De meilleures politiques, de meilleurs résultats Promouvoir l intégration transversale de l inclusion sociale.

Transcription

1 De meilleures politiques, de meilleurs résultats Promouvoir l intégration transversale de l inclusion sociale >

2 Le projet MSI (Mainstreaming Social Inclusion) 1 avait pour objectif d étudier les moyens pour donner à l inclusion sociale un rôle central lors de la définition des orientations politiques et administratives des États membres de l UE. Ce projet résulte de la priorité croissante accordée par le Conseil européen à la lutte contre la pauvreté et à l exclusion sociale dans les États membres de l UE notamment à travers les objectifs de la stratégie de Lisbonne. Le principal but de la présente étude était d élargir les connaissances sur les moyens d intégration transversale de l inclusion sociale à différents niveaux dans les politiques, et sur les moyens d évaluation et de mesure correspondants. Dans le contexte de l élaboration des Plans d action nationaux contre la pauvreté et l exclusion sociale (PAN Inclusion) et de la mise en oeuvre des engagements concernant l élimination de la pauvreté et la promotion de l inclusion sociale contenus dans les politiques, cette étude a permis de développer une proposition de cadre méthodologique pour évaluer la manière dont les États membres intègrent dans les objectifs de leurs politiques une dimension de lutte contre la pauvreté. Cette étude a débouché sur deux produits : un ouvrage et un site Internet. Le livre analyse le processus d évaluation par les pairs adopté par le Conseil européen, notamment la coordination des politiques nationales d inclusion sociale et des plans d action nationaux. Ce faisant, il étudie deux facteurs clés jouant un rôle central au niveau de l intégration transversale de l inclusion sociale : Le processus de développement des politiques ; La participation de toutes les parties concernées à la définition de la politique générale. Ce livre étudie également les possibilités d évaluation de l intégration transversale de l inclusion sociale et propose un cadre d évaluation comprenant des indicateurs éventuels. L intégration transversale Tout d abord, il a été considéré comme essentiel de bien comprendre la signification de l expression "intégration transversale". On constate en examinant les documents pertinents que l intégration transversale fait maintenant intégralement partie de l ordre du jour européen dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale. Les États membres sont de plus en plus nombreux à y adhérer pour développer leurs politiques d inclusion sociale. Après examen de l application de l intégration transversale à d autres domaines, notamment celui de la discrimination fondée sur le sexe, la définition MSI est la suivante : L intégration transversale de l inclusion sociale se définit comme l intégration des objectifs de lutte contre la pauvreté et d inclusion sociale (notamment du point de vue de l égalité des chances) dans tous les domaines et à tous les niveaux des politiques, et elle est promue par la participation des pouvoirs publics, des partenaires sociaux, des ONG et d autres acteurs concernés. L utilisation de l intégration transversale en tant que processus dans les politiques dépend d un certain nombre de facteurs nationaux tels que l implication et la participation de tous les organismes et acteurs pertinents, les structures politiques et administratives des États membres et les ressources allouées en vue de permettre la prise en compte des considérations d inclusion sociale dans les politiques nationales et locales. Ces facteurs interdépendants sont tous essentiels pour assurer le succès de l intégration de l inclusion sociale dans la politique générale.

