursuivre leur coopération avec le Sénégal. Evidemment, des progrès substantiels restent encore à réaliser surtout au plan social, et cela depuis que le retournement de la conjoncture permet de l'envisager. Mais c'est justement parce que des politiques rigoureuses ont été conduites, dans un contexte de crise, que l'infléchissement de ces mêmes politiques peut à présent être entrepris. C'est en effet la crise des finances publiques qui a déterminé le tournant de la rigueur, à partir des années 1980 (A). C'est, par la suite, ce tournant qui a restauré la confiance dans l'économie et, partant, favorisé la reprise (B). C'est, enfin, parce que la compétitivité d'une offre productive tournée vers le marché externe a été rétablie, qu'il importe à présent de densifier le tissu de petites et moyennes entreprises que ces dernières relèvent ou non du secteur moderne de l'économie et de conduire une politique du revenu propre à dynamiser, non seulement la demande mais l'offre intérieure (C). 30

31 Les fruits de la croissance sont inégalement répartis Les fruits de la croissance sont faibles et inégalement répartis entre le monde rural et urbain, entre le secteur public et privé, entre les femmes et les hommes, entre les générations, entre les différents quartiers des villes, entre les secteurs productifs et ceux non productifs. Il faudrait revoir les circuits de production, de distribution des richesses et passer en revue les politiques sociales du Sénégal. Il semble que les choix opérés jusqu à présent en matière de politique sociale n ont pas permis d améliorer significativement l accessibilité aux services sociaux de base. Les revenus monétaires des ménages sont estimées à 661,1 milliards de francs CFA dont 71 % des revenus proviennent du milieu urbain et 29 % en milieu rural pour une population urbaine évaluée à 40 % de la population totale. Les revenus proviennent à 78 % des sources primaires. L agriculture est la seconde source de revenus des ruraux avec une contribution de 22 % sur l ensemble des revenus du Sénégal. Les salaires représentent 39 % du revenu total. Elle constitue la première source de revenus dont 15 % sont englobés dans le milieu rural et 49 % dans le milieu urbain. Le secteur informel et les activités non salariales du secteur formel occupe la seconde place et sont répartis en milieu rural à 39 % et 30 % dans le milieu urbain. I/ La rigueur des années 1980 était la seule issue, pour remédier à la crise de la dette. Les années 1970 et le choc pétrolier avaient favorisé la contraction d'emprunts publics à des taux relativement faibles. A la faveur de l'augmentation de la dette publique des Etats, dans les années 1980, les marchés financiers sont arrivés aux commandes. Cela s'est traduit par une augmentation des taux d'intérêt, dont le niveau a dépassé non seulement l'inflation, mais la croissance. Les pays qui, comme le Sénégal, avaient un fort niveau d'endettement sans être producteurs de pétrole ont alors eu de plus en plus de mal à boucler leurs exercices budgétaires. Il a encore fallu emprunter, pour rembourser les emprunts passés, à des taux qui promettaient d'engendrer de nouvelles difficultés. Faute de remèdes radicaux, cette situation vouait le pays à la faillite. La cessation de paiements qui n'aurait pas manqué d'en résulter se serait en effet traduite par un retrait des financements extérieurs et un effondrement des importations, donc par une baisse radicale de l'indice de la production, dans les nombreux secteurs qui recourent à des 31

32 biens d'équipement étrangers. Ces difficultés n'ont pas été le propre du Sénégal, mais de la majorité des Etats qui avaient financé leur croissance sur l'endettement. Les difficultés ont naturellement été plus aiguës au Sud, mais les problèmes n'ont pas épargné le nord, où l'etat Providence a subi de nombreuses attaques et contorsions, tandis que les politiques de l'offre se sont partout substituées à la régulation par la demande. Ainsi l'ajustement structurel a-t-il fini par s'imposer comme un choix inéluctable, faisant durement ressentir ses conséquences, mais limitant les nouvelles dépenses et réduisant, par-là, les créances futures. Le choix, à l'époque, n'était pas entre le refus