Analyse détaillée du BOP 177 Projet de loi de finances PREVENTION DE L EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNERABLES (action 12) Cette analyse est réalisée à partir des projets annuels de performance (bleus budgétaires) PLF : projet de loi de finances RAP : rapport annuel de performance (exécuté 2010) Propos liminaires : Tous les ans, les crédits du BOP 177 votés en loi de finances initiales sont abondés en cours d année par des décrets d avance. Benoist Apparu a néanmoins souhaité rompre avec cette pratique pour que l intégralité des crédits disponibles en 2011 soit votée en loi de finances initiale et déléguée en région dès le mois de janvier 2011. «Ce rebasage, que nous avons obtenu avec Jean-Louis BORLOO, doit permettre de mettre un terme au système de décret d avance et de donner de la visibilité dès le début d année aux services de l Etat et à l ensemble du secteur associatif» (courrier de Benoist Apparu adressé au Collectif le 2 août 2010). Les crédits votés en loi de finances initiales 2011 étaient cependant inférieurs aux crédits consommés en 2010. Aussi face à une forte contestation et des situations intenables sur les territoires, François Fillon a annoncé le 26 septembre 2011 la rallonge de 75M sur le BOP 177 dont une partie sera allouée au budget. Ainsi, il est intéressant de comparer l exécuté 2010 (qui retrace les crédits effectivement consommés et non uniquement ceux qui avaient été votés en loi de finances initiale) avec le projet de loi de finances. Veille sociale...p.2 Hébergement d urgence :......p.2 CHRS...p.4 Dispositifs «logement adaptés»...p.4 Conclusion...p.6 1
1. VEILLE SOCIALE En M Exécuté 2009 Exécuté 2010 PLF Différentiel en (RAP) (RAP) % Exécuté 2010- PLF 115 17 19,6 17,5-11% Equipes 26 19,2 18,5-4% mobiles SAO 8 11 6,7-39% SIAO (depuis 5,4 11,7 +116% 2010) Accueil de 24,7 28,2 25,6-10% jours TOTAL 76,2 83, 5 80-4 % - Sur les équipes mobiles/samu sociaux : Entre 2010 et, les crédits affectés aux dispositifs affectés à la veille sociale sont en diminution de 4 %. Parmi ces dispositifs, ce sont les équipes mobiles enregistre une baisse de 4% des crédits, l objectif affiché de l État étant de faire fonctionner d avantage d équipes mobiles avec moins de moyens financiers (218 équipes mobiles en contre 159 en 2011). Cela réinterroge la nécessité de professionnaliser des équipes mobiles et d organiser leur maillage territorial pour développer «l aller vers» à l égard des personnes qui ne sollicitent plus les dispositifs. - Depuis 2010, les crédits du SIAO sont intégrés dans le dispositif de veille sociale. Leur augmentation de +116% en provient en partie par la réaffectation des crédits des SAO. dans la mesure où dans certains cas, les SAO gèrent le dispositif SIAO sur les départements. 123 SIAO seront donc financés en pour un cout annuel moyen de 95 000. cette réorientation des crédits de la veille sociale en direction des SIAO souligne la volonté de l État de vouloir conforter ce nouveau mode d organisation et de coopération des acteurs sur les territoires. 2. HERBERGEMENT URGENCE Crédits hébergement d urgence En million d Exécuté 2009 Exécuté 2010 PLF Différentiel (RAP 2009) (RAP 2010) * Exécuté 2010- Hors AVDL PLF TOTAL 247 285 244-14.4 % Dont : CHU 137 149 Non précisé N/C Stabilisation 40 43 Non précisé N/C Hors CHRS Places Non précisé Non précisé Non précisé N/C hivernales Nuités hôtel 69 93 Non précisé N/C 2