3 Développement d une politique générale L intégration transversale présente une grande importance dans le cycle de vie d une politique car elle offre des possibilités de participation conduisant à une meilleure utilisation des ressources et des services et à un ciblage des financements publics. Le cycle de vie d une politique commence par la conception de l idée et l élaboration de la politique, suivies de sa mise en oeuvre, de l évaluation de son impact et de son efficacité et de ses réajustements éventuels. Le déroulement du cycle de vie d une politique générale dépend de la structure de gouvernement et de l affectation de ressources à chaque étape du cycle. Dans les structures centralisées comme en Irlande, au Portugal et en Norvège les politiques sont principalement conçues à l échelon national et leur mise en oeuvre est confiée aux administrations locales fournissant des services dans le cadre de la politique nationale globale. Par contre, dans les régimes administratifs décentralisés ou fédéralistes comme en République Tchèque, en France et en Irlande du Nord (en tant que région du Royaume Uni), le pouvoir d élaboration des politiques (au sein d un cadre national) est transféré ou dévolu aux échelons régionaux et locaux. C est à ce niveau que se situe la responsabilité des orientations concernant de nombreux domaines clés de la politique sociale (logement, santé, éducation, sécurité sociale, par exemple). En fonction de la situation locale et de l engagement des communautés locales (exprimé à travers leur mandat politique) et des administrateurs, les priorités et les ressources affectées à la question de l exclusion sociale varient selon les régions, les autorités locales et les municipalités. Les administrations régionales et locales protègent leur droit de prendre des décision de politique générale dans les domaines de compétence qui leur sont dévolus ou transférés, indépendamment de la politique nationale, notamment lorsque la mise en oeuvre de cette politique est financée par des ressources obtenues localement. L affectation de ressources financières ou en personnel possédant les connaissances et les compétences voulues, aux différents stades du cycle de vie de la politique, est un important facteur de succès pour l intégration transversale de l inclusion sociale. Si les ressources affectées à la mise en oeuvre de la politique sont insuffisantes ou inadéquates, cette politique ne sera pas efficace. Dans les régimes administratifs centralisés, les financements sont prévus au budget de l État, mais le personnel affecté à la fourniture du service au niveau local provient généralement des ressources propres de l autorité régionale ou locale. Dans les pays où la responsabilité autonome de la définition de la politique et la fourniture des services est transférée ou dévolue à des échelons inférieurs de l administration, tout ou partie des financements peuvent avoir pour source les impôts locaux et des services tels que les logements sociaux. Ceci entraîne une diversité d approches ainsi que le ciblage de ressources permettant de réaliser l inclusion sociale au niveau local. Dans le cadre de ces deux systèmes de gouvernement, on trouve communément trois formes de politiques concernées par l intégration transversale de l inclusion sociale : Des politiques ciblant certains problèmes sociaux particuliers; Des politiques sociales générales destinées à favoriser l inclusion sociale; D autres politiques générales non directement liées à l inclusion sociale mais pouvant avoir un impact sur les personnes menacées de pauvreté. Nous constatons donc ici la complexité de la définition des politiques et des différents systèmes de gouvernance et traditions des États membres. Toutefois, quelle que soit l approche ou la structure de gouvernement adoptée, l existence d un engagement politique et administratif au plus haut niveau est indispensable au succès de la mise en oeuvre d une politique désirée. L intégration de l inclusion sociale dans tous les domaines des politiques nationales est indispensable au succès de la réalisation de l objectif d élimination de la pauvreté et de l exclusion sociale. Cette intégration transversale présente un défi particulièrement difficile à relever au niveau de la définition des politiques car elle nécessite la participation de tous les pouvoirs publics, ainsi que l implication d ONG et d organismes représentatifs des groupes vulnérables. Ce défi consiste, pour les dirigeants, à trouver le moyen d introduire l intégration transversale en tant que processus dans les structures politiques et administratives existantes et d assurer, à tous les niveaux de gouvernement, un engagement continu vis à vis de l inclusion sociale. 1 Le terme «Mainstreaming» est difficilement traduisible en français, le rapprochement des notions d intégration et de transversalité en constitue une approximation satisfaisante.

4 Participation des acteurs concernés On a constaté au cours des dernières décennies une importante évolution en matière de gouvernance et de formulation des politiques générales, à savoir une tendance à l adoption d une démarche plus consultative dans l élaboration des politiques. L accroissement de la participation citoyenne au développement des politiques nationales et européennes représente l un des objectifs sociaux clés de l Union Européenne. La participation peut prendre un certain nombre de formes: de la simple collecte d informations par le biais de consultations, à la prise de décision conjointe/codétermination, en passant par la participation. Chacune de ces formes est indissociable de la précédente. Il ne peut exister de consultation sans information, de participation sans consultation, ni de prise de décision conjointe sans participation. Bien que l utilisation d une démarche participative dans la définition des politiques se heurte à un certain nombre d obstacles, elle présente cependant de nombreux avantages, prouvant que l implication de toutes les parties prenantes peut enrichir une politique. Ces avantages sont notamment un fonds de connaissances plus vaste résultant d une participation publique plus large ; des résultats mieux adaptés aux besoins de la communauté et une plus grande égalité sociale. Une élaboration participative des politiques présente également l avantage non négligeable d accroître l engagement politique au niveau local. On le constate dans de nombreux États membres avec l émergence de partenariats locaux fournissant des mécanismes pour adapter et mettre en oeuvre les politiques nationales au niveau local. L intégration transversale de l inclusion sociale et le processus des Plans Nationaux pour l Inclusion sociale (PNAI) La consultation et la participation des différents acteurs figure parmi les quatre Objectifs communs de l UE relatifs à la lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale et comme un moyen privilégié de traiter les questions d inclusion sociale, ainsi que l attestent la préparation des PNAI et l accord sur ces plans d action. Il est fait référence à la participation dans les PNAI de tous les États membres de l UE. Chaque pays dispose de mécanismes établis permettant d associer les organisations non gouvernementales pertinentes à la préparation des plans d action, et une comparaison entre la première série de PNAI et la deuxième semblerait indiquer une intensification de la démarche participative. Cette tendance de gouvernance a également eu un impact sur la manière dont est réalisée l intégration de l inclusion sociale dans la définition des politiques générales. La participation permet de connaître le point de vue et les priorités des personnes exclues et de garantir que les politiques nationales répondent bien à leurs besoins au lieu de refléter simplement des préférences politiques. Par contre les mécanismes permettant d associer directement les personnes en situation de pauvreté sont plus rares. On trouve aussi plusieurs approches de la fourniture des ressources destinées à faciliter les mécanismes de participation dans la préparation des PNAI. Il existe le sentiment que la participation de tous les acteurs clés n est pas toujours réalisée par le biais des structures existantes et que les ressources nécessaires ne sont pas disponibles pour permettre une pleine participation à la préparation des PNAI et des politiques générales. Toutefois, plus la participation à la définition d un PNAI est importante au niveau local, régional et national et plus la somme d expertises est grande, aboutissant à un consensus sur la politique sociale et un recentrage commun sur la lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale dans l ensemble de l EU.