d'une telle politique et son acceptation passive, mais entre la possibilité d'entrevoir, au prix de sacrifices, un avenir meilleur, et la certitude de s'enfoncer dans la voie du déclin. Les conséquences sociales des politiques déflationnistes ont certes été importantes, mais progressivement, la croissance de l'endettement a été stoppée. Alors que le ratio de l'endettement par rapport au PIB avait atteint un niveau supérieur à 100 %, il s'est stabilisé, depuis plusieurs années, aux alentours de 80 %. C'est encore trop, mais la situation est néanmoins beaucoup moins grave qu'il y a à peine quelques années, et les marges de manœuvre se sont accrues. II/ La rigueur a restauré la confiance des opérateurs dans le marché et a permis de sortir de la crise. Les politiques de réduction des dépenses publiques ont favorisé la restauration d'un environnement favorable au développement de l'initiative privée. Elles ont permis de réduire l'inflation, par-là d'accroître la compétitivité de l'offre nationale. De surcroît, la réduction de l'inflation semble s'être à présent installée dans la durée, dans la mesure où la dévaluation ellemême, malgré un dérapage dans l'année qui l'a suivie, n'a pas entraîné une hausse significative de l'indice des prix. La pression fiscale n'a pas non plus été forte, en tout cas moins qu'au début des années 1980, et les privatisations ont rencontré, dans certains cas, un succès certain, qui s'est traduit par des investissements directs qui vont augmenter la qualité comme la quantité des équipements collectifs. Les secteurs connectés au marché externe, comme la pêche, le tourisme et quelques segments du bâtiment, ont ainsi pu se développer, ce qui a permis d accroître les devises nécessaires pour éviter une crise de change. Cette embellie a été renforcée par l augmentation des transferts des sénégalais de l extérieur. La reprise doit être encore plus vigoureuse, mais elle dépasse déjà le taux de croissance démographique d'environ deux pour cent, et les pires stigmates de la crise semble appartenir désormais au passé. Il convient de reconnaître, cependant, que les politiques de rigueur, nonobstant le fait qu'elles étaient incontournables, 32

33 ont pesé très lourdement sur le développement des secteurs sociaux. Le taux brut de scolarisation, tous niveaux confondus, se situe à peine, aujourd'hui, à 33 %, soit à peu près le même niveau que le taux d'alphabétisation des adultes. C'est certes un progrès par rapport aux quelques vingt pour cent d'il y a seulement vingt cinq ans, mais c'est naturellement toujours insuffisant, surtout dans un contexte où la jeunesse de la population promet d'être une formidable chance, comme un facteur de crise si l'on ne répond pas à ses attentes. D'importants progrès ont également été réalisés, en matière d'accès à l'eau potable, le taux ayant doublé en quinze ans pour atteindre 66 %. Il reste qu'un tiers de la population n'en bénéficie pas, alors que la majorité des maladies sont d'origine hydrique. Le coût des soins de santé reste lui aussi trop élevé pour la majeure partie des populations. Or, un consensus semble actuellement en voie de se réaliser, autour de l'idée que le faible développement des services sociaux est non seulement injuste socialement, mais inefficace économiquement (G.BECKER, T.W.SCHULT, ROMER, R.E.LUCAS et autres théoriciens de la croissance endogène). C'est pourquoi la nouvelle étape de la politique économique, qui implique une prise en compte de critères plus larges que les seuls agrégats macro-économiques, devra s'intéresser davantage à la réduction du coût d'accès aux services de base et aux systèmes financiers décentralisés (micro crédit). III/ Afin de réduire la fracture entre le système formel et une partie de la population, il y a lieu de renforcer les connexions entre marché interne et marché externe et de conduire une politique de revenus propre à dynamiser l'offre et la demande. Une partie importante de la population bénéficie donc d'un accès réduit aux services de base. C'est au moins autant la conséquence des politiques d'endettement que de la rigueur qui a suivi. Il reste que l'assainissement du cadre macroéconomique a accru les marges de manœuvre pour s'attaquer à