> Rue Eugène Thomas, Nantes Axe 2 Diversifier l offre pour assurer les parcours résidentiels des ménages sur l agglomération
22 Aux objectifs quantitatifs de soutien et de relance de la production d habitat à l échelle de l agglomération, s ajoutent des objectifs qualitatifs visant à renouveler significativement l offre pour assurer aux ménages des possibilités de parcours résidentiels sur l agglomération. Les éventails de choix se sont particulièrement réduits voire ont totalement disparu pour deux catégories de ménages en particulier : les ménages, le plus souvent avec enfants, à revenus moyens et modestes, du fait de la quasi-disparition d une offre, en neuf comme en ancien sur l agglomération, en accession à la propriété compatible avec des budgets modérés ; les ménages les plus démunis, du fait du réinvestissement dans le parc locatif privé et de la disparition consécutive du parc privé social de fait, et de l engorgement parallèle du parc locatif social public au sein duquel les tensions progressent (absence de vacances, réduction de la mobilité interne, allongement des files d attente, renforcement de la précarité des occupants, fragilisation accrue de certains quartiers, etc.). C est donc sur deux segments du marché en particulier que le PLH propose d agir en priorité, tout en poursuivant les interventions sur le parc privé ancien : Le parc locatif social sur lequel les actions à conduire sont de plusieurs ordres : relancer le développement tout en veillant à rééquilibrer l offre à l échelle de l agglomération, poursuivre la remise à niveau du parc le plus ancien qui constitue aussi le parc le plus social de l agglomération. L accession abordable ou le marché dit «entrée de gamme» en collectif comme en individuel : maintenir, voire réintroduire une offre de s accessibles par leurs prix, aux clientèles à revenus modestes et intermédiaires implique d agir contre les tendances actuelles du marché et exige de fait, la promotion et la réalisation de produits plus divers, dans leurs formes comme dans leurs prix. Accompagner le locatif social Il y a lieu de répondre aux enjeux identifiés dans ce domaine tant pour satisfaire la demande croissante que pour relever les défis prioritaires du secteur accueil des populations précarisées, requalification du patrimoine existant et renouvellement urbain des quartiers de la politique de la ville, adaptation des produits s à la diversité de la demande et à la recherche de mixité sociale. L ajustement nécessaire des moyens financiers implique l ensemble des financeurs publics : l État, et les collectivités territoriales : Communauté urbaine, Conseil Général et Région, au prorata de leur engagement dans la mise en œuvre du PLH de l agglomération nantaise qui devra être négocié. Cependant, le dispositif d intervention en faveur du social proposé dans le PLH ne peut être défini que de façon transitoire. Ses modalités de mise en œuvre opérationnelle et financière seront à revoir en fonction de l impact des évolutions législatives probables (Cf. projet de loi
23 Diversifier l offre «Responsabilités locales» en cours d examen et susceptible d entrer en application dès 2005). Les perspectives ouvertes d une délégation aux collectivités territoriales dotées d un PLH, des compétences en matière d aide à la pierre, induiront une nouvelle répartition des rôles et une responsabilité accrue des collectivités dans le pilotage de la politique du social sur son territoire. Une attention particulière sera donc à porter sur la question des moyens financiers et techniques transférés, préfigurant une évolution du fonds de concours communautaire à engager dès 2004. Dans l immédiat, les actions à mener dans le cadre du PLH sont de deux ordres : Développer et rééquilibrer l offre nouvelle à l échelle de l agglomération pour répondre à la demande et à l accroissement des besoins Fiche Action n 10 Relancer la construction neuve à hauteur des objectifs du PLH Outre l enjeu quantitatif, qui implique une progression significative du rythme de production annuelle (passer de moins de 600 à plus de 800 s / an), l offre nouvelle de s sociaux doit pouvoir répondre à plusieurs attendus majeurs : Une répartition équilibrée au sein du territoire communautaire : Pouvoir répondre au souhait largement partagé par les communes, d intégrer une part significative de s sociaux dans la construction neuve pour viser les 20 % parmi les résidences principales, mais dans des proportions