Solaire : l'état du droit après les décrets de 2010

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1 Solaire : l'état du droit après les décrets de 2010 Jeudi 10 février de 9h30 à 10h30 Présentateur : Anne-Laure SAINT-GIRON, Cabinet ALLENA Le Cabinet ALLENA est spécialisé en droit de l environnement (EnR, CPE, réglementation chimique ). Le mercredi 9 février 2011 a été publié le rapport Charpin. L objet de la webconférence sera de discuter du contenu de ce rapport ainsi que de ses conséquences pour la filière photovoltaïque. 1. La puissance du photovoltaïque en France : les données du problème Cette réunion analysera les raisons de la réforme, qui tient à juguler le développement du photovoltaïque en France. L objectif du Grenelle de l Environnement des 5400 MW en 2020 pour le photovoltaïque correspond à un équivalent annuel de 500 MW, objectif fixé par le gouvernement. S agit-il d un objectif ou d un plafond? Cette limitation peut s avérer dommageable pour la filière selon les professionnels. La croissance du secteur est très forte : de 240Mw en 2009 à 720 MW en 2010, et ce malgré l instabilité chronique du cadre juridique. Les prospectives laissent présager une continuité dans les haut taux de croissances du secteur : la file d attente d ERDF est de 3531 MW, et celle du RTE de 2300MW. «Il est nécessaire de renforcer la transparence dans la file d attente.» Le processus administratif et financier pour la validation d un projet L entrée en file d attente n est que la première étape d un long processus pour la mise en service des installations. Voici un rappel sur la procédure : a) Déclaration préalable, étude d impacts, permis de construire b) Demande de CODOA 1 c) Demande de PTF 2 lors des contrats d achat. Le problème est que la signature des contrats n est pas concomitante avec celle des PTF. Le contrat achat rentre en vigueur à la mise en service. Il y a une difficulté à évaluer l application des tarifs. 1 Certificats ouvrant droit à l obligation d achat d électricité aux installations 2 Proposition technique et financière 1

2 d) Entrée dans la file d attente e) Après la signature de la PTF et le paiement de l acompte, viennent les dossiers techniques d assurance et de financement, la signature de raccordement au réseau, le raccordement à proprement parler, la vérification par un bureau de contrôle, et la mise en service effective. Le processus administratif est ainsi caractérisé par sa longueur et sa difficulté d exécution. A chaque étape existent des risques d échecs importants. 2. L instabilité et l incohérence du cadre juridique en Jusqu en 2010, le cadre juridique était très instable. Si la loi du 10 février 2000 a instauré le principe du tarif d achat, ce tarif était trop élevé. Ainsi, l arrêté de juillet 2006 fixe le contenu du contrat d obligation d achat, reposant sur des tarifs d achats élevés, entraînant une spéculation. Les tarifs ont d ailleurs été remis en cause par des réformes et décrets (13 au total en 2010), qui ont modifié les conditions d application. Ainsi, le décret de janvier 2010, modifié en mars 2010, visait une baisse des tarifs et la mise en place de nouvelles conditions d éligibilité pour profiter des tarifs de 2006 (versement d un acompte). Le dernier arrêté tarifaire du 1 er septembre 2010 tendait vers une baisse de 12% des tarifs. Les conséquences sont telles qu il y a eu une baisse de 42% des tarifs, et la mise en place de régimes dérogatoires et rétroactifs. L instabilité juridique relative engendre une impossibilité d obtenir des financements, car la définition des tarifs d achat est elle-même impossible. Désormais, à partir du 1er janvier 2012, et ensuite au 1 er janvier de chaque année, les tarifs d achat seront réduits de 10% par rapport à l année précédente pour les nouvelles demandes de contrats d achat. Selon le décret du 9 décembre 2010, la suspension de l obligation de conclure un contrat d achat d électricité solaire est désormais de trois mois, sachant que le projet de décret initial prévoyait un délai de quatre mois. Le moratoire devrait finir le mois prochain. Passé ce délai de trois mois, les demandes suspendues feront l objet d une nouvelle demande de raccordement au réseau. Les opérateurs devront recommencer toutes les demandes de raccordement. Au vu de la longueur du processus, les conséquences sont graves pour ces projets suspendus. Il existe deux cas de dérogation à cette suspension : Pour les installations de moins de 3 kwc (petites installations à usage résidentiel domestique). La dérogation est alors assez simple. Pour les installations dont la PTF a été acceptée avant le 2 décembre 2010 (la date d envoi fait foi). Concernant cette deuxième dérogation, il existe une autre condition relative à la mise en service des installations (selon l article 4) qui doit intervenir dans un délai de 18 mois à compter de la notification de l acceptation de la PTF. Le délai est raccourci à 9 mois dans les cas où la notification de l acceptation a été réalisée 9 mois avant l entrée en vigueur du décret. 2