ce problème. Au demeurant, l'attention portée aux problèmes sociaux apparaît également susceptible de renforcer l'efficacité économique. Les externalités positives de secteurs tels que l'éducation ou la santé sont en effet importantes, sans compter que, dans un contexte où le revenu de nombreuses personnes est faible, l'essentiel est consacré à la satisfaction des besoins fondamentaux, ce qui pénalise la demande comme l'offre. Pour de nombreux entrepreneurs du secteur informel, les fonds de trésorerie ont tendance à se confondre avec ceux qui sont nécessaires à l'acquittement des dépenses indispensables à la vie du ménage. Cette situation freine la constitution d'une épargne intérieure et nuit à l'investissement. C'est pourquoi la politique économique doit aujourd'hui favoriser le développement des infrastructures sociales et la réduction du coût d'accès aux services de base. Le bénéfice d'une telle politique serait important à un double titre, d'une part parce 33

34 que les secteurs sociaux produisent d'importantes externalités susceptibles de renforcer le taux de croissance potentielle de l'économie, et, d'autre part, puisqu'elle se confondrait avec une politique de revenus favorisant l'augmentation de l'offre et réduction de la demande sociale. Ensuite, il est également nécessaire de se pencher sur la connexion entre les secteurs tournés vers l'exportation et la croissance du marché intérieur. La dévaluation n'est pas parvenue à tirer le marché interne autant qu'on l'aurait souhaité. C'est sans doute la raison principale du caractère mal réparti de la croissance. Il en est ainsi parce que les semiindustries de transformation manquaient, autour des secteurs exportateurs, comme la pêche, pour augmenter sensiblement la demande de facteurs, qu'il s'agisse de travail ou de biens d'équipement. Le développement d'activités de stockage, de transformation ou de conditionnement, autour de l'extraction du produit primaire, permettrait de créer davantage de valeur ajoutée et d'augmenter le recours aux ressources du marché interne, qu'elles soient humaines ou matérielles. En définitive, la rigueur n'est évidemment pas une fin en soi, mais elle pouvait seule assainir un système menacé de faillite. Parce qu'elle a justement permis de reconquérir des marges de manœuvre, elle ouvre aujourd'hui la voie à une ambitieuse politique de lutte contre la pauvreté susceptible de restaurer la justice sociale. C'est donc à cette tâche considérable que devront désormais s'atteler les autorités de la politique économique. CHAPITRE IV : La Stratégie de la Croissance Accélérée Le Sénégal a clairement affiché son ambition d avancer résolument dans la voie de l émergence avec une forte 34

35 réduction de la pauvreté à l horizon Pour appuyer la réalisation d une telle vision, le Gouvernement en partenariat avec le secteur privé et av l appui des partenaires au développement,est dans la phase de finalisation de la formulation de la stratégie de Croissance Accélérée (SCA ) qui cherche à doubler le PIB sur une période de dix (10)ans,s articule autour de deux axes fondamentaux notamment la promotion de l investissement privé par la mise en place d un climat des affaires de «classe internationale»,et la développement de cinq grappes disposant d un potentiel important de croissance tirée essentiellement par les exportations Au moment de faire enter dans sa phase opérationnelle la stratégie de croissance Accélérée (SCA), Il importe de rappeler les 5 défis majeurs auxquels le pays devra faire face dans le processus de réalisation de l émergence : - Le premier défi est relatif à la question démographique. - Le défi de la détérioration continue des ressources naturelles. - Le défi relatif au déclin du secteur arachidier dont le poids a été important dans l économie nationale et la société - Le défi de l immigration qui apporte à l économie sénégalaise plus que l aide extérieure mais les perspectives s assombrissent. - Le défi énergétique. Le premier point, concerne la question démographique qui revêt une importance capitale. En effet, les tendances actuelles établissent que, la population du pays va doubler d ici 2030, ce qui soulève de réels problèmes quant à la capacité du pays