adaptées au contexte de chaque opération : à minima de 20 % dans les opérations publiques d aménagement de type ZAC, des quotités variables en fonction de la taille, de la situation de l opération, etc. Une insertion urbaine et sociale : Pouvoir produire une offre à la fois bien intégrée dans le tissu urbain, notamment par leur situation vis à vis des services, des transports collectifs et des équipements, et diversifiée dans ses formes et ses typologies pour correspondre aux besoins locaux. Un soutien financier et un accompagnement technique dans la programmation et le montage des opérations : Pour garantir le rythme de production et les montages financiers des opérations qui doivent être compatibles non seulement avec le loyer d équilibre fixé par le bailleur mais aussi la fonction sociale de ce parc. Une négociation avec les bailleurs sur les conditions de production de cette offre future portant sur : - le programme des opérations et leur équilibre financier le plus en amont possible ; - les engagements apportés par les bailleurs en contre partie des aides publiques. Dans un contexte marqué par la rareté et la cherté du foncier et l élévation des coûts de construction et de l immobilier, toute action visant à développer la part du parc social dans la construction neuve implique d agir dans trois directions : Une amélioration de l économie d ensemble des opérations par : L objectif est de faciliter les conditions de production aujourd hui très dégradées (rareté et renchérissement du prix du foncier, élévation importante des coûts de construction et des aménagements, concurrence des autres secteurs de l immobilier ) en agissant sur tous les paramètres nécessaires : - une adaptation des contraintes réglementaires aux opérations de s sociaux ; - une démarche de maîtrise des coûts ; - l organisation d une péréquation et d une limitation des coûts d aménagement.
24 Des règles du jeu claires pour les opérateurs dans les opérations publiques : - par l établissement d une charge foncière de référence ; - par un partenariat entre la Communauté urbaine, les aménageurs et les communes pour intégrer le coût du social en amont des opérations de ZAC ou de lotissement. les loyers de sortie et modérer le différentiel de loyers pour les locataires relogés, dans le cadre d un dispositif de conventionnement lié à une opération de renouvellement urbain ( GPV Malakoff, sites en ZRU ). Une évolution des moyens financiers publics dont ceux de la Communauté urbaine : Les objectifs dégagés par le PLH concernant le social ainsi que la concertation établie à cette occasion avec l ensemble des bailleurs sociaux conduisent à réexaminer en profondeur le dispositif de financement du social à mettre en œuvre pour apporter un soutien à la hauteur des enjeux mis en évidence par le PLH > Centre de Vertou Cette évolution nécessaire implique les adaptations suivantes : - un accroissement et une modulation du montant de l aide financière à la construction neuve, à la fois plus incitative et tenant compte du degré de complexité induit par la situation urbaine et la taille des programmes, > Centre d Indre - la substitution au système d aide à la surcharge foncière, d un système de modération de la charge foncière dans les opérations publiques d aménagements comme sur les terrains dont le foncier directement maîtrisé par la collectivité (préemption dans le diffus, cession de foncier communal, ) - la mise en place d un dispositif ciblé d action foncière complétant l aide à la pierre pour les opérations complexes, en milieu urbain dense ou dans les secteurs stratégiques pour l habitat, explicités et mentionnés dans les PLU - un dispositif de financement majoré pour les PLUS Construction Démolition visant à modérer > Centre de Bouaye
25 Diversifier l offre SIMULATION D ÉVOLUTION DU DISPOSITIF TOUTES AIDES PUBLIQUES CONFONDUES (ÉTAT, CONSEIL GÉNÉRAL, COMMUNAUTÉ URBAINE) Objectifs PLH Nature de l aide Opérations concernées Montant total des aides en 2002 Nombre de s financés en 2002 Nombre de s Montant total moyen des aides Aide de base - En zac et en diffus - Sans difficulté particulière 6 000 / 155 150 7 000 à 8 000 / Aide améliorée - Difficultés propres à l opération (coût de construction, site) et surcoût foncier 10 000 / 150 400 12 000 / Aide majorée - Situation d hyper-centre - Déséquilibre lié au foncier et aux difficultés de construction - Programme à vocation sociale affirmée - Opérations de petite taille 12 000 / 226 