3 Ces délais sont courts, dans les circonstances actuelles, car il y a d énormes retards de mise en service des installations, dans la réalisation des travaux de raccordements (non-imputables aux opérateurs mais au réseau). Si l installation est achevée mais que le retard est imputable à un retard dans la réalisation des travaux de raccord, un rallongement de délai est possible. 3. Le décret moratoire du 9 décembre 2010 et ses conséquences sur la filière Selon l article 3, un réel assainissement de la file d attente est prévu MW sont éligibles au tarif d achat, et on estime le taux de perte à 3300 MW : 59% sur le parc total (50% sur moyenne toiture, 60% sur grande toiture et 70% pour les parcs au sol). Toutes les conséquences ne sont pas prévisibles aujourd hui, car il reste à définir les conditions exactes de sorties du moratoire, qui ne sont pas encore totalement claires. Par ailleurs, il y a un risque de surchauffe des travaux nuisible à leur qualité, imputable au délai de 18 mois pour la mise en service des installations. Les grandes installations sont impactées quand la demande de permis de construire est antérieure à la date du 9 décembre 2010 (car les études sur la faune et la flore, les études d impact [ ] peuvent difficilement s effectuer dans un intervalle de 18 mois). Le permis de construire est nécessaire pour entrer en file d attente. En outre, les grandes installations ne peuvent pas bénéficier des conditions d exemption de l article 4. Enfin, les installations ayant fait une demande de PTF, étant enregistrées en file d attente, mais n ayant pas versé l acompte (du retard ERDF) sont bel et bien enregistrées en file d attente mais ne pourront pas bénéficier des tarifs d achat. Elles devront, pour ce faire, renouveler leur demande. Le moratoire a donc de graves conséquences sur la filière. Entre autres, il risque d entraîner vers la faillite de nombreuses PME, d impacter négativement de nombreux projets, et de générer une perte d emploi d environ personnes en France. Il y a eu de nombreux recours en référé, annulations et suspensions, lancés contre le décret du 9 décembre Le 28 janvier 2011, le conseil d Etat a rendu sa décision : il rejette le recours en suspension pour défaut d urgence. Le Conseil d Etat estime que ce décret, bien qu il soit contesté, et justifié par une nécessité de réformer le système d incitation au photovoltaïque pour atteindre les objectifs annuels du gouvernement. Le Conseil d Etat a ignoré l argument de la situation d urgence écologique et énergétique au regard de la faible durée de la suspension. Le risque de préjudice économique grave et irréparable est reconnu. Mais c est l intérêt du public qui est favorisé, car ce risque n est ni urgent ni assez grave pour justifier la suspension. En somme, il n y a pas d urgence à suspendre ce décret. Enfin, les conséquences d une annulation sont difficiles à prévoir, et certainement irréversibles. 3

