du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 août re chambre Audience publique du 2 juillet 2012

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1 Tribunal administratif N du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 août re chambre Audience publique du 2 juillet 2012 Recours formé par Monsieur...,, contre deux décisions du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures en matière de protection de la nature JUGEMENT Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 31 août 2011 par Maître Anne ROTH, avocat à la Cour, inscrite du tableau de l Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur..., demeurant à L-, tendant à la réformation, sinon à l annulation de la décision tacite de refus du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures, confirmée par une nouvelle décision de refus du ministre délégué au Développement durable et aux infrastructures du 22 juin 2011, portant rejet de sa demande obtention d une autorisation en vue de la création d un jardin ainsi que la construction d une clôture et d un abri de jardin en bois sur un fonds inscrit au cadastre de la commune de Tuntange, section B de Hollenfels, au lieu-dit ; Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé en date du 7 décembre 2011 au greffe du tribunal administratif ; Vu le mémoire en réplique déposé le 4 janvier 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Anne ROTH au nom du demandeur ; Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé en date du 3 février 2012 au greffe du tribunal administratif ; Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision critiquée ; Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Anne ROTH, et Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER à l audience publique du 25 juin Monsieur... adressa le 10 septembre 2010 au ministère du Développement Durable et des Infrastructures une demande tendant à se voir accorder dans le cadre de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles l autorisation de créer un jardin ainsi que la construction d une clôture et d un abri de jardin en bois sur un fonds inscrit au cadastre de la commune de Tuntange, section B de Hollenfels, au lieu-dit, et ce alors qu il souhaitait pouvoir disposer d un abri afin de pouvoir entreposer ses outils ainsi qu un «endroit où il puisse s asseoir afin de profiter du site». Monsieur... compléta encore cette demande en date du 4 novembre 2010 en y joignant les plans de construction avec indication des mesures. 1

2 Monsieur... n ayant pas obtenu de réponse endéans un délai de 3 mois, il fit adresser en date du 24 mai 2011 un recours gracieux contre le refus implicite résultant du silence maintenu par le ministre au-delà d un délai de 3 mois à partir de la notification de la demande initiale. Par décision du 22 juin 2011, le ministre délégué au Développement durable et aux infrastructures rejeta le prédit recours gracieux en les termes suivants : «En réponse à votre requête du 10 septembre 2010 par laquelle vous sollicitez l autorisation pour la création d un jardin, la construction d un abri de jardin et la mise en place d une clôture au lieu-dit «ln Bruchenthal», sur un fonds inscrit au cadastre de la commune de Tuntange, section B de Hollenfels sous le numéro, j ai le regret de vous informer que la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ne m habilite pas à réserver une suite favorable au dossier. En effet, le terrain destiné à recevoir les aménagements, situé à proximité immédiate de la zone NATURA-2000, zone «Habitats» LU Nord, Vallée de la Mamer et de l Eisch fait partie des habitats naturels de l annexe 1 de la directive 92/43/CEE présents au Luxembourg, biotope au sens de l article 17 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et les ressources naturelles dont la réduction, la destruction ou le changement sont interdits, sauf pour des motifs d intérêt général qui ne sont pas donnés en l occurrence. La présente décision est susceptible d un recours en réformation devant le tribunal administratif, recours qui doit être intenté dans les trois mois de la notification par requête signée d un avocat. (...)» Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 31 août 2011, Monsieur... a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l annulation de la décision tacite de refus du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures résultant de son silence maintenu par rapport à la demande ainsi que de la décision de refus explicite du ministre délégué au Développement durable et aux infrastructures du 22 juin 2011, portant rejet de sa demande obtention d une autorisation en vue de la création d un jardin ainsi que la construction d une clôture et d un abri de jardin en bois. Conformément aux dispositions de l article 58 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, un recours au fond est prévu à l encontre des décisions du ministre de l Environnement statuant en vertu de ladite loi, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation. Le recours en réformation, par ailleurs introduit dans les formes et délai et de la loi, est recevable. Il n y a dès lors pas lieu d analyser le recours subsidiaire en annulation. Quant au fond, Monsieur..., après avoir relevé que la décision explicite de refus est motivée par la seule proximité de la zone Natura 2000, zone «Habitats» LU Nord, Vallée de la Mamer et de l Eisch, estime que cette motivation ne serait pas fondée puisque le terrain ne se situerait pas dans ladite zone, mais seulement à proximité immédiate de celleci : dès lors, son terrain ne faisant pas partie d une telle zone, un motif d intérêt général ne 2