250 15 000 à 17 000 / Total 531 800 / an Opter pour une politique d aide à la réhabilitation ciblée Si la poursuite de l effort d amélioration du patrimoine existant reste un enjeu majeur pour maintenir l attractivité du parc social existant, les analyses effectuées dans le cadre du diagnostic du PLH et partagées par l ensemble des bailleurs sociaux, conduisent à préconiser un recentrage de l action publique sur deux champs prioritaires : Concentrer l effort sur la mise à niveau du patrimoine ancien (HLM) - qui n a fait l objet d aucune réhabilitation ; - qui se caractérise par un état de vétusté impliquant une mise à niveau des normes de confort et une reprise de gros entretien très importante ; - qui peut accueillir une occupation parfois très sociale voire des ménages précarisés. L objectif est d accélérer la remise à niveau de ce patrimoine antérieur à 1977. Le volume de s concernés soit 7 700 s au total, implique la définition d un plan pluriannuel d intervention et tout particulièrement : - l engagement dans le cadre du PLH, des partenaires notamment les financeurs État, collectivités territoriales et bailleurs sociaux, sur une programmation pluriannuelle des investissements à mobiliser ; - la mise en œuvre concertée de ce dispositif s appuyant sur les plans stratégiques de patrimoine des organismes. > Quartier Le Chassay, Sainte-Luce-sur-Loire
26 Accompagner les opérations lourdes de requalification et de restructuration Cette action vise essentiellement les ensembles d habitat social localisés dans le GPV de Malakoff et dans des quartiers de la politique de la Ville qui s inscrivent dans un projet de renouvellement urbain. L intervention sur le patrimoine existant participe donc d un processus global de requalification du territoire de projet qui associe démolition, reconstruction et revalorisation du parc de s. Celle-ci procède par diversification et restructuration interne des s autant que par un réinvestissement sur l aspect extérieur du bâti, d un niveau bien supérieur aux réhabilitations PALULOS classiques. L envergure des interventions à réaliser sur ce type de patrimoine excède largement les normes ordinaires du financement PALULOS. Il s agit donc dans le cadre du PLH de mettre en place un dispositif de financement majoré permettant d atteindre un taux de 25 à 35 % d aides sur ce types d opérations, soit un montant moyen de 13 000 par, toutes aides publiques confondues. Fiche Action n 11 Intervenir sur le parc le plus ancien, jamais réhabilité et accompagner les opérations de requalification lourde Au plan opérationnel, le calage des participations financières et de programmation pluriannuelle devra faire l objet d une négociation avec l ensemble des partenaires concernés : État, Département, Région, organismes HLM. SIMULATION D ÉVOLUTION DU DISPOSITIF TOUTES AIDES PUBLIQUES CONFONDUES (ÉTAT, CONSEIL GÉNÉRAL, COMMUNAUTÉ URBAINE) Objectifs PLH Nature de l aide Patrimoine concerné Montant total moyen des aides en 2002 Nombre de s financés en 2002 Nombre de s Montant total moyen des aides Remise à niveau du parc ancien Requalification et restructuration lourde Logements du type HLM-O jamais réhabilités (1) Remise sur le marché de s par une restructuration (2) 3 000 / 7 000 / 830 800 4 500 / 60 50 13 000 / Total 890 850 / an Montant des travaux subventionnables ( 1 ) : de 9 000 à 15 000 ( 2 ) : de 15 000 à 30 000
27 Diversifier l offre Maintenir la participation de la Communauté urbaine aux opérations de démolition des s sociaux (Hors GPV) PROPOSITION DE RECONDUCTION DU DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE ACTUEL Nature de l aide Opérations concernées Objectif Nombre de s Montant plafonné de l aide Soutien aux opérations de démolition de s sociaux Patrimoine obsolète, inadapté au marché locatif Opérations de renouvellement urbain 50 par an 35 % des coûts sociaux et techniques 35 % des remboursements anticipés des emprunts Moyenne 2001-03 : 538 290 / an soit 12 233 / pour 44 s / an opérations mais également garantit les emprunts souscrits par les bailleurs. La refonte du fonds de concours consacré au social dans sa composante «dispositif d aide à l équilibre» (et non plus une subvention forfaitaire intégrée automatique dans tout plan de financement) doit modifier les pratiques et les modes d évaluation des besoins en financement des opérations. Le cas particulier du GPV a fait l objet d un dossier soumis à L Agence Nationale de Renouvellement Urbain. Fiche