José Luis Machinea Secrétaire exécutif

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2 2 PRÉSENTATION Ce document est un résumé partiellement actualisé de la publication de la Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) intitulée «Desarrollo productivo en economías abiertas» (Développement du secteur productif dans le contexte d économies ouvertes), 1 paru en Ce titre fait intervenir deux éléments que certains considèrent parfois comme diamétralement opposés. D une part, le processus de mondialisation et sa conséquence inéluctable, à savoir la plus grande ouverture sur le monde des économies de l Amérique latine et des Caraïbes, sont perçus comme un processus irréversible. D autre part, les politiques productives sont considérées indispensables dans tout programme public visant à promouvoir le développement économique. La région se trouve actuellement au terme d un processus de réformes qui a atteint son apogée dans la décennie 1990 et au seuil d une nouvelle étape aux contours encore indistincts. En raison de l incertitude qui règne quant à la direction que l Amérique latine et les Caraïbes vont prendre dans l immédiat, et sachant que celle-ci sera finalement déterminée par les actions conscientes des opérateurs sociaux, la CEPALC a donc souhaité dresser le bilan du chemin parcouru et présenter sa vision des mesures qui devraient nécessairement faire partie d un agenda positif. L Amérique latine et les Caraïbes constituent la région du monde en développement qui s est le plus fermement engagée dans le processus d internationalisation et de libéralisation économique axé sur le rôle prépondérant du secteur privé et condensé dans ce qui a été appelé le Consensus de Washington. Ce train de réformes misait sur le fait que l équilibre budgétaire, la stabilité des prix et l ouverture sur le monde allaient apporter aux sociétés un élan de croissance, un recul du chômage ainsi que des gains de productivité et une augmentation des salaires réels. Au terme de la période de réformes, le bilan s avère mitigé puisqu il comporte des aspects aussi bien positifs que négatifs; pour résumer l évolution globale, l image la plus synthétique possible de l ensemble du processus est celle d une trajectoire en forme de parabole composée d une période d essor immédiatement suivie d une étape de crise, puis d une phase finale de déclin. La résorption des déséquilibres budgétaires, ainsi que la maîtrise des processus chroniques d hyperinflation qui sévissaient dans la région, ont été accompagnées de progrès manifestes en matière d investissements en infrastructure, de modernisation de certains segments de l appareil de production et de croissance des exportations. Au passif de ce bilan, il faut inscrire un taux de croissance faible et volatile, le démembrement de l appareil de production, la progression du chômage et du travail informel, l aggravation de la vulnérabilité extérieure et la détérioration des principaux rapports macro-économiques. La reprise d un processus de croissance dynamique et stable passe d abord par le fonctionnement d une macroéconomie assainie qui préserve et consolide les progrès accomplis dans les années 90, soit un taux d inflation réduit et un déficit budgétaire contrôlable. La politique macro-économique doit non seulement être en mesure de garantir la stabilité nominale; il faut également qu elle parvienne à atténuer la volatilité réelle et ce, moyennant l accroissement de l épargne intérieure et l approfondissement des marchés financiers afin de réduire la dépendance vis-à-vis de l épargne extérieure. Il faut en outre appliquer des politiques budgétaires anticycliques qui impliquent la volonté d épargner durant les phases d expansion. 1 Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), Desarrollo productivo en economías abiertas (LC/G.2234(SES.30/3)), Santiago du Chili, juin 2004.

3 3 Ce document se penche également sur la qualité de l insertion sur les marchés extérieurs. En raison de la vocation exportatrice des pays de la région et des pratiques protectionnistes des pays développés, les débats se centrent aujourd hui sur l accès aux marchés. Néanmoins, l accès aux marchés ne suffit pas à résoudre les problèmes institutionnels ni à engendrer le développement productif requis pour relancer la croissance. Il est indispensable de parvenir à un taux de croissance dynamique et soutenu des exportations et, dans le même temps, d accroître leur effet d entraînement sur la croissance économique; pour ce faire, il est particulièrement important de mettre en œuvre une stratégie de politiques publiques qui visent à améliorer le mode d insertion extérieure de la région et à stimuler des gains de compétitivité et de productivité de l appareil de production. L État doit nécessairement prendre part à ce processus et appliquer des politiques actives de promotion des exportations qui permettent de tirer parti des externalités positives dans l ensemble de l appareil de production, de compenser les défaillances des marchés des capitaux au niveau du financement des exportations, de mettre à profit des économies d échelle, de saisir les opportunités d apprentissage, ainsi que de veiller à l utilisation rationnelle des ressources naturelles et à l exploitation des nouvelles technologies en matière d environnement. Les mécanismes d incitation devront tenir compte de la nécessité d accorder la priorité à la promotion des exportations de nouveaux produits ou de nouveaux marchés, activités qui doivent être considérées comme de véritables innovations. Par ailleurs, il est indispensable que les politiques de promotion des exportations soient conçues comme des stratégies à moyen et à long terme, de façon à assurer la continuité des politiques, quels que soient les changements intervenus dans les équipes gouvernementales chargées de les mettre en œuvre. Comme signalé plus haut, l un des héritages fâcheux des années 1990 a été l hétérogénéité croissante de l appareil de production, qui a entraîné une exclusion elle aussi croissante de certains agents économiques alors que d autres s acheminaient vers la modernisation productive. La structure productive des économies latino-américaines se caractérise actuellement par trois grandes catégories d unités, en fonction de leur degré de formalisation et de leur taille. Le premier groupe est composé des grandes entreprises, dont beaucoup sont des transnationales, qui présentent généralement des niveaux de productivité proches de la frontière internationale mais qui ont très peu de liens avec l économie locale et une faible capacité innovatrice. La deuxième catégorie correspond aux petites et moyennes entreprises du secteur formel qui ont généralement de grandes difficultés pour accéder à certains facteurs de production, en particulier au financement et aux services technologiques et qui, surtout, présentent une faible capacité d articulation productive aussi bien entre elles qu avec les entreprises appartenant à d autres catégories. Le dernier groupe est constitué par les micro entreprises et les petites entreprises du secteur informel qui, en raison de leur structure et de leurs capacités, sont celles qui présentent la plus faible productivité relative et évoluent dans un contexte qui les prive de toute possibilité de développement et d apprentissage; qui plus est, les travailleurs et les employeurs ne font l objet d aucune protection sociale contre les risques qu ils encourent, y compris la perte d emploi ou de revenu. Le développement du secteur productif de cette économie «à trois vitesses» exige l adoption de politiques publiques actives qui contribuent à niveler le terrain de jeu et facilitent la mise en place d une structure de soutiens et d incitations articulée autour de trois grandes stratégies: d inclusion, de modernisation et de densification. La stratégie d inclusion aura pour but de faciliter le passage au secteur formel de l économie du plus grand nombre possible de micros et petites entreprises du secteur informel. Les mesures à prendre dans le cadre de cette stratégie sont de grande envergure, tout en restant sélectives quant aux destinataires; elles doivent notamment prévoir la simplification des normes et des démarches, la réduction des charges fiscales, un accès plus large au crédit et à la formation. La stratégie de modernisation concerne les petites et moyennes

