LES PACTES FINANCIERS ET FISCAUX COMMUNES INTERCOMMUNALITE ET LA MUTUALISATION 1
PRESENTATION Le présent document a été réalisé par le Cabinet Michel Klopfer, conseil indépendant dont le capital appartient à 100% à ses consultants et salariés.! Spécialisé en gestion financière des collectivités locales, le cabinet a réalisé plus de 4.000 missions auprès de quelque 800 collectivités parmi lesquelles! -34 des 41 villes de plus de 100.000 habitants! - 83 des 100 conseils généraux! - 24 des 26 conseils régionaux! -13 des 16 communautés urbaines et métropoles! -108 des 222 communautés d agglomération etc.! Ses consultants sont également intervenants et formateurs auprès de nombreux organismes, dont le Sénat, le Ministère des Finances, le Ministère de l Intérieur, le Ministère de l Equipement et la Cour des Comptes.!! Ils sont auteurs de Gestion financière des collectivités locales 6 ème édition, parue en avril 2014 aux Editions du Moniteur ainsi que d articles dans différentes publications dont Les Notes Bleues de Bercy et la Revue du Trésor.! 2
UN QUART DE SIECLE D INTERCOMMUNALITE 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 POPULATION INTERCOMMUNALISEE (Millions) au 1er janvier de1992 à 2014 1 2 3 3 3 4 4 Intercommunalité à fiscalité professionnelle unique intercommunalité à fiscalité additionnelle Population française 4 13 21 30 35 38 40 41 42 42 44 46 48 48 51 53 10 14 19 22 24 26 28 30 24 20 15 13 13 13 12 12 12 12 12 11 11 10 9 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 3
UN QUART DE SIECLE D INTERCOMMUNALITE 20000$ NOMBRE$DE$COMMUNES$ISOLEES$DU$1/1/99$AU$1/1/2014$ 18000$ 17551$ 16000$ 15333$ 14000$ 12000$ 13180$ 10000$ 8000$ 6000$ 4000$ 2000$ 0$ 9809$ 6924$ 5254$ 4376$ 3762$ 3270$ 3045$ 2516$ 1908$ 1639$ 1378$ 615$ 50$ 1998$ 1999$ 2000$ 2001$ 2002$ 2003$ 2004$ 2005$ 2006$ 2007$ 2008$ 2009$ 2010$ 2011$ 2012$ 2013$ 4
60" 50" 40" UNE EVOLUTION DYNAMIQUE DES FRAIS DE PERSONNEL CONSOLIDES COMMUNES- EPCI Intercommunalités" Communes" Départements" Régions" LES"FRAIS"DE"PERSONNEL"EN"MILLIARDS"D'EUROS" 30" 20" 10" 0" 96" 97" 98" 99" 00" 01" 02" 03" 04" 05" 06" 07" 08" 09" 10" 11" 12" 13" 5
L IMPACT DE LA REDUCTION DES DOTATIONS SUR L EPARGNE BRUTE Compte consolidé des collectivités en 2013 F o n c t i o n n t. I n v e s t DEPENSES Source LBP RECETTES Dépenses de Recettes fonctionnement de 169 Mds fonctionnement 214 Mds Frais fi : 5 Mds Epargne brute 38 Mds Capital : 15 Mds Epargne brute Investissements 38 Mds 56 Mds Subv.,... : 11 Mds Emprunt : 20 Mds 12,5 Md de réduction des dotations sur 4 exercices (2014-2017) c est.. potentiellement 33% d épargne brute en moins au regard des 38 Md à fin 2013 6
LES SITUATIONS A FIN 2013 : Les villes de plus de 10.000 hab 24" 22" 20" 18" LA"SOLVABILITE"DES"980"VILLES"DE"PLUS"DE"10.000"HAB"AU"31"DEC""2013" CAPACITE"DE"DESENDETTEMENT"EN"ANNEES" 16" 14" 12" 10" 8" 6" 4" 2" 0" 0%" 5%" 10%" 15%" 20%" 25%" 30%" 35%" 40%" 45%" 50%" 55%" 60%" TAUX"D'EPARGNE"BRUTE"EN"%" " 7
LES SITUATIONS A FIN 2013 : Les Conseils Généraux 18" LA"SOLVABILITE"DES"101"DEPARTEMENTS"A"FIN"2013" CAPACITE"DE"DESENDETTEMENT"EN"ANNEES" 16" 14" 12" 10" 8" 6" 4" 2" 0" 0%" 5%" 10%" 15%" 20%" 25%" TAUX"D'EPARGNE"BRUTE"EN"%" 8
LES SITUATIONS A FIN 2013 : Les Conseils Régionaux 11" LA"SOLVABILITE"DES"26"REGIONS"A"FIN"2013" CAPACITE"DE"DESENDETTEMENT"EN"ANNEES" 10" 9" 8" 7" 6" 5" 4" 3" 2" 1" 0" 0%" 5%" 10%" 15%" 20%" 25%" 30%" 35%" TAUX"D'EPARGNE"BRUTE"EN"%" 9