Action n 12 Accompagner la réalisation du volet habitat du GPV Faire évoluer le cadre d intervention des partenaires du social Redéfinir l ingénierie en matière de social La Communauté urbaine au titre de sa compétence social non seulement subventionne les Le PLH a défini les objectifs de production et doté la Communauté urbaine des moyens de l expression d une politique et d une expertise. La Communauté urbaine peut désormais légitiment débattre avec ses partenaires les communes, les bailleurs et l État lors des différentes phases d élaboration des opérations de s sociaux : - lors de la programmation des opérations de s sociaux (opportunité de la localisation, programme, affectation des financements..), - lors du montage des opérations (typologie, faisabilité, équilibre financières ),
28 Mais également de : - l état du parc et ses besoins, - l occupation sociale et le suivi des équilibres de peuplement, - du suivi de la situation financière des organismes. La participation à l équilibre des opérations nécessitera une approche financière fine en amont et tout le long de leur montage financier suivant un certain nombre de règles qui restent à écrire (notion d équilibre, mise de fonds propres ). La mise en place d une commission chargée de l attribution des aides placée sous l autorité du vice-président chargé de l habitat renforcera l arbitrage politique et le rôle de la Communauté urbaine. Les dispositifs proposés ont été acceptés d un commun accord par les bailleurs sociaux : il s agit de mettre en place une évaluation en continu de leur mise en œuvre pour éventuellement les ajuster et leur faire garder leur pleine effectivité par rapport aux objectifs du PLH Fiche action n 13 Redéfinir l ingénierie en matière de social Créer un cadre conventionnel communauté urbaine-bailleurs sociaux Dans une deuxième étape, il s agira de passer d un dispositif de financement opération par opération à une approche globale de la stratégie des organismes et de finaliser des engagements réciproques pluriannuels cohérents avec les orientations du PLH dans le cadre d une convention d objectifs à 3 ans. Fiche action n 14 Créer un cadre conventionnel communauté urbainebailleurs sociaux Fiche action n 15 Initier une instance de concertation élargie «Conférence Intercommunale du» Réintroduire une offre en accession abordable Rendre l accession à la propriété à nouveau possible sur le territoire de la Communauté urbaine aux ménages à revenus modestes et intermédiaires est un objectif majeur du PLH. La clientèle visée est celle : des ménages primo-accédants, avec un apport personnel limité, des familles, disposant d un premier capital suite à la revente d un bien mais dont le budget reste limité, et qui souhaitent accéder à la propriété individuelle tout en restant dans l agglomération. Réussir à conserver cette clientèle sur le territoire communautaire, et réduire ainsi les installations hors des limites de l agglomération suppose un effort substantiel compte tenu de la quasi-disparition de ce segment aujourd hui et de la difficulté à le développer, compte tenu de la pression de la demande et de l insuffisance de l offre, sans une intervention forte des collectivités. Cette intervention en premier lieu, doit permettre de garantir des prix de sortie adaptés aux budgets des ménages acquéreurs visés, à savoir : un prix d achat pour un appartement neuf n excédant pas 1 850 /m 2 ; un budget (terrain + maison) d acquisition en neuf inférieur ou égal à 180 K. Les réflexions conduites dans le cadre de l élaboration du PLH avec les professionnels de l immobilier privé notamment soulignent la nécessité
29 Diversifier l offre d alléger en amont les coûts de réalisation des opérations (coût lié au foncier, à la qualité des aménagements publics, surcoûts générés par les règlements d urbanisme, etc.) pour maîtriser les prix de sortie et le cas présent, contenir les prix à un niveau inférieur à celui du marché. Pour autant, les diverses tentatives et actions conduites sur ce seul champs, dans plusieurs agglomérations françaises ont connu des résultats modestes. Plutôt qu un dispositif unique qui viserait à alléger ou minorer le coût pour l opérateur ou l aménageur, il semble qu il faille associer une palette d outils complémentaires. C est là, la conclusion principale d un rapport établi en juillet 2003, à l intention du Ministre du Logement, par l Agence Nationale d Information sur le Logement, visant à faire la