4 4 entreprises du secteur formel et est fondée sur un dosage de politiques horizontales et sélectives. Les premières sont destinées à améliorer l accès à l information, au crédit et à la technologie, tandis que les politiques sélectives s appliquent à la formation d associations de petites entreprises, en passant par le développement de fournisseurs ou de clients de grandes entreprises jusqu à la consolidation de structures productives regroupées sur un seul territoire (clusters) ou articulées comme étapes d une chaîne de valeur. La stratégie de densification vise les grandes entreprises et a essentiellement pour but d intégrer de nouveaux savoirs au tissu productif d un pays et de favoriser les innovations au sens large. Elle comporte des mesures destinées notamment à renforcer les liens locaux de la base exportatrice, à favoriser la coopération entre les secteurs public et privé dans le cadre du système d innovation et à attirer un investissement étranger de meilleure qualité sur les plans productif et technologique. Un autre sujet abordé dans ce document est la déchirure du tissu social qui a été l une des retombées les plus graves des expériences de politique qui ont caractérisé les années La conjugaison de deux tendances, à savoir la recrudescence du taux d activité et le fléchissement du taux d occupation, s est traduite par une progression du chômage et du nombre de travailleurs du secteur informel. L aggravation de l hétérogénéité productive et des inégalités ainsi que la progression du travail informel et du chômage n entraînent pas seulement des pertes statiques et dynamiques au niveau du produit et de la croissance; elles constituent aussi une menace latente pour la cohabitation démocratique et la communauté de vues et de propos qui doivent aller de pair avec les processus de changement historique nécessairement liés au développement économique. A la lumière de tous ces éléments, la CEPALC a proposé que soit conclu un pacte de cohésion sociale fondé sur l adoption d engagements réciproques de la part des secteurs sociaux et de l État et sur lequel reposerait la construction d une société inclusive dans la région. Un tel pacte devra respecter les fondements de la politique macro-économique et favoriser la création de nouveaux emplois, la protection sociale, ainsi que l éducation et la formation. Il faut, finalement, garder à l esprit que la région évolue dans un contexte international caractérisé par un processus de mondialisation d un espace économique hiérarchisé au sein duquel seuls les pays les plus développés affichent une croissance convergente. Par ailleurs, de profondes asymétries subsistent en matière de création de technologies et de capacités propres à surmonter les obstacles qui freinent l entrée à des secteurs plus porteurs; le développement des systèmes financiers nationaux varie selon les pays, de même que leur degré d autonomie dans la formulation de politiques. Dans ce contexte, la principale contradiction de ce processus de mondialisation réside dans le fait que les problèmes d ordre mondial se multiplient alors que leur traitement continue de relever essentiellement des initiatives de politique à l échelon national. Le document met en lumière les effets de ce déséquilibre en matière de gouvernance internationale dans quatre domaines déterminés: les régimes macro-économiques et financiers, les négociations commerciales multilatérales, la mise en valeur durable de l environnement et la migration internationale.

5 5 La CEPALC se propose, par cette analyse, de contribuer à la formation de connaissances dans la région ainsi qu à la définition des options de politique économique disponibles, de façon à contribuer au débat sur le type d architecture institutionnelle qui devrait encadrer le processus actuel de mondialisation. L objectif ultime de cet effort intellectuel est l édification de sociétés dans lesquelles l intégration au reste du monde soit un moyen de consolider les identités nationales, la croissance du produit serve d assise matérielle à l accès à une structure plus équitable de la consommation et la démocratie soit la voie effective par laquelle les peuples puissent agir sur la destinée de leurs pays. José Luis Machinea Secrétaire exécutif

6 6 A. LA GLOBALISATION DE L ÉCONOMIE MONDIALE Au fil de l histoire, la vie économique des nations a tendu, sur le long terme, à une interdépendance croissante. Le processus d internationalisation de l économie mondiale n est pas un phénomène nouveau et les historiens modernes distinguent au moins trois phases de mondialisation au cours des 130 dernières années. La majorité des analystes s accorde à situer le début de la phase actuelle au début des années 1970 à la suite d une série d événements politiques, économiques et financiers pratiquement simultanés. 2 Dans cette troisième phase de mondialisation, et en particulier depuis le début des années 1990, les conditions étaient réunies pour que l économie mondiale cesse d être la somme des courants commerciaux et des mouvements de capitaux entre des économies nationales isolées, pour se transformer en un ensemble de réseaux mondiaux de marchés et de systèmes de production intégrés par delà les frontières nationales. Cette évolution a été marquée par deux facteurs qui méritent d être mis en exergue. D une part, la mondialisation n a pas, d un point de vue structurel, favorisé l homogénéisation mais, bien au contraire, renforce les caractéristiques de l économie mondiale en tant qu espace hiérarchisé. L évolution de l économie mondiale au cours des 15 dernières années a été caractérisée par des marchés de plus en plus oligopolistiques, des asymétries technologiques plus profondes, une prédominance du secteur financier et une volatilité des marchés, ainsi qu un manque de volonté pour progresser dans les négociations commerciales multilatérales. Par ailleurs, cette période se distingue également par une nette prééminence de l économie des Etats-Unis dont la croissance a été nettement plus dynamique que celle de l Europe et du Japon, alors que la Chine et l Inde se sont transformées en véritables «moteurs» de la demande mondiale. Cette nouvelle donne mondiale est à la fois riche en opportunités et semée d embûches pour les économies en développement. L évolution de ce scénario pose également diverses interrogations. L Europe et le Japon seront-ils capables de reprendre la voie de la croissance soutenue? L économie des Etats-Unis réussira-t-elle à résorber ses déséquilibres macro-économiques sans provoquer de commotions dans l ensemble de l économie mondiale? La Chine et l Inde parviendront-elles à maintenir leur taux de croissance de ces dernières décennies? De toute évidence, les réponses à plusieurs de ces interrogations sont interdépendantes. Les aspects les plus notables sont la résurgence des déficits jumeaux aux Etats-Unis et la relation particulière de ce pays avec la principale économie émergente, à savoir la Chine, ainsi que leurs conséquences sur les marchés mondiaux des devises; leur comportement ne manquera pas d avoir une incidence sur l évolution de l économie mondiale. Il n est pas facile de prendre position à l égard de ces questions, en particulier pour les pays en développement. S il est vrai que les effets se feront sentir dans toutes les économies nationales, ceux-ci seront probablement plus graves pour les régions relativement moins avancées en raison des marges plus étroites dont elles disposent en matière de politiques et de leur plus grande vulnérabilité extérieure. 2 José Antonio Ocampo et Juan Martín (eds.), Globalización y desarrollo, una reflexión desde América Latina y el Caribe, Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC)/Banque mondiale/alfaomega, octobre 2003.

