Regulation and Supervision of Microfinance: A Conceptual Framework Robert C. Vogel, Arelis Gomez, Thomas Fitzgerald November 2000

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1 Regulation and Supervision of Microfinance: A Conceptual Framework Robert C. Vogel, Arelis Gomez, Thomas Fitzgerald November 2000 Régulation et supervision en microfinance : cadre conceptuel Synthèse Les questions de réglementation et de supervision ont pris au cours des dernières années une importance croissante en microfinance. Le but de ce document est, en repartant des principes même de la réglementation, de questionner les pratiques de réglementation et supervision actuelles, et d en tirer quelques enseignements. Rappel de quelques principes de réglementation Le rappel de quelques principes sur la supervision et régulation des intermédiaires financiers en général paraît avant tout nécessaire pour situer correctement un débat qui a souvent été partiel. La nécessité de mise en place d une réglementation de ce secteur est venue de la volonté d une grande partie des IMF de lever des fonds du public, le financement par l épargne leur paraissant un moyen d affirmer leur autonomie par rapport aux décisions des bailleurs de fonds, et d accéder à des ressources supposées moins coûteuses. Or la plupart des pays exigent un agrément et un contrôle des institutions qui mobilisent l argent du public. L objectif premier d une agence de régulation est de protéger le système financier des pratiques trop risquées d institutions qui mobilisent l épargne du public ; en second lieu, elle vise à protéger les épargnants individuels. En dehors de ces deux points, la réglementation peut avoir d autres objectifs ; mais le risque est alors qu elle n ait pas les moyens de réellement poursuivre tous les objectifs à la fois, ou pire, qu il y ait conflit entre ces différents objectifs. L implication logique de ces principes est qu il ne faudrait pas tenter de réguler les institutions qui ne mobilisent pas d épargne. Or cela a souvent été le cas, soit à l initiative des IMF ellesmêmes (parce qu elles prévoient de lever de l épargne ; ou parce qu elles souhaitent améliorer l image du secteur), soit sur l insistance des bailleurs qui y voient un moyen de mieux sélectionner et superviser les IMF. Mais il s agit toujours d une dérive par rapport à l objectif fondamental de la réglementation ; cela crée une charge supplémentaire, non justifiée, de supervision et d audit à réaliser et financer, que les bailleurs de fonds pourraient directement assumer. Il n y a en effet aucune raison valable pour que les autorités de tutelles supervisent les IMF impliquées uniquement dans des activités de crédit. Lorsque les autorités se sont impliquées dans une tentative de contrôle des pratiques de crédit ou des taux d intérêt, les effets en ont presque toujours été négatifs pour le secteur. En particulier, le contrôle des taux, lorsqu il est efficace (or il l est rarement), s est révélé contre-productif, contribuant à exclure totalement les petits emprunteurs risqués de l accès au crédit. De fait, un élément clé de la viabilité des IMF est leur capacité à fixer des taux d intérêt suffisants pour pouvoir atteindre cette cible de marché durablement. Des abus peuvent avoir lieu -taux excessifs pratiqués par des IMF en situation monopolistique- mais la concurrence croissante tend en général à une baisse naturelle des taux d intérêt. Une législation adaptée pourrait peut-être renforcer cette tendance à une concurrence saine, mais de fait un tel cadre semble complexe à définir et imposer efficacement. Les approches de la réglementation/supervision en microfinance

2 Les auteurs analysent les deux approches principales de la réglementation/supervision et de l analyse des risques qui la sous-tend, constatant que l approche dominante est ciblée sur les différences institutionnelles plus que sur une analyse des caractéristiques différentes des clients et produits. La réglementation s est centrée principalement sur les risques institutionnels, autrement dit sur l adéquation entre la structure institutionnelle de ce type d institutions et la gestion de l épargne. Cette analyse s est souvent axée sur les institutions à but non lucratif, la composition du conseil d administration, la capacité des IMF à lever d autres fonds en cas de besoin. Le débat s est de là orienté vers les ratios prudentiels de capitaux propres minimum, en général trop élevés pour qu une IMF puisse s y conformer ; d où l idée d agréer en tant qu IMF des institutions pour lesquelles ce ratio soit plus faible, mais dont les champs d