à apporter des réponses idoines aux besoins fondamentaux. Cela suppose une grande efficacité du système productif national pour répondre aux nouvelles demandes sociales. Le second est relatif à la détérioration continue des ressources naturelles de baes. Malgré la protection qui touche officiellement 11% des terres, les zones forestières connaissent une réduction de près de 70%, avec des pertes annuelles de 450km2 au cours de la décennie Dans certaines parties du pays,on assiste à une baisse de la fertilité des sols avec comme conséquence la faiblesse des rendements et la migrations des populations vers des zones encore fertiles. En outre le secteur de la pêche connaît une crise sérieuse avec la rareté des ressources due à surexploitation occasionnant aussi une détérioration de l environnement marin. Le troisième défi concerne le déclin de certains secteurs créateurs de richesses comme par l arachide ou les phosphates. Depuis plusieurs années, la filière arachidière accuse une crise très profonde dont la solution tarde à apparaître : perte de position sur les marchés mondiaux de produits oléagineux, baisse drastique des exportations des produits arachidiers qui 35

36 sont passées de 62 milliards de FCFA en 2001 à quelques 16 milliards en Or, c est l arachide qui fournit plus de 70% des revenus monétaires des populations rurales. Les efforts de diversification agricole n apportent pas encore des résultats probants. L autre spéculation qui est le coton accuse une stagnation au double niveau de la production et des revenus. Le quatrième défi est relatif à l immigration dont les conditions vont certainement se durcir avec la montée des nouvelles barricades au niveau des pays d accueil. Ce secteur est très liquide et fournit des ressources financières largement supérieures à l APD. Elles assurent la survie de régions entières et contribuent aux petits investissements locaux. Le cinquième défi est relatif à l énergie car le Sénégal est Pays Pauvre Non Producteur de Pétrole. Il doit faire face à un augmentation de sa facture pétrolière avec la flambée des cours mondiaux du pétrole. L intervention publique de l Etat s organise autour de deux logiques ayant chacune leur rationalité : la logique territoriale et la logique sectorielle. A travers le Stratégie de la Croissance Accélérée (SCA), l emphase est mise sur la seconde logique. Dans ce cadre, l Etat va avoir pour objectif d ajuster la reproduction des secteurs ciblés à des objectifs globaux de l économie nationale. Ce sera par exemple la création de richesses, l accroissement des volumes de production, l amélioration de la productivité, la contribution aux emplois, aux équilibres macroéconomiques, financiers ou commerciaux. Aussi, en partant du cadre macroéconomique, l Etat du Sénégal souhaite mettre en œuvre une série de réformes institutionnelles afin de présenter d ici 2015 un environnement des affaires destiné à contribuer à la SCA. Pour atteindre ses objectifs le Sénégal mise sur l accélération de la croissance économique à travers la promotion et le développement de grappes sectorielles ciblées. Pourquoi une telle politique est elle adoptée par le gouvernement du Sénégal? Quelle cadre institutionnel pour l accompagner, la soutenir et la pérenniser? Alors quelles grappes et quelles têtes de grappes pour quelle stratégie de croissance? Autant de questionnements que nous nous proposons d analyser dans cette réflexion afin de mieux comprendre et situer dans son contexte la Stratégie de Croissance Accélérée. SECTION 1 : Conception de la Stratégie de Croissance Accélérée - Une évaluation de l évolution économique du Sénégal depuis l accession du pays à la souveraineté internationale en 1960 permet de distinguer deux 36