7 7 En Amérique latine et dans les Caraïbes, ces facteurs s inscrivent dans le cadre d un engagement résolu en faveur d une plus grande insertion à l économie mondiale grâce à l intense ouverture commerciale et financière qui a caractérisé ces 15 dernières années. Aux traditionnels problèmes structurels de la région viennent s en ajouter d autres qui résultent d une période de transition caractérisée par un bilan nuancée de bénéfices à long terme et de coûts immédiats. La tendance semble toutefois être sans équivoque. Par conséquent, les questions qui se posent concernent plutôt la façon de mieux s insérer au reste du monde et les mesures à prendre pour tirer parti des opportunités et conjurer les menaces. La CEPALC a préparé, à cette fin, un programme prévoyant des mesures complémentaires aux échelons national, régional et international. 3 B. UNE PÉRIODE DE RÉFORMES EN AMÉRIQUE LATINE Dans les années 1990, les économies de l Amérique latine et des Caraïbes ont connu un ensemble de réformes structurelles et d expériences de politiques économiques. Les expériences de libéralisation économique avaient commencé dans le Cône Sud à la fin des années 1970; elles ont toutefois été interrompues au cours de la période qui a suivi la crise de l endettement de 1982, pour ensuite se généraliser dans presque toute la région à partir de Les premières composantes de la réforme, et aussi celles qui ont connu une plus grande diffusion à l échelon régional, ont été l ouverture commerciale et la libéralisation des marchés financiers nationaux; à partir de 1991, on assista également à une libéralisation croissante des courants de capitaux avec l extérieur et, dans certains pays, à des processus intenses de privatisation d entreprises publiques. La principale composante du programme de réformes a sans nul doute été l ouverture des économies de la région. Toutes les économies de la région présentent aujourd hui un plus grand degré d ouverture qu au début des années En effet, au début de cette décennie, le taux moyen du tarif de la nation la plus favorisée de la région était supérieur à 100%, alors qu il était tombé à 29% dans les années 90 et à moins de 10% en Malgré la réduction considérable du tarif nominal ainsi que la disparition pratiquement totale des restrictions quantitatives, la restriction effective imposée à l entrée de marchandises étrangères a encore diminué. Dans le cas du Mexique, par exemple, le tarif actuel de la nation la plus favorisée oscille autour de 16%, alors que 90% environ des importations mexicaines entrent dans le pays à la faveur d accords commerciaux et, partant, sont grevés d un taux zéro; par conséquent, le tarif moyen effectif de l économie mexicaine est nettement inférieur au tarif nominal. Ceci est également le cas dans la plupart des économies de l Amérique latine et des Caraïbes, ce qui explique pourquoi le tarif moyen effectif de la région est de 5%. 3 Commission économique pour l Amérique latine et des Caraïbes (CEPALC), Globalización y desarrollo (LC/G.2157(SES.29/3)), José Antonio Ocampo (coord.), Santiago du Chili, avril 2002.

8 8 Graphique 1 ÉVOLUTION DES RÉFORMES ÉCONOMIQUES EN AMÉRIQUE LATINE ET DANS LES CARAÏBES Total Réforme financière Réforme fiscale Reforma comercial Reforma Réforme commerciale de la cuenta capitales Privatización Réforme du compte de capital Privatisation Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels. Graphique 2 AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES: COEFFICIENTS D OUVERTURE 70 Moyenne pondérée Moyenne simple 60 Hn Pa 50 Cr Ni Moyenne simple Mx Pr Ht Pe Uy Ar Co Br Sv Do Ec Gt Bo Cl Ve Moyenne pondérée Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels.