action soient plus limités (ex pas d opérations de change). Il est intéressant à cet égard d évaluer si la microfinance est bien de fait fondamentalement distincte du secteur bancaire ce qui justifie une réglementation à part-, ou si elle n en est qu une variante. Concernant les ratios prudentiels sur les capitaux propres, la question est d abord de savoir si les ratios du système bancaire sont fixés à des niveaux adéquats. Dans certains pays l exigence d un ratio de capitaux propres très élevé décourage des institutions qui seraient viables d où un niveau négocié pour les IMF-, mais dans d autres un niveau très bas permet la prolifération de n importe quels organismes mobilisant l épargne. Il serait nécessaire d évaluer le juste niveau requis pour une institution offrant des services complets, mobilisant l épargne, ayant atteint la taille lui permettant de réaliser un minimum d économies d échelle. Quant aux exigences des autorités réglementaires concernant les principaux actionnaires et dirigeants des banques (garanties d honnêteté, expertise bancaire), il n y a pas de raison pour qu elles ne s appliquent pas à la microfinance, à moins que ne soit démontrée plus avant la spécificité du secteur de la microfinance. Enfin, un argument récurrent est que les risques que rencontre une IMF diffèrent de ceux d une banque classique, parce que sa clientèle et ses produits sont différents. Mais de fait, même au sein des banques il y a des spécialisations (crédit à la consommation, crédit aux entreprises ) qui justifieraient de la même manière un traitement distinct. Il faut donc, soit réglementer séparément chaque niche de marché (avec une multiplication des organes de supervision), ce qui semble peu souhaitable, soit chercher des principes et techniques applicables à toutes les institutions mobilisant l épargne. Une autre approche de la réglementation et de la supervision, qui permet d aborder différemment cette question, est l approche par les risques de la clientèle et des produits. Elle revient à se demander quelles sont justement les caractéristiques des IMF en termes de clientèle et produits, qui les distinguent fondamentalement des banques. Les clients de la microfinance posent deux difficultés essentielles pour les banques (le faible niveau d information sur leurs activités et l absence de garanties réelles), et ils ont besoin de crédits de faible montant. Or la plupart des banques classiques ont des procédures de crédit impliquant des coûts fixes élevés, qui rendent les petits crédits non rentables. Les IMF, en revanche, accordent en général des prêts de montants faibles à court terme, limitant par des pratiques innovantes les coûts de transaction et le risque d impayés ; elles peuvent sélectionner leurs clients et leur accorder des prêts très rapidement et sans procédures compliquées. Leur structure de décision sur les crédits est fortement décentralisée (la décision revient souvent à l agent de crédit) et les clés de la réussite tiennent à la formation et motivation du personnel de terrain, à la qualité du suivi et du contrôle. Ce sont en fait ces derniers éléments qualités de l organisation, systèmes de suivi- qui déterminent la capacité d une IMF à gérer correctement l épargne du public, et qui devraient donc être évalués par les autorités de supervision. Une meilleure compréhension de ce qui distingue les IMF solides est donc nécessaire pour un organe de supervision il faut évaluer avant tout les responsabilités internes, le système de gestion de l information, des ressources humaines et de

3 contrôle interne, plutôt que de tenter d analyser la qualité d un portefeuille de milliers de microcrédits. Quelle pratique de la supervision? La documentation sur les normes et lois existantes est vaste, mais laisse de côté deux axes d analyse importants. En premier lieu, elle est centrée avant tout sur les spécificités des IMF en termes de clients et produits- et non sur les problèmes réglementaires rencontrés par les banques qui voudraient se lancer sur le marché de la microfinance. Surtout, peu d études de cas rapportent réellement la façon dont sont appliquées dans la pratique les réglementations et supervisions de la microfinance. Plusieurs raisons à cela : les autorités nationales sont rarement prêtes à donner accès à ce type d information ; le secret bancaire peut limiter sérieusement les analyses sur l application des normes réglementaires, car cela supposerait un accès à des informations confidentielles sur les institutions ; les responsables du système de supervision sont rarement prêts à laisser mettre en évidence les