37 grandes périodes : 1960 à à nos jours La première période a été une période de croissance à la fois lente et erratique. En effet, le taux moyen annuel de croissance du PIB durant cette période n a été que de 2,7 %. La population ayant crû au taux de 2,9 %, le revenu moyen du Sénégalais a donc continuellement baissé. Le caractère erratique de cette croissance est illustré par un taux de variabilité estimé à 1.6. L instabilité et la fragilité du modèle de croissance trouvent leurs fondements dans : - Des politiques économiques inadaptées (import substitution, protections excessives, contingentements, sur administration,...) ; - L adversité de l environnement externe (sécheresse, chocs pétroliers) ; - Une politique d endettement extérieur laxiste ; - Une expansion déraisonnable du crédit intérieur. L ensemble de ces facteurs a conduit à une détérioration des fondamentaux de l économie et à une grave crise des finances publiques à la fin des années Les nombreux programmes d ajustement mis en œuvre à partir de cette date, jusqu à la dévaluation du franc Cfa en janvier 1994, n ont pas permis une stabilisation durable de l économie et un retour de la croissance. Dans ces conditions, la dévaluation du franc Cfa intervenue en 1994 a fonctionné comme un électrochoc, à la fois économique et psychologique. Par la résorption instantanée des déficits de compétitivité, elle a permis à certains secteurs de retrouver des parts sur le marché international : le tourisme, la pêche, l horticulture notamment. Par ailleurs, elle a permis un boom extraordinaire du secteur des BTP, vers lequel se focalise traditionnellement une grande partie de l épargne des Sénégalais de l extérieur. Ces différents facteurs ont permis le retour de la croissance économique qui s est située à un peu moins de 5 %, en moyenne, sur ces huit dernières années. Sur un autre plan, la dévaluation du franc Cfa a permis une prise de conscience de l importance stratégique de la compétitivité, ainsi que de la nécessité d établir un partenariat opérationnel avec le secteur privé dans la conception et la mise en œuvre des politiques économiques. Dans un contexte de globalisation des échanges et de la production, les pays non compétitifs n ont pas d avenir. Non seulement ils perdent des parts sur le marché international, mais en plus, ils subissent sur leur propre marché domestique une concurrence implacable livrée par les importations, aussi bien légales qu illégales. A contrario, on peut dire que les pays qui ont su aménager un cadre compétitif pour l investissement et la production ont 37

38 un destin de conquérant sur la scène économique internationale ;. I/ Enjeux et Objectifs stratégiques Après la dévaluation, le Sénégal, à l instar de beaucoup de pays Africains, a renoué avec la croissance. Tableau1 : Quelques indicateurs pour le Sénégal Source : BAD, Statistics PocketBook, 2007 L analyse de l embellie instaurée par la dévaluation débouche sur deux constats essentiels : même avec un taux de 5% en moyenne le modèle actuel de croissance ne permet pas de faire refluer la pauvreté de façon acceptable pour les autorités ; par ailleurs, malgré la préservation des réserves de compétitivité (prix) issues de la dévaluation grâce notamment à la maîtrise de l inflation, les problèmes de compétitivité structurelle persistent. Le niveau relativement élevé des coûts des facteurs de production, l accès difficile à un foncier aménagé et au financement ainsi que la mauvaise connaissance des marchés extérieurs handicapent l accès à ces marchés. Dans le sillage de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté et en vue de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), l enjeu fondamental pour la période est de parachever la mise en place du cadre général requis pour porter et maintenir la croissance économique à des niveaux compatibles avec une accélération du processus de développement. Lors de la quatrième session du Conseil Présidentiel de l Investissement (CPI), le chef de l Etat a prescrit deux objectifs essentiels à la SCA : accélérer la croissance économique, en améliorer qualitativement la structure pour la rendre plus efficace dans la lutte contre la pauvreté ; en diversifier les sources pour la sécuriser et la pérenniser. La SCA doit être élaborée sur la base d une large concertation avec toutes les forces vives de la nation. Elle doit être perçue par tous les acteurs comme le cadre convivial de mise en cohérence des politiques économiques de l Etat. L objectif général d une croissance plus forte, et dont les fruits sont mieux répartis, fédère en réalité toutes les politiques et mesures mises en œuvre dans le cadre de la bonne gouvernance, 38