4 4. Concertation entre le gouvernement et la filière: quelles demandes? Quelles propositions? Suite au décret du 9 décembre 2010, le gouvernement a décidé de lancer une concertation sur la filière photovoltaïque le 20 décembre 2010 afin d offrir un cadre juridique stable pour un développement pérenne de la filière. La concertation a donné lieu à 4 réunions : le 12 janvier 2011 (sur la régulation des centrales au sol et particuliers), le 17 janvier (régulation pour les grandes toitures), le 24 janvier (développement de la filière et conception bâtiment) et le 28 janvier 2011 (développement de la filière bâtiment). Le 11 février 2011 a eu lieu la dernière réunion, dont l objectif était d émettre un rapport, à destination du ministre, pour la mise en place d un nouveau cadre réglementaire avant la fin du moratoire. Le système de régulation, afin d être optimisé, devrait être différencié en fonction de la taille des installations. Les propositions initiales du Ministère réitèrent l objectif des 500MW / an, avec la répartition suivante : MW pour le sol MW pour les installations intégrées au bâtiment de petite puissance et sur les bâtiments résidentiels (catégorie 2) MW pour les installations sur bâtiments non résidentiels avec intégration simplifiée au bâtiment de petite et grande puissance (catégorie 3). Une autre proposition a été la mise en place d un appel d offre pour prendre en compte l usage des sols, ainsi que l imposition de critères environnementaux dans l attribution des marchés, le recyclage, le démantèlement des panneaux, la remise en état L industrie a critiqué ces nouveaux critères en affirmant qu ils avaient déjà été pris en compte dans les études d impacts préalables pour les centrales au sol (ces critères sont effectivement nécessaires pour obtenir le permis de construire). Le gouvernement propose que ces appels d offres soient pluriannuels ou annuels. Pour les installations de catégorie 2 Le gouvernement propose la mise en place d un nouveau système de tarifs, auto-ajustables chaque trimestre. A ce système au volume s ajoute une baisse annuelle de 10% au tarif proposé. Le gouvernement a également proposé de retenir un dépôt de garantie avant la mise en service afin de s assurer du sérieux des projets, de fixer le tarif d achat pendant la PTF, et de mettre en service un délai de 12 mois avant le raccordement. Pour les installations de catégorie 3 Le gouvernement propose un tarif auto-ajustable pour les installations sur toiture non résidentielles entre 16KWc et 100KWc, avec une proposition d appel d offre auquel la filière est opposée. 4

5 Les demandes de l industrie - L industrie réclame un réajustement du calcul de la CSPE pour refléter le coût réel. Ce sujet a été longuement débattu et fait davantage l objet de discussions au niveau politique. - L optimisation de la gestion de la file d attente, notamment au niveau de l augmentation de la transparence pour éviter toute forme de spéculation (publication régulière des chiffres). - Rendre la signature du contrat d achat concomitante à la signature de la PTF du raccordement, afin d avoir une plus grande visibilité sur les tarifs. - Un dépôt de caution à la signature du contrat d achat, caution développée après la fin des travaux. - Le délai maximal entre la signature du contrat et la réalisation des travaux et la perte de la caution pour les travaux qui ne sont pas réalisés dans les délais. - Limiter les effets du moratoire en mettant en place un régime de transition pour les installations impactées (projet de permis de construire lancé avant le moratoire, DOM TOM) - Déterminer les clauses du contrat d achat au moment du dépôt de la caution. Pour le parc au sol, l industrie n est pas favorable aux appels d offre pour les très grandes installations (supérieures à 1MW). Les critères de prix ne doivent pas défavoriser les petites structures. L industrie s oppose à l argument du gouvernement selon lequel cela permettrait d améliorer les critères d usage des sols, car les études d impact réalisées au préalable pour le permis de construire et les enquêtes publiques les ont déjà abordés. Pour les grandes et moyennes toitures, l industrie n est pas favorable aux appels d offres, car il y a déjà eu de telles procédures dans la filière éolienne et ces procédures n ont pas abouti. En quoi cela consiste-t-il en un progrès pour la filière photovoltaïque? Pour la catégorie 2, l industrie veut maintenir les tarifs d achat jusqu à 1 MW. Elle favorise la mise en place d un tarif en fonction du volume si les conditions en termes de transparence et de visibilité sont suffisantes. Le rapport Le rapport ne tranche pas réellement sur les vraies questions et les relègue à la sphère politique. C est ainsi au gouvernement de trancher sur les grandes questions. L objectif des 5700MW risque d être une limite, bridant les potentialités, plutôt qu un plafond. Le rapport ne se positionne pas clairement sur les objectifs de 500 MW/an. En revanche, le consensus est clairement apparu sur le nécessaire contrôle du sérieux des projets. Cela dit, on hésite encore sur la forme que va prendre cette volonté de contrôle. Il existe deux moyens possibles : le dépôt de garantie 5