défauts du système bancaire ou les failles de leur suivi. Enfin, ce type de travail est ambitieux et d un coût élevé, et exige des compétences pointues. En dépit donc du manque d études sur la pratique de la supervision, un élément paraît évident : une bonne partie du travail des organes de supervision dans l analyse des banques porte sur une étude approfondie des dossiers de crédit. Typiquement, un échantillon du portefeuille est examiné, avec une segmentation du portefeuille suivant la taille des crédits (seul un faible pourcentage des petits crédits est analysé) ; cette technique permet pour une banque classique d examiner une partie conséquente des actifs à risque, mais elle est totalement inadaptée pour les IMF. Il est beaucoup plus important, dans le cas d une IMF, d évaluer sa capacité à obtenir une information fiable et rapide sur les impayés par exemple, ou la qualité de ses systèmes d information. Il apparaît donc aussi important de définir la façon dont doivent être inspectées les IMF, que de définir un cadre législatif et des normes prudentielles. Proposition d un cadre pratique de supervision basé sur une analyse du risque Les auteurs distinguent trois approches en termes de supervision : - La supervision bottom-up, ou traditionnelle, s appuie essentiellement sur des procédures d audit standards pour toutes les institutions. Elle valide les états financiers, l adéquation des contrôles internes traditionnels, et vérifie l exactitude des livres de comptes, sur la base notamment d une analyse d un grand nombre de transactions ; elle quantifie les problèmes. Elle est utile pour avoir un aperçu de la situation actuelle mais permet peu de projeter dans l avenir les performances de l institution. Elle s attaque davantage aux symptômes qu aux causes (problèmes de management, de gouvernance). De ce fait, elle incite les institutions à réduire le risque plutôt qu à mieux le gérer. - La supervision top-down se fonde sur une analyse financière globale et une analyse des politiques, systèmes et pratiques de management, dont on vérifie l existence et la fiabilité. A la différence de l approche précédente, la sélection d un certain nombre d opérations à vérifier n est réalisée que pour tester l application des procédures, politiques et systèmes. Par exemple, pour valider une politique de crédit, un échantillon de prêts (et non l ensemble) serait examiné, le but étant d identifier et corriger des problèmes systématiques de l institution. La quantification des problèmes n est réalisée que si ces problèmes paraissent significatifs pour la santé de l institution ; elle peut être complétée par une analyse bottomup si des problèmes importants sont révélés. - La supervision basée sur le risque est une forme avancée de supervision top-down, qu elle améliore sur plusieurs points. Elle concentre ses efforts sur les secteurs identifiés comme étant

4 à risque ; elle utilise une terminologie et un cadre d analyse spécifique pour ce type de supervision, pour évaluer les pratiques de gestion, contrôles, procédures et politiques afin de gérer les risques. Elle inclut une évaluation de la capacité du management à gérer les risques externes (concurrence, risques systémiques). Ce type d analyse suppose une bonne compréhension du profil de risque de l institution, pour définir les domaines d analyse prioritaires. Son intérêt est qu il s agit non pas d éviter ou minimiser le risque lui-même, mais de le gérer au mieux pour en minimiser les conséquences. Elle repose davantage sur la capacité de jugement du superviseur ; les exécutants de la supervision ne devraient pas être des auditeurs, mais des spécialistes à la fois des systèmes d information, du management, du risque, de la finance Là encore, une approche traditionnelle peut compléter l analyse si de sérieux problèmes sont découverts. Cette dernière approche est encore relativement nouvelle, mais paraît préférable dans le cadre de la supervision bancaire. Mieux familiariser les autorités de supervision avec ce concept permettrait de minimiser les différences perçues entre la supervision de banques classiques et celle des IMF, que les activités de microfinance soient menées par des banques ou par des institutions indépendantes d ailleurs. En effet, si les services et produits des IMF sont différents de ceux des banques traditionnelles, la question est de savoir sur quoi portent exactement ces différences. Une opinion fréquemment émise est que les risques portés par les IMF et les banques classiques étant différents, il est nécessaire de mettre en place une réglementation et supervision distincte. Or