GEMAPI-ASA_Digues-Octobre2014-VERSION_2.doc

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1 Note concernant l action des associations syndicales de propriétaires régies par l ordonnance du 1 er juillet 2004 dans le contexte de la GEMAPI (volet prévention des inondations) Préambule L article 56 de la loi n du 27 janvier 2014 de modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles (loi MAPTAM) crée et définit une nouvelle compétence obligatoire des communes pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). La compétence entre en vigueur au 1 er janvier Elle sera ainsi codifiée au nouveau I bis de l article L du code de l environnement 1. Par ailleurs, les articles 56, 43, 12 et 26 de la loi MAPTAM inscrivent cette compétence dans la liste des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre, à savoir les communautés de communes 2, les communautés d agglomération, les communautés urbaines (article 56), les métropoles de droit commun (article 43) et la métropole du Grand Paris (article 12). C est également une compétence obligatoire de la métropole de Lyon (article 26). Le cas de la commune isolée, c est-à-dire non rattachée à un EPCI à fiscalité propre ou rattachée à une communauté de communes pour laquelle la GEMAPI n aurait pas été déclarée d intérêt communautaire devrait rester très marginal. C est la raison pour laquelle la présente fiche, pour la suite, identifie uniquement l EPCI à fiscalité propre territorialement compétent 3. De fait, avec la loi MAPTAM, l EPCI à fiscalité propre devient un acteur incontournable dans la démarche de prévention des risques d inondation et de submersion, en cohérence avec les actions d aménagement (PLU, SCOT) qu il assure par ailleurs. Pour la conduite des missions de la compétence GEMAPI, l EPCI à fiscalité propre territorialement compétent peut agir par lui-même ou confier tout ou partie de ces missions à un syndicat mixte ouvert ou fermé. Il peut s agir de syndicats mixtes de droit commun ou d EPTB ou d EPAGE. Le syndicat mixte intervient en lieu et place des EPCI à fiscalité propre membres. Pour la suite de la présente fiche, pour des raisons de simplicité, l autorité responsable de la prévention des inondations sera, sauf cas particulier, dénommée «EPCI à fiscalité propre». Sans entrer dans les détails techniques, un système d endiguement, qui peut être plus ou moins complexe, peut comporter des tronçons de digues dont c est la fonction exclusive, des tronçons de remblais faisant office de digue («digues par destination») et portant une infrastructure, des objets singuliers comme des vannes, portes de marée, écluses, stations de pompage etc., dont le fonctionnement peut intégrer diverses contraintes. Enfin le système d endiguement peut être complété par des aménagements hydrauliques fonctionnant sur le principe de la dérivation et du stockage temporaire des venues d eau. 1 Par la suite, pour toutes les références d articles du type L.XXX ou R.YYY, il ne sera plus précisé qu il s agit d articles du code de l environnement, sauf mention particulière. 2 Le texte actuel du code général des collectivités territoriales (CGCT) subordonne ce transfert à la reconnaissance de l intérêt communautaire des missions de cette compétence pour les communautés de communes dans un délai de deux ans. A défaut de délibération à l issue du délai de deux ans de la prise de compétence, la communauté de communes exercera l intégralité de la compétence transférée. Des évolutions de cette disposition dérogatoire qui concerne uniquement les communautés de communes sont envisagées dans la prochaine loi de décentralisation. 3 Mais il va sans dire que ce qui est prévu pour un EPCI à fiscalité propre vaut aussi pour une commune isolée assurant seule la compétence GEMAPI. 1/7

2 1. Fondement juridique de l action des associations syndicales de propriétaires régies par l ordonnance n du 1 er juillet 2004 dans le contexte de la GEMAPI Avant le 1 er janvier 2016, date à laquelle la compétence GEMAPI devient obligatoire, il n y a pas d évolution du droit concernant l action des associations syndicales de propriétaires régies par l ordonnance n du 1 er juillet 2004 par rapport à la situation prévalant avant la loi MAPTAM. Lorsque la compétence GEMAPI devient obligatoire, à compter du 1 er janvier 2016, le législateur a prévu une exception au principe de son exercice par les communes et par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, au bénéfice des associations syndicales de propriétaires. Les associations syndicales de propriétaires pourront continuer à assurer leurs missions alors même qu elles constitueraient une des missions composant la compétence GEMAPI dévolue au bloc communal à compter du 1 er janvier 2016, et cela en application du dernier alinéa du VI de l article 59 ci-après reproduit : Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre exercent leur compétence prévue au I bis de l'article L du code de l'environnement, dans sa rédaction résultant du II de l'article 56 de la loi n du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, sans préjudice de l'obligation d'entretien régulier du cours d'eau par le propriétaire riverain prévue à l'article L du même code, ni des missions exercées par les associations syndicales de propriétaires prévues par l'ordonnance n du 1 er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. Ces dispositions constituent désormais le deuxième alinéa du I bis de l article L du code général des collectivités territoriales. Il est à noter qu elles s inscrivent dans un chapitre du CGCT consacré spécifiquement aux communautés d agglomération. Pour autant, l emploi de l expression «établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre» semble bien donner à ces dispositions un caractère plus général, valable pour toutes les catégories d EPCI à fiscalité propre (voir pour rappel le préambule à la présente note). Par ailleurs, il ressort de l'article 1 er de l'ordonnance n du 1 er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires que «peuvent faire l'objet d'une association syndicale de propriétaires la construction, l'entretien ou la gestion d'ouvrages ou la réalisation de travaux, ainsi que les actions d'intérêt commun, en vue : a) de prévenir les risques naturels ( ).» Les missions des associations syndicales de propriétaires en matière de lutte contre les inondations sont donc préservées. Dès lors que la lutte contre les inondations est inscrite dans les statuts d une association syndicale de propriétaires (c est une condition nécessaire qui dépend de chaque cas d espèce ; toutes les associations syndicales de propriétaires n ont pas cette clause), cette dernière est juridiquement fondée à poursuivre ses actions participant à la mise en œuvre de cette mission, notamment par la gestion des ouvrages de lutte contre les inondations. 2/7