LES SITUATIONS A FIN 2013 : Les agglomérawons et SAN 28" 26" 24" LA"SOLVABILITE"DES"218"AGGLOMERATIONS"ET"SAN"AU"31"DEC"2013" CAPACITE"DE"DESENDETTEMENT"EN"ANNEES" 22" 20" 18" 16" 14" 12" 10" 8" 6" 4" 2" 0" 0%" 5%" 10%" 15%" 20%" 25%" 30%" 35%" TAUX"D'EPARGNE"BRUTE"EN"%" 10
LES SITUATIONS A FIN 2013 : Les communautés de communes CAPACITE"DE"DESENDETTEMENT"EN"ANNEES" 30" 28" LA"SOLVABILITE"DES"2245"COMMUNAUTES"DE"COMMUNES"AU"31"DEC"2013" 26" 24" 22" 20" 18" 16" 14" 12" 10" 8" 6" 4" 2" 0" 0%" 5%" 10%" 15%" 20%" 25%" 30%" 35%" 40%" 45%" 50%" 55%" 60%" TAUX"D'EPARGNE"BRUTE"EN"%" 11
LES DOMAINES TRADITIONNELS DU PACTE FINANCIER Coordination fiscale (variation des taux d imposition et des bases ) Transfert de compétences et fixation des attributions de compensation Harmonisation du niveau de service public sur le territoire Arbitrage sur les équipements communautaires Fixation et clés de partage de la Dotation de solidarité communautaire Politique de fonds de concours descendants et ascendants Partage du FPIC positif ou négatif et arbitrage FPIC/DSC Optimisation globale de l intégration fiscale 12
UN CIF QUI VARIE DE 8 A 59% DANS LES AGGLOMERATIONS 60%# INTEGRATION#FISCALE#2014#DES#222#COMMUNAUTES#D'AGGLOMERATION# 55%# 50%# 45%# 40%# CIF$ CIF$moyen$34,22%$ Seuil$des$50%$ 35%# 30%# 25%# 20%# 15%# 10%# 5%# 0%# 13
UN CIF QUI VARIE DE 0 A 96% DANS LES CC A FISCALITE PROF. UNIQUE 100%# INTEGRATION#FISCALE#2014#DES#1050#CC#A#FPU# 90%# 80%# 70%# cif# cif#moyen#35,19%# Seuil#des#50%# 60%# 50%# 40%# 30%# 20%# 10%# 0%# 14
UN CIF QUI VARIE DE 2 A 97% DANS LES CC A FISCALITE ADDITIONNELLE 100%# 90%# 80%# 70%# INTEGRATION#FISCALE#2014#DES#855##CC##A#FISCALITE#ADDITIONNELLE# # CIF# CIF#moyen# seuil#des#60%# 60%# 50%# 40%# 30%# 20%# 10%# 0%# 15
2012-2014 :LA MONTEE EN PUISSANCE DU FPIC (Echelle de - 100 /h à +30 /h) 30$ 20$ 10$ 0$!10$!20$!30$!40$!50$!60$!70$!80$!90$!100$ SOLDE$DU$FPIC$PAR$HABITANT$2012$DES$4058$TERRITOIRES$$$ $ 30$ 20$ 10$ 0$!10$!20$!30$!40$!50$!60$!70$!80$!90$!100$ SOLDE$DU$FPIC$PAR$HABITANT$2013$DES$3168$TERRITOIRES$$$ BILAN$NET$PAR$HABITANT$ 16 30$ $ 20$ $ 10$ $ 0$ $!10$ $!20$ $!30$ $!40$ $!50$ $!60$ $!70$ $!80$ $!90$ $!100$ $ SOLDE$DU$FPIC$PAR$HABITANT$2014$DES$2195$TERRITOIRES$
OBLIGATIONS ET POSSIBILITES DE LA MUTUALISATION o la loi renforce les obligations et possibilités concernant les mutualisations de services :! création du «schéma de mutualisation» : obligatoire à compter de 2014, il est produit en début de mandat pour être approuvé par le conseil communautaire (après avis des communes), et sa mise en œuvre donne lieu à un compte-rendu du président chaque année au moment du Débat d orientation budgétaire ;! sécurité juridique renforcée pour les conventions de mises à disposition de services (notamment «ascendantes») : celles-ci ne sont plus autorisées que dans le cadre de transferts de compétences (lorsque ce transfert est partiel), et les règles de calcul des remboursements de frais afférents sont définies par décret ;! possibilité nouvelle de créer des «services communs», en dehors même du champ des compétences transférées : ces services ont vocation à prendre en charge des missions «fonctionnelles», ils sont constitués d agents communaux ou communautaires mais sont gérés par l EPCI ; o le texte permet également la mise en commun, ou plutôt l unification de certaines ressources : DGF versée intégralement à l échelle intercommunale (et dotation de reversement aux communes à vocation péréquatrice définition à la majorité des 2/3) ; et unification des taxes ménages => MAIS aucune application de ces dispositions à ce jour ; 17