Places hébergement d urgence Nombre de places Places effectivement financées 2009 Places effectivement financées 2010 PLF CHU 13 295 14 522 14 522 Stabilisation Hors CHRS 4 048 4 397 4 397 Places hivernales 5 321 9 138 3 453 Nuités hôtel 12 909 15 016 15 016 TOTAL 35 573 43 073 37 388 * précisions pour l AVDL. En 2008, les mesures d AVDL ont été crées via le plan de relance de l économie. Leur financement a fait l objet d une ligne spécifique inscrite dans le PLF 2009 dans la section hébergement d urgence de l action 12 du BOP 177. Dans le PLF 2011 et, la ligne AVDL sort de la rubrique «hébergement d urgence» pour être comptabilisée dans la rubrique «dispositifs développant des modes de logement adaptés». Le fléchage sur les différentes lignes de l urgence n est pas indiqué dans le PLF. Cela ne permet donc pas une comparaison dispositifs par dispositifs. On constate uniquement la baisse globale de -14,4% par rapport à l exécuté 2010. Concernant le nombre de places, on constate une forte diminution des places hivernales entre et 2010 (-62%). Cela signifie-t-il la volonté de l État de mettre fin à la gestion saisonnière de l hébergement? On ne peut que le souhaiter. Mais, dans ces conditions, comment le principe de continuité serat-il effectif et quels seront les réponses sur les territoires pour éviter la remise à la rue des personnes à la fin de la période hivernale? Le maintien des places d hébergement d urgence, des places en CHRS et le fort développement des dispositifs de logements adaptés permettront-ils d envisager enfin la fin d une gestion saisonnière de la précarité? 3
3. CHRS Crédits CHRS En Millions d Exécuté 2009 (RAP 2009) Exécuté 2010 (RAP 2010 PLF Différentiel Exécuté 2010- PLF 201 TOTAL 631 629 613-2.5% Nombre de places financées : 2009 : 39 442 2010 : 39 540 2011 : 39 442 : 39 442 Aucune création de place n est prévue dans le PLF, conformément aux orientations du plan de la refondation. Mais on constate la prévision du maintien de ces places à hauteur de 39 442 places, chiffres équivalent à celui de 2011. On constate cependant une diminution de -2.5% des crédits affectés aux CHRS. Le PLF semble justifier cette diminution par la convergence tarifaire rendue possible par une meilleure connaissance des coûts, en lien avec l Etude Nationale des Coûts. Une diminution des crédits affectés aux CHRS implique des économies à réaliser. Quelles conséquences en termes d emploi et/ou de redéploiement des activités vers d autres dispositifs en cohérence avec la politique du logement d abord? A cet égard, la FNARS s interroge sur le redéploiement des moyens humains des CHRS vers l AVDL, affiché par les services de l État, au détriment d une approche globale de l accompagnement social. 4. Dispositifs LOGEMENTS ADAPTES Crédits «logements adaptés» En Millions d Dispositifs Exécuté 2009 (RAP 2009) Exécuté 2010 (RAP 2010) PLF Différentiel Exécuté 2010-PLF Maisons relais 38 47 66 +40% AGLS 10 11 11 Identique Intermédiation 14 14 35 +150% Locative AVDL 13 4.4 12 +172% ALT 1 37 38 34.6-9% TOTAL 112 114.4 158.6 +38.6% 4
Nombre de places dispositifs «logement adaptés» Places effectivement Places effectivement Nombre de places financées en 2009 financées en 2010 dans PLF Maisons relais 7 909 9212 15 000 ALT1 27 688 * 23 725 23 725 Intermédiation locative 4 368 4368 5300 * chiffres différents sur le RAP 2009 (27 688 logements) et le RAP 2010 (24 297 logements) En vertu de la politique du logement d abord, l État affiche dans le PFL de développer l ensemble de ces dispositifs de logement adaptés. La fnars tient a rappeler que cette priorité portée sur l AVDL ne doit pas se faire au détriment d une approche globale de l accompagnement social. Pour la FNARS, cette prise en charge globale de l accompagnement social est une condition de réussite de la politique du logement d abord. Le PFL précise que «l AVDL apparait pertinent sur le plan économique [ ] le coût moyen pour une famille est de 1 600 par an». La FNARS souligne à cet égard que les mesures AVDL ne sont pas suffisantes pour accompagner les ménages confrontés à des situations sociales complexes. Ces 1 600 en moyenne par an ne peuvent couvrir un accompagnement global d une famille confrontée à des problématiques multiples (accompagnement santé, accompagnement dans la parentalité, recouvrement des droits sociaux, insertion de la personne dans son logement et dans son quartier ). *Aide alimentaire et secours d urgence : Les PLF 2009 et 2010 distinguaient au sein du BOP 177 (dans son action 2 : action en faveur des plus