3 serait pas requis afin de pouvoir obtenir une autorisation de construire un abri de jardin en bois. Le demandeur souligne encore que le ministre ne nierait pas la compatibilité d un abri de jardin avec les dispositions de la loi sur la protection de la nature et des ressources naturelles pour être par principe parfaitement autorisable en zone verte ; comme son terrain accuserait une superficie de 32 ares 60 centiares et une profondeur de plus de 100 mètres, le ministre aurait en tout état de cause pu, au vu de la proximité préjudiciable alléguée par rapport à la zone NATURA, imposer le respect d un certain recul par rapport à cette zone, sans que la proximité de la zone NATURA ne puisse justifier un tel refus net sans autres explications. A titre subsidiaire, il offre encore de réduire la surface au sol de l abri projeté s il devait s avérer par impossible que l abri proposé serait trop volumineux. La partie étatique, pour sa part, s empare de l article 17 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, lequel interdirait la réduction, la destruction et la modification de biotopes protégés tels les habitats de l annexe 1 et les habitats d espèces des annexes 2 et 3 de ladite loi, pour soutenir que comme en l espèce la parcelle concernée abriterait des «prairies maigres de fauche», lesquelles constitueraient un habitat de l annexe 1 de la loi du 19 janvier 2009, d ailleurs répertorié dans le cadre de la constitution du cadastre des biotopes, actuellement en cours d établissement, le ministre n aurait pas eu d autre choix que de refuser la construction d un abri de jardin, encore que la construction d un tel abri de jardin en zone verte soit en principe autorisable, l interdiction prévue à l article 17 précité étant en effet absolue dans le sens que ni la situation ni la taille de l abri de jardin ne pourraient être prises en considération. Monsieur... conteste toutefois formellement que la parcelle concernée abriterait des prairies maigres de fauche qui constitueraient un habitat de l annexe 1 de la loi du 19 janvier 2004 ; à cet égard, il souligne que la charge de la preuve du fait allégué par le ministère, à savoir que la parcelle concernée abriterait des prairies maigres de fauche, incomberait à l Etat, lequel n aurait toutefois pas rapporté en l espèce une telle preuve. Par ailleurs, en ce qui concerne la motivation ministérielle tirée de la présence d une zone Natura 2000, il donne à considérer que cette motivation ne serait pas fondée puisque le terrain se situerait, de l aveu même de l Etat dans une zone «à proximité immédiate» de celle-ci, et non dans une telle zone. En l espèce, force est de constater que le ministre, après avoir dans un premier temps opposé son silence à la demande initiale de Monsieur..., a ensuite, en réponse au recours gracieux du demandeur, avancé en tant que motivation de sa décision de refus le fait que le terrain soit «situé à proximité immédiate de la zone NATURA-2000, zone «Habitats» LU Nord, Vallée de la Mamer et de l Eisch» de sorte que ce terrain ferait «partie des habitats naturels de l annexe 1 de la directive 92/43/CEE présents au Luxembourg, biotope au sens de l article 17 de la loi modifiée du 19 janvier 2004». Force est de prime abord de constater l imprécision, respectivement l ambiguïté de cette motivation, fournie seulement suite au recours gracieux du demandeur, la décision ministérielle ne permettant en effet pas de déterminer si le motif du refus réside dans la proximité du terrain concerné à la zone LU ou dans le fait que le terrain lui-même 3