3 En outre, sous réserve que l association syndicale ne modifie pas elle-même ses statuts pour exclure la lutte contre les inondations, la portée de la disposition dérogatoire n est pas limitée dans le temps. 2. Conséquences sur le service public de prévention des inondations mis en place par les EPCI à fiscalité propre L exception prévue par le VI (2 ième alinéa) de l article 59 de la loi MAPTAM au profit des associations syndicales de propriétaires a deux conséquences importantes : a) Le champ d intervention de la compétence GEMAPI exercée par le bloc communal se trouve limité par l intervention de l association syndicale de propriétaire. Dit autrement, s il existe une association syndicale de propriétaires dont les statuts prévoient la prévention des inondations, le service public de prévention des inondations qui est mis en œuvre par l EPCI à fiscalité propre est tenu d exclure les territoires dont la protection relève de l association syndicale ou tout au moins est légitime à ignorer ces territoires. b) Il faut considérer que l'obligation de mise à disposition des digues appartenant aux personnes morales de droit public prévue à l'article L ne s'applique pas à ces associations syndicales autorisées (ASA) ou constituées d office (ASCO) dont l objet est la lutte contre les inondations, alors même que ces ASA et ASCO sont des personnes morales de droit public en vertu de l article 2 de l ordonnance n La mise à disposition de ses digues priverait en effet l ASA ou l ASCO des moyens d exercer sa mission. En revanche, cette disposition ne fait pas obstacle à l application du mécanisme de servitude prévu à l article L Comment est-il mis fin à la gestion des ouvrages de lutte contre les inondations par les associations syndicales de propriétaires? Il peut être mis un terme à la gestion des ouvrages de lutte contre les inondations par une association syndicale de propriétaires : a) lorsque, par la modification volontaire de ses statuts, l association syndicale de propriétaires n exerce plus de mission de lutte contre les inondations ; b) lorsque, tout en conservant sa mission de lutte contre les inondations, l association syndicale décide de mettre à disposition de l EPCI à fiscalité propre ses digues, par voie conventionnelle. Ces digues peuvent en effet, en fonction de la topographie des lieux, intéresser l EPCI à fiscalité propre pour les besoins de la protection de territoires ne relevant pas de l association syndicale de propriétaires ; c) lorsque l association syndicale de propriétaires se trouve de fait déchargée de la gestion des digues après qu un EPCI à fiscalité propre a fait usage des dispositions de l article L relatives aux servitudes applicables aux ouvrages construits en vue de la prévention des inondations. Les servitudes seront instaurées aux mêmes fins qu au b), à savoir quand l EPCI à fiscalité propre est intéressé par les digues de l association syndicale pour les besoins de la protection de territoires ne relevant pas de l association. 3/7