une partie du débat vient d un usage flou de termes communs : si l ensemble des risques rencontrés par les IMF et les banques sont en gros les mêmes, leur pondération est différente, et résulte dans des profils de risque en réalité très différents. Il est donc nécessaire de décomposer les risques existants (risque de crédit, de change, de taux ) et de bien comprendre leur pondération pour une institution financière donnée. L approche de la supervision par l analyse des risques présente l avantage de considérer toutes les institutions financières suivant une seule terminologie tout en admettant que ces institutions ont des profils de risques différents, chaque risque étant pondéré différemment. Au lieu d opposer fondamentalement microfinance et banques traditionnelles (ce qui reviendrait puisqu il s agit d activités différentes à créer une supervision pour chaque niche de marché ), les auteurs soulignent donc l importance de promouvoir une terminologie et une approche d analyse commune à l ensemble du secteur financier. L approche de la supervision par l analyse des risques présente justement l avantage, à la fois de reconnaître les fondements communs entre banque et microfinance (un ensemble de risques de même nature), et de mettre en évidence les spécificités de la microfinance (un profil de risque différent, lié à une pondération différente de ces mêmes risques). Enfin, les auteurs soulignent la nécessité d une analyse de la pratique par opposition à une simple revue des normes et cadres réglementaires existants- pour faire évoluer l environnement réglementaire dans une direction plus favorable au développement de la microfinance. Ils proposent en ce sens une grille d analyse pour des cas pratiques comme la Bolivie et les Philippines, permettant d étudier, non seulement le cadre réglementaire et les normes prudentielles, mais aussi les pratiques de supervision, les évolutions du cadre et ses implications sur le secteur de la microfinance (à la fois pour les banques entrant sur le secteur et pour les IMF).

5 Regulation and Supervision of Microfinance Activities: The Bolivian Case Study Arelis Gomez, German Tabares, Robert C. Vogel November 2000 Régulation et supervision de la microfinance : étude de cas Bolivie Synthèse Cette étude de cas dresse un bilan du cadre réglementaire et de supervision de la microfinance mis en place en Bolivie depuis Elle s intègre dans une recherche d ensemble commanditée par MBP, qui inclut un cadre d analyse conceptuel et des études de cas (l autre concernant les Philippines). Elle vise à analyser les principaux enseignements et facteurs ayant contribué à la réussite du cadre légal et réglementaire bolivien. Le secteur financier bolivien La libéralisation du secteur financier a été libéralisé en Bolivie à partir de 1985 s est accompagnée d une série de mesures visant à assurer l autonomisation de l autorité de tutelle (la SBEF, Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, organe de supervision des banques et entités financières), l assainissement du secteur bancaire, la libéralisation des taux d intérêt et l établissement d un nouveau cadre de régulation des institutions financières. La prise en compte de la microfinance par les autorités de tutelle du secteur bancaire bolivien a été progressive à partir de Dès 1993, une Nouvelle Loi Bancaire adopte une définition extensive des institutions financières, permettant d inclure en particulier les institutions à but non lucratif. Cette Loi définit deux groupes d institutions, bancaires et non bancaires ; parmi les non bancaires, elle définit un nouveau type d entités financières, les Fondos Financieros Privados (fonds financiers privés, FFP). Les Fonds Financiers Privés ont définis par un décret spécifique de 1995 comme «des entités financières non bancaires, dont l objectif principal est la mobilisation de ressources au profit de micro- et petits emprunteurs dont les activités sont situées en milieu rural aussi bien qu urbain». Les efforts en vue d une reconnaissance juridique réalisés par des institutions de microfinance dynamiques, principalement Prodem/BancoSol, ont joué un rôle clé pour cette intégration de la microfinance dans l évolution légale et réglementaire. De fait, la définition d un nouveau cadre légal et réglementaire s est traduite par un fort développement du secteur de la microfinance : plusieurs fonds financiers privés se sont créés par la suite, et plusieurs coopératives d épargne crédit, ainsi que des banques commerciales, ont développé des services de microfinance. Le secteur financier bolivien dans son ensemble