39 du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) et des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), de l initiative du Millenium Challenge Account (MCA), ainsi que du Plan de Développement Economique et Social, de la Stratégie de Développement du Secteur Privé et des Politiques Sectorielles. II/ Plan d action pour un «environnement des affaires de classe internationale». Le cadre institutionnel qui est proposé pour la mise en œuvre de la SCA s inspire de la concertation qui a présidé à l élaboration de la Stratégie de Développement du Secteur Privé et de l approche participative de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté. Il capitalise sur les règles de transparence de la bonne gouvernance, ainsi que sur la volonté politique affichée par les plus hautes autorités. Le plan d action comporte 4 volets : D abord une mise à niveau de l environnement administratif et réglementaire et un meilleur accès au financement : l analyse des formalités révèle des surcoûts tels que la multiplicité et la complexité des procédures, la longueur des délais Le gouvernement a lancé un programme de modernisation par la gestion informatisée des procédures de délivrance des actes. De plus depuis le 1 er janvier 2002, le NINEA est l identifiant unique de tous les usagers de administration relevant du Ministère de l Economie et des Finances, par la fusion du compte contribuable, du NITI et du NINEA. Les usagers pour obtenir une immatriculation effectuent une formalité unique auprès des centres des services fiscaux. Ensuite une maîtrise du foncier, la mise à niveau des infrastructures physiques et l aménagement du territoire : accès au foncier, renouvellement des infrastructures. La sécurité juridique et judiciaire : la lenteur du traitement des contentieux est surtout liée au nombre réduit des magistrats. Par exemple, il y a 1 magistrat pour habitants au Sénégal, tandis qu en France, il y en a 1 pour 8500 habitants. Le défi est d instaurer un environnement fiable ainsi qu une transparence juridique et judiciaire. Enfin le développement des ressources humaines et la promotion de l emploi : c est d abord une amélioration de la législation du travail par la reformulation du code du travail, mais aussi un meilleur système pour la formation professionnelle. III/ Cadre institutionnel 39

40 Le cadre institutionnel qui est proposé pour mise en œuvre de la SCA s inspire de la concertation qui a présidé à l élaboration de la Stratégie de Développement du Secteur Privé et de l approche participative de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté. Il capitalise sur les règles de transparence de la bonne gouvernance, ainsi que sur la volonté politique affichée par les plus hautes autorités. Il repose sur trois (3) structures : un Comité national de pilotage de la SCA ; un Comité technique de la SCA ; des groupes de grappes et un groupe de synthèse macroéconomique. 1. Le Comité national de pilotage de la SCA Le Comité national de pilotage de la SCA est un cadre d informations, d orientation et d échanges permettant aux différents segments de la société d exprimer leurs attentes et analyses et de formuler des orientations sur la mise en œuvre de la SCA. Le Comité national de pilotage est présidé par le Premier Ministre. Le secrétariat de ses réunions est tenu par le Secrétaire Général du Gouvernement. La composition du Comité national de Pilotage est donnée par l article 3 de l Arrêté primatoral n du 14 avril Le Comité technique Il est la cheville ouvrière de l élaboration de la SCA. Sa composition est la suivante : Ministre de l Economie et des Finances, Président, le Directeur Général de l APIX ; le Directeur de la Prévision et de la Statistique ; le Coordonnateur de la Cellule de Suivi du Programme de Lutte contre la Pauvreté ; le Directeur du Centre d Etudes de Politiques pour le Développement ; les Présidents des groupes de grappe et des groupes thématiques. Il a pour missions : de constituer les Groupes de grappes et le Groupes de synthèse macroéconomique ; d élaborer les termes de référence de ces Groupes ; de coordonner les activités de ces Groupes ; d assurer la cohérence d ensemble des propositions issues de ces Groupes ; d assurer la communication sur la SCA ; de préparer les réunions du Comité national de pilotage ; d élaborer l avant projet de loi sur la Stratégie de Croissance Accélérée (SCA). 40