synthèse des formules innovantes pour encourager l accession sociale. Ce rapport fait état de plusieurs dispositifs auxquels les collectivités locales et les opérateurs, publics et privés pourraient recourir en les associant le cas échéant, pour développer des opérations d accession abordable voire sociale : - abondement par la collectivité du prêt à taux zéro, la collectivité déterminant elle même le niveau d aide complémentaire et en supportant le surcoût correspondant ; - prise en charge du coût du portage foncier par la collectivité et possibilité pour l accédant d acheter le terrain au prix d origine à l issue d un certain délai (foncier différé) ; - en cas de revente du bien par l accédant, priorité donnée à la collectivité (sécurisation juridique). > Quartier de La Croix Jeannette, à Bouguenais. C est donc cette palette d outils qui doit être expertisée en lien avec les partenaires concernés du PLH et ce, afin de proposer la formalisation et la mise en œuvre d un dispositif opérationnel, combinant plusieurs de ces outils, mobilisables en fonction du contexte des opérations et selon le choix des communes. La réalisation d opérations d habitat «pilote» à l échelle de l agglomération serait l occasion d expérimenter ce dispositif. Un appel à projet sera lancé à cet effet auprès de chacune des communes de l agglomération. On peut imaginer cibler cette expérimentation, sur certains sites en fonction notamment de leur localisation et certaines formes d habitat à promouvoir (individuel dense, maisons groupées, etc.) avant une généralisation à d autres produits s de type collectif et collectif intermédiaire. Fiche action n 16 Mobiliser les partenaires pour développer un dispositif d accession spécifique.
30 Poursuivre les interventions sur le parc privé ancien Participer aux études urbaines préalables au lancement des opérations d habitat Fiche action n 17 Participer aux études urbaines préalables au lancement des opérations d habitat Les élus des communes observent les mutations que subissent les quartiers sous la pression foncière avec le sentiment d une situation irréversible qui modifie les caractéristiques socio-démographiques et la structure du parc de s. Une réflexion globale de type étude urbaine permet à partir d un diagnostic, de peser les enjeux, de tester la faisabilité d un dispositif d accompagnement et arrêter une stratégie d intervention sur l habitat existant. Il s agit de reconduire le dispositif existant pour un portage financier à préciser. Participer au développement du parc privé conventionné dans le cadre des OPAH Fiche action n 18 Participer au développement du parc privé conventionné dans le cadre des OPAH Les études préalables d OPAH (Bas-Chantenay et Bouffay) démontrent en raison de la disparition en cours d un parc social de fait et dans un souci de mixité sociale, l intérêt de favoriser dans le secteur privé ancien le maintien d une offre locative à loyer modéré et à même hauteur que le parc social public. Il s agit bien avec ce dispositif de maintenir sur les quartiers en mutations immobilières des populations à revenus modestes qui risquent d en être exclues. Face à un marché locatif tendu et en hausse constante, l intérêt pour un propriétaire de s engager sur une période minimum de 9 ans et sur un loyer bien en dessous du marché reste très faible. Ce type de démarche doit donc se conjuguer avec une démarche plus globale d intervention sur l habitat pour réhabiliter le parc privé existant et l espace public, gage d une revalorisation du patrimoine qui compense une faible rentabilité locative. Enfin, le privé conventionné constitue une alternative au social dans le contexte de baisse de rotation des ménages et de diminution des attributions, avec pour corollaire un allongement des files d attente. Même si le potentiel du parc privé est faible, l appui d un opérateur facilite ce type d opérations (zone d OPAH ou de PST). Le Programme Social Thématique piloté par le Conseil Général a permis de produire sur les zones urbaines un tiers de ce parc. SIMULATION D ÉVOLUTION DU DISPOSITIF TOUTES AIDES PUBLIQUES CONFONDUES (ÉTAT, CONSEIL GÉNÉRAL, COMMUNAUTÉ URBAINE) Nature de l aide Patrimoine concerné Modalités d octroi et taux de subvention Objectifs PLH Objectif Nombre de s En OPAH En PIG Logements conventionnés 15 % de la dépense subventionnable Plafonnée à 5 000 / 15 Diffus Logements PST 20 % de la dépense subventionnable Plafonnée à 5 000 / 20 Total / an 35 / an