9 9 La libéralisation des échanges commerciaux, mesurée par le coefficient d ouverture commerciale, a également été très significative, la moyenne régionale ayant plus que doublé, passant de 7,8% en à 18,9% en Les exportations, ainsi que les importations de l Amérique latine et des Caraïbes ont fait preuve d un grand dynamisme: entre 1991 et 2004, le volume physique des exportations de la région s est accru à un rythme sans précédent de 9,2% par an, pourcentage supérieur à la moyenne mondiale et dépassé uniquement par l Asie. Il s agit d un chiffre particulièrement élevé tant du point de vue historique dans la région que par rapport au reste du monde. Les importations de la région ont augmenté à des taux encore plus élevés que ceux des exportations, ce qui a contribué à la réduction brutale et substantielle des tarifs douaniers, dans un contexte relativement généralisé d appréciation des devises nationales. Par ailleurs, la libéralisation des marchés financiers intérieurs et l ouverture croissante du compte de capitaux ont rendu les économies de la région plus sensibles aux aléas des marchés financiers internationaux. Durant la troisième phase de mondialisation, la situation macro-économique des pays de l Amérique latine et des Caraïbes a été étroitement liée aux fluctuations des courants de capitaux. En effet, dans la deuxième moitié des années 1970 et au début des années 1980, les pays de la région ont reçu un volume considérable de crédits extérieurs. Ces ressources ont permis d atteindre des taux élevés de croissance, mais au prix de graves déficits du compte courant de la balance des paiements et de structures de dépenses et de prix relatifs insoutenables qui ont débouché sur la crise de l endettement en A partir de cette date et jusqu en 1991, la région a dû effectuer un transfert net massif de ressources vers l extérieur qui s est traduit par une décennie perdue en termes de croissance économique. À partir de 1991 et jusqu à nos jours, les pays ont pu accéder à nouveau aux courants internationaux de capitaux qui, bien que volatiles, ont engendré de brefs cycles de croissance, alternant avec des périodes de ralentissement, voire nettement récessives. La période comprise entre 1991 et 1994 a été caractérisée par une nouvelle vague de flux de capitaux suivie, à la fin de 1994 et jusqu au milieu de l année 1985, d une forte contraction dont certains pays ont particulièrement souffert. Cette contraction a été suivie, à son tour, par une nouvelle phase d abondance du financement extérieur en 1996 et Dans le quinquennat postérieur aux crises qui ont successivement frappé différentes régions du monde à partir de 1997, les marchés internationaux ont, une nouvelle fois, constitué une source d instabilité pour la région. Malgré l importance des cycles commerciaux et des termes de l échange à l échelon international, notamment au cours de ces deux dernières années, l exposition à la volatilité et à la contagion associées aux nouvelles modalités de financement extérieur est devenue la principale cause de vulnérabilité externe des économies de la région. Cette vulnérabilité face aux soubresauts des marchés financiers internationaux obéit à trois grands facteurs, à savoir: l incidence de l ampleur du déficit du compte courant de la balance des paiements sur la viabilité; le degré de dépendance vis-à-vis de flux extrêmement volatiles tels que les lignes de crédit à court terme et les flux de portefeuille; et, finalement, la fermeté des systèmes financiers nationaux, en particulier leur capacité de résistance aux fortes variations des taux d intérêt et des taux de change. 4 Le coefficient d ouverture utilisé correspond à la demi-somme des exportations et des importations, divisée par le produit intérieur brut, le tout aux prix de 1995.

10 10 Graphique 3 TRANSFERT NET DES RESSOURCES ET CROISSANCE DU PIB Pourcentages Taux de croissance du PIB Flux autonomes et compensatoires TNR et envois de fonds Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels. Plusieurs aspects positifs du processus de réformes méritent d être signalés: l expansion et la diversification des exportations, l arrivée de volumes sans précédent d investissements étrangers directs, la reprise de la croissance économique, la maîtrise de l inflation et le contrôle plus strict des déséquilibres budgétaires. Toutefois, les réformes économiques avaient donné à penser que, dans un contexte caractérisé par un rôle plus actif du secteur privé et une intervention minimale de l État, une meilleure gestion macro-économique des variables nominales et une meilleure intégration des marchés au reste du monde, devaient conduire à un taux de croissance élevé et stable et, partant, à une diminution du chômage et à l obtention de salaires réels favorisés par les bénéfices d une compétitivité croissante. Pour différentes raisons, ces attentes ont été frustrées. Ces caractéristiques négatives peuvent être regroupées en plusieurs faits stylisés: une croissance économique faible et volatile, un niveau insuffisant d investissements, de faibles gains de productivité et une hétérogénéité structurelle accrue, ainsi qu une progression du chômage, du travail informel et de la pauvreté. 1. Croissance économique faible et volatile À partir de 1991, le taux moyen annuel de croissance du PIB est resté modeste par rapport à l expansion enregistrée dans la région durant les décennies antérieures, à l exception de la décennie Durant la période , ce taux n a été que de 2,5%, soit moins de la moitié du pourcentage enregistré durant la période qui a été de 5,5%. Dans le même temps, la performance de l Amérique latine et des Caraïbes durant la période a été nettement moins satisfaisante que celle d autres régions en développement, en particulier de l Asie du Sud-Est qui a atteint un taux moyen de 6%.

11 11 Graphique 4 CROISSANCE ÉCONOMIQUE: (Taux annuels, décennies mobiles) 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% Amérique latine Pays industrialisés Pays asiatiques en développement 0% Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels. La croissance économique de la région n a pas seulement été médiocre mais aussi très volatile. En effet, au cours de la période , l écart type des taux annuels de croissance en Amérique latine et dans les Caraïbes par rapport aux taux moyens (1,70) était très proche de la valeur correspondante du PIB mondial (1,49); en revanche, entre 1981 et 2004, cet écart a plus que doublé (respectivement 2,17 et 1,05). Il faut noter que, durant la période , la volatilité a été inférieure à celle observée dans la décennie précédente mais, au cours de cette même période, la région a également doublé la valeur du PIB mondial (respectivement 1,93 et 0,87).

12 Graphique 5 VOLATILITÉ DE LA CROISSANCE: (Coefficient de variation, décennies mobiles) 2.0 Amérique latine Pourcentages Pays industrialisés Pays asiatiques en développement Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels. 2. Épargne investissement et productivité Les résultats modestes de l Amérique latine en matière d épargne et d investissement contribuent à expliquer la faiblesse de la croissance économique. Dans les années 1970, les niveaux d investissement par rapport au produit étaient de plus de 25%; ils sont ensuite tombés à moins de 15% en moyenne au cours des années Malgré un rebondissement de l investissement entre 1991 et 1997, celui-ci n a jamais retrouvé les niveaux antérieurs et, en 2004, ne dépassait pas 20% du produit. Graphique 6 INVESTISSEMENT ET ÉPARGNE INTÉRIEURE ET EXTÉRIEURE 24 Investissement brut Épargne nationale Pourcentages Épargne intérieure Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels.