4 4. Digues précédemment gérées par les associations syndicales et reprises en gestion dans le nouveau contexte créé par la GEMAPI Dans le cas évoqué au a) du paragraphe 3, les digues qui étaient gérées par des ASA ou des ASCO sont mises à dispositions de l EPCI à fiscalité propre conformément à l article L En effet, ces ASA et ces ASCO font partie des personnes morales de droit public visées par cet article, dès lors que l exception prévue par le VI de l article 59 de la loi MAPTAM ne s applique plus. Lorsque ces digues ont été construites par une association syndicale autorisée ou constituée d office sur le domaine public de l Etat ou d une collectivité territoriale ou d un groupement de collectivités territoriales, il est prudent également de s appuyer sur les dispositions de l article 48 (étendu aux ASCO par l article 73) du décret n du 3 mai 2006 portant application de l ordonnance n , avant d appliquer l article L : Les ouvrages construits ou gérés par l'association syndicale autorisée dans le cadre de son objet statutaire peuvent être situés sur le domaine public de l'etat ou sur celui des collectivités territoriales ou de leurs groupements. Le titre d'occupation du domaine délivré à cet effet n'est pas constitutif de droits réels et prévoit qu'à son échéance les ouvrages sont soit incorporés gratuitement au domaine après remise constatée par procès-verbal, soit démolis afin de permettre la restauration ou la réhabilitation des lieux, sauf dans le cas où les collectivités territoriales ou leurs groupements se substitueraient à l'association. La mise à disposition de l EPCI à fiscalité propre en vertu de l article L constitue à l évidence un cas de substitution à l association. Dans le premier cas comme dans les deux autres qui sont évoqués au paragraphe 3 où l association syndicale est amenée, par un mécanisme ou un autre, à ne plus gérer ses digues, ces dernières se retrouvent reprises en gestion par l EPCI à fiscalité propre. Ces digues seront donc pérennisées dans le cadre d un système d endiguement conforme à la réglementation (décret digues). Le respect de cette réglementation incombera à l EPCI à fiscalité propre, et non à l association syndicale de propriétaires. 5. Statut des digues gérées par les associations syndicales de propriétaires dont la gestion perdure en dehors du service public GEMAPI Comme il est dit plus haut, les associations syndicales ont un droit à maintenir, à leur profit, les ouvrages de lutte contre les inondations qu elles utilisent dans le cadre de l objet associatif. La réglementation (décret digues) devrait réserver le mot «digues» aux seuls ouvrages conçus en vue de la prévention des inondations qui sont mis en œuvre par les EPCI à fiscalité propre. Ces ouvrages seront inscrits dans la nomenclature de la loi sur l eau sous la rubrique , aux côtés des aménagements hydrauliques, de type barrages réservoirs, qui concourent eux aussi à la prévention des inondations. Leurs règles de sécurité continueront d être globalement celles issues du décret n du 11 décembre 2007 relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques 4. 4 Ces règles feront l objet de quelques adaptations dans le cadre du décret digues. 4/7

5 En revanche, le décret digues n imposera pas de règles de sécurité particulières pour les ouvrages utilisés par les associations syndicales de propriétaires pour la lutte contre les inondations en dehors du cadre fixé par la GEMAPI. De la même façon, le décret digues n imposera pas de règles particulières pour les ouvrages qui pourraient s apparenter à des «protections individuelles» contre les inondations, comme les murs d enceinte des propriétés ou encore les batardeaux qu on installe dans l urgence devant les portes des habitations en situation de crue. Il n en demeure pas moins que pour les digues gérées par les associations syndicales, l entrée en vigueur de la GEMAPI et du décret digues qui l accompagnera constitue une évolution importante de la réglementation, tout au moins dès lors que ces digues ne sont pas reprises en gestion par un EPCI à fiscalité propre dans le cadre de la compétence GEMAPI. Il convient cependant de noter que cette évolution réglementaire est avant tout une simplification administrative substantielle. Les règles relatives à la sécurité des ouvrages hydrauliques ne seront plus applicables. Seules demeureront (inchangées) les autres dispositions de la loi sur l eau, en particulier pour les «installations, ouvrages, remblais dans le lit majeur d un cours d eau» (cf. rubrique du tableau annexé à l article R ) 6. Participation des associations syndicales autorisées ou constituées d office à la gouvernance des digues du service public GEMAPI Les associations syndicales autorisées ou constituées d office peuvent, de par leur statut de personne morale de droit public, rejoindre un syndicat mixte, de type EPTB, EPAGE ou autre, qui aura été constitué en vue de la prévention des inondations. Pour la gestion des digues de sa responsabilité, ce syndicat mixte agira en régie (à l aide de ses moyens propres) ou dans le cadre d un marché public de prestations de service. Rien n empêche, cependant, que certaines des tâches matérielles liées à la gestion des digues (surveillance et entretien régulier, principalement) soient effectuées par l association syndicale qui est membre du syndicat mixte, si telle est l organisation que ce dernier a décidée. En tout état de cause, le syndicat mixte compétent pour la prévention des inondations restera toujours le «gestionnaire» au sens de l article L En effet, les responsabilités attachées à cette fonction : La responsabilité d'un gestionnaire d'ouvrages ne peut être engagée à raison des dommages que ces ouvrages n'ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées. font que cette fonction, pour un même système d endiguement, ne doit pas être partagée entre des entités distinctes. 5/7