5 Evaluation de l intégration transversale de l inclusion sociale Le contrôle et l évaluation des politiques représentent un élément clé de leur cycle de vie. Cette partie du processus est indispensable pour connaître l efficacité de ces politiques. Elle est également fondamentale pour identifier les modifications nécessaires à apporter aux politiques existantes ou pour le développement de politiques futures. En effectuant un exercice d évaluation, un gouvernement obtient des éléments d appréciation lui permettant d établir des priorités lors de l affectation de ses ressources à l ensemble des domaines de politique générale. Afin qu une évaluation soit efficace, il faut, en l effectuant, disposer d un certain nombre de cibles et d indicateurs introduits au stade de la conception. Ils fournissent en effet des bases de référence ou des critères permettant de mesurer les politiques et d évaluer leur degré d efficacité à l issue de leur cycle de vie. L intégration transversale de l inclusion sociale étant un concept récent, l expérience de son évaluation est limitée et l on manque d instruments pour mesurer son impact sur la définition des politiques. Toutefois, bien qu un certain nombre de défis techniques, logistiques et de conception restent encore à relever, l étude MSI fournit un cadre d évaluation (l échelle MSI). Conclusions 1. L intégration transversale de l inclusion sociale est un processus que les dirigeants, à tous les niveaux du gouvernement et de l administration, pourraient intégrer dans la conception, la mise en oeuvre et l évaluation de leurs politiques générales pour l élimination de la pauvreté et de l exclusion sociale, ainsi que convenu par les États membres dans la stratégie de Lisbonne et réaffirmé lors de Conseils européens ultérieurs. 2. Afin que l intégration transversale de l inclusion sociale ait un impact sur la définition d une politique générale et que cette politique atteigne son objectif d inclusion sociale, certains éléments doivent être en place, à savoir: Un engagement politique ; Un consensus social ; Une coordination du développement de la politique ; Des mécanismes pour la participation de tous les acteurs concernés ; L affectation de ressources adéquates, tant financières qu en personnel compétent. 3. La manière dont l intégration transversale de l inclusion sociale est réalisée dans les États membres dépend des structures gouvernementales et administratives existantes et, afin d assurer le succès de la mise en oeuvre de l intégration transversale il est indispensable qu il existe un solide engagement politique et administratif à tous les niveaux des pouvoirs publics : national, régional et local. 4. L intégration transversale est importante dans le recentrage de l inclusion sociale au sein des politiques générales existantes, le développement de nouvelles politiques et le ciblage de politiques visant à l élimination de la pauvreté et de l exclusion sociale. 5. Bien que l intégration transversale soit reconnue et de mieux en mieux comprise d un point de vue théorique, elle est en pratique beaucoup moins développée. 6. Afin que l intégration transversale de l inclusion sociale devienne une caractéristique permanente de la définition des politiques générales, il est impératif, pour réaliser les objectifs de la Stratégie de Lisbonne, de disposer d un cadre d évaluation permettant des comparaisons convenues sur la réduction de la pauvreté et de l exclusion sociale entre tous les États membres.

6 L agence irlandaise CPA (Combat Poverty Agency), ainsi que huit organismes partenaires basés dans six pays européens, ont réalisé un projet de recherche sur trois ans ( ) afin d améliorer la connaissance de l intégration transversale de l inclusion sociale en tant qu outil d élaboration des politiques. Ce projet a été financé par la DG Emploi et Affaires sociales de la Commission européenne, par le biais du Programme d Échange Transnational (PET), Organisations partenaires : Ministère du Travail et des Affaires sociales, République tchèque; Direction de la Santé et des Affaires sociales, Norvège; École Nationale de la Santé Publique, France; Institut pour la Sécurité sociale, Ministère du Travail et de la Solidarité sociale, Portugal; Forum national économique et social (NESF), Irlande; Bureau pour l Inclusion sociale (OSI), ministère des Affaires sociales et familiales, Irlande; Bureau du Premier Ministre et du Vice Premier Ministre (OFMDFM), Irlande du Nord; Réseau européen contre la Pauvreté (EAPN) - Europe. Combat Poverty Agency, Ireland; Site Internet En complément du livre, les partenaires du projet ont également créé un site Internet Ce site est conçu comme un outil offrant une assistance aux personnes responsables de la définition des politiques générales et une contribution à la formulation de ces politiques. Il fournit des directives théoriques et pratiques en vue de l application des divers éléments de l intégration transversale de l inclusion sociale : le développement de politiques générales, la participation de tous les acteurs, l évaluation des politiques, ainsi que des mécanismes de travail interministériel. Le contenu du livre et du site Internet est basé sur les conclusions du projet de recherche et sur les informations recueillies lors d un certain nombre de visites d étude dans les États membres participants et en Irlande du Nord. Contact: msi@cpa.ie 2005 Ce projet a été financé par la DG Emploi et Affaires sociales de la Commission européenne par le bias du Programme d Écharge Transnational (PET),