comprend 3 grands types d institutions : - parmi les banques commerciales (9 nationales, 4 étrangères), seule BancoSol touche le secteur de la microentreprise. Le capital minimum requis est de 5,5 millions de SDR (Special Drawing Rights). - Pour les FFP, le capital minimum est de SDR seulement. Les FFP subissent quelques contraintes ; ils ne sont pas autorisés par exemple à proposer des services de paiement (cartes de crédit, chèques). En pratique, une autorisation de l autorité de tutelle est nécessaire pour mobiliser l épargne. En mai 2000, 7 FFP étaient agréés, et un huitième en instance de l être. - Les coopératives d épargne crédit font partie également du groupe des entités financières non bancaires. Il s agit d institutions anciennes et développées en Bolivie ; 207 coopératives étaient enregistrées en Le capital minimum requis est variable en fonction de l activité (de à 2 millions de SDR). Le fonctionnement du cadre légal et réglementaire

6 La Bolivie se caractérise donc par le fait qu il n y a pas de loi spécifique au secteur de la microfinance. Le cadre légal et réglementaire vise à couvrir l ensemble du secteur financier, sans chercher à favoriser un type particulier d institutions financières. Son objectif est de créer une réglementation qui permette à l ensemble des institutions de couvrir toutes les niches du marché. Les normes prudentielles (capital minimum, etc) sont liées avant tout au type d institution financière, plus qu à l activité. Aucune norme ne limite le portefeuille de microcrédits, et de façon générale les règles applicables à la microfinance sont les mêmes que pour les autres activités financières. Quel que soit le type d institutions qui se lance dans le microcrédit, les autorités de tutelle ont souhaité définir la microfinance, pour la différencier des crédits commerciaux et du crédit à la consommation. Des normes spécifiques ont été prévues pour chaque type de crédit : crédits commerciaux, microcrédits, crédits à la consommation. Une attention particulière est portée à l évaluation et la classification du portefeuille de microcrédits. La mise en pratique de la supervision dépend de la SBEF, qui a créé deux cellules de suivi, l une pour les banques, l autre pour les institutions non bancaires. Les contrôles sur place sont réalisés suivant des méthodes différentes suivant le type d institutions et le risque qu elles présentent. Pour les banques commerciales, le risque principal évalué est la concentration du portefeuille ; les dossiers de crédit sont donc principalement examinés. Pour les coopératives et les FFP, le principal risque ciblé est celui d une dérive de la pratique de l institution par rapport à sa politique de crédit et d épargne ; la qualité du management, du système d information, des contrôles internes et des procédures est évaluée prioritairement. Bien que la supervision en Bolivie ne suive pas à strictement parler une approche fondée sur le risque, elle s appuie néanmoins sur des techniques qui en sont proches. Principaux enseignements du cas bolivien L étude de cas essaie d étudier en profondeur, non seulement les lois et normes définies, mais avant tout leur application et la pratique de la supervision dans ce pays. Elle analyse donc dans quelle mesure le secteur de la microfinance a évolué depuis la mise en place du cadre légal et réglementaire. Plusieurs aspects sont étudiés de façon approfondie : - Expansion de l offre de microfinance : le secteur s est développé fortement (plus de emprunteurs, dans un pays de 8 millions d habitants). Une conséquence claire de la mise en place de ce nouveau cadre légal et réglementaire a été que l essentiel du secteur de la microfinance concerne à présent des institutions formelles. La réglementation et supervision en Bolivie se révèle non seulement favorable au développement des ONG impliquées dans la microfinance, mais permet également l entrée des banques commerciales et autres institutions financières formelles dans ce secteur. - Qualité des portefeuilles de crédit : la qualité globale, pour les FFP comme pour BancoSol, a été bonne jusqu à fin La détérioration récentes des portefeuilles semble liée à deux facteurs : la saturation croissante des marchés urbains, et le surendettement des clients. Ce phénomène de saturation du marché de la microfinance en milieu urbain implique pour de nombreuses IMF une détérioration du portefeuille de crédits et une croissance réduite. De fait, l analyse du marché montre que plus qu une véritable saturation du marché, il s agit d une conséquence de la politique agressive des nouveaux acteurs sur ce marché.