6 Annexe : références Dans le tableau ci-après : - Loi MAPTAM : loi n du 27 janvier 2014 de modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles - code envir. : code de l environnement - CGCT : code général des collectivités territoriales - CGI : code général des impôts loi MAPTAM Contenu 12 Dévolution de la compétence GEMAPI à la métropole du Grand Paris 26 Dévolution de la compétence GEMAPI à la métropole de Lyon 43 Dévolution de la compétence GEMAPI aux métropoles de droit commun 56-I-1 b Dévolution de la compétence GEMAPI aux communautés de communes 56-I-2 Dévolution de la compétence GEMAPI aux communautés d agglomération 56-I-3 Dévolution de la compétence GEMAPI aux communautés urbaines de droit commun 56-I-4 Dévolution de la compétence GEMAPI aux communautés urbaines existant à la date de promulgation de la loi n du 12 juillet I-5 56-II-1 -a 56-II-1 -b 56-II-2 Adaptation des dispositions légales relatives aux ressources des communautés de communes pour tenir compte de leur nouvelle compétence GEMAPI Adaptation des dispositions générales relatives à la "DIG" des collectivités territoriales dans le domaine de l eau, pour tenir compte des dispositions spéciales en matière de GEMAPI Définition de la compétence GEMAPI attribuée aux communes Dispositions de renvoi vers le code général des impôts pour la taxe qui peut être instituée par les communes ou les EPCI à fiscalité propre pour financer la GEMAPI code envir L I L I bi s L CGCT L II- 5 -e L I- 6 -i L I-6-j L I- 3 L I-5 L I- 6 -e L bis l bis CGI 56-III-1 Les communes disposent de la taxe «GEMAPI» 1379-II-4 56-III-2 Les EPCI à fiscalité propre peuvent se substituer aux bis communes pour instituer la taxe «GEMAPI» 56-III-3 Définition de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations F du II de la section VII du chapitre Ier du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier 56-III-4 Frais de gestion de la taxe GEMAPI 1641-I-A-g 56-IV-1 Mention du produit de la taxe GEMAPI parmi les recettes des communes 56-IV-2 Mention du produit de la taxe GEMAPI parmi les recettes des communautés de communes 56-IV-3 Mention du produit de la taxe GEMAPI parmi les recettes des communautés urbaines 56-IV-4 Mention du produit de la taxe GEMAPI parmi les recettes des communautés d agglomération 56-V Adaptation de l art. L du code rural et de la pêche, retirant la défense contre les torrents du champ de la DIG des collectivités et supprimant la L a-7 L L L /7

7 loi MAPTAM Contenu code envir possibilité d une redevance en matière GEMAPI 56-VI Dates d entrée en vigueur spéciales pour les III et IV (1 er janvier 2014) et V (1 er janvier 2015), les autres dispositions entrant en vigueur immédiatement 57-I Dispositions relatives aux EPTB et aux EPAGE L II Toilettage rédactionnel des dispositions relatives à l EP Marais-Poitevin L I-1 Complément aux dispositions relatives à la sécurité L I et des réseaux souterrains, aériens ou subaquatiques de L IV transport ou de distribution (dispositif du "guichet unique") pour en faire bénéficier les ouvrages de prévention des inondations et des submersions (en particulier les digues) 58-I-2 Adaptation des dispositions relatives à la sécurité et à l efficacité des ouvrages de prévention des inondations pour faire le lien avec le dispositif du guichet unique et renforcer l obligation d informer le préfet sur les actions contribuant à la mise en œuvre de la prévention de inondations 58-I-3 - Mécanisme de mise à disposition de digues existantes de droit public - Mécanisme de mise à disposition d ouvrages ou infrastructure de droit public qui sont de nature à contribuer à la prévention des inondations - Instauration de servitudes pour permettre à la collectivité de bénéficier de digues privées ou d ouvrages ou infrastructures de droit privé qui sont de nature à contribuer à la prévention des inondations 58-I-4 58-II Actions de prévention contre les risques naturels des collectivités territoriales éligibles au fonds Barnier Rapatriement dans le CGCT du fonds pour la réparation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques 59-I Les personnes morales de droit public engagées dans des actions «gémapiennes» à la date du 28 janvier 2014 continuent jusqu au transfert à un EPCI à fiscalité propre, au plus tard le 1 er janvier II Les I et II de l article 56 (définition de la compétence GEMAPI et sa dévolution aux EPCI FP) entrent en vigueur le 1 er janvier Possibilité d anticiper 59-III Mission d appui de l Etat au profit des collectivités pour accompagner la prise de compétence GEMAPI 59-IV Etat gestionnaire de digues à titre transitoire (10 ans), pour le compte des communes et EPCI FP concernés 59-V Mécanisme de substitution/représentation au profit 59-VI des communautés urbaines, en matière de GEMAPI Mécanisme de substitution/représentation au profit des communautés d agglomération, en matière de GEMAPI Préservation des missions exercées par les associations syndicales de propriétaires L L I L II L L CGCT L L I bis L I bis CGI 7/7