6 ou la mise en place d un délai dans la réalisation de travaux (délai au-delà duquel le dépôt de garantie et la caution ne seront pas restitués). Le consensus réel se situe au niveau du contrôle des projets et au niveau de la lutte contre le gonflement de la file d attente. En ce qui concerne justement la file d attente, le rapport ne conseille pas de regrouper les files ERDF et RTE, refuse les pénalités de retard liées au raccordement, mais donne son accord pour augmenter la transparence et la publication de chiffres sur la quantité de projets. Un nouveau système d ajustement trimestriel par volume, contigu à une baisse annuelle de 10%, a été présenté. Malheureusement, il n y a pas de détails sur la mise en place du dispositif juridique applicable. Il n y a pas de précisions au niveau des tarifs de rachat. CSPE Le rapport estime que les décisions en la matière appartiennent à la CRE (cf. le calcul des charges CSPE). En fait, le rapport ne prend pas de positions et renvoie cela à la sphère politique. Il y a une incitation à l autoconsommation, et un consensus pour la mise en place d un label France conjoint à des processus de certification et de normalisation. Un système de transition pour gérer la sortie du moratoire est très demandé de la part de l industrie. On peut par exemple, limiter sa portée à un petit nombre de projets afin de réduire son impact. Centrales au sol Il y a un maintien de la proposition de la mise en place d appels d offres, avec un système de plafonds de capacités installées maximales. Le but est de mettre en place le plus grand nombre de projets possibles et d imposer des nouveaux critères. Parmi les critères en question, le critère prix reste essentiel, de même que les critères technique et technologique pour favoriser la R&D dans le photovoltaïque. Les critères environnementaux sont maintenus, mais le critère du coût carbone des panneaux, lui, ne sera, a priori, pas retenu. Cela dit, l accent est mis sur l adaptation des critères environnementaux à un processus de certification. Un autre critère serait le niveau d avancement des projets (permis de construire, étude d impacts [ ] pour pouvoir postuler à un appel d offre). Catégorie 2 Le rapport donne son accord sur la révision du plafond de 3KWc, et propose un plafond entre 9 et 16 KWc. Catégorie 3 6

7 L industrie est très opposée aux appels d offres à partir de 100 KWc. Il est proposé de relever le seuil à 250 KW voire 1 MW. Les conditions de sortie du moratoire Il y a 4 types de projets : - Projets non impactés par le décret - Projets avec PTF acceptée qui vont se réaliser dans les délais - Projets avec PTF acceptée qui ne vont pas tenir les délais - Projets sans PTF acceptée Cela ne résout pas le problème des conditions de sortie du moratoire car il n y a toujours pas de sécurité sur les prix et tarifs applicables, et le problème des financements reste le même. Pour les centrales au sol, le tarif applicable est défini par appel d offre ; pour les grandes toitures, une proposition d un tarif auto-ajustable. La question du tarif applicable pendant la transition n a pas abouti à une décision claire sur le niveau de tarifs. Néanmoins, le rapport a proposé des tarifs intermédiaires. Il n y a rien de concret sur le sujet pour le moment. Les prochaines étapes pour la réforme des tarifs Le rapport sera discuté le 11 février 2011, puis envoyé au ministre. Des textes sont attendus prochainement. 7