Partie I HISTOIRE ET ACTUALITÉ DE LA RÉPRESSION ADMINISTRATIVE

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1 Partie I HISTOIRE ET ACTUALITÉ DE LA RÉPRESSION ADMINISTRATIVE La répression administrative, entendue au sens large, constitue un ensemble vaste et hétérogène. Dans son rapport consacré aux pouvoirs de l administration dans le domaine des sanctions (1994), le Conseil d État exclut les sanctions disciplinaires du champ de son étude en faisant un bloc homogène des «sanctions que l État et les autres collectivités publiques infligent à leurs agents» et de celles «que les ordres professionnels infligent à leurs membres» au motif qu «elles s appliquent à l intérieur de sphères déterminées et en vertu de règles spécifiques tenant au respect de la déontologie professionnelle» 1. Il exclut également les sanctions infligées par les juridictions administratives pour ne retenir que celles qui constituent «une décision unilatérale prise par une autorité administrative agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique». Tel n est pas le choix ici retenu : sera étudiée la répression administrative lato sensu c est-à-dire entendue comme répression 1. Une telle exclusion peut s autoriser de la distinction opérée par Jean-Claude Colliard : «La sanction administrative joue dans un ordre juridique général, alors que la sanction disciplinaire joue dans des ordres juridiques particuliers», in «La sanction administrative», Ann. Fac. Droit Aix, n o 36,

2 Les sanctions aministratives non pénale. Cette définition a contrario peut sembler insatisfaisante si l on privilégie une approche conceptuelle qui implique une identification claire et immédiate des traits distinctifs de la catégorie. Une telle caractérisation paraît néanmoins judicieuse pour déterminer le périmètre des sanctions étudiées. En les définissant par leur caractère non pénal, cette dénomination permet en effet de les appréhender de la manière la plus complète possible. C est bien l éviction du seul juge pénal qui constitue le critère de délimitation du champ étudié. Comme on le verra cidessous, un mécanisme de sanction administrative n est pas incompatible avec l intervention d un juge non pénal qu il s agisse du juge administratif ou du juge civil. Avant d en venir à un essai de typologie, on s en tiendra, dans un premier temps, à l appellation, communément admise, de «sanctions administratives» le pluriel marquant à la fois la diversité des éléments constituant l ensemble et la large acception qui en est retenue. Le bref rappel historique qui suit s en accommodera aisément. 14

3 Chapitre 1 Le développement des sanctions administratives Aujourd hui, l acte de punir au nom de la société est encore principalement associé à l exercice du pouvoir pénal. L apparition puis le développement des sanctions administratives sont parfois présentés comme une ingérence du pouvoir administratif dans le domaine répressif. Dans cette optique, leur genèse est expliquée comme procédant d une extension des sanctions disciplinaires traditionnellement infligées aux agents publics ou à certains usagers du service public. La sanction administrative résulterait alors de la projection du pouvoir hiérarchique de l administration en dehors de son cercle naturel d exercice. La construction historique des sanctions administratives apparaît en réalité plus complexe et, partant, peu aisée à retracer. En effet, la répression s est exercée de manière diffuse et diluée sous l empire de la confusion des pouvoirs. Ainsi que le relève Hélène Pauliat, «la confusion des pouvoirs judiciaires et administratifs entre les mains de certaines autorités permet [une] mixité dans l application de peines à caractère punitif» 1. Avec la séparation des pouvoirs, la sanction administrative a naturellement reflué pour ne plus recouvrir que le champ disciplinaire, certes entendu largement. Ainsi que le relevait Marcel Waline : «toute personne qui entre en relations avec l administration se place ainsi dans la sphère où s exerce le pouvoir disciplinaire de celle-ci» 2. Ce lien préalable avec l administration, qui délimitait les contours de la répression administrative, en asseyait aussi la légitimité. Comme le soulignait Jean-Marie Auby, est exigé «un lien déjà individualisé entre l administration et l intéressé : ce dernier collabore par exemple à l exécution d un service public, il bénéficie d une autorisation accordée par l administration ou d une 1. H. PAULIAT, «L émergence du concept de sanction administrative», JCP A, nº 11, 11 mars Note sous CE, 15 mai 1936, Belot. 15

4 Les sanctions aministratives prestation versée par elle. Le pouvoir disciplinaire ne pourrait s appliquer aux relations générales entre l État et les citoyens sans supplanter d une manière inadmissible le droit pénal» 3. Le principe de séparation des pouvoirs semble ainsi mal s accommoder de l octroi à l administration d un pouvoir répressif qui cesserait d être exceptionnel tout en restant exorbitant. Si, ainsi que le relève Jean-Marc Sauvé, «historiquement, la sanction administrative n a pas bonne presse ou plutôt pas bonne doctrine» 4, leur prolifération à partir de la fin des années 1930 ne fera qu aggraver leur réputation juridique. La période de Vichy a en effet été marquée par un développement important des sanctions administratives qui sont venues saisir des particuliers sans rapport préalable avec l administration. Cette expansion répond à la fois à la volonté de dessaisir les juges du pouvoir répressif et au souci de développer une répression économique efficace. L économie dirigée s accompagne ainsi de l institution de véritables peines (amendes, fermetures de magasin, interdiction d exercer) susceptibles de frapper l ensemble des citoyens. Ainsi que l écrit Hélène Pauliat 5, «la concentration de la répression économique entre les mains de quelques autorités traduit la recherche de l efficacité de la sanction et d une discipline économique. Certaines caractéristiques se font jour : la répression (car le caractère punitif est évident) est le fait d une autorité administrative, elle se traduit par des mesures administratives unilatérales, sans recours préalable au juge au sein d un système autonome, distinct des mécanismes de répression juridictionnelle». Le développement de la répression administrative s explique aussi par le développement des sanctions prononcées dans le cadre des ordres professionnels, des comités d organisation et des groupements interprofessionnels. La sanction administrative apparaît donc en tant que phénomène juridique massif dans un contexte non démocratique de nature à jeter durablement le discrédit sur cette forme de répression. Après la Seconde Guerre mondiale et le rétablissement de l État de droit, les sanctions administratives ne disparaissent pas pour autant. Certaines sont maintenues tandis que de nouvelles sont créées. Ainsi que le relève Jacques Mourgeon dans sa thèse 3. J.-M. AUBY, «Les sanctions administratives en matière de circulation automobile», D. 1952, chron J.-M. SAUVÉ, AJDA, 20 oct Dans son article précité. 16