13 13 La relation entre l investissement et la croissance s est elle aussi dégradée, comme le démontre l évolution du rapport incrémentiel entre le capital et le produit. Celui-ci est passé d une moyenne simple de 3,8 au cours de la période à 6,7 dans les années En d autres termes, il faut de plus en plus de capital pour créer une unité de produit. Cette situation peut être attribuée au moins à trois facteurs. Le premier est la volatilité de la croissance en raison de laquelle une partie de la capacité installée reste oisive. Le deuxième facteur est l importante destruction de capital qui a suivi la mise en œuvre des réformes économiques et le troisième est la forte intensité de capital des principales activités économiques menées dans le cadre du nouveau mode d insertion internationale. La léthargie de la croissance économique est également attribuable aux faibles gains de productivité moyenne de l économie. Dans le passé, la productivité totale des facteurs avait augmenté d environ 2% par an durant la période En revanche, elle n a progressé que de 0,2% en moyenne annuelle durant la période comprise entre 1991 et 2004, après avoir diminué durant la décennie 1980 à raison de 1,4% par an. Plus récemment, des comportements très différenciés ont été observés avant et après En effet, durant la sous-période , la moyenne simple des taux annuels d augmentation de la productivité (1,9%) a atteint une valeur similaire à celle de la période , ce qui n est toutefois pas le cas en termes de moyennes pondérées (respectivement 1,1% et 2,1%). Le comportement des deux principales économies de la région (Brésil et Mexique) rend compte de ces différences. En revanche, durant la période , l évolution a été nettement négative, ces deux moyennes annuelles ayant été de moins 1,1%. Ceci est la conséquence du recul notable affiché par tous les pays, en particulier dans ceux qui avaient enregistré les gains les plus importants de productivité au cours de la période (Argentine, Chili, Pérou et la République bolivarienne du Venezuela). Cependant, cette évolution de la productivité moyenne dissimule, toutefois, dans chaque pays, de profondes différences entre les secteurs économiques, régions et types d entreprises. Dans tous ces domaines, il est évident que l hétérogénéité structurelle a considérablement augmenté au cours des 25 dernières années. En effet, un trop grand nombre d agents économiques est resté en marge de la modernisation de la production, ce qui a entraîné de graves conséquences économiques et sociales. Ainsi, on peut actuellement distinguer, dans la structure productive des économies de la région, trois grands groupes d unités de production, en fonction de leurs modalités d insertion juridique et de leur taille. Un premier groupe correspond à celui des grandes entreprises, dont beaucoup sont transnationales et dont les niveaux de productivités sont proches de ceux de la frontière internationale, mais qui ont peu de liens avec l économie locale et affichent souvent une faible capacité de création d innovations. Le deuxième groupe comprend les petites et moyennes entreprises du secteur formel de l économie qui ont généralement de grandes difficultés pour avoir accès à certains facteurs de production, en particulier au financement et aux services technologiques et qui, surtout, présentent une faible capacité d articulation productive entre elles et avec d autres catégories d entreprises. Le dernier groupe est constitué par les micro entreprises et les petites entreprises du secteur informel qui, en raison de leur structure et de leurs capacités, sont celles qui présentent la plus faible productivité relative et évoluent dans un contexte qui les prive de toute possibilité de développement et d apprentissage; qui plus est, les travailleurs et les employeurs ne font l objet d aucune protection sociale contre les risques qu ils encourent, y compris la perte de l emploi ou du revenu. 3. Hétérogénéité structurelle accrue Les années 1990 ont été caractérisées par de profondes transformations sur le plan structurel et de l orientation des politiques publiques. Ces caractéristiques ont accentué l incertitude; en effet, les processus de formation d attentes, tels qu ils se déroulaient dans le contexte préalable, n étaient plus

14 14 applicables aux nouveaux modes de fonctionnement de l économie. De nombreux agents économiques ont amorcé un processus d apprentissage itératif qui favorise les comportements à la défensive et, partant, une certaine résistance vis-à-vis des actifs à long terme, ainsi que les conduites spéculatives. Les différents agents productifs des économies de la région ont affronté ces nouvelles règles du jeu dans des conditions inégales. À cet égard, le processus d adaptation a été déterminé par certaines déficiences du marché et, en particulier, par des asymétries profondes en matière d information. Ces phénomènes se sont traduits par de fortes différences sur le plan des connaissances et des pratiques d articulation avec les marchés extérieurs, de l accès au financement, en particulier à long terme, ainsi que du savoir technologique requis pour pouvoir être compétitif dans ce nouvel environnement. C est pourquoi les réponses de l appareil de production ont été très variables et l hétérogénéité structurelle des économies de la région s est accentuée, notamment par l exclusion croissante des agents économiques du processus de modernisation productive. L hétérogénéité structurelle se traduit notamment par le fait que la dynamique de la productivité répond à des modèles très distincts selon qu il s agisse du secteur formel ou informel de l économie. La productivité moyenne du travail est le résultat d une combinaison linéaire des productivités de chaque secteur. Dans le secteur informel, le rendement de la main-d œuvre est décroissant en raison des contraintes existantes pour avoir accès aux autres facteurs de production; en revanche, le secteur formel profite de rendements d échelle croissants grâce à l incorporation du progrès technologique au matériel, à l application de meilleures pratiques organisationnelles et à l accumulation de capital humain. C est pourquoi des processus de modernisation localisés se sont produits dans certains secteurs comme conséquence de la destruction des chaînes de valeur existante sans créer, dans le même temps, les liens qui auraient permis de reconstruire le tissu productif. Ceci a provoqué un effet qui, à première vue, peut paraître paradoxal, à savoir des hausses importantes de la productivité micro-économique qui n ont été accompagnées d aucun gain de la productivité moyenne. 4. Progression du chômage, du travail informel et de la pauvreté Sur le marché du travail, deux facteurs ont contribué à la progression du chômage. En premier lieu, un taux de croissance faible et instable qui s inscrit dans le contexte d un processus de réformes qui a entraîné une baisse de la demande de travail par unité de produit. Deux de ces réformes méritent d être signalées: i) la célérité du processus d ouverture qui a exacerbé la nécessité d acquérir des technologies à forte intensité de capital et une main-d œuvre qualifiée, processus qui a été renforcé par un changement des prix relatifs résultant de l ouverture et de l appréciation du taux de change et s est traduit par une augmentation du coût relatif de la main-d œuvre, et ii) la privatisation d entreprises publiques qui, dans la plupart des cas, a provoqué une forte réduction de leurs effectifs. Le deuxième élément qui a contribué à ce phénomène a été une dynamique de l offre du travail qui n obéit pas seulement aux facteurs démographiques mais aussi à divers changements économiques, sociaux et culturels, en raison desquels les familles doivent désormais comprendre deux ou plusieurs travailleurs rémunérés pour compenser la précarité des revenus familiaux, ce qui explique la participation accrue des femmes à l offre de travail.