4 constitue un habitat protégé, de même que la décision ne précise pas quel type d habitat serait concrètement concerné. Ce n est que dans le cadre de son mémoire en réponse que la partie étatique précise le motif de refus avancé, à savoir le fait allégué que le terrain concerné abriterait des «prairies maigre de fauche», fait formellement contesté par le demandeur. Or, en matière de contentieux administratif, la charge de la preuve est partagée entre les parties demanderesse et défenderesse. Ainsi, si le régime administratif de la preuve fait en premier lieu peser le fardeau de la preuve sur le demandeur, lequel doit effectivement combattre et démentir le contenu et la légalité de l acte administratif critiqué, il n en reste pas moins que l administration, c est-à-dire la partie défenderesse, ne saurait rester purement passive. En effet, l administration doit collaborer à l établissement des preuves, ceci spécialement dans les cas dans lesquels elle détient les pièces ou informations nécessaires à la connaissance de la vérité ou encore, lorsque l acte soumis au contrôle du juge est le fruit d une initiative de l administration, l appelant à démontrer notamment la matérialité des faits à la base de sa décision 1. En l espèce, force est toutefois de constater que l Etat, confronté aux contestations du demandeur, reste en défaut d avancer un quelconque élément susceptible de documenter l existence sur la parcelle de Monsieur... de «prairies maigres de fauche» ; il convient à cet égard de relever que l Etat du Grand-Duché de Luxembourg n a pas communiqué le dossier administratif au tribunal administratif, et ce nonobstant le prescrit de l article 8 (5) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, qui impose à l autorité qui a posé l acte visé par le recours de déposer le dossier au greffe sans autre demande, dans le délai de trois mois à partir de la communication du recours, bien que la requête introductive ait été valablement notifiée par la voie du greffe au délégué du gouvernement en date du 2 septembre Quant à la proximité de la zone LU , si le tribunal a pu, de sa propre initiative, par consultation du règlement grand-ducal du 6 novembre 2009 portant désignation des zones spéciales de conservation, constater l existence effective à proximité immédiate de la parcelle litigieuse de la zone spéciale de conservation LU fait que l Etat n a pas non plus établi - le seul voisinage relatif entre la parcelle de Monsieur... et la zone LU ne paraît pas être de nature à porter ipso facto d une quelconque manière préjudice aux habitats et espèces protégées y implantées, l Etat, au-delà de l affirmation d un tel risque, restant en défaut d avancer une quelconque explication circonstanciée, et en particulier de préciser les habitats et espèces susceptibles d être perturbées par l implantation d un jardin et d un abri en bois sur la parcelle limitrophe, étant rappelé que si les articles 37 et 38 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 imposent certes à l Etat et aux communes de prendre les mesures appropriées pour éviter dans les zones Natura 2000 la détérioration des habitats naturels et des habitats d espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, encore faut-il que ces perturbations soient susceptibles d avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente loi. Si le représentant étatique a certes proposé au tribunal à l audience publique lors de laquelle l affaire fut plaidée de procéder à une visite des lieux, il convient cependant de rappeler qu aux termes de l article 351 du Nouveau code de procédure civile, une mesure 1 Trib. adm. 21 mars 2002, n 13690, Pas.adm. 2011, V Procédure contentieuse, n 573, et autres références y citées. 4

5 d instruction ne peut être ordonnée sur un fait que si la partie qui l allègue ne dispose pas d éléments suffisants pour le prouver, une mesure d instruction ne pouvant en aucun cas être ordonnée en vue de suppléer la carence d une partie dans l administration de la preuve. Or en l espèce, le fait offert en preuve constitue un fait susceptible d être - a priori - aisément et à moindres frais établi par la production de photographies, de rapport de l administration ou encore d un extrait du cadastre des biotopes, de sorte que le tribunal ne saurait faire droit à la demande tendant à voir ordonner une visite des lieux, une telle mesure d instruction ne pouvant être instituée ni pour parer à une carence de la partie étatique dans l agencement de la preuve qu il lui incombe de rapporter 2, ni pour pallier au défaut d une motivation suffisante au niveau pré-contentieux et contentieux. Le tribunal est partant amené à retenir qu en l état actuel du dossier les décisions déférées sont dépourvues de motifs avérés et que l autorisation sollicitée aurait dû être accordée à Monsieur... Le refus de délivrance de l autorisation sollicitée, matérialisé tant par la décision implicite de refus que par la décision explicite de refus, est par conséquent à réformer et il convient d accorder à Monsieur... l autorisation d installer un jardin ainsi que d ériger une clôture et un abri de jardin en bois sur son fonds inscrit au cadastre de la commune de Tuntange, section B de Hollenfels, au lieu-dit, l abri de jardin étant à ériger conformément à la demande initiale et aux pièces y annexées, de sorte à être intégralement en bois, accuser une surface au sol de 9 m 2, une hauteur au faîte de 256 cm et présenter un volume de 25,71 m 3. Le demandeur réclame encore l allocation d une indemnité de procédure d un montant de euros sur base de l article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Les conditions d application et notamment l établissement du caractère d iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à charge du demandeur n ayant pas été rapportées à suffisance comme étant remplies en l espèce, il y a lieu de rejeter la demande. Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l égard de toutes les parties ; reçoit le recours principal en réformation en la forme ; au fond, le déclare justifié, partant, dans le cadre du recours en réformation, accorde à Monsieur... l autorisation d installer un jardin ainsi que d ériger une clôture et un abri de jardin en bois sur son fonds inscrit au cadastre de la commune de Tuntange, section B de Hollenfels, au lieu-dit «In Bruchenthal», sous le numéro 93/392 ; dit qu il n y a pas lieu d examiner le recours subsidiaire en annulation ; rejette la demande en allocation d une indemnité de procédure telle que formulée par le demandeur ; condamne l Etat aux frais. 2 Trib. adm. 8 juin 2005, n et 19195, Pas. adm. 2011, V Procédure contentieuse, n

6 Ainsi jugé et prononcé à l audience publique du 2 juillet 2012 par : Marc Sünnen, vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit. s. Schmit s. Sünnen 6