OBLIGATIONS ET POSSIBILITES DE LA MUTUALISATION " LA LOI MAPAM DU 27 JANVIER 2014 o Introduction du «coefficient de mutualisation des services» pour le calcul de la dotation d intercommunalité Coefficient de mutualisation! Rémunération de l ensemble des personnels ou parties de services fonctionnels de la communauté! Rémunération de l ensemble des personnels ou parties de services fonctionnels des communes membres + de la communauté! L article 55 de la loi MAPTAM crée le coefficient de mutualisation des services entre un EPCI et ses communes membres : il s agit en réalité d un coefficient de mutualisation des services fonctionnels, soit «les services administratifs et techniques concourant à l exercice des compétences des collectivités sans être directement rattachés à ces compétences» (ex : entretien des bâtiments, services d accueil, gestion des personnels, des finances, de l informatique, etc.). Selon la loi, un rapport sur les conséquences financières de la prise en compte de ce coefficient dans la répartition de la DGF des communes et des intercommunalités devra être présenté au Parlement dans un délai de 6 mois : susceptible de contribuer pour 10% au calcul de la DGF des EPCI voire des communes, l introduction de ce coefficient - déjà controversé - dans le mode de calcul de la DGF aurait pour objectif d inciter les groupements et communes membres à mutualiser leurs services. Les conclusions de l analyse d impact étant désormais attendues pour novembre 2014, son application dans le calcul de la DGF paraît repoussée au moins à l année 2016. 18
OBLIGATIONS ET POSSIBILITES DE LA MUTUALISATION Clarification " des modalités de création d un service commun en un EPCI et ses communes membres La création d un service commun entre un EPCI et une ou plusieurs de ses communes concerne : " les services fonctionnels " mais également les services des communes n ayant pas fait l objet d un transfert de compétence à la communauté. La gestion du service commun est assurée en principe par la communauté, la loi précisant désormais que les agents affectés en totalité à un service commun lui seront automatiquement transférés. Au terme de l article L.5211-4-2 du CGCT, les remboursements liés aux services communs pouvaient déjà être imputés sur les attributions de compensations et améliorer ainsi le coefficient d intégration fiscal (CIF) de la communauté. La loi MAPTAM a souhaité expliciter cette incidence, en précisant que les flux financiers liés à la création de services communs «entreraient dans le calcul du coefficient d intégration fiscal». Une précision en forme de nouvelle incitation à la mutualisation 19
IMPACTS DES TRANSFERTS DE MUTUALISATION SUR LE POTENTIAL FISCAL Exemple d un groupement à FPU composé de deux communes A et B En année N, la commune A perçoit une attribution de compensation inférieure de moitié à celle de la commune B (elle a transféré deux fois moins de produits et de charges) ; elle se voit également allouer une part deux fois moins importante des produits (nets) de la communauté (parce que sa population représente 50 % de celle de la commune B). Au total, le potentiel fiscal «impôts économiques» de la commune A est inférieur de moitié à celui de la commune B, mais puisque sa population est moitié moins importante, le PF économique par habitant des deux communes est identique. En année N+1, la commune B transfère de nouvelles charges à l EPCI (+25 000 euros, les autres données étant supposées