15 15 Graphique 7 TAUX D EMPLOI ET DE CHÔMAGE, Taux de chômage (pourcentages) Taux d emploi (pourcentages) Tasa de desempleo Tasa de empleo Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels. En outre, la progression du chômage est généralement accompagnée, dans la région, d une augmentation du travail informel devenu une solution de rechange pour les chômeurs. Plus de 63% des membres actifs de 40% des familles les plus pauvres de la région travaillent dans le secteur informel et consacrent la totalité de leurs revenus du travail à la subsistance. A la suite de la profonde restructuration de l appareil de production résultant des réformes mises en œuvre dans les années 1990, sur laquelle viennent se greffer les courants migratoires et de l exode rural observés dans certains pays, ceux qui étaient privés des ressources et des conditions requises pour tirer parti des possibilités et surmonter les obstacles imposés par le nouvel ordre économique se sont tournés vers le secteur informel urbain. C est ainsi que, dans les années 1990, sept nouveaux emplois sur 10 ont été créés dans ce secteur. Graphique 8 AUGMENTATION DU TRAVAIL INFORMEL, 1980, 1990 et % 40% 30% 20% 43% 46% 47% 30% 10% 0% Source: Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de chiffres officiels.

16 16 L évolution du marché du travail a eu pour corollaire l aggravation de l inégalité de la répartition des revenus et une progression de la pauvreté et de l indigence dans pratiquement tous les pays de la région, à de rares exceptions près. C est pourquoi, la région de l Amérique latine et des Caraïbes est actuellement celle qui présente les inégalités les plus profondes au monde en matière de répartition des revenus. Ceux-ci sont essentiellement concentrés dans les couches les mieux nanties; la classe moyenne se réduit et s appauvrit de plus en plus; 42% des ménages de la région se trouvent en dessous du seuil de pauvreté et ne font l objet d aucune protection sociale de base. Ce pourcentage équivaut à plus de 220 millions de personnes, dont 96 millions vivent dans l extrême pauvreté ou l indigence. C. LES COMPLEXITÉS DU PROCESSUS DE DÉVELOPPEMENT Les attentes ayant été frustrées par le cours des événements, trois grandes options de politique au moins se présentent: persister et maintenir le cap des années 1990 (moyennant des «réformes de deuxième génération», de «troisième génération», et ainsi de suite); tenter de faire marche arrière et reprendre un modèle de développement semi-fermé similaire à la stratégie de substitution des importations des années 50 et 60; ou finalement, relever le défi de mettre en place un ensemble d institutions et de politiques qui permettraient aux pays d Amérique latine et des Caraïbes de développer le secteur productif dans un contexte d économies ouvertes. En premier lieu, la seule idée d une succession de réformes implique le concept d une voie linéaire et universelle de développement qui comprendrait des vagues successives de modifications similaires à celles prévues dans le «Consensus de Washington» ou ses variantes postérieures, à laquelle toutes les économies moins avancées seraient censées adhérer. En réalité, il n existe pas de modèle unique de gestion macro-économique ni une seule modalité d intégration à l économie internationale ou un même dosage des efforts publics et privés. En outre, même si certaines réformes se sont avérées positives dans certains pays, il n est pas souhaitable de reproduire des «recettes» de réformes comme celles menées à bien dans les années Qui plus est, certaines de ces réformes ont, en raison de leur contenu ou de la façon dont elles ont été appliquées, été à la source de nombreux problèmes actuels, raison pour laquelle la CEPALC a, à un moment donné de ce processus, appelé à «réformer la réforme». 5 En ce qui concerne la deuxième option, l histoire a démontré qu il est vain, à longue échéance, de nier l existence de certains processus aussi vastes et dynamiques que ceux engendrés par l actuelle phase de mondialisation. Il semble impossible de faire marche arrière dans le domaine de l ouverture du compte des opérations courantes; d autre part, les répercussions de la dynamique de la phase finale de la stratégie d industrialisation fondée sur la substitution des importations ont conduit à une profonde remise en cause du concept d État producteur. À cet égard, la CEPALC a, tout au long de son histoire, affiché une attitude critique dans l examen de l évolution socio-économique de la région et a proposé diverses formules susceptibles d en assurer le développement conformément aux intérêts des pays de l Amérique latine et des Caraïbes, sans toutefois s abstraire des tendances de l économie mondiale propres à chaque moment historique. Dans ce même ordre d idées, il ne s agit pas ici de tenter d appliquer des stratégies qui aillent à contre-courant des 5 Ricardo Ffrench-Davis, Macroeconomía, comercio y finanzas para reformar las reformas en América Latina, Santiago du Chili, McGraw-Hill Interamericana, 1999; Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), Equidad, desarrollo y ciudadanía (LC/G.2071/Rev.1-P), Santiago du Chili, Publication des Nations Unies, Nº de vente: S.00.II.G.81.