5 Le développement des sanctions administratives consacrée à la répression administrative 6 : «l extension de la répression administrative fut un peu antérieure au Gouvernement de Vichy, et elle lui survécut [...] c est à l ensemble de la collectivité nationale qu il fallait imposer une discipline, dont le libéralisme avait cru trouver la garantie dans une loi du marché désormais impuissante et qui ne pouvait plus être assurée que par l arme redoutable d une répression expéditive confiée à ceux-mêmes qui avaient pour tâche d imposer la discipline, c est-à-dire aux administrateurs». À cette époque, la doctrine reste encore majoritairement défavorable à la répression administrative. Marcel Waline la dénonce en ces termes, dans son Traité de droit administratif 7 :«La pratique des sanctions administratives est assez grave parce qu elle contribue, avec les sanctions fiscales, à la création et au développement de ce que l on pourrait appeler un pseudo-droit pénal». Après une période de stabilisation, marquée notamment par l atténuation de la répression administrative en matière d infractions à la législation économique, les sanctions administratives se développent à nouveau. Se multiplient ainsi, en dehors de toute relation spéciale entre l administration et une catégorie d administrés, des sanctions qui sont les accessoires d une obligation légale. À l instar du choix historique effectué dans le domaine fiscal 8, la répression administrative apparaît ou réapparaît en matière de sécurité routière 9 ainsi que dans les domaines de l environnement et de la santé publique. La sanction administrative est en effet particulièrement appropriée, d un point de vue pratique, à la répression de masse : des millions de retraits de points de permis de conduire et de pénalités fiscales sont infligés chaque année. À partir des années 1990, le champ des sanctions administratives s élargit encore avec le développement des politiques de régulation et l apparition des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Le législateur a en effet considéré que la dévolution à ces autorités, en sus de leurs 6. J. MOURGEON, La répression administrative, LGDJ, Bibl. droit public, M. WALINE, Traité de droit administratif, 9 e éd., Sirey, V. CE, 5 mai 1922, Fontan, par laquelle le CE admet que l autorité compétente pour créer une taxe a le droit d établir des amendes fiscales en vue d en assurer le recouvrement. 9. Alors que l ordonnance du 15 déc avait supprimé le pouvoir du préfet d annuler le permis de conduire. 17

6 Les sanctions aministratives pouvoirs de contrôle et de surveillance, d un pouvoir répressif était de nature à asseoir leur fonction de régulation tout en répondant, grâce à leur indépendance organique vis-à-vis de l État, aux critiques fondées sur le caractère non démocratique de la sanction administrative. L économie générale de ces politiques est résumée par la formule, éclairante, de régulation «alliage» que l on doit à François Terré. Thierry Tuot la résume en ces termes : «la particularité [...] de la régulation est de réaliser une unité rarement observée ailleurs. Tous les pouvoirs juridiques classiques en euxmêmes d une grande banalité sont réunis en une seule main : celui qui définit la règle l applique ; celui qui l applique enquête sur son respect ; celui qui enquête tranche les différends à l issue d un quasi-procès ; et pour couronner l édifice, le même sanctionne à l aide de mesures ou d amendes suffisamment lourdes pour être redoutées» 10. Dans cette mesure, le droit de l Union européenne n est pas étranger au développement de la répression administrative. Notamment, en matière de droit de la concurrence, l Union européenne s est en effet largement inspirée du modèle allemand, qui marque une certaine préférence pour la répression non pénale. Ce nouvel essor des sanctions administratives en a considérablement élargi le champ. Il faut aussi souligner que l absence de responsabilité pénale des personnes morales, jusqu à l intervention du nouveau Code pénal, a constitué un puissant argument en faveur des sanctions administratives qui ont toujours pu frapper les personnes morales comme les personnes physiques. Les différentes étapes historiques, ici sommairement retracées, se sont sédimentées. La répression administrative recouvre aujourd hui les différents ensembles qui sont apparus au fil du temps : coexistent ainsi les sanctions qui apparaissent comme la conséquence nécessaire d un lien préalable avec l administration, celles qui constituent l accessoire d une obligation légale et celles qui arment les autorités de régulation d un pouvoir répressif. Ce double phénomène de diversification et de développement n a pas contribué à la clarification d un concept difficile à appréhender de manière systématique. 10. T. TUOT, «La planète des sages», in R. FAUROUX et B. SPITZ, Notre État : le livre-vérité de la fonction publique, Robert Laffont, p