7 - Analyse suivant la propriété du capital : l un des objectifs de la création des FFP était le souhait d offrir une meilleure gouvernance pour les ONG impliquées dans la microfinance. Parce qu elles n ont pas d actionnaires solides, les ONG étaient considérées comme fragiles de ce point de vue. Malheureusement, une analyse sur la durée montre que les problèmes de gouvernance perdurent en général, et ce quelle que soit la structure juridique adoptée, comme le montre l exemple de Corposol. Le secteur des FFP manque toujours d investisseurs financiers privés solides, et cette faiblesse est structurelle. - Mobilisation de l épargne : dans le concept des FFP, la mobilisation de l épargne devait jouer un rôle clé comme source de financement pour l institution et comme service pour le client. En réalité, cela ne s est pas véritablement traduit dans la pratique. L épargne est restée un produit secondaire pour les IMF, ce qui s explique par plusieurs facteurs (compétences spécifiques pour développer l épargne et capacités administratives des FFP limitées, et non supérieures à celles des ONG ; faible besoin des institutions de diversifier leurs ressources financières, jusqu à une date récente). Deux principaux facteurs ont contribué positivement à ces résultats : une volonté politique forte, et des moyens adéquats, de la part de l autorité de tutelle ; des institutions de microfinance faisant leurs preuves : par rapport à d autres pays, la Bolivie a connu un développement impressionnant d IMF de bonne qualité. En revanche, plusieurs dérives et limites du système peuvent être notées : - en dépit du souci de libéralisation affiché, l intervention du gouvernement dans le secteur de la microfinance est restée forte, du fait de l enjeu politique de ce secteur. Ainsi, les ONG peuvent en théorie mobiliser l épargne si elles en reçoivent l autorisation de la SBEF de fait, l autorité de tutelle n a jamais donné une seule autorisation en ce sens. Il existe également des exemples de concurrence déloyale de crédits accordés par le gouvernement pour des raisons politiques. - la réglementation devrait en théorie viser à couvrir uniquement les institutions qui font appel à l épargne du public. Toutefois en Bolivie, la pression à la fois des ONG et des bailleurs pousse les autorités boliviennes à étendre la supervision à des institutions qui ne mobilisent pas l épargne. Or du fait justement de la souplesse de leurs conditions d activité, qui leur permet de réduire les coûts, les ONG sont en Bolivie les structures qui tentent le plus de toucher les populations démunies. La pression en faveur d une réglementation étendue ne serait donc pas forcément favorable à une couverture des populations pauvres. - Les lois sur le secret bancaire qui freinent la mise en place d une centrale des risques, dans un contexte de surendettement marqué, - L impact politique d une «association des débiteurs» des IMF, - La concentration de l offre en milieu urbain, résultant en une saturation croissante dans un contexte de concurrence parfois déloyale. La SBEF est impliquée dans une série de mesures, visant à corriger ces distorsions du secteur de la microfinance, dont l instauration pour les IMF d une obligation de publication du taux d intérêt effectif.