17 17 tendances historiques mais, au contraire, de favoriser le développement d une mondialisation plus solide et équitable et une meilleure insertion à ce processus. 1. Croissance économique et transformation structurelle La croissance économique est associée à l accumulation de ressources (main-d œuvre, capital physique, capital humain, ressources naturelles) et leur plein emploi de la façon la plus efficace possible. Reprenant une formule traditionnelle, on peut affirmer que le développement économique est bien plus qu un simple changement d échelle de l activité productive. Il a comme cheville ouvrière la transformation structurelle, à savoir le changement de la composition sectorielle de l économie, processus caractérisé par la diversification des activités, la plus grande division du travail, la complexité croissante des matériels utilisés et une modification du degré de qualification et des types de compétences exigés à ceux qui composent la force de travail. 6 Le développement économique peut être mieux appréhendé s il est conçu comme un processus d innovation qui, tirant parti d une offre élastique de facteurs, c est-à-dire étant capable de réagir aux incitations, modifie la structure économique et favorise la création d une série de complémentarités (liens) entre l offre et la demande qui se diffusent dans tout le tissu économique et favorisent la rétroactivité. Selon la description schumpétérienne des activités novatrices, ces dernières concernent autant la production de nouveaux biens et services que la mise au point de nouvelles méthodes de production, l ouverture de nouveaux marchés, l accès à de nouvelles sources de matières premières et la création de nouveaux modes organisationnels. Dans les pays industrialisés, l innovation est surtout motivée par la quête de rentes technologiques, alors que dans les pays moins développés, l innovation se limite généralement à l incorporation de branches productives, de biens ou de processus qui ont déjà atteint un certain degré de maturité dans les économies plus avancées. Toutefois, une partie importante des connaissances techniques ne peut être transférée par la simple acquisition des techniques (know how) ou par l achat des biens d équipement dans lesquels cellesci sont incorporées: il s agit d un savoir tacite, qui ne peut être codifié ni totalement communiqué. Même pour maîtriser une technologie mûre, déjà mise au point sous d autres latitudes, il faut consentir des investissements en connaissances et en organisation; pour parvenir à une gestion optimale des nouveaux équipements et des nouvelles installations, il est indispensable d acquérir une base de connaissances aussi bien formelles qu empiriques permettant à l entreprise qui a adopté ces techniques de réduire sa courbe de dépenses à mesure qu elle bénéficie d économies croissantes d apprentissage. La construction de complémentarités consiste à mettre en place un réseau de fournisseurs de biens et de services, de filières de commercialisation, ainsi que des organisations qui disséminent l information et prêtent des services de coordination, autant d activités que la seule action des marchés ne peut générer de façon optimale. Les complémentarités ont une incidence à la fois sur l offre et la demande. Les effets exercés sur l offre se transmettent par le biais d externalités positives, à savoir la réalisation d économies d échelle (baisse du coût moyen résultant de la demande de nouvelles activités aux fournisseurs), des 6 Si, à cette caractéristique déterminante de la modification du profil de la structure de l appareil de production, s ajoute le fait que l introduction de nouvelles activités et modalités de production se produit en dents de scie, les interprétations de la croissance inspirée de l analyse des conditions de «niveau stable» (steady state) de modèles unisectoriels (abstraction légitime et pertinente pour l étude d une série de sujets) ignorent certains aspects fondamentaux du processus de développement économique.

18 18 économies d agglomération (réduction des coûts de transaction) et des économies de spécialisation (mise au point d intrants spécifiques); pour ce qui est de la demande, les effets portent sur la quantité et l ampleur des liens et, en fonction des filtrages du flux circulaire de la rente, s exercent sur l ensemble des multiplicateurs keynésiens. Finalement, pour que s enclenche le processus de changement structurel moyennant l expansion des activités les plus porteuses et à plus forte productivité, il faut que les branches productives pertinentes aient accès aux facteurs de production. Si ceux-ci sont rationnés ou immobiles, le changement structurel sera impossible. L élasticité requise des facteurs peut être garantie par: l existence préalable de ressources oisives ou sous-utilisées; la mobilité régionale ou internationale des facteurs; le progrès technique qui met fin aux restrictions de l offre (l augmentation de la productivité de la terre ou l emploi de technologie à forte intensité de capital en cas de demande pléthorique de travail) et la redistribution du revenu vers les bénéfices des entreprises de manière à financer l accumulation du capital Interactions sectorielles et dynamiques des agrégats macro-économiques Les principaux éléments qui permettent la transmission du changement structurel micro-économique et sectoriel à la dynamique des agrégats macro-économiques sont les effets exercés par les liens sur la demande, par leur influence sur les multiplicateurs de l économie, le rapport entre l innovation et l investissement et la façon dont la croissance des secteurs innovateurs ainsi que la densité et la richesse des liens déterminent l efficacité dans l utilisation des ressources. Ces facteurs génèrent un rapport de causalité circulaire entre la dynamique structurelle et l évolution des variables macro-économiques. D une part, la croissance économique exerce une incidence positive sur l augmentation de la productivité moyenne dans les économies dynamiques d échelle (apprentissage par l expérience et innovations adaptatives), les économies d agglomération et de spécialisation, et l absorption de ressources restées oisives ou employées dans des activités à faible productivité. D autre part, les gains de productivité engendrent une expansion du niveau d activité grâce à leur influence positive sur l offre globale, les nouveaux créneaux d investissement résultant du progrès technique et la mitigation d éventuelles restrictions extérieures dérivées de la compétitivité accrue de l économie. Cette schématisation permet de mieux comprendre certains des mécanismes observés dans le passé récent. L exemple suivant illustre un premier type de mouvement qui a caractérisé certaines économies de l Amérique du Sud: une entreprise multinationale rachète une entreprise nationale équipée de biens d équipement et organisée selon des processus de travail très éloignés de la frontière des meilleures pratiques internationales. L investissement étranger permet d équiper l entreprise de matériel de dernière génération et de modifier la disposition des installations (layout), ce qui se traduit par des gains importants de productivité et une production de biens ou de services similaires à ceux des pays les plus avancés. D autre part, la filiale de la société multinationale remplace une partie des intrants provenant de ses fournisseurs nationaux, qui sont probablement des petites et moyennes entreprises, par 7 Pour une description du processus de développement économique en tant que fruit de l interaction entre l innovation et les complémentarités et l élasticité de l offre des facteurs de production, voir José Antonio Ocampo, The quest for dynamic efficiency: structural dynamics and economic growth in developing countries, Beyond Reforms: Structural Dynamics and Macroeconomic Vulnerability, Palo Alto, Californie, Commission économique pour l Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC)/Stanford University Press/Banque mondiale, 2005.