vulnérables) - l aide alimentaire et le secours d urgence - l action sociale en faveur des personnes prostituées ou en situation de risque Depuis 2011, ce BOP 177 ne mentionne plus que l aide alimentaire (en intégrant l aide d urgence) et en excluant l action sociale en faveur des personnes prostituées (nouvelle action 13), celui-ci étant financé désormais par le BOP 137 (égalité entre les hommes et les femmes) avec cependant deux différences notables : - budget en baisse : dans les projets de lois de finances, il était prévus 2.1M en 2010 contre 1.6 M en alors que les crédits effectivement consommés en 2010 s élèvent à 1.4M. - la ligne ne finance plus des actions de prévention au profit des personnes prostituées et actions de sensibilisation mais des actions visant à «lutter contre la prostitution». Or cette action repose sur le respect par l Etat de ses prérogatives fixées à l article L.121-9 du code de l action sociale et des familles qui impose à l Etat de prendre en charge, dans chaque département l ensemble de la politique de lutte contre la prostitution. Le PLF 2010 cite d ailleurs cet article qui disparaît en 2011 et n est a fortiori pas repris dans le PLF : «Il 5
s agit d une mission propre de l Etat qu il réalise par le biais de subventions versées aux associations spécialisées». CONCLUSION L action 12 du BOP 177 est cohérent avec la politique du logement d abord tel que l État l affiche. Les mesures d intermédiation locative, AVDL et maisons relais sont en nette expansion depuis 2010. Le PLF prévoit la création de 15 000 places en maisons relais. Cet objectif ne nous apparait pas réaliste dans la mesure où, bien que les maisons relais fassent désormais parties des priorités de la politique du logement d abord, leur nombre reste inférieur aux prévisions annoncées, objectifs trop ambitieux qui ne peuvent être atteints d ici la fin. En 2011, c était le dispositif de veille sociale qui était touché par les baisses de financement (- 21% entre les crédits effectivement consommés en 2009 et le PLF 2011). Bien que le budget 2011 ait été abondé en cours d année, la baisse de -4% en n est pas cependant justifiable. L augmentation du nombre d équipe mobile va dans le bon sens, mais un budget doit être alloué en conséquence. Or il ne semble pas que les moyens aient été prévus dans le PLF (- 4%). L «aller vers» les personnes qui ne sollicitent plus les dispositifs doit jouer un rôle essentiel dans la politique de la refondation. En, c est le dispositif d urgence qui va être le plus touché car le PLF affiche une baisse de -14% par rapport à l exécuté 2010. Parallèlement les crédits d hébergement d urgence spécialisés pour demandeurs d asile financés sur le BOP 303 sont également en baisse (- 17,5%). Ceci aura bien évidemment un impact sur le dispositif généraliste d hébergement d urgence financé sur le BOP 177, alors que la demande d asile ne cesse de progresser (+23% de la demande d asile en 2009 et +11.1 % en 2010) et que les places en CADA sont insuffisantes. Cependant, on peut espérer que cette baisse des crédits sur l urgence, notamment à travers la baisse du nombre de places hivernales, traduise la fin d une gestion saisonnière de l exclusion. N ayant pas de fléchage au niveau des dispositifs sur l urgence, nous souhaitons que cette baisse traduise une volonté de mettre fin à la trêve hivernale en proposant des solutions plus pérennes aux personnes et en terminant avec leurs remises à la rue. Il faut cependant être vigilent quant à l orientation qui sera réalisée de ces personnes dans les dispositifs dits de «logements adaptés». Si les crédits CHRS financent un accompagnement social global, l orientation de personnes avec de multiples problématiques vers des dispositifs tels que les maisons relais et l intermédiation locative doit prendre en compte un accompagnement adapté et global, non uniquement centré sur le «savoir habiter». Cet enjeu de l accompagnement social fera la réussite ou non de la refondation. 6