8 Regulation and Supervision of Microfinance Activities: The Philippines Case Study Arelis Gomez, Thomas Fitzgerald, Robert C. Vogel December 2000 Régulation et supervision de la microfinance : étude de cas Philippines Synthèse Cette étude de cas dresse un bilan du cadre réglementaire et de supervision de la microfinance mis en place aux Philippines, dans un contexte de libéralisation du secteur financier et de développement rapide de la microfinance. Elle s intègre dans une recherche d ensemble commanditée par MBP, qui inclut un cadre d analyse conceptuel et des études de cas (l autre concernant la Bolivie). Elle vise à étudier en profondeur les principaux éléments du cadre légal et réglementaire et leur application aux Philippines (notamment le rôle de la banque centrale de ce pays), ainsi que les principaux atouts et difficultés que présente l environnement actuel pour le développement du secteur de la microfinance. Le secteur financier aux Philippines Le gouvernement philippin a lancé à partir de 1985 une politique de libéralisation économique, par une série de mesures visant à réduire l intervention du gouvernement et appuyer l intervention du secteur privé dans l économie. La libéralisation du secteur financier s est traduite par le déplafonnement des taux d intérêt, la levée de restrictions sur l activité bancaire, et la suspension des principales aides gouvernementales au secteur de l agriculture, et au crédit destiné à ce secteur. Le cadre légal et réglementaire a subi un certain nombre de modifications visant à moderniser le secteur financier. En parallèle, le gouvernement philippin a affiché une volonté forte de mettre la lutte contre la pauvreté au cœur de sa stratégie économique. Essentiellement tournée jusque là vers le monde rural, la politique gouvernementale s est de ce fait orientée davantage vers les milieux urbains défavorisés, en encourageant le développement des microentreprises et des activités génératrices de revenus. Ces deux facteurs cumulés rénovation du secteur financier et volonté de lutte contre la pauvretéont favorisé le développement extrêmement rapide d une pléthore d institutions de microfinance, formelles et informelles. On compte ainsi aux Philippines 86 programmes de crédit dirigé du gouvernement, 600 ONG de microfinance, 800 banques rurales, et 2800 coopératives de crédit. La réglementation bancaire divise les institutions en plusieurs catégories. Les exigences en termes d activité autorisées et de capital minimum sont distinctes entre ces différentes catégories. Un bref aperçu du secteur indique les éléments suivants : - Banques commerciales : au nombre de 54 dans le pays ; certaines banques seulement peuvent mener certaines activités (investissements notamment). Le capital minimum est de 4,5 milliards de Php (112 millions de US$ environ). - Banques rurales : la loi sur les banques rurales de 1992 définit les banques rurales en fonction de leur clientèle cible (fermiers, pêcheurs, commerçants ayant de faibles besoins financiers). A fin 1997, on comptait 809 banques rurales dans le pays ; parmi elles, une partie (51) sont détenues par des organisations coopératives. La loi impose que la propriété du capital de ces banques rurales soit détenue par des citoyens ou organisations nationales. Le capital minimum est faible, de 2 à 20 millions de Php.