19 19 des intrants importés; elle suspend la réalisation des activités d ingénierie et de recherche et développement, ou les réduit à leur plus simple expression, celles-ci étant réalisées dans la maison mère; finalement, la main-d œuvre déplacée est réaffectée à des activités informelles à faible productivité ou tout simplement mise au chômage. Cette modalité de transformation structurelle implique une forte hausse de la productivité à l échelon micro-économique, conjuguée à un faible degré d innovation et de production de savoirs, à une destruction partielle des liens préexistants et à l érosion des actifs incorporels représentés par les compétences de la main-d œuvre qui tombe dans le sous-emploi. Ce processus se traduit par un taux de croissance très faible de la productivité globale et une hétérogénéité structurelle accrue de l économie. Un autre modèle de transformation structurelle, plus particulièrement illustré par l économie mexicaine et de certains pays d Amérique centrale et des Caraïbes, présente certaines caractéristiques spéculaires par rapport aux cas décrits dans le paragraphe ci-dessus. Il s agit de la diffusion de technologies simples, à forte intensité de main-d œuvre, dans des usines d assemblage dont la majeure partie de la production est écoulée sur le marché des Etats-Unis. Les gains de productivité au niveau de l entreprise sont faibles mais, en l occurrence, la mobilisation de ressources sous-utilisées jusque-là est importante car elle a de fortes répercussions sur la productivité globale de l économie. D. DÉVELOPPEMENT PRODUCTIF AU SEIN D ÉCONOMIES OUVERTES La promotion du développement des secteurs productifs au sein d économies ouvertes passe par l adoption de mesures de politiques publiques dans divers domaines. Cette section sera consacrée à l examen des initiatives politiques les plus fréquentes dans la région ainsi qu à l analyse du consensus actuel en matière de bonnes pratiques basées sur des mesures limitées mais stratégiques. Le premier groupe de mesures est composé des politiques de promotion des exportations, à savoir qui visent à faciliter l accès aux marchés extérieurs, à développer de nouvelles exportations et de nouveaux marchés, à promouvoir l exportation de biens à plus grande valeur ajoutée et à relever les défis et saisir les opportunités qu offre la présence de la Chine. Le deuxième groupe correspond aux politiques macroéconomiques et à la consolidation du processus d épargne et d investissement. Un troisième et dernier groupe est celui des politiques destinées à renforcer la structure de production, notamment en termes de promotion de l innovation technologique, de développement de l infrastructure et de la mise en valeur durable du capital naturel. 1. Politiques de promotion des exportations La dynamique des exportations de ces 15 dernières années, ainsi que certains secteurs et technologies sur lesquelles se sont concentrés les investissements étrangers directs, ont contribué, avec les autres déterminants macro-économiques, à configurer trois profils d exportation bien différenciés dans la région. Le premier profil, observé au Mexique et dans certains pays d Amérique centrale et des Caraïbes, se caractérise par l insertion en réseaux verticaux des échanges de biens secondaires qui font partie de systèmes internationaux de production intégrée et destinés, en grande majorité, au marché des Etats-Unis. Le deuxième profil, qui s applique surtout à certains pays sud-américains, consiste à exporter des biens homogènes produits sur la base de l exploitation des ressources naturelles; les pays qui répondent à ce modèle se caractérisent également par une plus grande pondération du commerce intrarégional et un plus

20 20 grand nombre de marchés cibles. Le troisième profil correspond à l exportation de services, essentiellement touristiques, mais aussi financiers et de transport, typiques de certains pays des Caraïbes et du Panama. La performance des pays au cours de la période de rend compte d un rapport étroit entre les taux de croissance des exportations et du PIB; en effet, les pays qui ont connu la plus forte croissance sont également ceux qui ont obtenu les meilleurs résultats dans le développement de leurs exportations, aussi bien dans les pays dont les modes de spécialisation sont fondés sur les ressources naturelles que dans ceux qui sont dotés de structures plus diversifiées. Cette vocation exportatrice des pays de la région et les pratiques protectionnistes des pays développés ont fait ressortir l importance de l accès au marché. En effet, les gouvernements d Amérique latine et des Caraïbes ont souscrit un grand nombre d accords préférentiels, de type bilatéral et plurilatéral au sein et hors de la région. Cette stratégie répond fondamentalement à l idée selon laquelle la libéralisation unilatérale n est pas suffisante pour garantir l ouverture des marchés où les produits sont écoulés. Dans le contexte d une économie qui s engage simultanément dans un processus de mondialisation et de régionalisation, les pays explorent différentes stratégies d insertion pour créer des débouchés plus vastes et plus sûrs pour la vente de leurs produits sur les marchés importateurs. En 1991, il n existait pratiquement que des accords préférentiels multilatéraux associés aux quatre unions douanières imparfaites alors en vigueur dans la région, qui représentaient environ 6% des exportations. Le reste des exportations des pays de la région était écoulé en marge des accords préférentiels. Cette situation a progressivement changé au cours des années 1990 et les calculs indiquent qu en 2004, 61,2% des exportations régionales correspondaient à des accords préférentiels de différents types: bilatéraux, intrarégionaux (1,2%) et extrarégionaux (3,1%), ainsi que bilatéraux intrarégionaux (10,2%) et extrarégionaux (46,7%). Les cas les plus illustratifs sont celui du Mexique, dont plus de 95% des exportations s inscrit dans le cadre d accords multilatéraux extrarégionaux; celui des pays d Amérique centrale où, après l approbation du traité de libre-échange entre l Amérique centrale et les Etats-Unis, presque trois quarts des exportations seront effectués dans le cadre d accords plurilatéraux intrarégionaux et extrarégionaux, et celui du Chili, dont plus de 70% des exportations se fait sous le couvert d accords préférentiels. Pour garantir un meilleur accès aux marchés, les pays de la région doivent mener une politique active de promotion des exportations afin de lutter contre le biais anti-exportations qui subsiste dans la structure tarifaire, tirer parti des externalités positives de l activité exportatrice, compenser les déficiences des marchés de capitaux sur le plan du financement des exportations et savoir exploiter les économies d échelle ainsi que les possibilités d apprentissage associées à cette activité. En l absence de politiques actives dans ce domaine, les exportations auront tendance à se concentrer dans quelques grandes entreprises ainsi que dans certains produits dont la demande est moins dynamique et qui présentent une plus grande vulnérabilité sur les marchés mondiaux. Il n existe aujourd hui aucun paradigme qui puisse être appliqué à l échelle universelle et suivi par les différents pays pour acquérir une compétitivité internationale et consolider leur présence sur les marchés extérieurs; il est toutefois possible de tracer des principes directeurs quant à la manière d élaborer une stratégie efficace d intégration à l économie internationale. Il est important, en premier lieu, de donner des signaux clairs sur les besoins d investissement et d innovation requis pour pouvoir développer et améliorer la capacité exportatrice, ainsi que sur la nécessité de restructurer et de rationaliser les secteurs producteurs de