41 3. Le secrétariat du Comité technique est assuré par le Centre d Etudes de Politiques pour le Développement. IV/ Les Groupes de Grappes Le développement de grappes de compétitivité est une importante innovation à côté des politiques sectorielles. Les principaux objectifs de la SCA consistent à accélérer la croissance économique, en améliorer qualitativement la structure pour la rendre plus efficace dans la lutte contre la pauvreté et en diversifier les sources pour la sécuriser et la pérenniser. Les travaux préliminaires sur la SCA ont permis de dégager une liste de cinq (5) grappes à fort potentiel susceptibles de servir de charpente à la SCA. Il s agit de l Agroindustrie et de l Agroalimentaire, des produits de la mer, du tourisme - artisanat d art et industries culturelles, du cotontextile -habillement et des TIC et télé-services. Il s agira de bâtir autour de ces grappes de véritables pôles intégrés de compétitivité, par une mise à niveau et un développement des éléments suivants : industries-clé interdépendantes, secteurs de soutien, infrastructures économiques, compétences technologiques, compétences professionnelles, main d œuvre spécifique, infrastructures légales et réglementaires. L approche grappe repose sur la connaissance du marché international et la valorisation distinctive de ressources locales. Les stratégies des grappes doivent être fondées sur des réalités locales et celles des différents marchés ciblés. Une meilleure imprégnation des réalités des marchés ciblés par une grappe et dans un souci constant de comparaison avec les meilleures pratiques, peut requérir du groupe de grappe une évaluation de la taille du marché régional et international, des déterminants de l offre et de la demande sur chaque marché, la prospection des niches de croissance. Les ressources locales à valoriser sur les différents marchés ciblés, peuvent prendre la forme d actifs locaux ou de compétences spécifiques Le programme de développement proposé pour chaque grappe devra s insérer harmonieusement dans la SCA et viser à rehausser significativement la contribution du secteur considéré à la croissance économique globale. SECTION 2 : La mise en œuvre de la SCA à travers les grappes sectorielles Les grappes de compétitivité sont des ensembles d entreprises ou d activités interconnectées entre elles, à la faveur d une démarche partenariale, de façon à leur faire partager un même bassin de facteurs de compétitivité tels que main d œuvre spécialisée, technologies, infrastructures 41

42 physiques, cadre de vie, ou réglementation propice à la croissance de la grappe. I/ Grappe Agriculture/Agro-industrie 1 ) Le contexte Les objectifs du Sommet mondial de l alimentation recoupent ceux du Millénaire pour le développement en ce qui concerne la réduction de la pauvreté et du nombre des personnes qui souffrent de la faim. Les secteurs de l agriculture et de l agro-industrie occupent des places de choix dans les politiques et les stratégies pour relever de tels défis. L agriculture sénégalaise, qui occupe 60 % de la population, traverse depuis plus de deux décennies une crise qui affaiblit l ensemble de l économie nationale. Cette crise est d autant plus grave qu elle touche à la fois la productivité et les superficies cultivées, qu elle concerne tant les productions végétales qu animales, qu elle détériore l alimentation autant que l industrie agro-alimentaire. La part de l agriculture dans le PIB, qui était de 17,2 % sur la période , est tombée à moins de 10 % sur la période de 1995 à Le taux de croissance de la production agricole, qui n a été que de 2,7 % entre 1981 et 1995, soit un niveau inférieur au taux de croissance démographique (2,9 %), ne cesse de décroître. Figure 1 : Productions animales et production végétales Productions végétales Productions animales Source : Rapport d étape grappe Agriculture/Agroindustrie. Cependant, le potentiel apparaît important au vu de la superficie des terres cultivables, notamment des terres irrigables de la Vallée dont la mise en valeur permettrait 42