9 - Les banques de finance alternative (thrift banks) : cette catégorie inclut en particulier les associations d épargne crédit, les monts de piété. Le capital requis est de 40 à 250 millions de Php suivant la localisation. Ces banques sont autorisées à proposer des crédits, garantis ou non, mais leurs activités sont plus limitées que les banques commerciales. La banque centrale des Philippines (Banko Sentral ng Philipinas, BSP) est responsable de la tutelle du secteur financier. Le fonctionnement du cadre légal et réglementaire et les enseignements à en tirer Aucune loi spécifique n a été prévue concernant la microfinance. Les normes prudentielles et conditions de supervision ont en elles-mêmes plus d impact sur le secteur de la microfinance. Deux points importants du cadre légal et réglementaire (tel que défini dans le Manuel de supervision bancaire émis par la BSP) sont à souligner : - Le plafonnement des taux d intérêt, qui représentait un frein majeur au développement du secteur, a été levé. - En théorie, aucune obligation n existe concernant les garanties, ou l obligation d information financière des banques pour des prêts de faible montant. Les banques sont autorisées à avoir une part non définie de leur portefeuille en prêts non garantis ; par ailleurs la notion de garantie elle-même telle que définie dans la loi laisse un grand nombre de possibilités offertes. Le cadre légal et réglementaire est flexible concernant la transformation des ONG en institutions formelles. Plusieurs statuts sont possibles. Le capital requis pour une transformation en banque rurale est faible, ce qui rend ce statut facilement accessible aux ONG. De plus la définition légale des banques rurales reconnaît qu elles ciblent les petits emprunteurs, ce qui aux yeux de la BSP rend ce statut favorable pour la microfinance. Enfin, un seul individu ou organisation peut détenir 100% du capital. Les obligations d information vis à vis des autorités de tutelle sont pour leur part peu contraignantes. En pratique, le secteur de la microfinance souffre en réalité de trois principaux facteurs conjugués: Les incohérences de la politique du gouvernement : D un côté, le gouvernement philippin a souhaité libéraliser et moderniser le secteur financier. De l autre, la volonté affichée de lutte contre la pauvreté l a conduit à intervenir par une politique active dans le domaine du crédit résultant en un certain nombre de distorsions de marché (dépendance des IMF envers les subventions gouvernementales, crédits dirigés, etc). Au total, il y a à présent aux Philippines une pléthore d institutions et de programmes impliqués dans le secteur de la microfinance ; mais leur portée et viabilité est limitée. A l exception de 4 IMF dont la plus importante est CARD ( clients), aucune IMF ne couvre plus de 7000 clients. Une supervision et des normes prudentielles restrictives Si la loi en elle-même est peu restrictive, il n est est pas de même des normes prudentielles et des pratiques de supervision de la BSP. Si le cadre réglementaire ne spécifie pas de pourcentage du portefeuille de crédits devant être garantie, les pratiques réglementaires imposent un maximum de 30% du portefeuille sans garanties matérielles, ce qui est très restrictif. De ce fait, la plus grande IMF philippine (CARD) est par exemple privée de la possibilité d un refinancement par la BSP. Le flou du cadre réglementaire, qui permet des pratiques de supervision discrétionnaires, dessert le secteur de la microfinance plus qu il ne l encourage. Les capacités limitées des IMF

10 Il est assez facile pour une ONG de se transformer en institution légale, notamment sous le statut de banque rurale. Le principal obstacle à l expansion de l offre de microfinance tient davantage aux faibles capacités managériales et techniques de la plupart des ONG, banques rurales et banques rurales coopératives. Ces organisations n ont qu une portée limitée, et leur approche sociale est souvent un frein à leur professionnalisation et leur pérennité notamment en raison de taux d intérêt exagérément bas, ou de méthodologies de crédit inadaptées qui résultent en des coûts de gestion très élevés. Leurs mécanismes de recouvrement des crédits semblent aussi peu efficaces dans l ensemble (le taux d impayés moyen est de 19% pour les banques rurales, banques rurales coopératives comprises). La définition en 2000 d une nouvelle Loi Bancaire (R.A. 8791) apporte l espoir d un environnement plus favorable à la microfinance. Le point positif est que cette loi reconnaît explicitement la microfinance, et cherche à définir des règles adaptées à ce secteur. Le risque est qu elle incite les autorités de tutelle à une intervention plus marquée, notamment via l article 43 qui donne la possibilité de limiter les taux. De même, la supervision bancaire est en train d être révisée, à la suite de la crise bancaire asiatique de Les efforts des bailleurs de fonds pour renforcer l économie philipine se sont notamment traduits par une formation du personnel responsable de la supervision. L un des objectifs de la révision actuelle est de prendre en compte une approche de la supervision fondée sur le risque. Par ailleurs, les efforts de renforcement du secteur (définition de standards financiers pour les IMF), et la remise en cause du crédit gouvernemental dirigé depuis août 1999 devraient permettre un développement plus efficace de la microfinance.