stables pour la démonstration). Son AC diminue d autant, ce qui accroît le solde des produits «disponibles» de la communauté. Ce solde étant réparti entre les communes au prorata de la population, la part allouée à chacune d entre elles (y compris la commune A) augmente. En définitive, le PF économique par habitant de la commune B diminue, tandis que celui de la commune A augmente. PF#"économique"#année#N#( ) Commune'1 Commune'2 Population 5'000 10'000 Produits'transférés 50'000 100'000 Charges'transférées 25'000 50'000 Attribution'de'compensation'(a) 25'000 50'000 Produits'EPCI'à'répartir 300'000 300'000 Produits'à'répartir'nets'des'AC 225'000 225'000 Répartition'par'commune,'pror'pop'(b) 75'000 150'000 PF'économique'(a+b) 100'000 200'000 PF'écon'/'habitant 20 20 PF#"économique"#année#N+1#( ) Commune'1 Commune'2 Population 5'000 10'000 Produits'transférés 50'000 100'000 Charges'transférées 25'000 75'000 Attribution'de'compensation'(a) 25'000 25'000 Produits'EPCI'à'répartir 300'000 300'000 Produits'à'répartir'nets'des'AC 250'000 250'000 Répartition'par'commune,'pror'pop'(b) 83'333 166'667 PF'économique'(a+b) 108'333 175'000 PF'écon'/'habitant 22 18 20
LES OPTIONS DE MUTUALISATION Option'"Remboursements'de' frais" Option'"Attribution'de' compensation" Effet'consolidé' pour'le'territoire' (communes'+'epci) Croissance'des'charges' transférées *"Reste"aux"communes"(pour"les" missions"les"concernant) *"Payée"par"EPCI"(:) *"Economisée"par"les"communes" (+) NEUTRE Economies'd'échelles Dotation' d'intercommunalité Répartition'du'FPIC : Quelle"répartition"des"gains"tirés"des"économies"entre"communes"et" EPCI"? : *"Hausse"du"CIF"="dotation"EPCI" bonifiée"(+) (sauf"cu":"le"cif"ne"joue"plus) *"Hausse"part"EPCI"(+)"et"baisse" part"communale"(:) *"Nouvelle"répartition"entre"les" communes"(impact"potentiel" financier":"+/:"selon"les"cas) GAIN GAIN'si'Attribution' de'compensation (sauf"communauté" urbaine":>"cif" indifférent) NEUTRE Contribution'au' redressement'des' finances'publiques *"Inchangée"pour"les"communes et"pour"l'epci *"Réduite"pour"les"communes"(+) *"Hausse"pour"l'EPCI"(:) NEUTRE'si' remboursements'de' frais'uniquement Dotations'des' communes Dotations : *"Nouveaux"potentiels"financiers" ont"un"impact"sur"les"dotations"de" péréquation"(+/:"selon"les"cas) Application"du"coefficient"de"mutualisation"? A"chiffrer GAIN'OU'PERTE' POTENTIELS 21
LE PACTE FINANCIER ET SON IMPACT SUR LES DOTATIONS DSU DSU cible DSR bourgcentre DNP DSR péréquation DSR cible part principale DNP part majoration Dotation forfaitaire Dotation d'intercom -munalité FPIC prélèvement 2014 FPIC reversement FPIC répartition 2014 DSC Montant 2013 (M ) 4,754 0 0 0,680 0 1,065 0,222 57,959 9,007-1,905 0-1,905 3,776 Potentiel fiscal / financier X X X X X X X X X X X X X Critères de ressources Croissance des bases TP Effort fiscal X X X X X X CIF X X X Population X X X X X X X X X X X X X Charges ville-centre X Superficie X X X Critères de charges Appartenance à une ZUS/ZFU X X Appartenance à une ZRR X Longueur de voirie X X X Logements sociaux X X X X Nombre d'élèves scolarisés X X X Nombre de bénéficiaires de l'apl X X Revenu moyen par habitant X X X X X X Dépenses de fonctionnement / hab X 22
LES ENJEUX DE LA REFORME TERRITORIALE Plus de 70% des communautés comptent au 1 er janvier 2014 moins de 20.000 habitants Moins&de&5000&hab& 13,3%& plus&de&20.000&hab& 29,7%& de&5&à&10.000&hab& 29,3%& de&10&à&20.000&hab& 27,6%& Les&2145&communautés&& existant&au&1er&janvier&2014& 23